Giáo trình Pháp luật khiếu nại khiếu kiện hành chính 2019
Trang 3LỜI GIỚI THIỆU
Điều 2 Hiến pháp năm 2013 khẳng định: “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam do Nhân dân làm chủ; tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức” Quy định đã thể hiện hai nội dung rất quan trọng về Nhà nước ta: Một là, khẳng định Nhà nước thượng tôn pháp luật; hai là, tính dân chủ trong tổ chức và hoạt động của Nhà nước
Để cụ thể hóa nội dung này, pháp luật đã quy định các thiết chế bảo vệ quyền
và lợi ích hợp pháp của người dân khi có căn cứ cho rằng quyền và lợi ích đó bị xâm phạm bao gồm: quyền khiếu nại và quyền khiếu kiện Điểm chung giữa hai thiết chế này không chỉ hướng đến việc bảo vệ các lợi ích chính đáng của công dân mà còn giúp các cơ quan nhà nước khắc phục những lỗ hổng trong quản lý, điều hành; cán bộ, công chức có điều kiện khắc phục những điểm chưa toàn diện, còn bất cập Mặt khác, sự ra đời và phát triển của pháp luật về khiếu kiện hành chính tăng tính khách quan trong giải quyết bất đồng; tạo điều kiện thuận lợi cho người dân yêu cầu Tòa án giải quyết tranh chấp Đồng thời, quy định thẩm quyền của Tòa án trong giải quyết bất đồng hành chính còn cụ thể hóa quyền kiểm soát của Tòa án đối với quá trình thực hiện quyền hành pháp
Việc nghiên cứu đồng thời quy định của pháp luật về khiếu nại và khiếu kiện hành chính giúp chúng ta có cái nhìn bao quát về cả hai phương thức giải quyết bất đồng, mối tương quan giữa việc thực thi quyền khiếu nại và khiếu kiện hành chính Đặc biệt, người nghiên cứu dễ dàng phân tích, so sánh, đánh giá hiệu quả đối với từng phương thức trong điều kiện công dân có quyền quyền lựa chọn phương thức giải quyết bất đồng là khiếu nại hoặc khiếu kiện
Với mục tiêu đó, nhóm tác giả biên soạn giáo trình “Pháp luật về khiếu nại và
khiếu kiện hành chính” Giáo trình trang bị kiến thức cơ bản về lý luận và những quy
định của pháp luật về khiếu nại và quá trình giải quyết khiếu nại hành chính; quy định
về khởi kiện vụ án và quá trình giải quyết vụ án hành chính Nội dung chính của giáo trình được chia thành ba phần chính:
Phần thứ nhất: Pháp luật về khiếu nại hành chính;
Phần thứ hai: Pháp luật về khiếu kiện hành chính;
Phần thứ ba: Mối tương quan giữa pháp luật về khiếu nại và khiếu kiện
Mặc dù đã có nhiều cố gắng trong quá trình biên soạn, phân tích, song các nội này vừa liên quan đến thủ tục hành chính (quyền khiếu nại), vừa liên quan đến thủ tục
tố tụng hành chính (quyền khiếu kiện), nên có thể không tránh khỏi những thiếu sót
Trang 4Nhóm tác giả rất mong nhận được những ý kiến trao đổi, phản hồi từ người nghiên cứu
để giáo trình ngày một hoàn thiện hơn Mọi ý kiến phản hồi vui lòng gửi về địa chỉ mail: chthan@ctu.edu.vn
Trang 5MỤC LỤC
PHẦN 1 PHÁP LUẬT VỀ KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH
1
CHƯƠNG 1 KHÁI QUÁT VỀ KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH
1
1.1 Khái niệm khiếu nại và đặc điểm của khiếu nại
1
1.1.1 Khái niệm khiếu nại 1
1.1.2 Đặc điểm của khiếu nại 4
1.2 Đối tượng khiếu nại
5
1.3 Lược sử pháp luật về khiếu nại
9
1.4 Nguyên tắc và các hành vi bị cấm trong khiếu nại và giải quyết khiếu nại
12
1.4.1 Nguyên tắc khiếu nại và giải quyết khiếu nại 12
1.4.2 Các hành vi bị cấm trong khiếu nại và giải quyết khiếu nại 14
1.5 Cơ sở quy định quyền khiếu nại của công dân
15
1.5.1 Cơ sở lý luận 15
1.5.2 Cơ sở pháp lý 16
1.5.3 Cơ sở thực tiễn 17
CHƯƠNG 2
QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ KHIẾU NẠI ĐỐI VỚI QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH VÀ HÀNH VI HÀNH CHÍNH
20
2.1 Trình tự khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính
20
2.2 Hình thức khiếu nại
21
2.3 Thời hiệu khiếu nại
23
2.4 Các khiếu nại không được thụ lý giải quyết
24
2.5 Quyền và nghĩa vụ của chủ thể trong quá trình khiếu nại
26
2.5.1 Quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại 26
2.5.2 Quyền và nghĩa vụ của người bị khiếu nại 28
2.5.3 Quyền và nghĩa vụ của Luật sư và trợ giúp viên pháp lý 29
2.6 Thực trạng khiếu nại hành chính ở nước ta
30
CHƯƠNG 3
QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH VÀ HÀNH VI HÀNH CHÍNH
33
3.1 Thẩm quyền về giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính 33
3.2 Trình tự thủ tục giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính 38
3.2.1 Giải quyết khiếu nại lần đầu 38
3.2.2 Giải quyết khiếu nại lần hai 45
Trang 63.3 Hồ sơ giải quyết khiếu nại và hiệu lực của quyết định giải quyết khiếu nại
49
3.3.1 Hồ sơ giải quyết khiếu nại 49
3.3.2 Hiệu lực của quyết định giải quyết khiếu nại 51
3.4 Xem xét lại việc giải quyết khiếu nại có vi phạm pháp luật
54
CHƯƠNG 4
QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ KHIẾU NẠI VÀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI QUYẾT ĐỊNH KỶ LUẬT CÁN BỘ CÔNG CHỨC
57
4.1 Khái quát về cán bộ, công chức và các hình thức kỷ luật cán bộ, công chức
57
4.1.1 Khái niệm cán bộ, công chức 57
4.1.2 Các hình thức kỷ luật cán bộ, công chức 58
4.2 Thời hiệu khiếu nại và hình thức khiếu nại
59
4.2.1 Thời hiệu khiếu nại 59
4.2.2 Quy định về hình thức khiếu nại 59
4.3 Thẩm quyền giải quyết khiếu nại 59
4.4 Quy định về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại
60
4.4.1 Thụ lý giải quyết khiếu nại 60
4.4.2 Xác minh nội dung khiếu nại 60
4.4.3 Tổ chức đối thoại 61
4.4.4 Ban hành quyết định giải quyết khiếu nại 61
CHƯƠNG 5
QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ TIẾP CÔNG DÂN TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI
64
5.1 Khái niệm và nguyên tắc tiếp công dân
64
5.1.1 Khái niệm tiếp công dân 64
5.1.2 Nguyên tắc tiếp công dân 65
5.2 Trách nhiệm tiếp công dân, những hành vi bị cấm và những trường hợp được từ chối tiếp công dân
65
5.2.1 Trách nhiệm tiếp công dân 65
5.2.2 Những hành vi bị cấm 66
5.2.3 Những trường hợp từ chối tiếp công dân 67
5.3 Quy định trụ sở tiếp công dân và Ban tiếp công dân các cấp
67
5.4 Quyền và nghĩa vụ của người đến khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh và trách nhiệm của người tiếp công dân
71
5.4.1 Quyền và nghĩa vụ của người đến khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh 71
5.4.2 Trách nhiệm của người tiếp công dân 72
5.5 Quy định về tiếp công dân xử lý khiếu nại
74
Trang 75.6 Thực trạng công tác tiếp công dân giải quyết khiếu nại
76
PHẦN 2 PHÁP LUẬT VỀ KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH
79
CHƯƠNG 6
KHÁI QUÁT VỀ MÔ HÌNH VÀ NHỮNG NGUYÊN TẮC GIẢI QUYẾT KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM
80
6.1 Mô hình giải quyết kiện kiện hành chính ở nước ta
80
6.1.1 Mô hình giải quyết kiện kiện hành chính ở nước ta trước ngày 01/7/1996 80
6.1.2 Mô hình giải quyết kiện kiện hành chính ở nước ta từ khi nước Việt Nam Dân Chủ Cộng hòa ra đời (02/9/1945) đến trước khi Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính có hiệu lực (01/7/1996) 81
6.2 Sự cần thiết giao Tòa án nhân dân thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện hành chính
83
6.3 Những nguyên tắc giải quyết khiếu kiện hành chính ở nước ta
85
6.3.1 Một số khái niệm
85
6.3.2 Các nguyên tắc khi giải quyết án hành chính
86
CHƯƠNG 7
THẨM QUYỀN GIẢI QUYẾT KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH CỦA TÒA ÁN NHÂN DÂN
90
7.1 Đối tượng thuộc thẩm quyền giải quyết khiếu kiện hành chính của Tòa án
90
7.1.1 Quyết định hành chính 90
7.1.2 Hành vi hành chính 91
7.2 Các loại khiếu kiện hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án
92
7.3 Thẩm quyền xét xử sơ thẩm vụ án hành chính của Tòa án nhân dân các cấp
93
7.3.1 Thẩm quyền của Tòa án cấp huyện 93
7.3.2 Thẩm quyền của Tòa án cấp tỉnh 93
7.3.3 Xác định thẩm quyền trong trường hợp vừa có đơn khiếu nại, vừa có đơn khởi kiện 94
7.3.4 Nhập hoặc tách vụ án hành chính 95
7.3.5 Phát hiện và kiến nghị sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật 96
CHƯƠNG 8
NGƯỜI TIẾN HÀNH TỐ TỤNG VÀ NGƯỜI THAM GIA TỐ TỤNG TRONG VỤ ÁN HÀNH CHÍNH
99
8.1 Người tiến hành tố tụng
99
8.1.1 Nhiệm vụ, quyền hạn của Chánh án Tòa án 99
8.1.2 Nhiệm vụ, quyền hạn của Thẩm phán 100
Trang 88.1.3 Nhiệm vụ, quyền hạn của Hội thẩm nhân dân 101
8.1.4 Nhiệm vụ, quyền hạn của Thẩm tra viên 101
8.1.5 Nhiệm vụ, quyền hạn của Thư ký Tòa án 102
8.1.6 Nhiệm vụ, quyền hạn của Viện trưởng Viện kiểm sát 102
8.1.7 Nhiệm vụ, quyền hạn của Kiểm sát viên 102
8.1.8 Nhiệm vụ, quyền hạn của Kiểm tra viên 103
8.2 Thay đổi người tiến hành tố tụng
103
8.2.1 Những trường hợp Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân phải từ chối tiến hành tố tụng hoặc bị thay đổi 104
8.2.2 Những trường hợp Thư ký Tòa án, Thẩm tra viên phải từ chối tiến hành tố tụng hoặc bị thay đổi 104
8.2.3 Thủ tục từ chối tiến hành tố tụng hoặc đề nghị thay đổi Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân, Thẩm tra viên, Thư ký Tòa án 105
8.2.4 Quyết định việc thay đổi Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân, Thẩm tra viên, Thư ký Tòa án 105
8.2.5 Những trường hợp Kiểm sát viên, Kiểm tra viên phải từ chối tiến hành tố tụng hoặc bị thay đổi 106
8.2.6 Thủ tục từ chối tiến hành tố tụng hoặc đề nghị thay đổi Kiểm sát viên, Kiểm tra viên 106
8.2.7 Quyết định việc thay đổi Kiểm sát viên, Kiểm tra viên 106
8.3 Người tham gia tố tụng
107
8.3.1 Đương sự 107
8.3.2 Người đại diện 110
8.3.3 Người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự 111
8.3.4 Người làm chứng 113
8.3.5 Người giám định 114
8.3.6 Người phiên dịch 115
CHƯƠNG 9 CHỨNG CỨ VÀ CÁC BIỆN PHÁP KHẨN CẤP TẠM THỜI TRONG VỤ ÁN HÀNH CHÍNH
117
9.1 Chứng cứ trong tố tụng hành chính
117
9.1.1 Khái niệm chứng cứ 117
9.1.2 Nguồn chứng cứ 117
9.1.3 Nghĩa vụ cung cấp chứng cứ, chứng minh trong tố tụng hành chính 117
9.1.4 Những tình tiết, sự kiện không phải chứng minh 118
9.1.5 Xác minh, thu thập chứng cứ 118
Trang 99.1.6 Bảo quản chứng cứ 122
9.1.7 Công bố và sử dụng chứng cứ 122
9.1.8 Bảo vệ chứng cứ 123
9.2 Biện pháp khẩn cấp tạm thời
123
9.2.1 Quyền yêu cầu áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời 123
9.2.2 Thẩm quyền quyết định áp dụng, thay đổi, hủy bỏ biện pháp khẩn cấp tạm thời 123
9.2.3 Các biện pháp khẩn cấp tạm thời 124
9.2.4 Trách nhiệm trong việc yêu cầu, áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời 124 9.2.5 Thủ tục áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời 125
9.2.6 Thay đổi, hủy bỏ biện pháp khẩn cấp tạm thời 125
9.2.7 Khiếu nại, kiến nghị việc áp dụng, thay đổi, hủy bỏ biện pháp khẩn cấp tạm thời 126
CHƯƠNG 10
KHỞI KIỆN, THỤ LÝ VỤ ÁN HÀNH CHÍNH
128
10.1 Khởi kiện
128
10.1.1 Quyền khởi kiện vụ án 128
10.1.2 Thời hiệu khởi kiện 128
10.1.3 Thủ tục khởi kiện 129
10.1.4 Đơn khởi kiện 130
10.1.5 Gửi đơn khởi kiện đến Tòa án 130
10.1.6 Xác định ngày khởi kiện vụ án hành chính 131
10.1.7 Nhận và xem xét đơn khởi kiện 131
10.1.8 Yêu cầu sửa đổi, bổ sung đơn khởi kiện 132
10.1.9 Trả lại đơn khởi kiện 132
10.1.10 Khiếu nại, kiến nghị và giải quyết khiếu nại, kiến nghị về việc trả lại đơn khởi kiện 133
10.2 Thụ lý vụ án
134
10.2.1 Thụ lý vụ án 134
10.2.2 Thông báo về việc thụ lý vụ án 134
10.2.3 Phân công Thẩm phán giải quyết vụ án 135
CHƯƠNG 11
CHUẨN BỊ XÉT XỬ SƠ THẨM VỤ ÁN HÀNH CHÍNH
136
11.1 Chuẩn bị xét xử
136
11.1.1 Thời hạn chuẩn bị xét xử 136
11.1.2 Nhiệm vụ, quyền hạn của Thẩm phán trong giai đoạn chuẩn bị xét xử137 11.1.3 Lập hồ sơ vụ án hành chính 137
Trang 1011.1.4 Gửi hồ sơ cho Viện kiểm sát 137
11.2 Tạm đình chỉ giải quyết vụ án 137
11.3 Đình chỉ giải quyết vụ án
138
11.4 Đối thoại 139
CHƯƠNG 12
PHIÊN TÒA SƠ THẨM VỤ ÁN HÀNH CHÍNH
142
12.1 Yêu cầu chung về phiên tòa sơ thẩm
142
12.1.1 Thời hạn mở phiên tòa 142
12.1.2 Hình thức bố trí phòng xử án 142
12.1.3 Nội quy phiên tòa 142
12.1.4 Thành phần Hội đồng xét xử sơ thẩm 143
12.1.5 Sự có mặt của thành viên Hội đồng xét xử và Thư ký Tòa án 144
12.1.6 Sự có mặt của Kiểm sát viên 144
12.1.7 Sự có mặt của đương sự, người đại diện, người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự 144
12.1.8 Sự có mặt của người làm chứng 145
12.1.9 Sự có mặt của người phiên dịch 145
12.1.10 Thủ tục ra bản án, quyết định của Tòa án tại phiên tòa 146
12.1.11 Biên bản phiên tòa 146
12.1.12 Chuẩn bị khai mạc phiên tòa 146
12.2 Thủ tục bắt đầu phiên tòa
147
12.2.1 Khai mạc phiên tòa 147
12.2.2 Hỏi đương sự về việc thay đổi, bổ sung, rút yêu cầu 147
12.3 Tranh tụng tại phiên tòa
147
12.3.1 Nội dung và phương thức tranh tụng tại phiên tòa 147
12.3.2 Thứ tự và nguyên tắc hỏi tại phiên tòa 148
12.3.3 Tạm ngừng phiên tòa 148
12.3.4 Nghị án 149
12.3.5 Thẩm quyền của Hội đồng xét xử 150
12.3.6 Bản án sơ thẩm 151
12.3.7 Tuyên án 152
12.3.8 Cấp, gửi trích lục bản án, bản án 152
12.3.9 Sửa chữa, bổ sung bản án, quyết định của Tòa án 152
CHƯƠNG 13
THỦ TỤC PHÚC THẨM VỤ ÁN HÀNH CHÍNH
154
13.1 Quy định chung về thủ tục phúc thẩm
154
13.1.1 Tính chất của xét xử phúc thẩm 154
Trang 1113.1.2 Người có quyền kháng cáo 154
13.1.3 Đơn kháng cáo 154
13.1.4 Thời hạn kháng cáo 156
13.1.5 Thông báo nộp tiền tạm ứng án phí phúc thẩm 156
13.1.6 Thông báo về việc kháng cáo 157
13.1.7 Kháng nghị của Viện kiểm sát 157
13.1.8 Quyết định kháng nghị của Viện kiểm sát 157
13.1.9 Thời hạn kháng nghị 158
13.1.10 Thông báo về việc kháng nghị 158
13.1.11 Hậu quả của việc kháng cáo, kháng nghị 158
13.1.12 Gửi hồ sơ vụ án và kháng cáo, kháng nghị 158
13.1.13 Thụ lý vụ án để xét xử phúc thẩm 159
13.1.14 Phạm vi xét xử phúc thẩm 159
13.1.15 Thời hạn chuẩn bị xét xử phúc thẩm 159
13.1.16 Thành phần Hội đồng xét xử phúc thẩm 160
13.1.17 Sự có mặt của thành viên Hội đồng xét xử phúc thẩm và Thư ký phiên tòa 160
13.1.18 Sự có mặt của Kiểm sát viên 160
13.1.19 Sự có mặt của đương sự, người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự, người giám định, người phiên dịch và người làm chứng 160
13.1.20 Trường hợp Hội đồng xét xử phúc thẩm không phải mở phiên tòa, không phải triệu tập đương sự 161
13.1.21 Tạm đình chỉ và đình chỉ xét xử phúc thẩm vụ án 161
13.1.22 Quyết định áp dụng, thay đổi, hủy bỏ biện pháp khẩn cấp tạm thời 162
13.1.23 Chuyển hồ sơ vụ án cho Viện kiểm sát 163
13.2 Thủ tục bắt đầu phiên tòa phúc thẩm
163
13.3 Tranh tụng tại phiên tòa phúc thẩm
164
13.3.1 Nội dung và phương thức tranh tụng tại phiên tòa phúc thẩm 164
13.3.2 Trình bày của đương sự, Kiểm sát viên tại phiên tòa phúc thẩm 164
13.3.3 Tranh luận tại phiên tòa phúc thẩm 164
13.3.4 Phát biểu của Kiểm sát viên tại phiên tòa phúc thẩm 165
13.3.5 Thẩm quyền của Hội đồng xét xử phúc thẩm 165
13.3.6 Bản án phúc thẩm 166
13.3.7 Thủ tục phúc thẩm đối với quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm bị kháng cáo, kháng nghị 167
13.3.8 Gửi bản án, quyết định phúc thẩm 167
Trang 12CHƯƠNG 14
THỦ TỤC GIẢI QUYẾT VỤ ÁN HÀNH CHÍNH THEO THỦ TỤC RÚT GỌN, VỤ ÁN HÀNH CHÍNH CÓ YẾU TỐ NƯỚC NGOÀI VÀ KHIẾU KIỆN
VỀ DANH SÁCH CỬ TRI
169
14.1 Thủ tục giải quyết vụ án hành chính theo thủ tục rút gọn
169
14.1.1 Giải quyết vụ án hành chính theo thủ tục rút gọn tại Tòa án cấp sơ thẩm 169
14.1.2 Giải quyết vụ án hành chính theo thủ tục rút gọn tại Tòa án cấp phúc thẩm 172
14.2 Thủ tục giải quyết vụ án hành chính có yếu tố nước ngoài
173
14.2.2 Năng lực pháp luật tố tụng hành chính và năng lực hành vi hành chính 174
14.3 Thủ tục giải quyết khiếu kiện danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân, danh sách cử tri trưng cầu ý dân
179
14.3.1 Thời hiệu khởi kiện 179
14.3.2 Nhận đơn khởi kiện và thụ lý vụ án 179
14.3.3 Thời hạn giải quyết vụ án 179
14.3.4 Sự có mặt của đương sự, đại diện Viện kiểm sát 179
14.3.5 Hiệu lực của bản án, quyết định đình chỉ vụ án của Tòa án 180
CHƯƠNG 15
THỦ TỤC GIÁM ĐỐC THẨM, THỦ TỤC TÁI THẨM VỤ ÁN HÀNH CHÍNH
181
15.1 Thủ tục giám đốc thẩm
181
15.1.1 Tính chất của giám đốc thẩm 181
15.1.2 Căn cứ để kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm 181
15.1.3 Phát hiện bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật cần xét lại theo thủ tục giám đốc thẩm 181
15.1.4 Đơn đề nghị xem xét bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật theo thủ tục giám đốc thẩm 182
15.1.6 Người có thẩm quyền kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm 183
15.1.7 Hoãn, tạm đình chỉ thi hành bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật 183
15.1.8 Quyết định kháng nghị giám đốc thẩm 184
15.1.9 Thời hạn kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm 184
15.1.10 Gửi quyết định kháng nghị giám đốc thẩm 184
15.1.11 Thẩm quyền giám đốc thẩm 185
Trang 1315.1.12 Những người tham gia phiên tòa giám đốc thẩm 186
15.1.13 Thời hạn mở phiên tòa giám đốc thẩm 186
15.1.14 Phạm vi giám đốc thẩm 186
15.1.15 Thẩm quyền của Hội đồng giám đốc thẩm 186
15.1.16 Quyết định giám đốc thẩm 188
15.1.17 Hiệu lực của quyết định giám đốc thẩm 188
15.1.18 Gửi quyết định giám đốc thẩm 189
15.2 Thủ tục tái thẩm
189
15.2.1 Tính chất của tái thẩm 189
15.2.2 Căn cứ để kháng nghị theo thủ tục tái thẩm 189
15.2.3 Thông báo và xác minh những tình tiết mới được phát hiện 190
15.2.4 Người có thẩm quyền kháng nghị theo thủ tục tái thẩm 190
15.2.5 Thời hạn kháng nghị theo thủ tục tái thẩm 190
15.2.6 Thẩm quyền của Hội đồng tái thẩm 190
15.2.7 Áp dụng các quy định của thủ tục giám đốc thẩm 191
CHƯƠNG 16
THI HÀNH BẢN ÁN, QUYẾT ĐỊNH CỦA TÒA ÁN VỀ VỤ ÁN HÀNH CHÍNH
192
16.1 Khái niệm, bản chất thi hành án hành chính
192
16.2 Thủ tục thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính
196
16.2.1 Những bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính được thi hành 196
16.2.2 Thi hành bản án, quyết định của Tòa án 196
16.2.3 Yêu cầu, quyết định buộc thi hành bản án, quyết định của Tòa án 198
16.3 Quản lý nhà nước về thi hành án hành chính 198
16.3.1 Xử lý vi phạm trong thi hành án hành chính 199
16.3.2 Kiểm sát việc thi hành bản án, quyết định của Tòa án 199
PHẦN 3
MỐI QUAN HỆ GIỮA PHÁP LUẬT VỀ KHIẾU NẠI VÀ KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH
201
CHƯƠNG 17
PHÁP LUẬT VỀ QUYỀN KHIẾU NẠI, KHIẾU KIỆN
201
17.1 Vấn đề khái niệm quyền khiếu nại, khiếu kiện
201
17.2 Đặc điểm của quyền khiếu nại, khiếu kiện ở nước ta
202
17.3 Vấn đề thời hiệu khiếu nại, khiếu kiện
204
17.4 Đối tượng của khiếu nại, khiếu kiện và những vấn đề cần lưu ý
206
17.4.1 Điều kiện để được chấp nhận là một quyết định hành chính bị khiếu nại, khiếu kiện 206
Trang 1417.4.2 Điều kiện để được chấp nhận là một hành vi hành chính bị khiếu nại,
khiếu kiện 208
17.4.3 Các lưu ý khi nghiên cứu về đối tượng khiếu nại, khiếu kiện 209
17.5 Thực trạng về việc thực hiện quyền khiếu nại, khiếu kiện
211
17.5.1 Các lĩnh vực khiếu nại, khiếu kiện phổ biến ở Việt Nam 211
17.5.2 Thực trạng về việc lựa chọn giữa quyền khiếu nại và quyền khiếu kiện ở Việt Nam 212
CHƯƠNG 18
MỐI QUAN HỆ TRONG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH
216
18.1 Mục đích, ý nghĩa của việc giải quyết khiếu nại và khiếu kiện
216
18.2 Khái lược về quá trình phát triển của pháp luật về giải quyết khiếu nại và khiếu kiện
219
18.2.1 Vấn đề đối tượng khiếu nại, khiếu kiện 219
18.2.2 Vấn đề trình tự, thủ tục khiếu nại, khiếu kiện 221
18.3 Các nguyên tắc trong giải quyết khiếu nại, khiếu kiện ở nước ta
224
18.4 Các tiêu chí đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính
230
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
Trang 17PHẦN 1 PHÁP LUẬT VỀ KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH CHƯƠNG 1 KHÁI QUÁT VỀ KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH
Điều 30 Hiến pháp năm 2013 quy định “Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân” Như vậy, quyền khiếu nại đã được Hiến pháp ghi nhận và đảm bảo thực hiện; điều này có giá trị vô cùng to lớn trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền và phát huy dân chủ ở nước ta Chương này tập trung phân tích cơ
sở lý luận hình thành quyền khiếu nại, những khái niệm cơ bản, đối tượng khiếu nại và quy định về những nguyên tắc trong khiếu nại, giải quyết khiếu nại
1.1 Khái niệm khiếu nại và đặc điểm của khiếu nại
1.1.1 Khái niệm khiếu nại
Trong ngôn ngữ tiếng Việt, khiếu nại có nghĩa là đề nghị cơ quan có thẩm quyền xét một việc làm mà mình không đồng ý, cho là trái phép hay không hợp lý1 Theo Đại từ điển tiếng Việt thì “khiếu nại” là thắc mắc, đề nghị xem xét lại những kết luận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm, đã chuẩn y”.2 Từ điển Bách khoa Việt Nam giải thích “khiếu nại hành chính là việc cá nhân hay tổ chức đề nghị cơ quan hành chính nhà nước xem xét, sửa chữa một hành vi hay một quyết định hành chính”.3
Cuốn thuật ngữ hành chính thì giải thích “khiếu nại hành chính là hành vi của cá nhân, của cơ quan hay tổ chức đề nghị với cơ quan hành chính nhà nước hoặc với người có thẩm quyền của cơ quan đó xem xét lại quyết định hành chính hay hành vi hành chính khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm đến quyền hoặc lợi ích hợp pháp của mình”.4 Trong khoa học pháp lý cũng có nhiều quan niệm và cách sử dụng khác nhau về thuật ngữ “khiếu nại” Cụ thể, trong một kết quả nghiên cứu của Thanh tra Nhà nước công bố năm 2000, khiếu nại là việc cá nhân hay
tổ chức đề nghị cá nhân, tổ chức hay cơ quan nào đó xem xét, sửa chữa lại một việc làm mà họ cho là không đúng đắn, gây thiệt hại hoặc sẽ gây thiệt hại đến quyền, lợi ích chính đáng của họ và đòi bồi thường thiệt hại do việc làm không đúng đó gây ra”.5 Có tác giả cho rằng, “khiếu nại hành chính, thực chất là tranh chấp giữa một bên là công dân, tổ chức với một bên là cơ quan quản lý nhà nước do có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị cho rằng ảnh hưởng tới quyền và lợi ích của công dân, tổ
1
Viện Ngôn ngữ học, Từ điển tiếng Việt, Nxb Đà Nẵng, 2004, tr.504
2 Bộ Giáo dục và Đào tạo, Trung tâm Ngôn ngữ và Văn hóa Việt Nam, Nguyễn Như Ý (Chủ biên): Đại từ điển
tiếng Việt, Nxb Văn hóa – Thông tin, Hà Nội, 1999
3 Từ điển Bách khoa Việt Nam, Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội, 2002, tr.506
4
Học viện hành chính quốc gia, Bộ Nội vụ: Thuật ngữ hành chính, Hà Nội, 2002, tr.101-102
5 Thanh tra Nhà nước: Thông tin khoa học, số 3, 2000
Trang 18chức”.6 Hay khiếu nại hành chính là việc công dân yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân
có thẩm quyền xem xét tính hợp pháp, hợp lý của các quyết định hành chính, hành vi hành chính.7 Nhìn chung, các khái niệm trên dù có sự khác biệt nhưng đều xác định khiếu nại là sự phản hồi, yêu cầu xem xét lại từ phía người dân đối với cơ quan nhà nước khi họ cho rằng các quyết định của cơ quan nhà nước xâm phạm đến lợi ích của
họ
Khoản 1 Điều 2 Luật khiếu nại năm 2011 đã đưa ra khái niệm pháp lý về khiếu
nại như sau: khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo
thủ tục do pháp luật quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình Qua khái niệm trên có thể thấy khiếu nại
được chia thành hai nhóm cơ bản: Một là, công dân, cơ quan, tổ chức khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính; Hai là, cán bộ, công chức khiếu nại đối với quyết định kỷ luật cán bộ, công chức Khái niệm trên đặt ra vấn đề sau:
Người khiếu nại chỉ bao gồm công dân, cơ quan, tổ chức và cán bộ, công chức
là chưa đầy đủ Thuật ngữ công dân trong khái niệm có thể suy đoán là công dân Việt Nam, nhưng trên lãnh thổ Việt Nam còn có cá nhân, tổ chức nước ngoài và cả người không quốc tịch Bên cạnh đó, viên chức cũng không được đề cập, trong khi đó, viên chức cũng có thể bị áp dụng các hình thức kỷ luật theo quy định của Luật viên chức Nếu căn cứ vào quy định tại khoản 1 Điều 3 Luật khiếu nại: “Khiếu nại của cơ quan,
tổ chức, cá nhân nước ngoài tại Việt Nam và việc giải quyết khiếu nại được áp dụng theo quy định của Luật này, trừ trường hợp điều ước quốc tế mà Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy định khác” thì người khiếu nại gồm cả cá nhân,
tổ chức nước ngoài Tuy nhiên, viên chức có quyền khiếu nại quyết định kỷ luật viên chức hay không thì Luật vẫn không quy đinh Căn cứ vào khoản 1 Điều 4 Nghị định số 75/2012/NĐ-CP thì viên chức vẫn có quyền khiếu nại quyết định kỷ luật và việc khiếu nại, giải quyết khiếu nại áp dụng như đối với khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, công chức Như vậy, quyền khiếu nại của viên chức đối với quyết định kỷ luật vẫn được pháp luật ghi nhận nhưng cũng đặt ra một vấn đề về kỹ thuật lập quy, bởi Luật khiếu nại thì không quy định nhưng Nghị định hướng dẫn thi hành Luật lại quy định quyền
6 Hoàng Ngọc Giao: Một số vấn đề cần được xem xét nhằm hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính,
Kỷ yếu Hội thảo về dự án Luật khiếu nại, Văn phòng Chính phủ, 2010
7
Nguyễn Tuấn Khanh: Cơ chế pháp lý bảo đảm thực hiện quyền khiếu nại hành chính của công dân, Nxb Chính
trị quốc gia, 2014, tr.25
Trang 19này (hay nói cách khác là Nghị định đã mở rộng phạm vi áp dụng của Luật) Tuy nhiên, việc liệt kê các chủ thể được quyền khiếu nại như khái niệm tại khoản 1 Điều 2 Luật khiếu nại là không phù hợp quy định của khoản 1 Điều 30 Hiến pháp, bởi thuật
ngữ quy định trong Hiến pháp là “Mọi người có quyền khiếu nại…”
Bên cạnh khái niệm khiếu nại, các khái niệm liên quan đến khiếu nại và giải
quyết khiếu nại được quy định tại Điều 2 Luật khiếu nại như sau:
Người khiếu nại là công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức thực hiện
quyền khiếu nại
Như đã phân tích ở nội dung khái niệm khiếu nại thì khái niệm về người khiếu nại còn tồn tại hạn chế nhất định bởi chưa bao hàm chủ thể là cá nhân nước ngoài và viên chức
Rút khiếu nại là việc người khiếu nại đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm
quyền chấm dứt khiếu nại của mình
Nhóm tác giả cho rằng khái niệm này có điểm chưa phù hợp bởi theo khái niệm trên ta có thể hiểu rút khiếu nại là đề nghị chủ thể có thẩm quyền chấm dứt khiếu nại Nhưng khi muốn rút khiếu nại tức lúc đó đã hoàn tất việc khiếu nại nên việc đề nghị chủ thể có thẩm quyền chấm dứt việc giải quyết khiếu nại sẽ đúng và hợp lý hơn
Cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại là cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ
chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị vũ trang nhân dân
Người bị khiếu nại là cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền
trong cơ quan hành chính nhà nước có quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại; cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền có quyết định kỷ luật cán bộ, công chức bị khiếu nại
Người giải quyết khiếu nại là cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải
quyết khiếu nại
Người có quyền, nghĩa vụ liên quan là cá nhân, cơ quan, tổ chức mà không phải
là người khiếu nại, người bị khiếu nại nhưng việc giải quyết khiếu nại có liên quan đến quyền, nghĩa vụ của họ
Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người
có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định về một vấn
đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể
Trang 20Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có
thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm
vụ, công vụ theo quy định của pháp luật
Quyết định kỷ luật là quyết định bằng văn bản của người đứng đầu cơ quan, tổ
chức để áp dụng một trong các hình thức kỷ luật đối với cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý của mình theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức
Giải quyết khiếu nại là việc thụ lý, xác minh, kết luận và ra quyết định giải
quyết khiếu nại
Như vậy, để hiểu rõ bản chất của quá trình khiếu nại và giải quyết khiếu nại chúng ta cần nắm được những khái niệm liên quan nêu trên Đặc biệt là các khái niệm
về quyết định hành chính, hành vi hành chính và quyết định kỷ luật là đối tượng khiếu nại
1.1.2 Đặc điểm của khiếu nại
Khiếu nại hành chính có những đặc điểm nổi bật sau:
Một là, khiếu nại thuộc nhóm quyền chính trị và được ghi nhận trong Hiến pháp Khiếu nại và giải quyết khiếu nại là một khâu trong quy trình quản lý nhà nước, phát huy quyền dân chủ, giúp hoàn thiện công tác quản lý nhà nước Nghĩa là trong quản lý nhà nước xuất hiện việc khiếu nại là một hoạt động thường nhật, nhưng khi khiếu nại với số lượng nhiều, gay gắt và kéo dài thì công tác quản lý nhà nước cần phải được xem xét lại
Hai là, khiếu nại là quyền cơ bản của công dân, thể hiện sự dân chủ và có tính
chất bảo vệ các quyền khác không bị xâm phạm khi Nhà nước thực hiện chức năng quản lý Nói lên đặc thù của quyền khiếu nại là chỉ phát sinh khi người khiếu nại cho rằng quyền, lợi ích hợp pháp khác của họ bị xâm phạm và là công cụ khôi phục lại các quyền bị xâm phạm ấy
Ba là, khiếu nại chỉ phát sinh trong một thời gian nhất định trong từng vụ việc
cụ thể Khi hết thời hạn luật định mà công dân không khiếu nại thì xem như mất quyền khiếu nại về vụ việc đó Sở dĩ có đặc điểm này vì hoạt động quản lý nhà nước mang tính thường xuyên, liên tục, hoạt động sau kế thừa hoạt động trước nên quyền khiếu nại về một vụ việc chỉ phát sinh trong một thời hạn nhất định và đảm bảo cho sự phát triển ổn định trong công tác quản lý nhà nước Đồng thời việc quy định thời hiệu giúp nâng cao trách nhiệm của người dân trong việc thực hiện quyền khiếu nại
Bốn là, người giải quyết khiếu nại là cá nhân và đôi khi cũng chính là người bị khiếu nại Bởi bản chất của khiếu nại là đề nghị “xem xét lại” nên người giải quyết khiếu nại lần đầu là chủ thể đã ban hành quyết định hành chính bị khiếu nại và có thẩm
Trang 21quyền giải quyết khiếu nại Vì vậy, người giải quyết khiếu nại lần đầu đối với các quyết định hành chính thường là người bị khiếu nại
Năm là, đối tượng của hoạt động khiếu nại là quyết định hành chính, hành vi hành chính cụ thể do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành, thực hiện
Sáu là, thủ tục khiếu nại và giải quyết khiếu nại là một loại thủ tục hành chính được quy định cụ thể, chặt chẽ Thủ tục này được thực hiện bởi cơ quan hành chính nhà nước; đây là đặc điểm cơ bản để phân biệt với khiếu kiện – thủ tục tố tụng hành chính, giải quyết bởi tòa án
Trong quá trình quản lý nhà nước, cơ quan nhà nước sẽ tiếp nhận ý kiến của người dân từ rất nhiều phương thức khác nhau như: phản ánh, kiến nghị, khiếu nại, tố cáo, khiếu kiện… Những đặc điểm trên của khiếu nại giúp chúng ta phân biệt khiếu nại với các quyền khác Nắm chắc đặc điểm của quyền khiếu nại giúp xác định, phân loại vụ việc chính xác, áp dụng đúng pháp luật trong quá trình giải quyết
1.2 Đối tượng khiếu nại
Căn cứ khái niệm tại khoản 1 Điều 2 Luật khiếu nại thì đối tượng khiếu nại gồm hai nhóm: một là, quyết định hành chính, hành vi hành; hai là, quyết định kỷ luật cán
bộ, công chức
Quyết định hành chính trong quản lý nhà nước rất đa dạng nhưng quyết định
hành chính là đối tượng khiếu nại chỉ là quyết định được định nghĩa tại khoản 8 Điều 2
Luật khiếu nại: “Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước
hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định
về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể” Như vậy quyết định hành chính – đối tượng khiếu nại sẽ có những đặc điểm sau:
Thứ nhất, hình thức biểu hiện là văn bản Trong khoa học pháp lý, quyết định hành chính tồn tại ở nhiều dạng như quyết định hành chính là hành động…; là sự lựa chọn các phương án…; là văn bản…, là kết quả thể hiện ý chí Nhà nước…; hay là hình thức biểu hiện của quản lý hành chính nhà nước…8 các quan niệm này đều phản ánh đúng những khía cạnh nhất định về quyết định hành chính Tuy nhiên, quyết định hành chính là đối tượng khiếu nại chỉ là quyết định biểu hiện dưới dạng văn bản Khái niệm
“quyết định hành chính là văn bản…” theo PGS TS Nguyễn Cửu Việt thì đây là cách khái niệm không chính xác, vì văn bản chỉ là một hình thức thể hiện của quyết định mà
8 Trần Minh Hương (Chủ biên): Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội, 2012; Phạm Hồng Thái (Chủ biên): Quyết định hành chính, hành vi hành chính – Đối tuộng xét xử hành chính của Tòa
án, Nxb Tổng hợp Đồng Nai, 2001
Trang 22nên đưa ra cách khái niệm “quyết định hành chính là quyết định thể hiện dưới hình thức văn bản”.9
Thứ hai, quyết định do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành Như vậy, không phải tất cả quyết định hành chính do cơ quan nhà nước ban hành là đối tượng khiếu nại mà chỉ là cơ quan hành chính nhà nước – nhóm cơ quan thực hiện quyền hành pháp, trừ trường hợp quyết định kỷ luật cán bộ, công chức Đây cũng là sự khác biệt lớn giữa khiếu nại hành chính và khiếu kiện hành chính ở nước ta; bởi chủ thể ban hành quyết định hành chính
là đối tượng xét xử của vụ án hành chính không chỉ là cơ quan hành chính nhà nước
Thứ ba, nội dung quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể Trong quản lý nhà nước, quyết định hành chính có tính chất trên thường được gọi là quyết định cá biệt.10 Đây là loại quyết định có nội dung là những mệnh lệnh pháp luật cụ thể,
sử dụng phổ biến và thường xuyên
Tóm lại, từ những đặc điểm trên có thể kết luận rằng quyết định hành chính là đối tượng của quyền khiếu nại chỉ là những quyết định hành chính cá biệt do cơ quan hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành
So với khái niệm trước đây tại Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 sửa đổi, bổ sung năm 2004, 2005 thì khái niệm quyết định hành chính hiện nay có sự khác biệt rất tiến
bộ, theo hướng mở rộng hình thức biểu hiện của quyết định, chỉ chú trọng nội dung mang tính cá biệt Cụ thể, khoản 10 Điều 2 Luật khiếu nại, tố cáo quy định “quyết định
hành chính là quyết định bằng văn bản…”, còn hiện nay, khoản 8 Điều 2 quy định
“quyết định hành chính là văn bản…” Tức có thể hiểu, quyết định hành chính là đối tượng khiếu nại hiện nay không bắt buộc phải biểu hiện dưới hình thức quyết định, chỉ cần là văn bản (quyết định, thông báo, kết luận, công văn…) thì có quyền khiếu nại
Có quan điểm cho rằng, việc không quy định các quyết định hành chính cá biệt không do cơ quan, cá nhân trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành là đối tượng của quyền khiếu nại được xác lập trên căn cứ các quyết định này có số lượng không nhiều, thường không ảnh hưởng trực tiếp tới quyền hay lợi ích hợp pháp của cá nhân,
tổ chức Do đó, việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với các quyết định này quy định tại các văn bản chuyên biệt Tuy nhiên, có những quyết định cá biệt, do cơ quan,
cá nhân không phải cơ quan hành chính nhà nước ban hành hiện cũng rất phổ biến
9 Nguyễn Cửu Việt: Tính thống nhất của các quy định về các khái niệm quyết định hành chính, hành vi hành
chính trong Luật khiếu nại và Luật tố tụng hành chính, Kỷ yếu Tọa đàm khoa học “Pháp luật về giải quyết tranh
chấp hành chính ở Việt Nam”, Tp Hồ Chí Minh, 2013
10
Nguyễn Mạnh Hùng: Phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành chính
ở Việt Nam, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2015, tr.99
Trang 23nhưng lại không được quy định cụ thể về quyền khiếu nại các quyết định đó Cụ thể, khoản 1 Điều 15 Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định “cá nhân, tổ chức
bị xử lý vi phạm hành chính có quyền khiếu nại, khởi kiện đối với quyết định xử lý vi phạm hành chính theo quy định của pháp luật.”, song các quyết định xử lý vi phạm hành chính của Chánh án tòa án hay Thẩm phán chủ tọa phiên tòa, quyết định áp dụng biện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử lý vi phạm hành chính của người chỉ huy tàu bay, thuyền trưởng thì chưa được quy định.11 Có quan điểm cho rằng, Luật khiếu nại quy định công dân không có quyền khiếu nại quyết định mang tính quy phạm của cơ quan nhà nước là một hạn chế.12 Thực vậy, đây là vấn đề cần cân nhắc về mở rộng phạm vi khiếu nại, bởi việc áp dụng pháp luật, căn cứ ban hành các quyết định hành chính cá biệt là căn cứ vào văn bản quy phạm pháp luật Thực trạng về các sai phạm của văn bản quy phạm cũng đáng báo động, cụ thể 05 năm 2011 - 2015, Bộ tư pháp đã kiểm tra theo thẩm quyền 2.679 văn bản của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, 9.427 văn bản các địa phương và đã phát hiện 299 văn bản sai về nội dung, thẩm quyền ban hành Trong năm 2015, Bộ tư pháp đã kiểm tra 2.391 văn bản và phát hiện 48 văn bản trái pháp luật
về nội dung, thẩm quyền, hiệu lực, hình thức;13 Năm 2016, Bộ tư pháp đã kiểm tra hơn 3.000 văn bản, trong đó hơn 2.000 văn bản của địa phương và phát hiện 124 văn bản trái pháp luật về thẩm quyền, nội dung.14 Năm 2017, Bộ tư pháp đã kiểm tra 4.462 văn bản và phát hiện 134 văn bản trái pháp luật về nội dung, thẩm quyền.15 Tuy nhiên, quan điểm mở rộng phạm vi khiếu nại đối với quyết định chứa đựng văn bản quy phạm pháp luật cần lưu ý về sự quá tải trong giải quyết khiếu nại, cũng như thẩm quyền và trình tự giải quyết sẽ có những khó khăn nhất định
Hành vi hành chính là những hành vi được thực hiện trong lĩnh vực hành
pháp.16 Các quyết định hành chính không được thể hiện bằng văn bản đều được thể hiện dưới dạng hành vi hành chính Vì vậy, hành vi hành chính và quyết định hành chính có những nét tương đồng nhưng không đồng nhất.17 Hành vi hành chính là đối
11 Nguyễn Mạnh Hùng, sđd, tr.98, 99
12
Cao Vũ Minh: Một số bất cập trong các quy định pháp luật về khiếu nại hành chính, Kỷ yếu tọa đàm khoa học
“Pháp luật về giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam”, Tp Hồ Chí Minh, 2013
13 Thế Kha: “Năm 2015 phát hiện hàng nghìn văn bản trái pháp luật, sai nội dung, thẩm quyền”, Báo điện tử của
TW Hội khuyến học Việt Nam, luat-sai-noi-dung-tham-quyen-20160525155332372.htm [Truy cập ngày 14/2/2018]
http://dantri.com.vn/xa-hoi/nam-2015-phat-hien-hang-nghin-van-ban-trai-phap-14 Thế Kha: “tuýt còi văn bản trái pháp luật phải thật khách quan vì có thể dụng chạm lợi ích”, báo điện tử TW Hội khuyến học Việt Nam, http://dantri.com.vn/xa-hoi/tuyt-coi-van-ban-trai-luat-phai-that-khach-quan-vi-co- the-dung-cham-loi-ich-20170207141148455.htm [Truy cập ngày 14/2/2018]
15
Anh Phương: “Số văn bản trái pháp luật về nội dung, thẩm quyền được phát hiện tăng cao”, Báo điện tử Sài gòn giải phóng, http://www.sggp.org.vn/so-van-ban-trai-phap-luat-ve-noi-dung-tham-quyen-duoc-phat-hien- tang-cao-490058.html [Truy cập ngày 17/7/2017];
16 Phạm Hồng Thái (chủ biên): Quyết định hành chính, hành vi hành chính – Đối tượng xét xử của Tòa án, Nxb
Tổng hợp Đồng Nai, 2001, tr.27
17 Nguyễn Mạnh Hùng, sđd, tr.29
Trang 24tượng của quyền khiếu nại được khái niệm tại khoản 9 Điều 2 Luật khiếu nại năm
2011 như sau: “Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của
người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật” Từ khái niệm trên, hành vi hành chính có những đặc điểm sau:
Một là, chủ thể thực hiện hành vi là cơ quan hành chính nhà nước hoặc người
có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước Các hành vi hành chính của các chủ thể khác trong bộ máy nhà nước như Tòa án, Viện kiểm sát sẽ không là đối tượng khiếu nại
Hai là, biểu hiện của hành vi hành chính gồm hai dạng là hành động và không hành động Điều này xác định rõ rằng không có nghĩa không làm thì không thể khiếu nại, bởi nếu việc cơ quan, cá nhân có thẩm quyền không thực hiện nhiệm vụ, công vụ
mà điều đó ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của người khác thì họ vẫn có quyền khiếu nại
Ba là, phạm vi của hành vi là trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật Do chủ thể thực hiện chỉ là cơ quan hành chính nhà nước nên nhiệm vụ, công vụ này cũng chỉ hiểu trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước
Hiện nay, các văn bản hướng dẫn thi hành Luật khiếu nại vẫn chưa làm rõ một
số vấn đề về quyết định hành chính và hành vi hành chính – đối tượng khiếu nại hành chính, cụ thể như: (i) Các loại Giấy chứng nhận quyền sở hữu có được xem là quyết định hành chính, đối tượng quyền khiếu nại không? (ii) Quyết định phê duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; quyết định phê duyệt giá đất cụ thể tính tiền bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất, mặc dù có tính cá biệt nhưng vẫn chưa được hướng dẫn cụ thể để xác định là đối tượng của quyền khiếu nại; (iii) Hành vi hành chính của cơ quan hay cá nhân có thẩm quyền thì dựa vào yếu tố nào xác định, trường hợp ủy quyền thực hiện nhiệm vụ, công vụ thì người bị khiếu nại sẽ là ai?
Quyết định kỷ luật cán bộ, công chức là quyết định bằng văn bản của người
đứng đầu cơ quan, tổ chức để áp dụng một trong các hình thức kỷ luật đối với cán bộ, công chức thuộc quyền quản lý của mình theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức.18 Xét về phạm vi áp dụng thì loại quyết định này có tính chất nội bộ, bởi việc xét
kỷ luật cán bộ, công chức trong nội bộ cơ quan do mình quản lý Vì vậy, việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với quyết định này có những khác biệt cơ quan với quyết định hành chính, dù xét cho cùng quyết định kỷ luật cán bộ, công chức cũng là quyết định hành chính cá biệt
18 Khoản 10 Điều 2 Luật khiếu nại năm 2011
Trang 251.3 Lược sử pháp luật về khiếu nại
Các triều đại phong kiến Việt Nam tuy chưa thành lập cơ quan tài phán nhưng nhà nước nào cũng có những hoạt động mang tính tài phán hành chính.19
Tuy nhiên, tài phán hành chính ở thời kỳ phong kiến thường bị lồng ghép trong các vụ án hình sự
có đương sự là hàng ngũ quan lại của triều đình, do vua trực tiếp xét xử hoặc quan lại xét xử khi có kiện tụng của dân chúng Thời kỳ là thuộc địa của Pháp, Chính phủ Pháp
đã thực hiện việc giải quyết các vụ án hành chính, xét xử những hành vi hành chính do quan chức Pháp thực hiện Cơ quan xét xử hành chính là Tham chính viện Pháp và Hội đồng tài phán hành chính Đông Dương Bên cạnh đó, tại Việt Nam cũng thành lập Tòa
án hành chính để giải quyết một số tranh chấp hành chính về thuế.20
Giai đoạn từ năm
1950 – 1954 ở Miền Nam Việt Nam có hệ thống cơ quan tài phán xét xử các tranh chấp hành chính Hệ thống này chấm dứt hoạt động theo Hiệp ước Tư pháp ngày 1/6/1954 được ký kết giữa Chính Phủ Pháp và Việt Nam.21
Sau ngày 2/9/1945, dù Nhà nước sơ khai mới ra đời còn trăm công nghìn việc
và phải lo chống thù trong giặc ngoài, nhưng do thấm nhuần quan điểm về quyền con người, quyền dân chủ, quyền hạnh phúc của người dân, Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hoà đã quan tâm sâu sắc đến vấn đề xem xét và giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân Ngày 23 tháng 11 năm 1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số 64/SL thành lập Ban Thanh tra đặc biệt
Sắc lệnh số 138b-SL ngày 18/12/1949 cũng vậy, cùng với nhiệm vụ: “Xem xét thi hành chủ trương của Chính phủ” là nhiệm vụ: “thanh tra sự khiếu nại của nhân dân”
Những qui định nói trên nói lên sự quan tâm của Hồ Chủ tịch và Chính phủ đối với việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân
Ngoài ra, Nhà nước ta còn ban hành nhiều văn bản nhằm tạo ra cơ chế đảm bảo quyền khiếu nại, tố cáo của công dân và tạo điều kiện thuận lợi để giải quyết tốt các khiếu nại, tố cáo của công dân Trong Thông tư số 203 NV/VP ngày 25/5/1946 của Bộ
19 Theo Nguyễn Như Phát – Nguyễn Thị Việt Hương (Đồng chủ biên): “Nhà nước pháp quyền, bảo vệ quyền con
người và tài phán hành chính”, Tài phán hành chính trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền và hội nhập
quốc tế ở Việt Nam hiện nay, Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội, 2010, tr18, 19 Ở Việt Nam, thuật ngữ “Tài phán
hành chính” thường được hiểu theo ba cách: thứ nhất, chỉ là hoạt động xét xử các tranh chấp hành chính giữa các
cơ quan hành chính nhà nước với các tổ chức, cá nhân trong xã hội do Tòa án thực hiện theo trình tự tố tụng; thứ hai, là toàn bộ các hoạt động phán xét tính đúng đắn của các quyết định hoặc hành vi quản lý khi nảy sinh khiếu kiện, tranh chấp Có thể nói, tài phán hành chính là bao gồm khiếu kiện và khiếu nại; thứ ba, là việc giải quyết các khiếu nại hành chính được thực hiện bởi cơ quan chuyên trách thuộc hệ thống hành pháp theo trình tự, thủ tục có tính chất tư pháp
20 Vũ Thư: “Sự hình thành và phát triển của tư pháp hành chính ở nước ta”, Nghiên cứu lập pháp, 10, 2003
21 Trần Thị Hiền: “Quá trình hình thành và phát triển tài phán hành chính ở Việt Nam”, Tài phán hành chính
trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền và hội nhập quốc tế ở Việt Nam hiện nay, Nxb Khoa học xã hội,
Hà Nội, 2010, tr.88
Trang 26trưởng Bộ Nội vụ về khiếu tố nói rõ: “Chính phủ và các cơ quan của Chính phủ thiết lập trên nền tảng dân chủ, có bổn phận đảm bảo công lý và vì thế rất để ý đến nguyện vọng của dân chúng và sẵn lòng xem xét những nỗi oan khuất trong dân gian” Thông
tư này hướng dẫn cho công dân thủ tục gửi đơn, giới thiệu thẩm quyền của các cơ quan, thời hạn để giải quyết khiếu tố
Thông tư số 436/TTg ngày 13/9/1958 của Thủ tướng Chính phủ qui định trách nhiệm, quyền hạn và tổ chức của cơ quan chính quyền trong việc giải quyết các loại đơn thư khiếu nại, tố cáo (gọi tắt là khiếu tố) của nhân dân Thông tư xác định:
“Nghiên cứu và giải quyết các việc khiếu nại và tố giác của nhân dân là một trách nhiệm quan trọng của tất cả các cơ quan nhà nước trước nhân dân.”
Ngày 1/1/1960, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh công bố Hiến pháp mới của Việt Nam dân chủ cộng hoà Hiến pháp đầu tiên quy định cụ thể quyền khiếu nại,
tố cáo của công dân và trách nhiệm của cơ quan nhà nước phải xem xét giải quyết kịp thời, nhanh chóng các khiếu nại, tố cáo, bảo vệ quyền lợi cho người dân Điều 29 Hiến pháp năm 1959 qui định: “Công dân nước Việt Nam dân chủ cộng hoà có quyền khiếu nại, tố cáo bất cứ cơ quan nhà nước nào về những hành vi phạm pháp của nhân viên cơ quan nhà nước Những khiếu nại và tố cáo phải được xem xét và giải quyết nhanh chóng Người bị thiệt hại vì hành vi phạm pháp của nhân viên cơ quan nhà nước có quyền được bồi thường.”
Tiếp đó, Chính phủ đã có nhiều văn bản nhằm cụ thể hoá Hiến pháp, bảo đảm cho công dân thực hiện được quyền khiếu nại, tố cáo mà Hiến pháp đã ghi nhận, đồng thời qui định trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc tiếp nhận và giải quyết các khiếu nại, tố cáo của công dân
Nghị quyết số 164/CP ngày 31/8/1970 của Hội đồng Chính phủ về việc tăng cường công tác thanh tra và chấn chỉnh hệ thống cơ quan Thanh tra của Nhà nước Nghị định số 165/CP ngày 31/8/1970 của Hội đồng Chính phủ qui định nhiệm
vụ, quyền hạn của Uỷ ban Thanh tra của Chính phủ
Thông tư số 60/UBTT ngày 22/5/1971 của Uỷ ban Thanh tra của Chính phủ hướng dẫn trách nhiệm của các ngành, các cấp về giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo của nhân dân
Sau khi thống nhất đất nước, Hiến pháp năm 1980 ra đời, Hiến pháp vẫn tiếp tục kế thừa quy định về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân so với Điều 29 của Hiến pháp năm 1959 thì qui định về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân tại Điều 73 Hiến pháp năm 1980 cụ thể hơn, chi tiết hơn
Trang 27Sau khi Hiến pháp năm 1980 được ban hành, ngày 27/11/1981, Hội đồng Nhà nước đã ban hành Pháp lệnh qui định việc xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân Có thể nói, đây là văn bản pháp lý đầu tiên qui định một cách tập trung, đầy đủ và chi tiết về việc tiếp nhận và giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân Pháp lệnh năm
1981 gồm những qui định chung về quyền khiếu nại, tố cáo và thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo (Chương I); việc tiếp nhận các khiếu nại, tố cáo (Chương II); thẩm quyền và thời hạn xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo (Chương III); việc quản lý kiểm tra công tác xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo (Chương IV); việc xử lý vi phạm (Chương V)
và Điều khoản cuối cùng (Chương VI)
Nghị định số 58/HĐBT ngày 29/3/1982 của Hội đồng Bộ trưởng về việc thi hành Pháp lệnh đã qui định cụ thể về thẩm quyền và trách nhiệm của công dân trong việc khiếu nại, tố cáo
Qua thực tiễn hơn 10 năm thi hành Pháp lệnh qui định về việc xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân, Nhà nước ta quyết định ban hành Pháp lệnh khiếu nại,
tố cáo của công dân năm 1991 thay thế cho Pháp lệnh năm 1981
Ngày 28/10/1995, Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam khoá
IX, kỳ họp thứ X đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Toà
án nhân dân trong đó qui định về sự hình thành tổ chức và về hoạt động xét xử hành chính Ngày 21/5/1996, Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính Đây là những văn bản pháp lý đầu tiên rất quan trọng đánh dấu sự ra đời của cơ chế tài phán hành chính ở Việt Nam Đây thực sự là một bước tiến đáng kể trong quá trình xây dựng và hoàn thiện bộ máy nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, một biểu hiện rõ ràng, cụ thể của sự đổi mới trong nhận thức
về quá trình dân chủ hoá xã hội và bảo vệ các quyền dân sự của công dân
Tháng 12 năm 1998, Quốc hội đã thông qua Luật khiếu nại, tố cáo thay thế cho Pháp lệnh khiếu nại tố cáo của công dân năm 1991 và như vậy cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính được thực hiện theo qui định của các văn bản này đã có những kết quả nhất định, đồng thời cũng bộc lộ những vấn đề khó khăn bất cập
Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 đã sửa đổi, bổ sung vào các năm 2004 và 2005 Qua hai lần sửa đổi, bổ sung Luật đã bộc lộ nhiều hạn chế nhất định, hơn thế nữa khiếu nại và tố cáo dù có nhiều điểm tương đồng nhưng cũng có những khác biệt rất
cơ bản như: tính bí mật trong tiếp nhận và giải quyết tố cáo, bảo vệ người tố cáo… cần được điều chỉnh riêng Vì vậy, ngày 11/11/2011 Quốc hội đã thông qua Luật khiếu nại và Luật Tố cáo, chính thức tách bạch văn bản điều chỉnh về khiếu nại và tố cáo Luật này có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01 tháng 7 năm 2012 Ngày 25/11/2013 Quốc
Trang 28hội thông qua Luật tiếp công dân có hiệu lực từ ngày 1/7/2014 bãi bỏ chương V Luật khiếu nại về tiếp công dân
Nhìn chung, việc ghi nhận quyền khiếu nại và cơ chế bảo đảm thực hiện quyền khiếu nại ở nước ta được hình thành từ rất sớm và phát triển có nhiều đột phá qua các giai đoạn Đến nay, những quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại đã phát triển hoàn chỉnh và chặt chẽ từ Hiến pháp đến các Thông tư hướng dẫn và cả sự công khai các thủ tục hành chính ở các cơ quan hành chính nhà nước về thủ tục giải quyết khiếu nại Sự phát triển trên đã góp phần đảm bảo tính dân chủ trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở nước ta
1.4 Nguyên tắc và các hành vi bị cấm trong khiếu nại và giải quyết khiếu nại
1.4.1 Nguyên tắc khiếu nại và giải quyết khiếu nại
Điều 4 Luật khiếu nại năm 2011 quy định: “Việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại phải được thực hiện theo quy định của pháp luật; bảo đảm khách quan, công khai, dân chủ và kịp thời” Trên cơ sở các nguyên tắc chung này và bản chất của hoạt động khiếu nại, giải quyết khiếu nại thì những nguyên tắc cơ bản cần tuân thủ trong quá trình khiếu nại và giải quyết khiếu nại như sau:
- Nguyên tắc pháp chế: Được thể hiện qua việc Hiến pháp quy định cụ thể về
quyền khiếu nại của công dân Khiếu nại là ranh giới chuẩn mực giữa cái đúng và cái sai, vì khi khiếu nại thì giữa các chủ thể đã có sự bất đồng nhất định Sự đúng sai ấy phải căn cứ vào những quy định của pháp luật làm chuẩn mực giải quyết Nguyên tắc pháp chế còn thể hiện cụ thể qua thủ tục khiếu nại, giải quyết khiếu nại được hình thành trên cơ sở Hiến pháp Điều 8 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật, thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ Các cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức, viên chức phải tôn trọng Nhân dân, tận tụy phục vụ Nhân dân, liên hệ chặt chẽ với Nhân dân, lắng nghe ý kiến và chịu sự giám sát của Nhân dân; kiên quyết đấu tranh chống tham nhũng, lãng phí và mọi biểu hiện quan liêu, hách dịch, cửa quyền” Khiếu nại và giải quyết khiếu nại cũng phải tuân thủ nguyên tắc trên, phải theo trình
tự, thủ tục do pháp luật quy định; nguyên tắc trên còn thể hiện tinh thần tôn trọng, lắng nghe nhân dân trong quản lý nhà nước nói chung, khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính nói riêng Đây là nguyên tắc cơ bản đảm bảo quyền khiếu nại và sự khách quan, công bằng trong giải quyết khiếu nại
- Nguyên tắc chân lý khách quan: đây là nguyên tắc quan hệ trực tiếp đến
nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa Nguyên tắc này đòi hỏi công dân phải trung thực khi khiếu nại, phải phản ánh đúng sự thật khách quan, không lợi dụng quyền
Trang 29khiếu nại để vu khống, gây ảnh hưởng đến quyền lợi hợp pháp của người khác Người Nguyên tắc chân lý khách quan ảnh hưởng nhiều đến kết quả giải quyết khiếu nại vì nếu cung cấp thông tin không chính xác dễ dẫn đến việc giải quyết không đúng của cơ quan có thẩm quyền Bên cạnh đó, chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại phải tuyệt đối tuân thủ nguyên tắc này để đảm bảo tính chính xác của kết quả giải quyết khiếu nại Nguyên tắc này được cụ thể hóa bởi các quy định về trách nhiệm của các cơ quan nhà nước phải thu thập đầy đủ chứng cứ, tài liệu, về thủ tục lập biên bản, tiếp nhận hồ sơ… đồng thời cơ quan, cá nhân có thẩm quyền có trách nhiệm tạo mọi điều kiện thuận lợi, phải cung cấp thông tin, tài liệu để công dân thực hiện quyền khiếu nại, không cản trở trù dập người khiếu nại
- Nguyên tắc công khai: Nguyên tắc công khai đảm bảo cho quyền khiếu nại
của người dân được thực hiện dễ dàng không bị trù dập, các vụ khiếu nại không bị che giấu Ngoài ra, nguyên tắc này còn giúp việc giải quyết khiếu nại đúng luật, nhanh chóng và chính xác, giúp các cơ quan giám sát thực hiện tốt quyền giám sát đối với công tác giải quyết khiếu nại; qua đó đôn đốc và kịp thời có được những biện pháp thích hợp cho tình hình mới Công khai kết quả giải quyết khiếu nại còn thể hiện sự minh bạch cuẩ quá trình giải quyết và công bằng giữa các vụ việc khiếu nại
- Nguyên tắc bình đẳng giữa các bên tham gia thủ tục giải quyết khiếu nại:
Trong thủ tục giải quyết khiếu nại các bên đều có quyền chứng minh, đưa ra các chứng cứ, lý do cho mình, yêu cầu cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại Chẳng hạn, người khiếu nại có nghĩa vụ trình bày về sự việc, cung cấp thông tin, tài liệu một cách trung thực, thì người bị khiếu nại có quyền đưa ra bằng chứng về tính hợp pháp của quyết định hoặc việc làm khi bị khiếu nại, kiến nghị lại cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét lại quyết định của cơ quan đã giải quyết Nguyên tắc này còn được thể hiện cụ thể trong quy định về nghĩa vụ của người giải quyết khiếu nại là tổ chức đối thoại trực tiếp với người khiếu nại, lắng nghe ý kiến, lý do của người khiếu nại22; đôi bên có quyền tự do đưa ra những yêu cầu, căn cứ bảo vệ cho lý lẽ của mình Nhưng suy cho cùng nguyên tắc bình đẳng trong bối cảnh này chỉ mang tính tương đối do ảnh hưởng từ vị trí của hai chủ thể: một bên có quyền quản lý, còn bên kia là bên chịu sự quản lý
- Nguyên tắc trách nhiệm: Người khiếu nại phải chịu trách nhiệm trước những
gì trình bày trong đơn khiếu nại, phải thực hiện quyền khiếu nại theo quy định của pháp luật Nếu người khiếu nại cố tình lợi dụng quyền khiếu nại để thực hiện những hoạt động phi pháp như: tuyên truyền chống phá Nhà nước, gây rối trật tự công cộng,
22 Theo Điều 14, 15 Luật khiếu nại năm 2011
Trang 30vu khống…thì phải chịu trách nhiệm trước pháp luật Bên cạnh đó thì người bị khiếu nại cũng phải chịu trách nhiệm về những hành vi vi phạm pháp luật mà mình đã thực hiện và xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại Trong công tác giải quyết khiếu nại thì người giải quyết phải chịu trách nhiệm trước những quyết định của mình Tóm lại, tất cả các chủ thể trong quá trình khiếu nại và giải quyết khiếu nại đều phải chịu trách nhiệm trước những hành vi, quyết định của mình, như vậy sẽ đảm bảo việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại đạt hiệu quả
Có thể khẳng định rằng các nguyên tắc trên có ý nghĩa quan trọng trong việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại Khi giải quyết khiếu nại cần nghiêm chỉnh chấp hành đồng bộ các nguyên tắc trên, nhằm giải quyết đúng đắn, khách quan các khiếu nại Ngoài ra, trong công tác giải quyết khiếu nại đòi hỏi phải linh hoạt, tùy trường hợp
cụ thể và hoàn cảnh cụ thể để đưa ra những cách giải quyết thật thỏa đáng làm dung hòa quyền lợi của cá nhân và xã hội
1.4.2 Các hành vi bị cấm trong khiếu nại và giải quyết khiếu nại
Với những đặc thù của quyền khiếu nại và công tác giải quyết khiếu nại, Điều 6 Luật khiếu nại đã quy định những hành vi bị cấm cụ thể sau:
Một là, cản trở, gây phiền hà cho người thực hiện quyền khiếu nại; đe doạ, trả thù, trù dập người khiếu nại;
Hai là, thiếu trách nhiệm trong việc giải quyết khiếu nại; không giải quyết khiếu nại; làm sai lệch các thông tin, tài liệu, hồ sơ vụ việc khiếu nại; cố ý giải quyết khiếu nại trái pháp luật Hành vi cấm này nhằm đảm bảo nguyên tắc khách quan trong quá trình khiếu nại và giải quyết khiếu nại
Ba là, ra quyết định giải quyết khiếu nại không bằng hình thức quyết định Điều này đồng nghĩa với việc mọi trường hợp giải quyết khiếu nại thì kết quả giải quyết chỉ được ban hành dưới hình thức quyết định bằng văn bản
Bốn là, bao che cho người bị khiếu nại; can thiệp trái pháp luật vào việc giải quyết khiếu nại
Năm là, cố tình khiếu nại sai sự thật
Sáu là, kích động, xúi giục, cưỡng ép, dụ dỗ, mua chuộc, lôi kéo người khác tập trung đông người khiếu nại, gây rối an ninh trật tự công cộng
Bảy là, lợi dụng việc khiếu nại để tuyên truyền chống Nhà nước, xâm phạm lợi ích của Nhà nước; xuyên tạc, vu khống, đe dọa, xúc phạm uy tín, danh dự của cơ quan,
tổ chức, người có trách nhiệm giải quyết khiếu nại, người thi hành nhiệm vụ, công vụ khác
Tám là, vi phạm quy chế tiếp công dân;
Trang 31Chín là, vi phạm các quy định khác của pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại
Các hành vi bị cấm được quy định khá chi tiết nhưng đến nay vẫn chưa có quy định cụ thể xử lý trách nhiệm chủ thể vi phạm Thiết nghĩ, mức độ vi phạm của từng hành vi cần được quy định trách nhiệm xử lý tương ứng nhằm đảm bảo hiệu lực quy định về các hành vi bị cấm
1.5 Cơ sở quy định quyền khiếu nại của công dân
1.5.1 Cơ sở lý luận
Quyền con người nói chung, quyền khiếu nại hành chính của công dân nói riêng
là giá trị của nhân loại, gắn liền với lịch sử hình thành và phát triển của chế độ dân chủ
và phản ánh bản chất mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân Từ thời cổ đại, quan niệm về bảo đảm thực hiện quyền khiếu nại đã được ẩn chứa trong tư tưởng về bảo đảm thực hiện quyền con người, quyền công dân Bộ luật Hammurabi của Nhà nước Lưỡng Hà cổ đại đưa ra tuyên bố công lý bùng nổ để ngăn chặn kẻ mạnh áp bức kẻ yếu Mạnh Tử - một triết gia của Trung Quốc cổ đại từng nhận xét: “…người dùng quyền trị dân mà chỉ dùng mãnh lực để áp chế dân, là không có nghĩa gì chính đáng cả…”.23 Quyền khiếu nại thực sự được đề cập rõ nét khi Nhà nước tư sản ra đời – khi những đòi hỏi về một chế độ dân chủ trở nên bức thiết Các tác phẩm nổi tiếng đã đề cập đến quyền khiếu nại được ẩn chứa trong tư tưởng bảo vệ quyền con người như tác phẩm Tinh thần pháp luật của Montesquieu, Bàn về khế ước xã hội của Jean – Jacque Rousseau, Nền dân trị Mỹ của Tocqueville…24 Như vậy, trên cơ sở nền tảng của việc xây dựng chế độ dân chủ thì quyền khiếu nại đóng vai trò rất quan trọng, có thể nói quyền khiếu nại và cơ chế đảm bảo thực hiện quyền khiếu nại là một tiêu chuẩn quan trọng trong đánh giá mức độ dân chủ của một Nhà nước Bên cạnh đó, một trong những công cụ đảm bảo việc thực thi quyền con người, quyền công dân đó là việc trao cho người dân quyền khiếu nại hành chính
Ở Việt Nam, Xuất phát từ tư tưởng “lấy dân làm gốc”, từ bản chất chính trị của chế độ dân chủ nhân dân, ngay từ khi mới thành lập chính thể mới, Bác Hồ và Chính phủ đã khẳng định quyền làm chủ của nhân dân, quan tâm việc kiểm soát hoạt động của bộ máy nhà nước Trong tác phẩm “sửa đổi lề lối làm việc”, Chủ tịch Hồ Chí Minh
đã viết: “Kiểm soát có hai cách: một là từ trên xuống Tức là người lãnh đạo kiểm soát kết quả những công việc của cán bộ mình Một cách nữa là từ dưới lên Tức là quần chúng và cán bộ kiểm soát sự sai lầm của người lãnh đạo và bày tỏ cái cách sửa chửa
23
Trần Trọng Kim: Nho giáo toàn bộ, Nxb Văn học, Hà Nội, 2003, tr.204
24 Nguyễn Tuấn Khanh, sđd, tr.7, 8
Trang 32sai lầm đó Cách này là cách tốt nhất kiểm soát các nhân viên.25 Bên cạnh đó, công cuộ xây dựng Nhà nước pháp quyền ở nước ta luôn đề cao quyền dân chủ nhân dân, ghi nhận đầy đủ và đảm bảo thực hiện hiệu quả các quyền con người, quyền công dân; xây dựng một xã hội thượng tôn pháp luật Chủ tịch Hồ Chí Minh chỉ rõ: “Tăng cường không ngừng chính quyền nhân dân Nghiêm chỉnh thực hiện dân chủ với nhân dân, chuyên chính với kẻ địch Triệt để chấp hành mọi chế độ và pháp luật của Nhà nước” Kết hợp cơ sở xây dựng nền dân chủ nhân dân, tăng cường giám sát nhân dân với bộ máy và cán bộ, pháp luật Việt Nam đã ghi nhận quyền khiếu nại
Sinh thời Chủ tịch Hồ Chí Minh đã nhận định: “Đồng bào có oan ức, có thắc mắc mới khiếu nại Ta giải quyết tốt các khiếu nại, đồng bào thấy Đảng và Chính phủ quan tâm, lo lắng đến họ, do đó mối quan hệ quần chúng nhân dân với Đảng và Chính Phủ được củng cố tốt hơn”.26 Theo quan điểm trên của Người thì việc giải quyết khiếu nại sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến mối quan hệ giữa Nhà nước và Nhân dân
Tóm lại, quyền khiếu nại được hình thành từ nhiều cơ sở lý luận khác nhau nhưng nổi bật hơn hết là nền tảng đảm bảo quyền dân chủ nhân dân trong Nhà nước pháp quyền và nhu cầu bảo vệ quyền con người Mức độ dân chủ ảnh hưởng trực tiếp đến những quy định đảm bảo thực hiện quyền khiếu nại và quá trình giải quyết khiếu nại
cơ quan nhà nước trong quá trình quản lý nhà nước là việc ghi nhận và đảm bảo thực hiện quyền khiếu nại
Thuật ngữ “khiếu nại” lần đầu tiên được đề cập trong văn bản pháp lý nước ta tại Sắc lệnh số 64-SL ngày 23/11/1945 của Chủ tịch Hồ Chí Minh về việc thành lập
25
Vũ Ngọc Huế: “Tư tưởng của Chủ tịch Hồ Chí Minh về khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo”, Viện Khoa học Thanh tra – Thanh tra Chính phủ, http://giri.ac.vn/tu-tuong-cua-chu-tich-ho-chi-minh-ve-khieu-nai-to- cao-va-giai-quyet-khieu-nai-to-cao_t104c2744n827tn.aspx [Truy cập 14/2/2018]
26 Hồ Chí Minh: Toàn tập, Nxb Chính trị quốc gia – Sự thật, Hà Nội, 2011, t.12, tr.503
27
Phạm Hồng Thái, Vũ Công Giao, Đặng Minh Tuấn, Nguyễn Minh Tuấn (Đồng chủ biên): Hoàn thiện pháp
luật về khiếu nại, tố cáo ở nước ta hiện nay, Nxb Chính trị quốc gia sự thật, 2017, tr.29
Trang 33Ban Thanh tra đặc biệt Điều II Sắc lệnh quy định Ban Thanh tra đặc biệt có toàn quyền nhận đơn khiếu nại của nhân dân Chính thức từ đó quyền khiếu nại của công dân được pháp luật ghi nhận Hiến pháp năm 1946 không trực tiếp quy định quyền khiếu nại của công dân nhưng thể chế dân chủ trong Hiến pháp đã tạo dựng nên quyền khiếu nại trong thực tế từ các Sắc lệnh và Thông tư lúc bấy giờ.28 Kế thừa và phát huy tinh thần dân chủ của Hiến pháp năm 1946, Điều 29 Hiến pháp năm 1959 chính thức quy định quyền khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân: “Công dân nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa có quyền khiếu nại và tố cáo với bất kỳ cơ quan nào của Nhà nước về những việc làm vi phạm pháp luật của cán bộ, nhân viên cơ quan nhà nước Các khiếu nại, tố cáo cần phải được xem xét và giải quyết nhanh chóng Người bị thiệt hại do những việc làm trái pháp luật gây ra có quyền được bồi thường” Tiếp theo đó, các bản Hiến pháp năm 1980, 1992 và hiện hành là Hiến pháp năm 2013 đều tiếp tục ghi nhận quyền khiếu nại theo hướng ngày càng mở rộng và đảm bảo quyền khiếu nại được thực hiện hiệu quả Cụ thể, Điều 30 Hiến pháp năm 2013 quy định: “(i) Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân (ii) Cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền phải tiếp nhận, giải quyết khiếu nại, tố cáo Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất, tinh thần và phục hồi danh dự theo quy định của pháp luật (iii) Nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại, tố cáo hoặc lợi dụng quyền khiếu nại, tố cáo để vu khống, vu cáo làm hại người khác.” Cụ thể hóa tinh thần Hiến pháp, Luật khiếu nại và các văn bản hướng dẫn thi hành đã hợp thành hệ thống các quy định chặt chẽ đảm bảo quyền khiếu nại và công tác giải quyết khiếu nại nhanh chóng, công khai, chính xác
1.5.3 Cơ sở thực tiễn
Trong xu hướng hội nhập và phát triển thì không chỉ về kinh tế mà cả pháp luật của nước ta cũng cần có những chuyển biến tích cực thể hiện tinh thần hội nhập Vì thế, trước thực trạng pháp luật của đa số quốc gia trên thế giới đều ghi nhận và đảm bảo thực hiện quyền khiếu nại của công dân, từ thực tiễn đó đã tạo những chuyển biến tích cực trong quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong hệ thống pháp luật Việt Nam
Thực tiễn thời gian qua cho thấy quyền khiếu nại được ghi nhận khá hoàn chỉnh trong Hiến pháp của các quốc gia, điển hình: Hiến pháp Nhật Bản năm 1946 quy định
“Mọi công dân có quyền khiếu nại đòi bồi thường thiệt hại, cách chức công chức, kiến nghị ban hành, hủy bỏ, sửa chữa đạo luật, sắc lệnh, điều lệ hay khiếu nại trong các lĩnh
28 Phạm Hồng Thái, Vũ Công Giao, Đặng Minh Tuấn, Nguyễn Minh Tuấn (Đồng chủ biên), sđd, tr.89
Trang 34vực khác; không người nào bị phân biệt đối xử vì ủng hộ các kiến nghị này” Hiến pháp Cộng hòa Liên bang Đức năm 1949 quy định: “Mọi người đều có quyền, cá nhân mình hoặc cùng với người khác, gửi văn bản đề nghị hoặc khiếu nại đến cấp có thẩm quyền và cơ quan lập pháp” Hiến pháp Cộng hòa Ba Lan năm 1997 quy định: “Mọi người có quyền khiếu nại, kiến nghị và khởi kiện vì lợi ích công cộng, lợi ích của tbanr thân hoặc vì lợi ích của người khác – với sự đồng ý của người đó – tới các cơ quan nhà nước, các tổ chức và đoàn thể xã hội về việc thực hiện các nhiệm vụ được quy định của cơ quan nhà nước, tổ chức, đoàn thể trong phạm vi lĩnh vực quản lý”. 29
Từ thực tiễn quy định về quyền khiếu nại trong pháp luật của các quốc gia trên thế giới đã đặt ra yêu cầu ngày càng hoàn thiện các quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại hành chính trong hệ thống pháp luật nước ta
Bên cạnh đó, cơ chế phán quyết các quyết định trong quản lý nhà nước đã xuất hiện ở nước ta từ rất sớm, đến thời kỳ Pháp thuộc thậm chí Tòa án hành chính đã được thành lập.30 Vì thế, việc pháp luật quy định về quyền khiếu nại hành chính là hoàn toàn phù hợp với lịch sử thực tiễn pháp lý nước ta
Bên cạnh đó, việc ghi nhận quyền khiếu nại còn xuất phát từ thực trạng quản lý nhà nước và xu hướng đổi mới, cải cách hành chính ở Việt Nam Trong quá trình quản
lý hành chính nhà nước, các chủ thể quản lý có quyền ban hành các quyết định hành chính hoặc thực hiện các hành vi hành chính mang quyền lực nhà nước, có tính chất đơn phương, bắt buộc thi hành đối với đối tượng quản lý Vì nhiều lý do khác nhau, các quyết định, hành vi đó có thể trái pháp luật, xâm hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của các cá nhân, tổ chức là đối tượng quản lý; hoặc chủ quan từ các đối tượng quản lý cho rằng các quyết định, hành vi đó xâm phạm đến quyền lợi của họ.31 Vì thế, việc xây dựng và đảm bảo quyền khiếu nại của công dân trước các quyết định hành chính, hành
vi hành chính là rất cần thiết Thực trạng quản lý nhà nước thời gian qua vẫn còn tồn tại những hạn chế nhất định như: thủ tục hành chính vẫn còn phức tạp, rườm rà, so với nhiều nước trong khu vực còn khoảng cách lớn, tình trạng “giấy phép con” không giảm và xuất hiện nhiều biến tướng của “giấy phép con”, chất lượng cán bộ, công chức, viên chức còn nhiều bất cập, thiếu chuyên nghiệp; một bộ phận không nhỏ sa sút
về phẩm chất đạo đức, tham nhũng, vô cảm, thiếu trách nhiệm trước yêu cầu chính
29 Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội: Tuyển tập Hiến pháp của một số quốc gia, Nxb Hồng Đức, Hà Nội,
2012, tr.19, 258, 259, 458
30
Trần Thị Hiền: “Quá trình hình thành và phát triển tài phán hành chính ở Việt Nam”, Tài phán hành chính
trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền và hội nhập quốc tế ở Việt Nam hiện nay, Nxb Khoa học xã hội,
Hà Nội, 2010, tr.88
31 Trần Thị Hiền: “Quá trình hình thành và phát triển tài phán hành chính ở Việt Nam”, Tài phán hành chính
trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền và hội nhập quốc tế ở Việt Nam hiện nay, Nxb Khoa học xã hội,
Hà Nội, 2010, tr.84
Trang 35đáng của người dân…32 người dân vẫn chưa hài lòng cao với kết quả quản lý của cơ quan hành chính nhà nước33 vì thế quyền khiếu nại là công cụ hiệu quả giúp người dân phản ánh khi không hài lòng cơ quan nhà nước, chủ quan cho rằng quyền lợi bị xâm phạm
Tóm lại, việc ghi nhận và đảm bảo thực hiện quyền khiếu nại trong hệ thống pháp luật Việt Nam nhằm đảm bảo thể chế dân chủ nhân dân, đúng nguyên tắc xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa; phù hợp với pháp luật quốc tế và thực tiễn pháp lý Việt Nam Hoàn thiện quy định về quyền khiếu nại góp phần tích cực đảm bảo thực thi quyền con người, quyền công dân
Qua nội dung Chương “Khái quát về khiếu nại hành chính”, những kiến thức tổng quát cần lưu ý:
Thứ nhất, nắm vững khái niệm, đặc điểm của khiếu nại hành chính để có sự phân biệt với khiếu kiện, tố cáo, phản ánh, kiến nghị…
Thứ hai, hiểu rõ về ý nghĩa và cơ sở hình thành quyền khiếu nại; sự hình thành
và phát triển các quy định của pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại;
Thứ ba, xác định rõ quyết định hành chính, hành vi hành chính là đối tượng khiếu nại, các nguyên tắc thực hiện quyền khiếu nại và quá trình giải quyết khiếu nại
Những kiến thức chung về quyền khiếu nại hành chính là nền tảng lý luận để nghiên cứu và phân tích các nội dung tiếp theo trong quy định của pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại
CÂU HỎI ÔN TẬP
Câu 1 Khiếu nại là gì? Đặc điểm của khiếu nại hành chính?
Câu 2 Phân biệt khiếu nại với khiếu kiện, tố cáo, phản ánh, kiến nghị?
Câu 3 Trình bày sự hình thành và phát triển các quy định của pháp luật về khiếu nại hành chính ở Việt Nam
Câu 4 Trình bày khái niệm và đặc điểm quyết định hành chính, hành vi hành chính – đối tượng khiếu nại
Câu 5 Cơ sở hình thành quy định của pháp luật về quyền khiếu nại hành chính ở Việt Nam?
32 Hà Quang Trường: “Cải cách nền hành chính nhà nước giai đoạn 2011-2015”, http://www.tapchicongsan.org.vn/Home/Nghiencuu-Traodoi/2015/33945/Cai-cach-nen-hanh-chinh-nha-nuoc- giai-doan-2011-2015.aspx [Truy cập ngày 20/02/2018]
33 Chỉ sô đánh giá sự hài lòng của người dân và tổ chức về sự phục vụ của cơ quan hành chính nhà nước (SÍPAS) năm 2015 chỉ số chất lượng thủ tục hành chính được đánh giá chỉ 40%-70%, chỉ số hài lòng các thủ tục trên là 70%-90% - Lê Sơn: “Sự hài lòng của dân là thước đo công việc của cơ quan hành chính”, http://baochinhphu.vn/Tin-noi-bat/Su-hai-long-cua-dan-la-thuoc-do-cong-viec-cua-co-quan-hanh-
chinh/300610.vgp [Truy cập ngày 17/7/2017]
Trang 36CHƯƠNG 2 QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ KHIẾU NẠI ĐỐI VỚI QUYẾT ĐỊNH
HÀNH CHÍNH VÀ HÀNH VI HÀNH CHÍNH
Như đã trình bày ở Chương 1, đối tượng khiếu nại được chia thành hai nhóm
cơ bản: (i) một là quyết định hành chính, hành vi hành chính; (ii) hai là quyết định kỷ luật cán bộ, công chức Chương này trình bày những quy định của pháp luật hiện hành về khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính, cụ thể như trình
tự khiếu nại, hình thức khiếu nại, thời hiệu khiếu nại… Chương này giúp người nghiên cứu tiếp cận dưới góc độ “người khiếu nại”, sẽ giải quyết các vấn đề cần thiết để thực hiện hiệu quả quyền khiếu nại
2.1 Trình tự khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính
Điều 7 Luật khiếu nại quy định cụ thể trình tự khiếu nại như sau:
Khi có căn cứ cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính là trái pháp luật, xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình thì người khiếu nại khiếu nại lần đầu đến người đã ra quyết định hành chính hoặc cơ quan có người có hành vi hành chính hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật
tố tụng hành chính
Như vậy, khi không đồng ý với quyết định hành chính, hành vi hành chính thì
cá nhân, tổ chức có quyền lựa chọn khiếu nại hoặc khởi kiện vụ án hành chính để giải quyết bất đồng Tuy nhiên, quy định tại khoản 1 Điều 7 Luật khiếu nại chưa thật sự chuẩn xác, bởi quy định “khiếu nại lần đầu là khiếu nại đến người đã ra quyết định hành chính” Vì có những người ra quyết định hành chính nhưng không có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu.34 Đồng thời căn cứ quy định về thẩm quyền giải quyết khiếu nại từ Điều 17 đến Điều 26 Luật khiếu nại thì chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại là cá nhân người đứng đầu cơ quan, tổ chức nên quy định khiếu nại lần đầu
là khiếu nại đến người đã ban hành quyết định là chưa chính xác
Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết lần đầu hoặc quá thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khiếu nại lần hai đến Thủ trưởng cấp trên trực tiếp của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính
34 Các trường hợp người có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính nhưng không có thẩm quyền giải quyết khiếu nại như: Khoản 1 Điều 39 Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012 thì chiến sĩ công an nhân dân, khoản 1 Điều 44 Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012… thì công chức thuế khi thi hành công vụ có quyền ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính nhưng không thể giải quyết khiếu nại
Trang 37Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần hai hoặc hết thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính Quy định về trình tự khiếu nại trên thể hiện mối quan hệ chặt chẽ giữa khiếu nại
và khiếu kiện hành chính; xóa bỏ khái niệm “quyết định giải quyết cuối cùng” trong giải quyết khiếu nại, bởi khi không đồng ý với kết quả giải quyết khiếu nại thì người khiếu nại có quyền khởi kiện ra Tòa
Đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Bộ trưởng, Thủ trưởng
cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ (sau đây gọi chung là Bộ
trưởng) thì người khiếu nại khiếu nại đến Bộ trưởng hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính
Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại của Bộ trưởng hoặc quá thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án theo quy định của Luật tố tụng hành chính
Đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh) thì người
khiếu nại khiếu nại lần đầu đến Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoặc khởi kiện vụ
án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính
Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoặc hết thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khiếu nại lần hai đến Bộ trưởng quản lý ngành, lĩnh vực hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính
Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết lần hai của
Bộ trưởng hoặc hết thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính Trình tự khiếu nại trên cũng xác định rõ chủ thể có thẩm quyền cao nhất trong giải quyết khiếu nại hành chính là Bộ trưởng quản lý ngành, lĩnh vực
2.2 Hình thức khiếu nại
Điều 8 Luật khiếu nại quy định hình thức khiếu nại gồm hai hình thức: khiếu nại bằng đơn và khiếu nại trực tiếp
Trường hợp khiếu nại bằng đơn thì đơn khiếu nại phải có đầy đủ các nội dung
sau: phải ghi rõ ngày, tháng, năm khiếu nại; tên, địa chỉ của người khiếu nại; tên, địa chỉ của cơ quan, tổ chức, cá nhân bị khiếu nại; nội dung, lý do khiếu nại, tài liệu liên
Trang 38quan đến nội dung khiếu nại và yêu cầu giải quyết của người khiếu nại Đơn khiếu nại phải do người khiếu nại ký tên hoặc điểm chỉ Hiện nay, Thông tư số 02/2016/TT-TTCP của Thanh tra Chính phủ ngày 20/10/2016 đã ban hành mẫu đơn khiếu nại (Mẫu
số 01A-KN) Tuy nhiên, đối chiếu mẫu đơn khiếu nại với nội dung quy định tại khoản
1 Điều 8 Luật khiếu nại có một số điểm không thống nhất, mẫu đơn chưa quy định rõ một số nội dung sau: chưa cụ thể về tên, địa chỉ của người bị khiếu nại; không quy định bắt buộc trình bày lý do khiếu nại, yêu cầu giải quyết của người khiếu nại chỉ nếu
có chứ không bắt buộc Thiết nghĩ, mẫu đơn cần hoàn thiện phù hợp với những ội dung yêu cầu tại khoản 1 Điều 8 Luật khiếu nại
Khiếu nại trực tiếp thì người tiếp nhận khiếu nại hướng dẫn người khiếu nại
viết đơn khiếu nại hoặc người tiếp nhận ghi lại việc khiếu nại bằng văn bản và yêu cầu người khiếu nại ký hoặc điểm chỉ xác nhận vào văn bản, trong đó ghi rõ nội dung theo quy định tại khoản 2 Điều 8 Luật khiếu nại
Trường hợp nhiều người cùng khiếu nại một nội dung: 35
- Trường hợp nhiều người đến khiếu nại trực tiếp thì cơ quan có thẩm quyền tổ chức tiếp và hướng dẫn người khiếu nại cử đại diện để trình bày nội dung khiếu nại36; người tiếp nhận khiếu nại ghi lại việc khiếu nại bằng văn bản, trong đó ghi rõ nội dung theo quy định tại khoản 2 Điều 8 Luật khiếu nại
- Trường hợp nhiều người khiếu nại bằng đơn thì trong đơn phải ghi rõ nội dung quy định tại khoản 2 Điều 8 Luật khiếu nại, có chữ ký của những người khiếu nại
và phải cử người đại diện để trình bày khi có yêu cầu của người giải quyết khiếu nại;
Hiện nay, Luật khiếu nại và các văn bản hướng dẫn thi hành không quy định cụ thể cách thức gửi đơn khiếu nại Tuy nhiên, căn cứ vào Thông tư số 07/2014/TT-TTCP ngày 31/10/2014 về quy trình xử lý đơn khiếu nại, đơn tố cáo, đơn kiến nghị, phản ánh thì đơn sẽ được tiếp nhận từ các nguồn sau: (i) gửi qua dịch vụ bưu chính; (ii) do người khiếu nại trực tiếp gửi đến qua bộ phận tiếp nhận đơn của cơ quan, tổ chức, đơn vị; qua hộp thư góp ý của cơ quan, tổ chức, đơn vị, Ban Tiếp công dân, địa điểm tiếp công dân; (iii) do đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận, cơ quan báo chí và cơ quan, tổ chức, đơn vị khác chuyển đến; (iv) do lãnh đạo (người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu) cơ quan Đảng và Nhà nước tiếp nhận và chuyển đến bộ phận xử lý đơn thư
35 Khi nhiều người khiếu nại cùng một nội dung các chủ thể tiếp nhận và xử lý vụ việc cần lưu ý quy định về trách nhiệm cụ thể của từng cơ quan, tổ chức tại Mục 2 Nghị định số 75/2012/NĐ-CP
36 Khoản 2 Điều 5 Nghị định số 75/2012/NĐ-CP quy định việc cử đại diện được thực hiện như sau:
- Trường hợp có từ 5 đến 10 người khiếu nại thì cử 1 hoặc 2 người đại diện;
- Trường hợp có từ 10 người khiếu nại trở lên thì có thể cử thêm người đại diện, nhưng không quá 5 người
Trang 39Từ quy định trên có thể suy ra rằng, đơn khiếu nại sẽ được gửi theo các cách nêu trên;
để đảm bảo tính chặt chẽ trong quy định, Luật khiếu nại cần bổ sung quy định cụ thể
về hình thức gửi đơn và chỉ xác định gửi trực tiếp hoặc qua đường bưu điện, trực tuyến (nếu cơ quan tiếp nhận đồng ý) Bởi quy định cụ thể cách gửi đơn sẽ khắc phục tình trạng rải đơn ở nhiều nơi như thời gian qua
2.3 Thời hiệu khiếu nại
Căn cứ quy định về trình tự khiếu nại tại Điều 7 Luật khiếu nại thì mỗi vụ việc người khiếu nại được quyền khiếu nại tối đa hai lần nên thời hiệu khiếu nại cũng bao gồm thời hiệu khiếu nại lần đầu và thời hiệu khiếu nại lần hai
Thời hiệu khiếu nại lần đầu được quy định tại Điều 9 Luật khiếu nại như sau:
“Thời hiệu khiếu nại là 90 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặc biết được quyết định hành chính, hành vi hành chính Trường hợp người khiếu nại không thực hiện được quyền khiếu nại theo đúng thời hiệu vì ốm đau, thiên tai, địch họa, đi công tác, học tập ở nơi xa hoặc vì những trở ngại khách quan khác thì thời gian
có trở ngại đó không tính vào thời hiệu khiếu nại” Như vậy, đối với hành vi hành chính thì mốc tính thời hiệu kể từ ngày biết được quyết định nhưng đối với quyết định hành chính lại tính từ ngày nhận được quyết định hoặc biết được quyết định; từ đó đặt
ra vấn đề là khi nào tính từ ngày nhận, khi nào tính từ ngày biết? Đến nay, các văn bản quy phạm pháp luật về khiếu nại vẫn chưa quy định cụ thể nội dung này.37
Thời hiệu khiếu nại lần hai được quy định tại Điều 33 Luật khiếu nại như sau:
“Trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại quy định tại Điều 28 của Luật khiếu nại mà khiếu nại lần đầu không được giải quyết hoặc kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý thì có quyền khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai; đối với vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn thì thời hạn có thể kéo dài hơn nhưng không quá 45 ngày” Như vậy, mốc tính thời hiệu khiếu nại lần hai là kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu mà khiếu nại đó không được giải quyết hoặc kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý
37 Trước đây, Điều 12 Nghị quyết số 02/2011/NĐ-CP hướng dẫn thi hành Luật tố tụng hành chính đã giải thích
cụ thể mốc tính thời hiệu trong khởi kiện vụ án hành chính đối với trường hợp kể từ ngày nhận được quyết định
và trường hợp từ ngày biết được quyết định, cụ thể như sau:
- Trường hợp cá nhân, cơ quan, tổ chức bị tác động trực tiếp bởi quyết định hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc và họ là đối tượng được nhận quyết định thì thời điểm bắt đầu tính thời hiệu khởi kiện là kể từ ngày họ nhận được quyết định hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc (được cơ quan, người có thẩm quyền ra quyết định hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc giao trực tiếp, được nhận qua nhân viên bưu điện, qua chính quyền địa phương hoặc những người khác theo quy định của pháp luật)
- Trường hợp cá nhân, cơ quan, tổ chức không phải là đối tượng bị tác động trực tiếp bởi quyết định hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc và họ không phải là đối tượng được nhận quyết định và thực tế là
họ không nhận được quyết định đó thì thời điểm bắt đầu tính thời hiệu khởi kiện là kể từ ngày họ biết được quyết định đó
Trang 40Theo đó, nếu khiếu nại lần đầu không được giải quyết thì người khiếu nại vẫn có quyền khiếu nại lần hai, đây là quy định tiến bộ nhằm đảm bảo quyền khiếu nại của cá nhân, tổ chức
2.4 Các khiếu nại không được thụ lý giải quyết
Các khiếu nại không được thụ lý giải quyết được quy định cụ thể tại Điều 11 Luật khiếu nại, bao gồm:
Một là, quyết định hành chính, hành vi hành chính trong nội bộ cơ quan nhà nước để chỉ đạo, tổ chức thực hiện nhiệm vụ, công vụ; quyết định hành chính, hành vi hành chính trong chỉ đạo điều hành của cơ quan hành chính cấp trên với cơ quan hành chính cấp dưới; quyết định hành chính có chứa đựng các quy phạm pháp luật do cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục của pháp luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật; quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định Tuy nhiên, hiện nay các quy định về khiếu nại
và giải quyết khiếu nại vẫn chưa giải thích rõ thế nào là “quyết định hành chính, hành
vi hành chính trong nội bộ cơ quan nhà nước”.38 Nhóm tác giả cho rằng, việc giới hạn tất cả quyết định hành chính, hành vi hành chính trong nội bộ cơ quan hành chính nhà nước không là đối tượng khiếu nại là chưa hợp lý, chưa đảm bảo tối đa quyền khiếu nại Vì vậy, cần xem xét những loại quyết định, hành vi nội bộ nhưng ảnh hưởng trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức trong quá trình cơ quan hành chính nhà nước thực hiện chức năng, nhiệm vụ thì phải là đối tượng khiếu nại
Hai là, quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại không liên quan trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại Điều này phù hợp với bản chất của khiếu nại đó là quyền khiếu nại chỉ phát sinh khi họ cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính xâm phạm quyền và lợi ích hợp pháp của mình Tuy nhiên, thuật ngữ “liên quan trực tiếp” trong quy định cũng đặt ra câu hỏi thế nào là liên quan trực tiếp?
Ba là, người khiếu nại không có năng lực hành vi dân sự đầy đủ mà không có người đại diện hợp pháp39;
38 Trong tố tụng hành chính, thì khoản 6 Điều 3 Luật tố tụng hành chính năm 2015 có giải thích quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan tổ chức Về mặt câu chữ, thì cụm từ được quy định tại khoản 1 Điều 11 Luật khiếu nại có sự khác biệt với cụm từ tại khoản 6 Điều 3 Luật tố tụng hành chính Nhưng
có thể tham khảo cách giải thích của Luật tố tụng hành chính như sau: “Quyết định hành chính, hành vi hành
chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức là những quyết định, hành vi chỉ đạo, điều hành việc triển khai thực
hiện nhiệm vụ, kế hoạch công tác; quản lý, tổ chức cán bộ, kinh phí, tài sản được giao; kiểm tra, thanh tra việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ, chính sách, pháp luật đối với cán bộ, công chức, viên chức, người lao động và các đơn vị thuộc thẩm quyền quản lý của cơ quan, tổ chức”
39 * Điều 136 Bộ luật dân sự năm 2015 quy định đại diện theo pháp luật của cá nhân gồm: