Giáo trình pháp luật về khiếu nại khiếu kiện hành chính - bản Word

Việc nghiên cứu đồng thời quy định của pháp luật về khiếu nại và khiếu kiệnhành chính giúp chúng ta có cái nhìn bao quát về cả hai phương thức giải quyết bấtđồng, mối tương quan giữa việ

TRƯỜNG ĐẠI HỌC CẦN THƠ

LỜI GIỚI THIỆU

Điều 2 Hiến pháp năm 2013 khẳng định: “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩaViệt Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vìNhân dân Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam do Nhân dân làm chủ; tất cảquyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp côngnhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức” Quy định đã thể hiện hai nội dung rấtquan trọng về Nhà nước ta: Một là, khẳng định Nhà nước thượng tôn pháp luật; hai là,tính dân chủ trong tổ chức và hoạt động của Nhà nước

Để cụ thể hóa nội dung này, pháp luật đã quy định các thiết chế bảo vệ quyền

và lợi ích hợp pháp của người dân khi có căn cứ cho rằng quyền và lợi ích đó bị xâmphạm bao gồm: quyền khiếu nại và quyền khiếu kiện Điểm chung giữa hai thiết chếnày không chỉ hướng đến việc bảo vệ các lợi ích chính đáng của công dân mà còn giúpcác cơ quan nhà nước khắc phục những lỗ hổng trong quản lý, điều hành; cán bộ, côngchức có điều kiện khắc phục những điểm chưa toàn diện, còn bất cập Mặt khác, sự rađời và phát triển của pháp luật về khiếu kiện hành chính tăng tính khách quan tronggiải quyết bất đồng; tạo điều kiện thuận lợi cho người dân yêu cầu Tòa án giải quyếttranh chấp Đồng thời, quy định thẩm quyền của Tòa án trong giải quyết bất đồng hànhchính còn cụ thể hóa quyền kiểm soát của Tòa án đối với quá trình thực hiện quyềnhành pháp

Việc nghiên cứu đồng thời quy định của pháp luật về khiếu nại và khiếu kiệnhành chính giúp chúng ta có cái nhìn bao quát về cả hai phương thức giải quyết bấtđồng, mối tương quan giữa việc thực thi quyền khiếu nại và khiếu kiện hành chính.Đặc biệt, người nghiên cứu dễ dàng phân tích, so sánh, đánh giá hiệu quả đối với từngphương thức trong điều kiện công dân có quyền quyền lựa chọn phương thức giảiquyết bất đồng là khiếu nại hoặc khiếu kiện

Với mục tiêu đó, nhóm tác giả biên soạn giáo trình “Pháp luật về khiếu nại và khiếu kiện hành chính” Giáo trình trang bị kiến thức cơ bản về lý luận và những quy

định của pháp luật về khiếu nại và quá trình giải quyết khiếu nại hành chính; quy định

về khởi kiện vụ án và quá trình giải quyết vụ án hành chính Nội dung chính của giáotrình được chia thành ba phần chính:

Phần thứ nhất: Pháp luật về khiếu nại hành chính;

Phần thứ hai: Pháp luật về khiếu kiện hành chính;

Phần thứ ba: Mối tương quan giữa pháp luật về khiếu nại và khiếu kiện.

Mặc dù đã có nhiều cố gắng trong quá trình biên soạn, phân tích, song các nộinày vừa liên quan đến thủ tục hành chính (quyền khiếu nại), vừa liên quan đến thủ tục

tố tụng hành chính (quyền khiếu kiện), nên có thể không tránh khỏi những thiếu sót

Nhóm tác giả rất mong nhận được những ý kiến trao đổi, phản hồi từ người nghiên cứu

để giáo trình ngày một hoàn thiện hơn Mọi ý kiến phản hồi vui lòng gửi về địa chỉmail: chthan@ctu.edu.vn

MỤC LỤC

PHẦN 1 PHÁP LUẬT VỀ KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH 1

CHƯƠNG 1 KHÁI QUÁT VỀ KHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH 1

1.1 Khái niệm khiếu nại và đặc điểm của khiếu nại 1

1.1.1 Khái niệm khiếu nại 1

1.1.2 Đặc điểm của khiếu nại 4

1.2 Đối tượng khiếu nại 5

1.3 Lược sử pháp luật về khiếu nại 9

1.4 Nguyên tắc và các hành vi bị cấm trong khiếu nại và giải quyết khiếu nại12

1.4.2 Các hành vi bị cấm trong khiếu nại và giải quyết khiếu nại 14

1.5 Cơ sở quy định quyền khiếu nại của công dân 15

1.5.1 Cơ sở lý luận 15

1.5.2 Cơ sở pháp lý 16

1.5.3 Cơ sở thực tiễn 17

CHƯƠNG 2

HÀNH CHÍNH VÀ HÀNH VI HÀNH CHÍNH 20

2.1 Trình tự khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính 20

2.2 Hình thức khiếu nại 21

2.3 Thời hiệu khiếu nại 23

2.4 Các khiếu nại không được thụ lý giải quyết 24

2.5 Quyền và nghĩa vụ của chủ thể trong quá trình khiếu nại 26

2.5.1 Quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại 26

2.5.2 Quyền và nghĩa vụ của người bị khiếu nại 28

2.5.3 Quyền và nghĩa vụ của Luật sư và trợ giúp viên pháp lý 29

2.6 Thực trạng khiếu nại hành chính ở nước ta 30

CHƯƠNG 3

ĐỊNH HÀNH CHÍNH VÀ HÀNH VI HÀNH CHÍNH 33

3.1 Thẩm quyền về giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính 33

3.2 Trình tự thủ tục giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính 38

3.2.1 Giải quyết khiếu nại lần đầu 38

3.2.2 Giải quyết khiếu nại lần hai 45

3.3 Hồ sơ giải quyết khiếu nại và hiệu lực của quyết định giải quyết khiếu nại

49

3.3.1 Hồ sơ giải quyết khiếu nại 49

3.3.2 Hiệu lực của quyết định giải quyết khiếu nại 51

3.4 Xem xét lại việc giải quyết khiếu nại có vi phạm pháp luật 54

CHƯƠNG 4

NẠI QUYẾT ĐỊNH KỶ LUẬT CÁN BỘ CÔNG CHỨC 57

4.1 Khái quát về cán bộ, công chức và các hình thức kỷ luật cán bộ, công chức 57

4.1.2 Các hình thức kỷ luật cán bộ, công chức 58

4.2 Thời hiệu khiếu nại và hình thức khiếu nại 59

4.2.1 Thời hiệu khiếu nại 59

4.2.2 Quy định về hình thức khiếu nại 59

4.3

4.4 Quy định về trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại 60

4.4.1 Thụ lý giải quyết khiếu nại 60

4.4.2 Xác minh nội dung khiếu nại 60

4.4.3 Tổ chức đối thoại 61

4.4.4 Ban hành quyết định giải quyết khiếu nại 61

CHƯƠNG 5

QUYẾT KHIẾU NẠI 64

5.1 Khái niệm và nguyên tắc tiếp công dân 64

5.1.2 Nguyên tắc tiếp công dân 65

5.2

chối tiếp công dân 65

5.2.1 Trách nhiệm tiếp công dân 65

5.2.2 Những hành vi bị cấm 66

5.2.3 Những trường hợp từ chối tiếp công dân 67

5.3 Quy định trụ sở tiếp công dân và Ban tiếp công dân các cấp 67

5.4

nhiệm của người tiếp công dân 71

5.4.1 Quyền và nghĩa vụ của người đến khiếu nại, tố cáo, kiến nghị, phản ánh

5.4.2 Trách nhiệm của người tiếp công dân 72

5.5 Quy định về tiếp công dân xử lý khiếu nại 74

5.6 Thực trạng công tác tiếp công dân giải quyết khiếu nại 76

PHẦN 2 PHÁP LUẬT VỀ KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH 79

CHƯƠNG 6

KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM 80

6.1 Mô hình giải quyết kiện kiện hành chính ở nước ta 80

6.1.2 Mô hình giải quyết kiện kiện hành chính ở nước ta từ khi nước Việt Nam Dân Chủ Cộng hòa ra đời (02/9/1945) đến trước khi Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính có hiệu lực (01/7/1996) 81

6.2

chính 83

6.3 Những nguyên tắc giải quyết khiếu kiện hành chính ở nước ta 85

6.3.1Một số khái niệm 85

6.3.2Các nguyên tắc khi giải quyết án hành chính 86

CHƯƠNG 7

TÒA ÁN NHÂN DÂN 90

7.1 Đối tượng thuộc thẩm quyền giải quyết khiếu kiện hành chính của Tòa án 90

7.1.2 Hành vi hành chính 91

7.2 Các loại khiếu kiện hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án.92 7.3 Thẩm quyền xét xử sơ thẩm vụ án hành chính của Tòa án nhân dân các cấp 93

7.3.1 Thẩm quyền của Tòa án cấp huyện 93

7.3.2 Thẩm quyền của Tòa án cấp tỉnh 93

7.3.3 Xác định thẩm quyền trong trường hợp vừa có đơn khiếu nại, vừa có đơn khởi kiện94 7.3.4 Nhập hoặc tách vụ án hành chính 95 7.3.5 Phát hiện và kiến nghị sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật96

CHƯƠNG 8

TỤNG

TRONG VỤ ÁN HÀNH CHÍNH 99

8.1 Người tiến hành tố tụng 99

8.1.1 Nhiệm vụ, quyền hạn của Chánh án Tòa án 99

8.1.2 Nhiệm vụ, quyền hạn của Thẩm phán 100

8.1.3 Nhiệm vụ, quyền hạn của Hội thẩm nhân dân 101

8.1.4 Nhiệm vụ, quyền hạn của Thẩm tra viên 101

8.1.5 Nhiệm vụ, quyền hạn của Thư ký Tòa án 102

8.1.6 Nhiệm vụ, quyền hạn của Viện trưởng Viện kiểm sát 102

8.1.7 Nhiệm vụ, quyền hạn của Kiểm sát viên 102

8.1.8 Nhiệm vụ, quyền hạn của Kiểm tra viên 103

8.2 Thay đổi người tiến hành tố tụng 103

8.2.1 Những trường hợp Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân phải từ chối tiến hành tố tụng hoặc bị thay đổi 104

8.2.2 Những trường hợp Thư ký Tòa án, Thẩm tra viên phải từ chối tiến hành tố tụng hoặc bị thay đổi 104

8.2.3 Thủ tục từ chối tiến hành tố tụng hoặc đề nghị thay đổi Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân, Thẩm tra viên, Thư ký Tòa án 105

8.2.4 Quyết định việc thay đổi Thẩm phán, Hội thẩm nhân dân, Thẩm tra viên, Thư ký Tòa án 105

8.2.5 Những trường hợp Kiểm sát viên, Kiểm tra viên phải từ chối tiến hành tố tụng hoặc bị thay đổi 106

8.2.6 Thủ tục từ chối tiến hành tố tụng hoặc đề nghị thay đổi Kiểm sát viên, Kiểm tra viên 106

8.2.7 Quyết định việc thay đổi Kiểm sát viên, Kiểm tra viên 106

8.3 Người tham gia tố tụng 107

8.3.1 Đương sự 107

8.3.2 Người đại diện 110

8.3.3 Người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự 111

8.3.4 Người làm chứng 113

8.3.5 Người giám định 114

8.3.6 Người phiên dịch 115

CHƯƠNG 9 CHỨNG CỨ VÀ CÁC BIỆN PHÁP KHẨN CẤP TẠM THỜI

TRONG VỤ ÁN HÀNH CHÍNH 117

9.1 Chứng cứ trong tố tụng hành chính 117

9.1.1 Khái niệm chứng cứ 117

9.1.2 Nguồn chứng cứ 117

9.1.3 Nghĩa vụ cung cấp chứng cứ, chứng minh trong tố tụng hành chính 117

9.1.4 Những tình tiết, sự kiện không phải chứng minh 118

9.1.5 Xác minh, thu thập chứng cứ 118

9.1.6 Bảo quản chứng cứ 122

9.1.7 Công bố và sử dụng chứng cứ 122

9.1.8 Bảo vệ chứng cứ 123

9.2 Biện pháp khẩn cấp tạm thời 123

9.2.1 Quyền yêu cầu áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời 123

9.2.2 Thẩm quyền quyết định áp dụng, thay đổi, hủy bỏ biện pháp khẩn cấp tạm thời 123 9.2.3 Các biện pháp khẩn cấp tạm thời 124

9.2.4 Trách nhiệm trong việc yêu cầu, áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời.124 9.2.5 Thủ tục áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời 125

9.2.6 Thay đổi, hủy bỏ biện pháp khẩn cấp tạm thời 125 9.2.7 Khiếu nại, kiến nghị việc áp dụng, thay đổi, hủy bỏ biện pháp khẩn cấp tạm thời 126 CHƯƠNG 10

KHỞI KIỆN, THỤ LÝ VỤ ÁN HÀNH CHÍNH 128

10.1

128

10.1.1 Quyền khởi kiện vụ án 128 10.1.2 Thời hiệu khởi kiện 128

10.1.3 Thủ tục khởi kiện 129

10.1.4 Đơn khởi kiện 130

10.1.5 Gửi đơn khởi kiện đến Tòa án 130

10.1.6 Xác định ngày khởi kiện vụ án hành chính 131

10.1.7 Nhận và xem xét đơn khởi kiện 131

10.1.8 Yêu cầu sửa đổi, bổ sung đơn khởi kiện 132

10.1.9 Trả lại đơn khởi kiện 132

10.1.10 Khiếu nại, kiến nghị và giải quyết khiếu nại, kiến nghị về việc trả lại đơn khởi kiện 133

10.2

134

10.2.1 Thụ lý vụ án 134

10.2.2 Thông báo về việc thụ lý vụ án 134

10.2.3 Phân công Thẩm phán giải quyết vụ án 135

CHƯƠNG 11

CHUẨN BỊ XÉT XỬ SƠ THẨM VỤ ÁN HÀNH CHÍNH 136

11.1 Chuẩn bị xét xử 136

11.1.1 Thời hạn chuẩn bị xét xử 136

11.1.2 Nhiệm vụ, quyền hạn của Thẩm phán trong giai đoạn chuẩn bị xét xử137 11.1.3 Lập hồ sơ vụ án hành chính 137

11.1.4 Gửi hồ sơ cho Viện kiểm sát 137

11.2 Tạm đình chỉ giải quyết vụ án 137

11.3

Đình chỉ giải quyết vụ án 138

11.4 Đối thoại 139

CHƯƠNG 12

PHIÊN TÒA SƠ THẨM VỤ ÁN HÀNH CHÍNH 142

12.1Yêu cầu chung về phiên tòa sơ thẩm 142

12.1.1 Thời hạn mở phiên tòa 142 12.1.2 Hình thức bố trí phòng xử án 142

12.1.3 Nội quy phiên tòa 142

12.1.4 Thành phần Hội đồng xét xử sơ thẩm 143

12.1.5 Sự có mặt của thành viên Hội đồng xét xử và Thư ký Tòa án 144

12.1.6 Sự có mặt của Kiểm sát viên 144

12.1.7 Sự có mặt của đương sự, người đại diện, người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự 144

12.1.8 Sự có mặt của người làm chứng 145

12.1.9 Sự có mặt của người phiên dịch 145

12.1.10 Thủ tục ra bản án, quyết định của Tòa án tại phiên tòa 146

12.1.11 Biên bản phiên tòa 146

12.1.12 Chuẩn bị khai mạc phiên tòa 146

12.2Thủ tục bắt đầu phiên tòa 147

12.2.1 Khai mạc phiên tòa 147

12.2.2 Hỏi đương sự về việc thay đổi, bổ sung, rút yêu cầu 147

12.3Tranh tụng tại phiên tòa 147

12.3.1 Nội dung và phương thức tranh tụng tại phiên tòa 147

12.3.2 Thứ tự và nguyên tắc hỏi tại phiên tòa 148

12.3.3 Tạm ngừng phiên tòa 148

12.3.4 Nghị án 149

12.3.5 Thẩm quyền của Hội đồng xét xử 150

12.3.6 Bản án sơ thẩm 151

12.3.7 Tuyên án 152

12.3.8 Cấp, gửi trích lục bản án, bản án 152

12.3.9 Sửa chữa, bổ sung bản án, quyết định của Tòa án 152

CHƯƠNG 13

THỦ TỤC PHÚC THẨM VỤ ÁN HÀNH CHÍNH 154

13.1Quy định chung về thủ tục phúc thẩm 154

13.1.1 Tính chất của xét xử phúc thẩm 154

13.1.2 Người có quyền kháng cáo 154

13.1.3 Đơn kháng cáo 154

13.1.4 Thời hạn kháng cáo 156

13.1.5 Thông báo nộp tiền tạm ứng án phí phúc thẩm 156

13.1.6 Thông báo về việc kháng cáo 157

13.1.7 Kháng nghị của Viện kiểm sát 157

13.1.8 Quyết định kháng nghị của Viện kiểm sát 157

13.1.9 Thời hạn kháng nghị 158

13.1.10 Thông báo về việc kháng nghị 158

13.1.11 Hậu quả của việc kháng cáo, kháng nghị 158 13.1.12 Gửi hồ sơ vụ án và kháng cáo, kháng nghị 158

13.1.13 Thụ lý vụ án để xét xử phúc thẩm 159

13.1.14 Phạm vi xét xử phúc thẩm 159

13.1.15 Thời hạn chuẩn bị xét xử phúc thẩm 159

13.1.16 Thành phần Hội đồng xét xử phúc thẩm 160

13.1.17 Sự có mặt của thành viên Hội đồng xét xử phúc thẩm và Thư ký phiên tòa 160 13.1.18 Sự có mặt của Kiểm sát viên 160

13.1.19 Sự có mặt của đương sự, người bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự, người giám định, người phiên dịch và người làm chứng 160

13.1.20 Trường hợp Hội đồng xét xử phúc thẩm không phải mở phiên tòa, không phải triệu tập đương sự 161

13.1.21 Tạm đình chỉ và đình chỉ xét xử phúc thẩm vụ án 161

13.1.22 Quyết định áp dụng, thay đổi, hủy bỏ biện pháp khẩn cấp tạm thời .162

13.1.23 Chuyển hồ sơ vụ án cho Viện kiểm sát 163

13.2Thủ tục bắt đầu phiên tòa phúc thẩm 163

13.3Tranh tụng tại phiên tòa phúc thẩm 164

13.3.1 Nội dung và phương thức tranh tụng tại phiên tòa phúc thẩm 164

13.3.2 Trình bày của đương sự, Kiểm sát viên tại phiên tòa phúc thẩm 164

13.3.3 Tranh luận tại phiên tòa phúc thẩm 164

13.3.4 Phát biểu của Kiểm sát viên tại phiên tòa phúc thẩm 165

13.3.5 Thẩm quyền của Hội đồng xét xử phúc thẩm 165 13.3.6 Bản án phúc thẩm 166

13.3.7 Thủ tục phúc thẩm đối với quyết định của Tòa án cấp sơ thẩm bị kháng cáo, kháng nghị 167

13.3.8 Gửi bản án, quyết định phúc thẩm 167

CHƯƠNG 14

KIỆN

VỀ DANH SÁCH CỬ TRI 169

14.1.Thủ tục giải quyết vụ án hành chính theo thủ tục rút gọn 169

14.1.1 Giải quyết vụ án hành chính theo thủ tục rút gọn tại Tòa án cấp sơ thẩm 169

14.1.2 Giải quyết vụ án hành chính theo thủ tục rút gọn tại Tòa án cấp phúc thẩm 172 14.2

Thủ tục giải quyết vụ án hành chính có yếu tố nước ngoài 173

14.2.2 Năng lực pháp luật tố tụng hành chính và năng lực hành vi hành chính 174

14.3 Thủ tục giải quyết khiếu kiện danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân, danh sách cử tri trưng cầu ý dân

179

14.3.1 Thời hiệu khởi kiện 179

14.3.2 Nhận đơn khởi kiện và thụ lý vụ án 179

14.3.3 Thời hạn giải quyết vụ án 179

14.3.4 Sự có mặt của đương sự, đại diện Viện kiểm sát 179

14.3.5 Hiệu lực của bản án, quyết định đình chỉ vụ án của Tòa án 180

CHƯƠNG 15

HÀNH CHÍNH 181

15.1Thủ tục giám đốc thẩm 181

15.1.1 Tính chất của giám đốc thẩm 181 15.1.2 Căn cứ để kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm 181

15.1.3 Phát hiện bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật cần xét lại theo thủ tục giám đốc thẩm 181

15.1.4 Đơn đề nghị xem xét bản án, quyết định của Tòa án đã có hiệu lực pháp luật theo thủ tục giám đốc thẩm 182

15.1.6 Người có thẩm quyền kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm 183

15.1.7 Hoãn, tạm đình chỉ thi hành bản án, quyết định đã có hiệu lực pháp luật 183

15.1.8 Quyết định kháng nghị giám đốc thẩm 184

15.1.9 Thời hạn kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm 184

15.1.10 Gửi quyết định kháng nghị giám đốc thẩm 184

15.1.11 Thẩm quyền giám đốc thẩm 185

15.1.12 Những người tham gia phiên tòa giám đốc thẩm 186

15.1.13 Thời hạn mở phiên tòa giám đốc thẩm 186

15.1.14 Phạm vi giám đốc thẩm 186

15.1.15 Thẩm quyền của Hội đồng giám đốc thẩm 186

15.1.16 Quyết định giám đốc thẩm 188

15.1.17 Hiệu lực của quyết định giám đốc thẩm 188

15.1.18 Gửi quyết định giám đốc thẩm 189

15.2Thủ tục tái thẩm 189

15.2.1 Tính chất của tái thẩm 189

15.2.2 Căn cứ để kháng nghị theo thủ tục tái thẩm 189

15.2.3 Thông báo và xác minh những tình tiết mới được phát hiện 190

15.2.4 Người có thẩm quyền kháng nghị theo thủ tục tái thẩm 190

15.2.5 Thời hạn kháng nghị theo thủ tục tái thẩm 190

15.2.6 Thẩm quyền của Hội đồng tái thẩm 190

15.2.7 Áp dụng các quy định của thủ tục giám đốc thẩm 191

CHƯƠNG 16

HÀNH CHÍNH 192

16.1Khái niệm, bản chất thi hành án hành chính 192

16.2Thủ tục thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính 196

16.2.1 Những bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính được thi hành 196 16.2.2 Thi hành bản án, quyết định của Tòa án 196

16.2.3 Yêu cầu, quyết định buộc thi hành bản án, quyết định của Tòa án 198

16.3

16.3.1 Xử lý vi phạm trong thi hành án hành chính 199

16.3.2 Kiểm sát việc thi hành bản án, quyết định của Tòa án 199

PHẦN 3

HÀNH CHÍNH 201

CHƯƠNG 17

PHÁP LUẬT VỀ QUYỀN KHIẾU NẠI, KHIẾU KIỆN 201

17.1Vấn đề khái niệm quyền khiếu nại, khiếu kiện 201

17.2Đặc điểm của quyền khiếu nại, khiếu kiện ở nước ta 202

17.3Vấn đề thời hiệu khiếu nại, khiếu kiện 204

17.4Đối tượng của khiếu nại, khiếu kiện và những vấn đề cần lưu ý 206

17.4.1 Điều kiện để được chấp nhận là một quyết định hành chính bị khiếu nại, khiếu kiện206

17.4.2 Điều kiện để được chấp nhận là một hành vi hành chính bị khiếu nại, khiếu kiện 208

17.4.3 Các lưu ý khi nghiên cứu về đối tượng khiếu nại, khiếu kiện 209

17.5Thực trạng về việc thực hiện quyền khiếu nại, khiếu kiện 211

17.5.1 Các lĩnh vực khiếu nại, khiếu kiện phổ biến ở Việt Nam 211

17.5.2 Thực trạng về việc lựa chọn giữa quyền khiếu nại và quyền khiếu kiện ở Việt Nam 212 CHƯƠNG 18

HÀNH CHÍNH 216

18.1 .Mục đích, ý nghĩa của việc giải quyết khiếu nại và khiếu kiện 216

18.2

khiếu kiện 219

18.2.1 Vấn đề đối tượng khiếu nại, khiếu kiện 219

18.2.2 Vấn đề trình tự, thủ tục khiếu nại, khiếu kiện 221

18.3Các nguyên tắc trong giải quyết khiếu nại, khiếu kiện ở nước ta 224

18.4 Các tiêu chí đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành

chính 230

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

15

sở lý luận hình thành quyền khiếu nại, những khái niệm cơ bản, đối tượng khiếu nại và quy định về những nguyên tắc trong khiếu nại, giải quyết khiếu nại.

1.1 Khái niệm khiếu nại và đặc điểm của khiếu nại

1.1.1 Khái niệm khiếu nại

Trong ngôn ngữ tiếng Việt, khiếu nại có nghĩa là đề nghị cơ quan có thẩmquyền xét một việc làm mà mình không đồng ý, cho là trái phép hay không hợp lý1.Theo Đại từ điển tiếng Việt thì “khiếu nại” là thắc mắc, đề nghị xem xét lại những kếtluận, quyết định do cấp có thẩm quyền đã làm, đã chuẩn y”.2 Từ điển Bách khoa ViệtNam giải thích “khiếu nại hành chính là việc cá nhân hay tổ chức đề nghị cơ quanhành chính nhà nước xem xét, sửa chữa một hành vi hay một quyết định hành chính”.3Cuốn thuật ngữ hành chính thì giải thích “khiếu nại hành chính là hành vi của cá nhân,của cơ quan hay tổ chức đề nghị với cơ quan hành chính nhà nước hoặc với người cóthẩm quyền của cơ quan đó xem xét lại quyết định hành chính hay hành vi hành chínhkhi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm đếnquyền hoặc lợi ích hợp pháp của mình”.4 Trong khoa học pháp lý cũng có nhiều quanniệm và cách sử dụng khác nhau về thuật ngữ “khiếu nại” Cụ thể, trong một kết quảnghiên cứu của Thanh tra Nhà nước công bố năm 2000, khiếu nại là việc cá nhân hay

tổ chức đề nghị cá nhân, tổ chức hay cơ quan nào đó xem xét, sửa chữa lại một việclàm mà họ cho là không đúng đắn, gây thiệt hại hoặc sẽ gây thiệt hại đến quyền, lợi íchchính đáng của họ và đòi bồi thường thiệt hại do việc làm không đúng đó gây ra”.5 Cótác giả cho rằng, “khiếu nại hành chính, thực chất là tranh chấp giữa một bên là côngdân, tổ chức với một bên là cơ quan quản lý nhà nước do có quyết định hành chính,hành vi hành chính bị cho rằng ảnh hưởng tới quyền và lợi ích của công dân, tổ

1 Viện Ngôn ngữ học, Từ điển tiếng Việt, Nxb Đà Nẵng, 2004, tr.504.

2

Bộ Giáo dục và Đào tạo, Trung tâm Ngôn ngữ và Văn hóa Việt Nam, Nguyễn Như Ý (Chủ biên): Đại từ điển

tiếng Việt, Nxb Văn hóa – Thông tin, Hà Nội, 1999.

3 Từ điển Bách khoa Việt Nam, Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội, 2002, tr.506.

4 Học viện hành chính quốc gia, Bộ Nội vụ: Thuật ngữ hành chính, Hà Nội, 2002, tr.101-102.

5 Thanh tra Nhà nước: Thông tin khoa học, số 3, 2000.

chức”.6 Hay khiếu nại hành chính là việc công dân yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân

có thẩm quyền xem xét tính hợp pháp, hợp lý của các quyết định hành chính, hành vihành chính.7 Nhìn chung, các khái niệm trên dù có sự khác biệt nhưng đều xác địnhkhiếu nại là sự phản hồi, yêu cầu xem xét lại từ phía người dân đối với cơ quan nhànước khi họ cho rằng các quyết định của cơ quan nhà nước xâm phạm đến lợi ích củahọ

Khoản 1 Điều 2 Luật khiếu nại năm 2011 đã đưa ra khái niệm pháp lý về khiếu

nại như sau: khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do pháp luật quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình Qua khái niệm trên có thể thấy

khiếu nại được chia thành hai nhóm cơ bản: Một là, công dân, cơ quan, tổ chức khiếunại quyết định hành chính, hành vi hành chính; Hai là, cán bộ, công chức khiếu nại đốivới quyết định kỷ luật cán bộ, công chức Khái niệm trên đặt ra vấn đề sau:

Người khiếu nại chỉ bao gồm công dân, cơ quan, tổ chức và cán bộ, công chức

là chưa đầy đủ Thuật ngữ công dân trong khái niệm có thể suy đoán là công dân ViệtNam, nhưng trên lãnh thổ Việt Nam còn có cá nhân, tổ chức nước ngoài và cả ngườikhông quốc tịch Bên cạnh đó, viên chức cũng không được đề cập, trong khi đó, viênchức cũng có thể bị áp dụng các hình thức kỷ luật theo quy định của Luật viên chức.Nếu căn cứ vào quy định tại khoản 1 Điều 3 Luật khiếu nại: “Khiếu nại của cơ quan,

tổ chức, cá nhân nước ngoài tại Việt Nam và việc giải quyết khiếu nại được áp dụngtheo quy định của Luật này, trừ trường hợp điều ước quốc tế mà Cộng hoà xã hội chủnghĩa Việt Nam là thành viên có quy định khác” thì người khiếu nại gồm cả cá nhân,

tổ chức nước ngoài Tuy nhiên, viên chức có quyền khiếu nại quyết định kỷ luật viênchức hay không thì Luật vẫn không quy đinh Căn cứ vào khoản 1 Điều 4 Nghị định số75/2012/NĐ-CP thì viên chức vẫn có quyền khiếu nại quyết định kỷ luật và việc khiếunại, giải quyết khiếu nại áp dụng như đối với khiếu nại quyết định kỷ luật cán bộ, côngchức Như vậy, quyền khiếu nại của viên chức đối với quyết định kỷ luật vẫn đượcpháp luật ghi nhận nhưng cũng đặt ra một vấn đề về kỹ thuật lập quy, bởi Luật khiếunại thì không quy định nhưng Nghị định hướng dẫn thi hành Luật lại quy định quyền

6 Hoàng Ngọc Giao: Một số vấn đề cần được xem xét nhằm hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính,

Kỷ yếu Hội thảo về dự án Luật khiếu nại, Văn phòng Chính phủ, 2010.

7 Nguyễn Tuấn Khanh: Cơ chế pháp lý bảo đảm thực hiện quyền khiếu nại hành chính của công dân, Nxb Chính

trị quốc gia, 2014, tr.25.

này (hay nói cách khác là Nghị định đã mở rộng phạm vi áp dụng của Luật) Tuynhiên, việc liệt kê các chủ thể được quyền khiếu nại như khái niệm tại khoản 1 Điều 2Luật khiếu nại là không phù hợp quy định của khoản 1 Điều 30 Hiến pháp, bởi thuật

ngữ quy định trong Hiến pháp là “Mọi người có quyền khiếu nại…”.

Bên cạnh khái niệm khiếu nại, các khái niệm liên quan đến khiếu nại và giảiquyết khiếu nại được quy định tại Điều 2 Luật khiếu nại như sau:

Người khiếu nại là công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ, công chức thực hiện

quyền khiếu nại

Như đã phân tích ở nội dung khái niệm khiếu nại thì khái niệm về người khiếunại còn tồn tại hạn chế nhất định bởi chưa bao hàm chủ thể là cá nhân nước ngoài vàviên chức

Rút khiếu nại là việc người khiếu nại đề nghị cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm

quyền chấm dứt khiếu nại của mình

Nhóm tác giả cho rằng khái niệm này có điểm chưa phù hợp bởi theo khái niệmtrên ta có thể hiểu rút khiếu nại là đề nghị chủ thể có thẩm quyền chấm dứt khiếu nại.Nhưng khi muốn rút khiếu nại tức lúc đó đã hoàn tất việc khiếu nại nên việc đề nghịchủ thể có thẩm quyền chấm dứt việc giải quyết khiếu nại sẽ đúng và hợp lý hơn

Cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại là cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ

chức chính trị - xã hội, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp, tổ chức kinh tế,đơn vị vũ trang nhân dân

Người bị khiếu nại là cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền

trong cơ quan hành chính nhà nước có quyết định hành chính, hành vi hành chính bịkhiếu nại; cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền có quyết định kỷ luật cán bộ, côngchức bị khiếu nại

Người giải quyết khiếu nại là cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải

quyết khiếu nại

Người có quyền, nghĩa vụ liên quan là cá nhân, cơ quan, tổ chức mà không phải

là người khiếu nại, người bị khiếu nại nhưng việc giải quyết khiếu nại có liên quan đếnquyền, nghĩa vụ của họ

Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người

có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định về một vấn

đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối vớimột hoặc một số đối tượng cụ thể

Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có

thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm

vụ, công vụ theo quy định của pháp luật

Quyết định kỷ luật là quyết định bằng văn bản của người đứng đầu cơ quan, tổ

chức để áp dụng một trong các hình thức kỷ luật đối với cán bộ, công chức thuộcquyền quản lý của mình theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức

Giải quyết khiếu nại là việc thụ lý, xác minh, kết luận và ra quyết định giải

quyết khiếu nại

Như vậy, để hiểu rõ bản chất của quá trình khiếu nại và giải quyết khiếu nạichúng ta cần nắm được những khái niệm liên quan nêu trên Đặc biệt là các khái niệm

về quyết định hành chính, hành vi hành chính và quyết định kỷ luật là đối tượng khiếunại

1.1.2 Đặc điểm của khiếu nại

Khiếu nại hành chính có những đặc điểm nổi bật sau:

Một là, khiếu nại thuộc nhóm quyền chính trị và được ghi nhận trong Hiếnpháp Khiếu nại và giải quyết khiếu nại là một khâu trong quy trình quản lý nhà nước,phát huy quyền dân chủ, giúp hoàn thiện công tác quản lý nhà nước Nghĩa là trongquản lý nhà nước xuất hiện việc khiếu nại là một hoạt động thường nhật, nhưng khikhiếu nại với số lượng nhiều, gay gắt và kéo dài thì công tác quản lý nhà nước cầnphải được xem xét lại

Hai là, khiếu nại là quyền cơ bản của công dân, thể hiện sự dân chủ và có tínhchất bảo vệ các quyền khác không bị xâm phạm khi Nhà nước thực hiện chức năngquản lý Nói lên đặc thù của quyền khiếu nại là chỉ phát sinh khi người khiếu nại chorằng quyền, lợi ích hợp pháp khác của họ bị xâm phạm và là công cụ khôi phục lại cácquyền bị xâm phạm ấy

Ba là, khiếu nại chỉ phát sinh trong một thời gian nhất định trong từng vụ việc

cụ thể Khi hết thời hạn luật định mà công dân không khiếu nại thì xem như mất quyềnkhiếu nại về vụ việc đó Sở dĩ có đặc điểm này vì hoạt động quản lý nhà nước mangtính thường xuyên, liên tục, hoạt động sau kế thừa hoạt động trước nên quyền khiếunại về một vụ việc chỉ phát sinh trong một thời hạn nhất định và đảm bảo cho sự pháttriển ổn định trong công tác quản lý nhà nước Đồng thời việc quy định thời hiệu giúpnâng cao trách nhiệm của người dân trong việc thực hiện quyền khiếu nại

Bốn là, người giải quyết khiếu nại là cá nhân và đôi khi cũng chính là người bịkhiếu nại Bởi bản chất của khiếu nại là đề nghị “xem xét lại” nên người giải quyếtkhiếu nại lần đầu là chủ thể đã ban hành quyết định hành chính bị khiếu nại và có thẩm

quyền giải quyết khiếu nại Vì vậy, người giải quyết khiếu nại lần đầu đối với cácquyết định hành chính thường là người bị khiếu nại.

Năm là, đối tượng của hoạt động khiếu nại là quyết định hành chính, hành vihành chính cụ thể do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơquan hành chính nhà nước ban hành, thực hiện

Sáu là, thủ tục khiếu nại và giải quyết khiếu nại là một loại thủ tục hành chínhđược quy định cụ thể, chặt chẽ Thủ tục này được thực hiện bởi cơ quan hành chínhnhà nước; đây là đặc điểm cơ bản để phân biệt với khiếu kiện – thủ tục tố tụng hànhchính, giải quyết bởi tòa án

Trong quá trình quản lý nhà nước, cơ quan nhà nước sẽ tiếp nhận ý kiến củangười dân từ rất nhiều phương thức khác nhau như: phản ánh, kiến nghị, khiếu nại, tốcáo, khiếu kiện… Những đặc điểm trên của khiếu nại giúp chúng ta phân biệt khiếunại với các quyền khác Nắm chắc đặc điểm của quyền khiếu nại giúp xác định, phânloại vụ việc chính xác, áp dụng đúng pháp luật trong quá trình giải quyết

1.2 Đối tượng khiếu nại

Căn cứ khái niệm tại khoản 1 Điều 2 Luật khiếu nại thì đối tượng khiếu nại gồmhai nhóm: một là, quyết định hành chính, hành vi hành; hai là, quyết định kỷ luật cán

bộ, công chức

Quyết định hành chính trong quản lý nhà nước rất đa dạng nhưng quyết định

hành chính là đối tượng khiếu nại chỉ là quyết định được định nghĩa tại khoản 8 Điều 2

Luật khiếu nại: “Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước

hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết định

về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng mộtlần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể” Như vậy quyết định hành chính – đốitượng khiếu nại sẽ có những đặc điểm sau:

Thứ nhất, hình thức biểu hiện là văn bản Trong khoa học pháp lý, quyết địnhhành chính tồn tại ở nhiều dạng như quyết định hành chính là hành động…; là sự lựachọn các phương án…; là văn bản…, là kết quả thể hiện ý chí Nhà nước…; hay là hìnhthức biểu hiện của quản lý hành chính nhà nước…8 các quan niệm này đều phản ánhđúng những khía cạnh nhất định về quyết định hành chính Tuy nhiên, quyết định hànhchính là đối tượng khiếu nại chỉ là quyết định biểu hiện dưới dạng văn bản Khái niệm

“quyết định hành chính là văn bản…” theo PGS TS Nguyễn Cửu Việt thì đây là cáchkhái niệm không chính xác, vì văn bản chỉ là một hình thức thể hiện của quyết định mà

8 Trần Minh Hương (Chủ biên): Giáo trình Luật hành chính Việt Nam, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội, 2012; Phạm Hồng Thái (Chủ biên): Quyết định hành chính, hành vi hành chính – Đối tuộng xét xử hành chính của

Tòa án, Nxb Tổng hợp Đồng Nai, 2001.

nên đưa ra cách khái niệm “quyết định hành chính là quyết định thể hiện dưới hình thức văn bản”.9

Thứ hai, quyết định do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyềntrong cơ quan hành chính nhà nước ban hành Như vậy, không phải tất cả quyết địnhhành chính do cơ quan nhà nước ban hành là đối tượng khiếu nại mà chỉ là cơ quanhành chính nhà nước – nhóm cơ quan thực hiện quyền hành pháp, trừ trường hợpquyết định kỷ luật cán bộ, công chức Đây cũng là sự khác biệt lớn giữa khiếu nại hànhchính và khiếu kiện hành chính ở nước ta; bởi chủ thể ban hành quyết định hành chính

là đối tượng xét xử của vụ án hành chính không chỉ là cơ quan hành chính nhà nước

Thứ ba, nội dung quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hànhchính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể Trongquản lý nhà nước, quyết định hành chính có tính chất trên thường được gọi là quyếtđịnh cá biệt.10 Đây là loại quyết định có nội dung là những mệnh lệnh pháp luật cụ thể,

sử dụng phổ biến và thường xuyên

Tóm lại, từ những đặc điểm trên có thể kết luận rằng quyết định hành chính làđối tượng của quyền khiếu nại chỉ là những quyết định hành chính cá biệt do cơ quanhoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành

So với khái niệm trước đây tại Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 sửa đổi, bổ sungnăm 2004, 2005 thì khái niệm quyết định hành chính hiện nay có sự khác biệt rất tiến

bộ, theo hướng mở rộng hình thức biểu hiện của quyết định, chỉ chú trọng nội dungmang tính cá biệt Cụ thể, khoản 10 Điều 2 Luật khiếu nại, tố cáo quy định “quyết định

hành chính là quyết định bằng văn bản…”, còn hiện nay, khoản 8 Điều 2 quy định

“quyết định hành chính là văn bản…” Tức có thể hiểu, quyết định hành chính là đốitượng khiếu nại hiện nay không bắt buộc phải biểu hiện dưới hình thức quyết định, chỉcần là văn bản (quyết định, thông báo, kết luận, công văn…) thì có quyền khiếu nại

Có quan điểm cho rằng, việc không quy định các quyết định hành chính cá biệtkhông do cơ quan, cá nhân trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành là đối tượngcủa quyền khiếu nại được xác lập trên căn cứ các quyết định này có số lượng khôngnhiều, thường không ảnh hưởng trực tiếp tới quyền hay lợi ích hợp pháp của cá nhân,

tổ chức Do đó, việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với các quyết định này quyđịnh tại các văn bản chuyên biệt Tuy nhiên, có những quyết định cá biệt, do cơ quan,

cá nhân không phải cơ quan hành chính nhà nước ban hành hiện cũng rất phổ biến

9 Nguyễn Cửu Việt: Tính thống nhất của các quy định về các khái niệm quyết định hành chính, hành vi hành

chính trong Luật khiếu nại và Luật tố tụng hành chính, Kỷ yếu Tọa đàm khoa học “Pháp luật về giải quyết tranh

chấp hành chính ở Việt Nam”, Tp Hồ Chí Minh, 2013.

10 Nguyễn Mạnh Hùng: Phân định thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính và thẩm quyền xét xử hành

chính ở Việt Nam, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2015, tr.99.

nhưng lại không được quy định cụ thể về quyền khiếu nại các quyết định đó Cụ thể,khoản 1 Điều 15 Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012 quy định “cá nhân, tổ chức

bị xử lý vi phạm hành chính có quyền khiếu nại, khởi kiện đối với quyết định xử lý viphạm hành chính theo quy định của pháp luật.”, song các quyết định xử lý vi phạmhành chính của Chánh án tòa án hay Thẩm phán chủ tọa phiên tòa, quyết định áp dụngbiện pháp ngăn chặn và bảo đảm xử lý vi phạm hành chính của người chỉ huy tàu bay,thuyền trưởng thì chưa được quy định.11 Có quan điểm cho rằng, Luật khiếu nại quyđịnh công dân không có quyền khiếu nại quyết định mang tính quy phạm của cơ quannhà nước là một hạn chế.12 Thực vậy, đây là vấn đề cần cân nhắc về mở rộng phạm vikhiếu nại, bởi việc áp dụng pháp luật, căn cứ ban hành các quyết định hành chính cábiệt là căn cứ vào văn bản quy phạm pháp luật Thực trạng về các sai phạm của vănbản quy phạm cũng đáng báo động, cụ thể 05 năm 2011 - 2015, Bộ tư pháp đã kiểmtra theo thẩm quyền 2.679 văn bản của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, 9.427 văn bản cácđịa phương và đã phát hiện 299 văn bản sai về nội dung, thẩm quyền ban hành Trongnăm 2015, Bộ tư pháp đã kiểm tra 2.391 văn bản và phát hiện 48 văn bản trái pháp luật

về nội dung, thẩm quyền, hiệu lực, hình thức;13 Năm 2016, Bộ tư pháp đã kiểm tra hơn3.000 văn bản, trong đó hơn 2.000 văn bản của địa phương và phát hiện 124 văn bảntrái pháp luật về thẩm quyền, nội dung.14 Năm 2017, Bộ tư pháp đã kiểm tra 4.462 vănbản và phát hiện 134 văn bản trái pháp luật về nội dung, thẩm quyền.15 Tuy nhiên,quan điểm mở rộng phạm vi khiếu nại đối với quyết định chứa đựng văn bản quyphạm pháp luật cần lưu ý về sự quá tải trong giải quyết khiếu nại, cũng như thẩmquyền và trình tự giải quyết sẽ có những khó khăn nhất định

Hành vi hành chính là những hành vi được thực hiện trong lĩnh vực hành

pháp.16 Các quyết định hành chính không được thể hiện bằng văn bản đều được thểhiện dưới dạng hành vi hành chính Vì vậy, hành vi hành chính và quyết định hànhchính có những nét tương đồng nhưng không đồng nhất.17 Hành vi hành chính là đối

11 Nguyễn Mạnh Hùng, sđd, tr.98, 99.

12 Cao Vũ Minh: Một số bất cập trong các quy định pháp luật về khiếu nại hành chính, Kỷ yếu tọa đàm khoa học

“Pháp luật về giải quyết tranh chấp hành chính ở Việt Nam”, Tp Hồ Chí Minh, 2013.

13 Thế Kha: “Năm 2015 phát hiện hàng nghìn văn bản trái pháp luật, sai nội dung, thẩm quyền”, Báo điện tử của

TW Hội khuyến học Việt Nam, http://dantri.com.vn/xa-hoi/nam-2015-phat-hien-hang-nghin-van-ban-trai-phap- luat-sai-noi-dung-tham-quyen-20160525155332372.htm [Truy cập ngày 14/2/2018].

14 Thế Kha: “tuýt còi văn bản trái pháp luật phải thật khách quan vì có thể dụng chạm lợi ích”, báo điện tử TW Hội khuyến học Việt Nam, http://dantri.com.vn/xa-hoi/tuyt-coi-van-ban-trai-luat-phai-that-khach-quan-vi-co- the-dung-cham-loi-ich-20170207141148455.htm [Truy cập ngày 14/2/2018].

15 Anh Phương: “Số văn bản trái pháp luật về nội dung, thẩm quyền được phát hiện tăng cao”, Báo điện tử Sài gòn giải phóng, http://www.sggp.org.vn/so-van-ban-trai-phap-luat-ve-noi-dung-tham-quyen-duoc-phat-hien- tang-cao-490058.html [Truy cập ngày 17/7/2017];

16 Phạm Hồng Thái (chủ biên): Quyết định hành chính, hành vi hành chính – Đối tượng xét xử của Tòa án, Nxb.

Tổng hợp Đồng Nai, 2001, tr.27.

17

Nguyễn Mạnh Hùng, sđd, tr.29.

tượng của quyền khiếu nại được khái niệm tại khoản 9 Điều 2 Luật khiếu nại năm

2011 như sau: “Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của

người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thựchiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật” Từ khái niệm trên, hành vi hànhchính có những đặc điểm sau:

Một là, chủ thể thực hiện hành vi là cơ quan hành chính nhà nước hoặc người

có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước Các hành vi hành chính của cácchủ thể khác trong bộ máy nhà nước như Tòa án, Viện kiểm sát sẽ không là đối tượngkhiếu nại

Hai là, biểu hiện của hành vi hành chính gồm hai dạng là hành động và khônghành động Điều này xác định rõ rằng không có nghĩa không làm thì không thể khiếunại, bởi nếu việc cơ quan, cá nhân có thẩm quyền không thực hiện nhiệm vụ, công vụ

mà điều đó ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của người khác thì họ vẫn có quyềnkhiếu nại

Ba là, phạm vi của hành vi là trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, công vụ theoquy định của pháp luật Do chủ thể thực hiện chỉ là cơ quan hành chính nhà nước nênnhiệm vụ, công vụ này cũng chỉ hiểu trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước

Hiện nay, các văn bản hướng dẫn thi hành Luật khiếu nại vẫn chưa làm rõ một

số vấn đề về quyết định hành chính và hành vi hành chính – đối tượng khiếu nại hànhchính, cụ thể như: (i) Các loại Giấy chứng nhận quyền sở hữu có được xem là quyếtđịnh hành chính, đối tượng quyền khiếu nại không? (ii) Quyết định phê duyệt quyhoạch, kế hoạch sử dụng đất; quyết định phê duyệt giá đất cụ thể tính tiền bồi thườngkhi Nhà nước thu hồi đất, mặc dù có tính cá biệt nhưng vẫn chưa được hướng dẫn cụthể để xác định là đối tượng của quyền khiếu nại; (iii) Hành vi hành chính của cơ quanhay cá nhân có thẩm quyền thì dựa vào yếu tố nào xác định, trường hợp ủy quyền thựchiện nhiệm vụ, công vụ thì người bị khiếu nại sẽ là ai?

Quyết định kỷ luật cán bộ, công chức là quyết định bằng văn bản của người

đứng đầu cơ quan, tổ chức để áp dụng một trong các hình thức kỷ luật đối với cán bộ,công chức thuộc quyền quản lý của mình theo quy định của pháp luật về cán bộ, côngchức.18 Xét về phạm vi áp dụng thì loại quyết định này có tính chất nội bộ, bởi việc xét

kỷ luật cán bộ, công chức trong nội bộ cơ quan do mình quản lý Vì vậy, việc khiếunại và giải quyết khiếu nại đối với quyết định này có những khác biệt cơ quan vớiquyết định hành chính, dù xét cho cùng quyết định kỷ luật cán bộ, công chức cũng làquyết định hành chính cá biệt

18 Khoản 10 Điều 2 Luật khiếu nại năm 2011.

1.3 Lược sử pháp luật về khiếu nại

Các triều đại phong kiến Việt Nam tuy chưa thành lập cơ quan tài phán nhưngnhà nước nào cũng có những hoạt động mang tính tài phán hành chính.19 Tuy nhiên,tài phán hành chính ở thời kỳ phong kiến thường bị lồng ghép trong các vụ án hình sự

có đương sự là hàng ngũ quan lại của triều đình, do vua trực tiếp xét xử hoặc quan lạixét xử khi có kiện tụng của dân chúng Thời kỳ là thuộc địa của Pháp, Chính phủ Pháp

đã thực hiện việc giải quyết các vụ án hành chính, xét xử những hành vi hành chính doquan chức Pháp thực hiện Cơ quan xét xử hành chính là Tham chính viện Pháp và Hộiđồng tài phán hành chính Đông Dương Bên cạnh đó, tại Việt Nam cũng thành lập Tòa

án hành chính để giải quyết một số tranh chấp hành chính về thuế.20 Giai đoạn từ năm

1950 – 1954 ở Miền Nam Việt Nam có hệ thống cơ quan tài phán xét xử các tranhchấp hành chính Hệ thống này chấm dứt hoạt động theo Hiệp ước Tư pháp ngày1/6/1954 được ký kết giữa Chính Phủ Pháp và Việt Nam.21

Sau ngày 2/9/1945, dù Nhà nước sơ khai mới ra đời còn trăm công nghìn việc

và phải lo chống thù trong giặc ngoài, nhưng do thấm nhuần quan điểm về quyền conngười, quyền dân chủ, quyền hạnh phúc của người dân, Nhà nước Việt Nam dân chủcộng hoà đã quan tâm sâu sắc đến vấn đề xem xét và giải quyết khiếu nại, tố cáo củacông dân Ngày 23 tháng 11 năm 1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số64/SL thành lập Ban Thanh tra đặc biệt

Sắc lệnh số 138b-SL ngày 18/12/1949 cũng vậy, cùng với nhiệm vụ: “Xem xétthi hành chủ trương của Chính phủ” là nhiệm vụ: “thanh tra sự khiếu nại của nhândân”

Những qui định nói trên nói lên sự quan tâm của Hồ Chủ tịch và Chính phủ đốivới việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân

Ngoài ra, Nhà nước ta còn ban hành nhiều văn bản nhằm tạo ra cơ chế đảm bảoquyền khiếu nại, tố cáo của công dân và tạo điều kiện thuận lợi để giải quyết tốt cáckhiếu nại, tố cáo của công dân Trong Thông tư số 203 NV/VP ngày 25/5/1946 của Bộ

người và tài phán hành chính”, Tài phán hành chính trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền và hội nhập

quốc tế ở Việt Nam hiện nay, Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội, 2010, tr18, 19 Ở Việt Nam, thuật ngữ “Tài phán

hành chính” thường được hiểu theo ba cách: thứ nhất, chỉ là hoạt động xét xử các tranh chấp hành chính giữa các

cơ quan hành chính nhà nước với các tổ chức, cá nhân trong xã hội do Tòa án thực hiện theo trình tự tố tụng; thứ hai, là toàn bộ các hoạt động phán xét tính đúng đắn của các quyết định hoặc hành vi quản lý khi nảy sinh khiếu kiện, tranh chấp Có thể nói, tài phán hành chính là bao gồm khiếu kiện và khiếu nại; thứ ba, là việc giải quyết các khiếu nại hành chính được thực hiện bởi cơ quan chuyên trách thuộc hệ thống hành pháp theo trình tự, thủ tục có tính chất tư pháp.

20 Vũ Thư: “Sự hình thành và phát triển của tư pháp hành chính ở nước ta”, Nghiên cứu lập pháp, 10, 2003.

21 Trần Thị Hiền: “Quá trình hình thành và phát triển tài phán hành chính ở Việt Nam”, Tài phán hành chính

trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền và hội nhập quốc tế ở Việt Nam hiện nay, Nxb Khoa học xã hội,

Hà Nội, 2010, tr.88.

trưởng Bộ Nội vụ về khiếu tố nói rõ: “Chính phủ và các cơ quan của Chính phủ thiếtlập trên nền tảng dân chủ, có bổn phận đảm bảo công lý và vì thế rất để ý đến nguyệnvọng của dân chúng và sẵn lòng xem xét những nỗi oan khuất trong dân gian” Thông

tư này hướng dẫn cho công dân thủ tục gửi đơn, giới thiệu thẩm quyền của các cơquan, thời hạn để giải quyết khiếu tố

Thông tư số 436/TTg ngày 13/9/1958 của Thủ tướng Chính phủ qui định tráchnhiệm, quyền hạn và tổ chức của cơ quan chính quyền trong việc giải quyết các loạiđơn thư khiếu nại, tố cáo (gọi tắt là khiếu tố) của nhân dân Thông tư xác định:

“Nghiên cứu và giải quyết các việc khiếu nại và tố giác của nhân dân là một tráchnhiệm quan trọng của tất cả các cơ quan nhà nước trước nhân dân.”

Ngày 1/1/1960, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh công bố Hiến pháp mớicủa Việt Nam dân chủ cộng hoà Hiến pháp đầu tiên quy định cụ thể quyền khiếu nại,

tố cáo của công dân và trách nhiệm của cơ quan nhà nước phải xem xét giải quyết kịpthời, nhanh chóng các khiếu nại, tố cáo, bảo vệ quyền lợi cho người dân Điều 29 Hiếnpháp năm 1959 qui định: “Công dân nước Việt Nam dân chủ cộng hoà có quyền khiếunại, tố cáo bất cứ cơ quan nhà nước nào về những hành vi phạm pháp của nhân viên cơquan nhà nước Những khiếu nại và tố cáo phải được xem xét và giải quyết nhanhchóng Người bị thiệt hại vì hành vi phạm pháp của nhân viên cơ quan nhà nước cóquyền được bồi thường.”

Tiếp đó, Chính phủ đã có nhiều văn bản nhằm cụ thể hoá Hiến pháp, bảo đảmcho công dân thực hiện được quyền khiếu nại, tố cáo mà Hiến pháp đã ghi nhận, đồngthời qui định trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong việc tiếp nhận và giải quyếtcác khiếu nại, tố cáo của công dân

Nghị quyết số 164/CP ngày 31/8/1970 của Hội đồng Chính phủ về việc tăngcường công tác thanh tra và chấn chỉnh hệ thống cơ quan Thanh tra của Nhà nước

Nghị định số 165/CP ngày 31/8/1970 của Hội đồng Chính phủ qui định nhiệm

vụ, quyền hạn của Uỷ ban Thanh tra của Chính phủ

Thông tư số 60/UBTT ngày 22/5/1971 của Uỷ ban Thanh tra của Chính phủhướng dẫn trách nhiệm của các ngành, các cấp về giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáocủa nhân dân

Sau khi thống nhất đất nước, Hiến pháp năm 1980 ra đời, Hiến pháp vẫn tiếptục kế thừa quy định về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân so với Điều 29 của Hiếnpháp năm 1959 thì qui định về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân tại Điều 73 Hiếnpháp năm 1980 cụ thể hơn, chi tiết hơn

Sau khi Hiến pháp năm 1980 được ban hành, ngày 27/11/1981, Hội đồng Nhànước đã ban hành Pháp lệnh qui định việc xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo của côngdân Có thể nói, đây là văn bản pháp lý đầu tiên qui định một cách tập trung, đầy đủ vàchi tiết về việc tiếp nhận và giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân Pháp lệnh năm

1981 gồm những qui định chung về quyền khiếu nại, tố cáo và thẩm quyền giải quyếtkhiếu nại, tố cáo (Chương I); việc tiếp nhận các khiếu nại, tố cáo (Chương II); thẩmquyền và thời hạn xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo (Chương III); việc quản lý kiểm tracông tác xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo (Chương IV); việc xử lý vi phạm (Chương V)

và Điều khoản cuối cùng (Chương VI)

Nghị định số 58/HĐBT ngày 29/3/1982 của Hội đồng Bộ trưởng về việc thihành Pháp lệnh đã qui định cụ thể về thẩm quyền và trách nhiệm của công dân trongviệc khiếu nại, tố cáo

Qua thực tiễn hơn 10 năm thi hành Pháp lệnh qui định về việc xét, giải quyếtkhiếu nại, tố cáo của công dân, Nhà nước ta quyết định ban hành Pháp lệnh khiếu nại,

tố cáo của công dân năm 1991 thay thế cho Pháp lệnh năm 1981

Ngày 28/10/1995, Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam khoá

IX, kỳ họp thứ X đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Toà

án nhân dân trong đó qui định về sự hình thành tổ chức và về hoạt động xét xử hànhchính Ngày 21/5/1996, Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua Pháp lệnh thủ tục giảiquyết các vụ án hành chính Đây là những văn bản pháp lý đầu tiên rất quan trọngđánh dấu sự ra đời của cơ chế tài phán hành chính ở Việt Nam Đây thực sự là mộtbước tiến đáng kể trong quá trình xây dựng và hoàn thiện bộ máy nhà nước phápquyền xã hội chủ nghĩa, một biểu hiện rõ ràng, cụ thể của sự đổi mới trong nhận thức

về quá trình dân chủ hoá xã hội và bảo vệ các quyền dân sự của công dân

Tháng 12 năm 1998, Quốc hội đã thông qua Luật khiếu nại, tố cáo thay thế choPháp lệnh khiếu nại tố cáo của công dân năm 1991 và như vậy cơ chế giải quyết khiếukiện hành chính được thực hiện theo qui định của các văn bản này đã có những kết quảnhất định, đồng thời cũng bộc lộ những vấn đề khó khăn bất cập

Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 đã sửa đổi, bổ sung vào các năm 2004 và 2005.Qua hai lần sửa đổi, bổ sung Luật đã bộc lộ nhiều hạn chế nhất định, hơn thế nữakhiếu nại và tố cáo dù có nhiều điểm tương đồng nhưng cũng có những khác biệt rất

cơ bản như: tính bí mật trong tiếp nhận và giải quyết tố cáo, bảo vệ người tố cáo…cần được điều chỉnh riêng Vì vậy, ngày 11/11/2011 Quốc hội đã thông qua Luật khiếunại và Luật Tố cáo, chính thức tách bạch văn bản điều chỉnh về khiếu nại và tố cáo.Luật này có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01 tháng 7 năm 2012 Ngày 25/11/2013 Quốc

hội thông qua Luật tiếp công dân có hiệu lực từ ngày 1/7/2014 bãi bỏ chương V Luậtkhiếu nại về tiếp công dân.

Nhìn chung, việc ghi nhận quyền khiếu nại và cơ chế bảo đảm thực hiện quyềnkhiếu nại ở nước ta được hình thành từ rất sớm và phát triển có nhiều đột phá qua cácgiai đoạn Đến nay, những quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại đã phát triểnhoàn chỉnh và chặt chẽ từ Hiến pháp đến các Thông tư hướng dẫn và cả sự công khaicác thủ tục hành chính ở các cơ quan hành chính nhà nước về thủ tục giải quyết khiếunại Sự phát triển trên đã góp phần đảm bảo tính dân chủ trong quá trình xây dựng nhànước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở nước ta

1.4 Nguyên tắc và các hành vi bị cấm trong khiếu nại và giải quyết khiếu nại

1.4.1 Nguyên tắc khiếu nại và giải quyết khiếu nại

Điều 4 Luật khiếu nại năm 2011 quy định: “Việc khiếu nại và giải quyết khiếunại phải được thực hiện theo quy định của pháp luật; bảo đảm khách quan, công khai,dân chủ và kịp thời” Trên cơ sở các nguyên tắc chung này và bản chất của hoạt độngkhiếu nại, giải quyết khiếu nại thì những nguyên tắc cơ bản cần tuân thủ trong quátrình khiếu nại và giải quyết khiếu nại như sau:

- Nguyên tắc pháp chế: Được thể hiện qua việc Hiến pháp quy định cụ thể về

quyền khiếu nại của công dân Khiếu nại là ranh giới chuẩn mực giữa cái đúng và cáisai, vì khi khiếu nại thì giữa các chủ thể đã có sự bất đồng nhất định Sự đúng sai ấyphải căn cứ vào những quy định của pháp luật làm chuẩn mực giải quyết Nguyên tắcpháp chế còn thể hiện cụ thể qua thủ tục khiếu nại, giải quyết khiếu nại được hìnhthành trên cơ sở Hiến pháp Điều 8 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Nhà nước được tổchức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp vàpháp luật, thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ Các cơ quan nhà nước, cán bộ, côngchức, viên chức phải tôn trọng Nhân dân, tận tụy phục vụ Nhân dân, liên hệ chặt chẽvới Nhân dân, lắng nghe ý kiến và chịu sự giám sát của Nhân dân; kiên quyết đấutranh chống tham nhũng, lãng phí và mọi biểu hiện quan liêu, hách dịch, cửa quyền”.Khiếu nại và giải quyết khiếu nại cũng phải tuân thủ nguyên tắc trên, phải theo trình

tự, thủ tục do pháp luật quy định; nguyên tắc trên còn thể hiện tinh thần tôn trọng, lắngnghe nhân dân trong quản lý nhà nước nói chung, khiếu nại và giải quyết khiếu nạihành chính nói riêng Đây là nguyên tắc cơ bản đảm bảo quyền khiếu nại và sự kháchquan, công bằng trong giải quyết khiếu nại

- Nguyên tắc chân lý khách quan: đây là nguyên tắc quan hệ trực tiếp đến

nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa Nguyên tắc này đòi hỏi công dân phải trungthực khi khiếu nại, phải phản ánh đúng sự thật khách quan, không lợi dụng quyền

khiếu nại để vu khống, gây ảnh hưởng đến quyền lợi hợp pháp của người khác NgườiNguyên tắc chân lý khách quan ảnh hưởng nhiều đến kết quả giải quyết khiếu nại vìnếu cung cấp thông tin không chính xác dễ dẫn đến việc giải quyết không đúng của cơquan có thẩm quyền Bên cạnh đó, chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại phảituyệt đối tuân thủ nguyên tắc này để đảm bảo tính chính xác của kết quả giải quyếtkhiếu nại Nguyên tắc này được cụ thể hóa bởi các quy định về trách nhiệm của các cơquan nhà nước phải thu thập đầy đủ chứng cứ, tài liệu, về thủ tục lập biên bản, tiếpnhận hồ sơ… đồng thời cơ quan, cá nhân có thẩm quyền có trách nhiệm tạo mọi điềukiện thuận lợi, phải cung cấp thông tin, tài liệu để công dân thực hiện quyền khiếu nại,không cản trở trù dập người khiếu nại.

- Nguyên tắc công khai: Nguyên tắc công khai đảm bảo cho quyền khiếu nại

của người dân được thực hiện dễ dàng không bị trù dập, các vụ khiếu nại không bị chegiấu Ngoài ra, nguyên tắc này còn giúp việc giải quyết khiếu nại đúng luật, nhanhchóng và chính xác, giúp các cơ quan giám sát thực hiện tốt quyền giám sát đối vớicông tác giải quyết khiếu nại; qua đó đôn đốc và kịp thời có được những biện phápthích hợp cho tình hình mới Công khai kết quả giải quyết khiếu nại còn thể hiện sựminh bạch cuẩ quá trình giải quyết và công bằng giữa các vụ việc khiếu nại

- Nguyên tắc bình đẳng giữa các bên tham gia thủ tục giải quyết khiếu nại:

Trong thủ tục giải quyết khiếu nại các bên đều có quyền chứng minh, đưa ra cácchứng cứ, lý do cho mình, yêu cầu cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại Chẳnghạn, người khiếu nại có nghĩa vụ trình bày về sự việc, cung cấp thông tin, tài liệu mộtcách trung thực, thì người bị khiếu nại có quyền đưa ra bằng chứng về tính hợp phápcủa quyết định hoặc việc làm khi bị khiếu nại, kiến nghị lại cơ quan nhà nước có thẩmquyền xem xét lại quyết định của cơ quan đã giải quyết Nguyên tắc này còn được thểhiện cụ thể trong quy định về nghĩa vụ của người giải quyết khiếu nại là tổ chức đốithoại trực tiếp với người khiếu nại, lắng nghe ý kiến, lý do của người khiếu nại22; đôibên có quyền tự do đưa ra những yêu cầu, căn cứ bảo vệ cho lý lẽ của mình Nhưngsuy cho cùng nguyên tắc bình đẳng trong bối cảnh này chỉ mang tính tương đối do ảnhhưởng từ vị trí của hai chủ thể: một bên có quyền quản lý, còn bên kia là bên chịu sựquản lý

- Nguyên tắc trách nhiệm: Người khiếu nại phải chịu trách nhiệm trước những

gì trình bày trong đơn khiếu nại, phải thực hiện quyền khiếu nại theo quy định củapháp luật Nếu người khiếu nại cố tình lợi dụng quyền khiếu nại để thực hiện nhữnghoạt động phi pháp như: tuyên truyền chống phá Nhà nước, gây rối trật tự công cộng,

22 Theo Điều 14, 15 Luật khiếu nại năm 2011.

vu khống…thì phải chịu trách nhiệm trước pháp luật Bên cạnh đó thì người bị khiếunại cũng phải chịu trách nhiệm về những hành vi vi phạm pháp luật mà mình đã thựchiện và xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại Trong công tácgiải quyết khiếu nại thì người giải quyết phải chịu trách nhiệm trước những quyết địnhcủa mình Tóm lại, tất cả các chủ thể trong quá trình khiếu nại và giải quyết khiếu nạiđều phải chịu trách nhiệm trước những hành vi, quyết định của mình, như vậy sẽ đảmbảo việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại đạt hiệu quả.

Có thể khẳng định rằng các nguyên tắc trên có ý nghĩa quan trọng trong việckhiếu nại và giải quyết khiếu nại Khi giải quyết khiếu nại cần nghiêm chỉnh chấphành đồng bộ các nguyên tắc trên, nhằm giải quyết đúng đắn, khách quan các khiếunại Ngoài ra, trong công tác giải quyết khiếu nại đòi hỏi phải linh hoạt, tùy trường hợp

cụ thể và hoàn cảnh cụ thể để đưa ra những cách giải quyết thật thỏa đáng làm dunghòa quyền lợi của cá nhân và xã hội

1.4.2 Các hành vi bị cấm trong khiếu nại và giải quyết khiếu nại

Với những đặc thù của quyền khiếu nại và công tác giải quyết khiếu nại, Điều 6Luật khiếu nại đã quy định những hành vi bị cấm cụ thể sau:

Một là, cản trở, gây phiền hà cho người thực hiện quyền khiếu nại; đe doạ, trảthù, trù dập người khiếu nại;

Hai là, thiếu trách nhiệm trong việc giải quyết khiếu nại; không giải quyết khiếunại; làm sai lệch các thông tin, tài liệu, hồ sơ vụ việc khiếu nại; cố ý giải quyết khiếunại trái pháp luật Hành vi cấm này nhằm đảm bảo nguyên tắc khách quan trong quátrình khiếu nại và giải quyết khiếu nại

Ba là, ra quyết định giải quyết khiếu nại không bằng hình thức quyết định Điềunày đồng nghĩa với việc mọi trường hợp giải quyết khiếu nại thì kết quả giải quyết chỉđược ban hành dưới hình thức quyết định bằng văn bản

Bốn là, bao che cho người bị khiếu nại; can thiệp trái pháp luật vào việc giảiquyết khiếu nại

Năm là, cố tình khiếu nại sai sự thật

Sáu là, kích động, xúi giục, cưỡng ép, dụ dỗ, mua chuộc, lôi kéo người khác tậptrung đông người khiếu nại, gây rối an ninh trật tự công cộng

Bảy là, lợi dụng việc khiếu nại để tuyên truyền chống Nhà nước, xâm phạm lợiích của Nhà nước; xuyên tạc, vu khống, đe dọa, xúc phạm uy tín, danh dự của cơ quan,

tổ chức, người có trách nhiệm giải quyết khiếu nại, người thi hành nhiệm vụ, công vụkhác

Tám là, vi phạm quy chế tiếp công dân;

Chín là, vi phạm các quy định khác của pháp luật về khiếu nại và giải quyếtkhiếu nại.

Các hành vi bị cấm được quy định khá chi tiết nhưng đến nay vẫn chưa có quyđịnh cụ thể xử lý trách nhiệm chủ thể vi phạm Thiết nghĩ, mức độ vi phạm của từnghành vi cần được quy định trách nhiệm xử lý tương ứng nhằm đảm bảo hiệu lực quyđịnh về các hành vi bị cấm

1.5 Cơ sở quy định quyền khiếu nại của công dân

1.5.1 Cơ sở lý luận

Quyền con người nói chung, quyền khiếu nại hành chính của công dân nói riêng

là giá trị của nhân loại, gắn liền với lịch sử hình thành và phát triển của chế độ dân chủ

và phản ánh bản chất mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân Từ thời cổ đại, quanniệm về bảo đảm thực hiện quyền khiếu nại đã được ẩn chứa trong tư tưởng về bảođảm thực hiện quyền con người, quyền công dân Bộ luật Hammurabi của Nhà nướcLưỡng Hà cổ đại đưa ra tuyên bố công lý bùng nổ để ngăn chặn kẻ mạnh áp bức kẻyếu Mạnh Tử - một triết gia của Trung Quốc cổ đại từng nhận xét: “…người dùngquyền trị dân mà chỉ dùng mãnh lực để áp chế dân, là không có nghĩa gì chính đángcả…”.23 Quyền khiếu nại thực sự được đề cập rõ nét khi Nhà nước tư sản ra đời – khinhững đòi hỏi về một chế độ dân chủ trở nên bức thiết Các tác phẩm nổi tiếng đã đềcập đến quyền khiếu nại được ẩn chứa trong tư tưởng bảo vệ quyền con người như tácphẩm Tinh thần pháp luật của Montesquieu, Bàn về khế ước xã hội của Jean – JacqueRousseau, Nền dân trị Mỹ của Tocqueville…24 Như vậy, trên cơ sở nền tảng của việcxây dựng chế độ dân chủ thì quyền khiếu nại đóng vai trò rất quan trọng, có thể nóiquyền khiếu nại và cơ chế đảm bảo thực hiện quyền khiếu nại là một tiêu chuẩn quantrọng trong đánh giá mức độ dân chủ của một Nhà nước Bên cạnh đó, một trongnhững công cụ đảm bảo việc thực thi quyền con người, quyền công dân đó là việc traocho người dân quyền khiếu nại hành chính

Ở Việt Nam, Xuất phát từ tư tưởng “lấy dân làm gốc”, từ bản chất chính trị củachế độ dân chủ nhân dân, ngay từ khi mới thành lập chính thể mới, Bác Hồ và Chínhphủ đã khẳng định quyền làm chủ của nhân dân, quan tâm việc kiểm soát hoạt độngcủa bộ máy nhà nước Trong tác phẩm “sửa đổi lề lối làm việc”, Chủ tịch Hồ Chí Minh

đã viết: “Kiểm soát có hai cách: một là từ trên xuống Tức là người lãnh đạo kiểm soátkết quả những công việc của cán bộ mình Một cách nữa là từ dưới lên Tức là quầnchúng và cán bộ kiểm soát sự sai lầm của người lãnh đạo và bày tỏ cái cách sửa chửa

23 Trần Trọng Kim: Nho giáo toàn bộ, Nxb Văn học, Hà Nội, 2003, tr.204.

24 Nguyễn Tuấn Khanh, sđd, tr.7, 8.

sai lầm đó Cách này là cách tốt nhất kiểm soát các nhân viên.25 Bên cạnh đó, công cuộxây dựng Nhà nước pháp quyền ở nước ta luôn đề cao quyền dân chủ nhân dân, ghinhận đầy đủ và đảm bảo thực hiện hiệu quả các quyền con người, quyền công dân; xâydựng một xã hội thượng tôn pháp luật Chủ tịch Hồ Chí Minh chỉ rõ: “Tăng cườngkhông ngừng chính quyền nhân dân Nghiêm chỉnh thực hiện dân chủ với nhân dân,chuyên chính với kẻ địch Triệt để chấp hành mọi chế độ và pháp luật của Nhà nước”.Kết hợp cơ sở xây dựng nền dân chủ nhân dân, tăng cường giám sát nhân dân với bộmáy và cán bộ, pháp luật Việt Nam đã ghi nhận quyền khiếu nại.

Sinh thời Chủ tịch Hồ Chí Minh đã nhận định: “Đồng bào có oan ức, có thắcmắc mới khiếu nại Ta giải quyết tốt các khiếu nại, đồng bào thấy Đảng và Chính phủquan tâm, lo lắng đến họ, do đó mối quan hệ quần chúng nhân dân với Đảng và ChínhPhủ được củng cố tốt hơn”.26 Theo quan điểm trên của Người thì việc giải quyết khiếunại sẽ ảnh hưởng trực tiếp đến mối quan hệ giữa Nhà nước và Nhân dân

Tóm lại, quyền khiếu nại được hình thành từ nhiều cơ sở lý luận khác nhaunhưng nổi bật hơn hết là nền tảng đảm bảo quyền dân chủ nhân dân trong Nhà nướcpháp quyền và nhu cầu bảo vệ quyền con người Mức độ dân chủ ảnh hưởng trực tiếpđến những quy định đảm bảo thực hiện quyền khiếu nại và quá trình giải quyết khiếunại

cơ quan nhà nước trong quá trình quản lý nhà nước là việc ghi nhận và đảm bảo thựchiện quyền khiếu nại

Thuật ngữ “khiếu nại” lần đầu tiên được đề cập trong văn bản pháp lý nước tatại Sắc lệnh số 64-SL ngày 23/11/1945 của Chủ tịch Hồ Chí Minh về việc thành lập

25 Vũ Ngọc Huế: “Tư tưởng của Chủ tịch Hồ Chí Minh về khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo”, Viện Khoa học Thanh tra – Thanh tra Chính phủ, http://giri.ac.vn/tu-tuong-cua-chu-tich-ho-chi-minh-ve-khieu-nai-to- cao-va-giai-quyet-khieu-nai-to-cao_t104c2744n827tn.aspx [Truy cập 14/2/2018].

26 Hồ Chí Minh: Toàn tập, Nxb Chính trị quốc gia – Sự thật, Hà Nội, 2011, t.12, tr.503.

pháp luật về khiếu nại, tố cáo ở nước ta hiện nay, Nxb Chính trị quốc gia sự thật, 2017, tr.29.

Ban Thanh tra đặc biệt Điều II Sắc lệnh quy định Ban Thanh tra đặc biệt có toànquyền nhận đơn khiếu nại của nhân dân Chính thức từ đó quyền khiếu nại của côngdân được pháp luật ghi nhận Hiến pháp năm 1946 không trực tiếp quy định quyềnkhiếu nại của công dân nhưng thể chế dân chủ trong Hiến pháp đã tạo dựng nên quyềnkhiếu nại trong thực tế từ các Sắc lệnh và Thông tư lúc bấy giờ.28 Kế thừa và phát huytinh thần dân chủ của Hiến pháp năm 1946, Điều 29 Hiến pháp năm 1959 chính thứcquy định quyền khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân: “Công dânnước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa có quyền khiếu nại và tố cáo với bất kỳ cơ quannào của Nhà nước về những việc làm vi phạm pháp luật của cán bộ, nhân viên cơ quannhà nước Các khiếu nại, tố cáo cần phải được xem xét và giải quyết nhanh chóng.Người bị thiệt hại do những việc làm trái pháp luật gây ra có quyền được bồi thường”.Tiếp theo đó, các bản Hiến pháp năm 1980, 1992 và hiện hành là Hiến pháp năm 2013đều tiếp tục ghi nhận quyền khiếu nại theo hướng ngày càng mở rộng và đảm bảoquyền khiếu nại được thực hiện hiệu quả Cụ thể, Điều 30 Hiến pháp năm 2013 quyđịnh: “(i) Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩmquyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân (ii) Cơ quan, tổchức, cá nhân có thẩm quyền phải tiếp nhận, giải quyết khiếu nại, tố cáo Người bịthiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất, tinh thần và phục hồi danh dự theo quyđịnh của pháp luật (iii) Nghiêm cấm việc trả thù người khiếu nại, tố cáo hoặc lợi dụngquyền khiếu nại, tố cáo để vu khống, vu cáo làm hại người khác.” Cụ thể hóa tinhthần Hiến pháp, Luật khiếu nại và các văn bản hướng dẫn thi hành đã hợp thành hệthống các quy định chặt chẽ đảm bảo quyền khiếu nại và công tác giải quyết khiếu nạinhanh chóng, công khai, chính xác.

1.5.3 Cơ sở thực tiễn

Trong xu hướng hội nhập và phát triển thì không chỉ về kinh tế mà cả pháp luậtcủa nước ta cũng cần có những chuyển biến tích cực thể hiện tinh thần hội nhập Vìthế, trước thực trạng pháp luật của đa số quốc gia trên thế giới đều ghi nhận và đảmbảo thực hiện quyền khiếu nại của công dân, từ thực tiễn đó đã tạo những chuyển biếntích cực trong quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong hệ thống pháp luậtViệt Nam

Thực tiễn thời gian qua cho thấy quyền khiếu nại được ghi nhận khá hoàn chỉnhtrong Hiến pháp của các quốc gia, điển hình: Hiến pháp Nhật Bản năm 1946 quy định

“Mọi công dân có quyền khiếu nại đòi bồi thường thiệt hại, cách chức công chức, kiếnnghị ban hành, hủy bỏ, sửa chữa đạo luật, sắc lệnh, điều lệ hay khiếu nại trong các lĩnh

vực khác; không người nào bị phân biệt đối xử vì ủng hộ các kiến nghị này” Hiếnpháp Cộng hòa Liên bang Đức năm 1949 quy định: “Mọi người đều có quyền, cá nhânmình hoặc cùng với người khác, gửi văn bản đề nghị hoặc khiếu nại đến cấp có thẩmquyền và cơ quan lập pháp” Hiến pháp Cộng hòa Ba Lan năm 1997 quy định: “Mọingười có quyền khiếu nại, kiến nghị và khởi kiện vì lợi ích công cộng, lợi ích của tbanrthân hoặc vì lợi ích của người khác – với sự đồng ý của người đó – tới các cơ quan nhànước, các tổ chức và đoàn thể xã hội về việc thực hiện các nhiệm vụ được quy địnhcủa cơ quan nhà nước, tổ chức, đoàn thể trong phạm vi lĩnh vực quản lý” 29

Từ thực tiễn quy định về quyền khiếu nại trong pháp luật của các quốc gia trênthế giới đã đặt ra yêu cầu ngày càng hoàn thiện các quy định về khiếu nại và giải quyếtkhiếu nại hành chính trong hệ thống pháp luật nước ta

Bên cạnh đó, cơ chế phán quyết các quyết định trong quản lý nhà nước đã xuấthiện ở nước ta từ rất sớm, đến thời kỳ Pháp thuộc thậm chí Tòa án hành chính đã đượcthành lập.30 Vì thế, việc pháp luật quy định về quyền khiếu nại hành chính là hoàn toànphù hợp với lịch sử thực tiễn pháp lý nước ta

Bên cạnh đó, việc ghi nhận quyền khiếu nại còn xuất phát từ thực trạng quản lýnhà nước và xu hướng đổi mới, cải cách hành chính ở Việt Nam Trong quá trình quản

lý hành chính nhà nước, các chủ thể quản lý có quyền ban hành các quyết định hànhchính hoặc thực hiện các hành vi hành chính mang quyền lực nhà nước, có tính chấtđơn phương, bắt buộc thi hành đối với đối tượng quản lý Vì nhiều lý do khác nhau,các quyết định, hành vi đó có thể trái pháp luật, xâm hại đến quyền, lợi ích hợp phápcủa các cá nhân, tổ chức là đối tượng quản lý; hoặc chủ quan từ các đối tượng quản lýcho rằng các quyết định, hành vi đó xâm phạm đến quyền lợi của họ.31 Vì thế, việc xâydựng và đảm bảo quyền khiếu nại của công dân trước các quyết định hành chính, hành

vi hành chính là rất cần thiết Thực trạng quản lý nhà nước thời gian qua vẫn còn tồntại những hạn chế nhất định như: thủ tục hành chính vẫn còn phức tạp, rườm rà, so vớinhiều nước trong khu vực còn khoảng cách lớn, tình trạng “giấy phép con” khônggiảm và xuất hiện nhiều biến tướng của “giấy phép con”, chất lượng cán bộ, côngchức, viên chức còn nhiều bất cập, thiếu chuyên nghiệp; một bộ phận không nhỏ sa sút

về phẩm chất đạo đức, tham nhũng, vô cảm, thiếu trách nhiệm trước yêu cầu chính

29 Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội: Tuyển tập Hiến pháp của một số quốc gia, Nxb Hồng Đức, Hà Nội,

2012, tr.19, 258, 259, 458.

30 Trần Thị Hiền: “Quá trình hình thành và phát triển tài phán hành chính ở Việt Nam”, Tài phán hành chính

trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền và hội nhập quốc tế ở Việt Nam hiện nay, Nxb Khoa học xã

hội, Hà Nội, 2010, tr.88.

31 Trần Thị Hiền: “Quá trình hình thành và phát triển tài phán hành chính ở Việt Nam”, Tài phán hành chính

trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền và hội nhập quốc tế ở Việt Nam hiện nay, Nxb Khoa học xã hội,

Hà Nội, 2010, tr.84.

đáng của người dân…32 người dân vẫn chưa hài lòng cao với kết quả quản lý của cơquan hành chính nhà nước33 vì thế quyền khiếu nại là công cụ hiệu quả giúp người dânphản ánh khi không hài lòng cơ quan nhà nước, chủ quan cho rằng quyền lợi bị xâmphạm.

Tóm lại, việc ghi nhận và đảm bảo thực hiện quyền khiếu nại trong hệ thốngpháp luật Việt Nam nhằm đảm bảo thể chế dân chủ nhân dân, đúng nguyên tắc xâydựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa; phù hợp với pháp luật quốc tế và thựctiễn pháp lý Việt Nam Hoàn thiện quy định về quyền khiếu nại góp phần tích cực đảmbảo thực thi quyền con người, quyền công dân

Qua nội dung Chương “Khái quát về khiếu nại hành chính”, những kiến thức tổng quát cần lưu ý:

Thứ nhất, nắm vững khái niệm, đặc điểm của khiếu nại hành chính để có sự phân biệt với khiếu kiện, tố cáo, phản ánh, kiến nghị…

Thứ hai, hiểu rõ về ý nghĩa và cơ sở hình thành quyền khiếu nại; sự hình thành

và phát triển các quy định của pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại;

Thứ ba, xác định rõ quyết định hành chính, hành vi hành chính là đối tượng khiếu nại, các nguyên tắc thực hiện quyền khiếu nại và quá trình giải quyết khiếu nại.

Những kiến thức chung về quyền khiếu nại hành chính là nền tảng lý luận để nghiên cứu và phân tích các nội dung tiếp theo trong quy định của pháp luật về khiếu nại và giải quyết khiếu nại.

CÂU HỎI ÔN TẬP

Câu 1 Khiếu nại là gì? Đặc điểm của khiếu nại hành chính?

Câu 2 Phân biệt khiếu nại với khiếu kiện, tố cáo, phản ánh, kiến nghị?

Câu 3 Trình bày sự hình thành và phát triển các quy định của pháp luật về khiếu nại hành chính ở Việt Nam

Câu 4 Trình bày khái niệm và đặc điểm quyết định hành chính, hành vi hành chính – đối tượng khiếu nại

Câu 5 Cơ sở hình thành quy định của pháp luật về quyền khiếu nại hành chính ở ViệtNam?

http://www.tapchicongsan.org.vn/Home/Nghiencuu-Traodoi/2015/33945/Cai-cach-nen-hanh-chinh-nha-nuoc- giai-doan-2011-2015.aspx [Truy cập ngày 20/02/2018].

33 Chỉ sô đánh giá sự hài lòng của người dân và tổ chức về sự phục vụ của cơ quan hành chính nhà nước (SÍPAS) năm 2015 chỉ số chất lượng thủ tục hành chính được đánh giá chỉ 40%-70%, chỉ số hài lòng các thủ tục trên là 70%-90% - Lê Sơn: “Sự hài lòng của dân là thước đo công việc của cơ quan hành chính”,

http://baochinhphu.vn/Tin-noi-bat/Su-hai-long-cua-dan-la-thuoc-do-cong-viec-cua-co-quan-hanh-

chinh/300610.vgp [Truy cập ngày 17/7/2017].

CHƯƠNG 2 QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ KHIẾU NẠI ĐỐI VỚI QUYẾT

ĐỊNH HÀNH CHÍNH VÀ HÀNH VI HÀNH CHÍNH

Như đã trình bày ở Chương 1, đối tượng khiếu nại được chia thành hai nhóm

cơ bản: (i) một là quyết định hành chính, hành vi hành chính; (ii) hai là quyết định kỷ luật cán bộ, công chức Chương này trình bày những quy định của pháp luật hiện hành về khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính, cụ thể như trình

tự khiếu nại, hình thức khiếu nại, thời hiệu khiếu nại… Chương này giúp người nghiên cứu tiếp cận dưới góc độ “người khiếu nại”, sẽ giải quyết các vấn đề cần thiết để thực hiện hiệu quả quyền khiếu nại.

2.1 Trình tự khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính

Điều 7 Luật khiếu nại quy định cụ thể trình tự khiếu nại như sau:

Khi có căn cứ cho rằng quyết định hành chính, hành vi hành chính là trái phápluật, xâm phạm trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình thì người khiếu nạikhiếu nại lần đầu đến người đã ra quyết định hành chính hoặc cơ quan có người cóhành vi hành chính hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật

tố tụng hành chính

Như vậy, khi không đồng ý với quyết định hành chính, hành vi hành chính thì

cá nhân, tổ chức có quyền lựa chọn khiếu nại hoặc khởi kiện vụ án hành chính để giảiquyết bất đồng Tuy nhiên, quy định tại khoản 1 Điều 7 Luật khiếu nại chưa thật sựchuẩn xác, bởi quy định “khiếu nại lần đầu là khiếu nại đến người đã ra quyết địnhhành chính” Vì có những người ra quyết định hành chính nhưng không có thẩm quyềngiải quyết khiếu nại lần đầu.34 Đồng thời căn cứ quy định về thẩm quyền giải quyếtkhiếu nại từ Điều 17 đến Điều 26 Luật khiếu nại thì chủ thể có thẩm quyền giải quyếtkhiếu nại là cá nhân người đứng đầu cơ quan, tổ chức nên quy định khiếu nại lần đầu

là khiếu nại đến người đã ban hành quyết định là chưa chính xác

Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết lần đầuhoặc quá thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyền khiếu nạilần hai đến Thủ trưởng cấp trên trực tiếp của người có thẩm quyền giải quyết khiếu nạilần đầu hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụnghành chính

34 Các trường hợp người có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính nhưng không có thẩm quyền giải quyết khiếu nại như: Khoản 1 Điều 39 Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012 thì chiến sĩ công an nhân dân, khoản 1 Điều 44 Luật xử lý vi phạm hành chính năm 2012… thì công chức thuế khi thi hành công vụ có quyền ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính nhưng không thể giải quyết khiếu nại

Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nạilần hai hoặc hết thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyềnkhởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính.

Quy định về trình tự khiếu nại trên thể hiện mối quan hệ chặt chẽ giữa khiếu nại

và khiếu kiện hành chính; xóa bỏ khái niệm “quyết định giải quyết cuối cùng” tronggiải quyết khiếu nại, bởi khi không đồng ý với kết quả giải quyết khiếu nại thì ngườikhiếu nại có quyền khởi kiện ra Tòa

Đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Bộ trưởng, Thủ trưởng

cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ (sau đây gọi chung là Bộ

trưởng) thì người khiếu nại khiếu nại đến Bộ trưởng hoặc khởi kiện vụ án hành chínhtại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính

Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nạicủa Bộ trưởng hoặc quá thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì cóquyền khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án theo quy định của Luật tố tụng hànhchính

Đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh) thì người

khiếu nại khiếu nại lần đầu đến Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoặc khởi kiện vụ

án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính

Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nạilần đầu của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoặc hết thời hạn quy định mà khiếunại không được giải quyết thì có quyền khiếu nại lần hai đến Bộ trưởng quản lý ngành,lĩnh vực hoặc khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụnghành chính

Trường hợp người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết lần hai của

Bộ trưởng hoặc hết thời hạn quy định mà khiếu nại không được giải quyết thì có quyềnkhởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án theo quy định của Luật tố tụng hành chính

Trình tự khiếu nại trên cũng xác định rõ chủ thể có thẩm quyền cao nhất tronggiải quyết khiếu nại hành chính là Bộ trưởng quản lý ngành, lĩnh vực

2.2 Hình thức khiếu nại

Điều 8 Luật khiếu nại quy định hình thức khiếu nại gồm hai hình thức: khiếu nại bằng đơn và khiếu nại trực tiếp

Trường hợp khiếu nại bằng đơn thì đơn khiếu nại phải có đầy đủ các nội dung

sau: phải ghi rõ ngày, tháng, năm khiếu nại; tên, địa chỉ của người khiếu nại; tên, địachỉ của cơ quan, tổ chức, cá nhân bị khiếu nại; nội dung, lý do khiếu nại, tài liệu liên

quan đến nội dung khiếu nại và yêu cầu giải quyết của người khiếu nại Đơn khiếu nạiphải do người khiếu nại ký tên hoặc điểm chỉ Hiện nay, Thông tư số 02/2016/TT-TTCP của Thanh tra Chính phủ ngày 20/10/2016 đã ban hành mẫu đơn khiếu nại (Mẫu

số 01A-KN) Tuy nhiên, đối chiếu mẫu đơn khiếu nại với nội dung quy định tại khoản

1 Điều 8 Luật khiếu nại có một số điểm không thống nhất, mẫu đơn chưa quy định rõmột số nội dung sau: chưa cụ thể về tên, địa chỉ của người bị khiếu nại; không quyđịnh bắt buộc trình bày lý do khiếu nại, yêu cầu giải quyết của người khiếu nại chỉ nếu

có chứ không bắt buộc Thiết nghĩ, mẫu đơn cần hoàn thiện phù hợp với những ộidung yêu cầu tại khoản 1 Điều 8 Luật khiếu nại

Khiếu nại trực tiếp thì người tiếp nhận khiếu nại hướng dẫn người khiếu nại

viết đơn khiếu nại hoặc người tiếp nhận ghi lại việc khiếu nại bằng văn bản và yêu cầungười khiếu nại ký hoặc điểm chỉ xác nhận vào văn bản, trong đó ghi rõ nội dung theoquy định tại khoản 2 Điều 8 Luật khiếu nại

Trường hợp nhiều người cùng khiếu nại một nội dung: 35

- Trường hợp nhiều người đến khiếu nại trực tiếp thì cơ quan có thẩm quyền tổchức tiếp và hướng dẫn người khiếu nại cử đại diện để trình bày nội dung khiếu nại36;người tiếp nhận khiếu nại ghi lại việc khiếu nại bằng văn bản, trong đó ghi rõ nội dungtheo quy định tại khoản 2 Điều 8 Luật khiếu nại

- Trường hợp nhiều người khiếu nại bằng đơn thì trong đơn phải ghi rõ nộidung quy định tại khoản 2 Điều 8 Luật khiếu nại, có chữ ký của những người khiếu nại

và phải cử người đại diện để trình bày khi có yêu cầu của người giải quyết khiếu nại;

Hiện nay, Luật khiếu nại và các văn bản hướng dẫn thi hành không quy định cụthể cách thức gửi đơn khiếu nại Tuy nhiên, căn cứ vào Thông tư số 07/2014/TT-TTCPngày 31/10/2014 về quy trình xử lý đơn khiếu nại, đơn tố cáo, đơn kiến nghị, phản ánhthì đơn sẽ được tiếp nhận từ các nguồn sau: (i) gửi qua dịch vụ bưu chính; (ii) dongười khiếu nại trực tiếp gửi đến qua bộ phận tiếp nhận đơn của cơ quan, tổ chức, đơnvị; qua hộp thư góp ý của cơ quan, tổ chức, đơn vị, Ban Tiếp công dân, địa điểm tiếpcông dân; (iii) do đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân, Ủy ban Mặt trận Tổquốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận, cơ quan báo chí và cơ quan, tổchức, đơn vị khác chuyển đến; (iv) do lãnh đạo (người đứng đầu, cấp phó của ngườiđứng đầu) cơ quan Đảng và Nhà nước tiếp nhận và chuyển đến bộ phận xử lý đơn thư

35 Khi nhiều người khiếu nại cùng một nội dung các chủ thể tiếp nhận và xử lý vụ việc cần lưu ý quy định về trách nhiệm cụ thể của từng cơ quan, tổ chức tại Mục 2 Nghị định số 75/2012/NĐ-CP.

36 Khoản 2 Điều 5 Nghị định số 75/2012/NĐ-CP quy định việc cử đại diện được thực hiện như sau:

- Trường hợp có từ 5 đến 10 người khiếu nại thì cử 1 hoặc 2 người đại diện;

- Trường hợp có từ 10 người khiếu nại trở lên thì có thể cử thêm người đại diện, nhưng không quá 5 người.

Từ quy định trên có thể suy ra rằng, đơn khiếu nại sẽ được gửi theo các cách nêu trên;

để đảm bảo tính chặt chẽ trong quy định, Luật khiếu nại cần bổ sung quy định cụ thể

về hình thức gửi đơn và chỉ xác định gửi trực tiếp hoặc qua đường bưu điện, trực tuyến(nếu cơ quan tiếp nhận đồng ý) Bởi quy định cụ thể cách gửi đơn sẽ khắc phục tìnhtrạng rải đơn ở nhiều nơi như thời gian qua

2.3 Thời hiệu khiếu nại

Căn cứ quy định về trình tự khiếu nại tại Điều 7 Luật khiếu nại thì mỗi vụ việcngười khiếu nại được quyền khiếu nại tối đa hai lần nên thời hiệu khiếu nại cũng baogồm thời hiệu khiếu nại lần đầu và thời hiệu khiếu nại lần hai

Thời hiệu khiếu nại lần đầu được quy định tại Điều 9 Luật khiếu nại như sau:

“Thời hiệu khiếu nại là 90 ngày, kể từ ngày nhận được quyết định hành chính hoặcbiết được quyết định hành chính, hành vi hành chính Trường hợp người khiếu nạikhông thực hiện được quyền khiếu nại theo đúng thời hiệu vì ốm đau, thiên tai, địchhọa, đi công tác, học tập ở nơi xa hoặc vì những trở ngại khách quan khác thì thời gian

có trở ngại đó không tính vào thời hiệu khiếu nại” Như vậy, đối với hành vi hànhchính thì mốc tính thời hiệu kể từ ngày biết được quyết định nhưng đối với quyết địnhhành chính lại tính từ ngày nhận được quyết định hoặc biết được quyết định; từ đó đặt

ra vấn đề là khi nào tính từ ngày nhận, khi nào tính từ ngày biết? Đến nay, các văn bảnquy phạm pháp luật về khiếu nại vẫn chưa quy định cụ thể nội dung này.37

Thời hiệu khiếu nại lần hai được quy định tại Điều 33 Luật khiếu nại như sau:

“Trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày hết thời hạn giải quyết khiếu nại quy định tạiĐiều 28 của Luật khiếu nại mà khiếu nại lần đầu không được giải quyết hoặc kể từngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mà người khiếu nại khôngđồng ý thì có quyền khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần hai;đối với vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn thì thời hạn có thể kéo dài hơn nhưng khôngquá 45 ngày” Như vậy, mốc tính thời hiệu khiếu nại lần hai là kể từ ngày hết thời hạngiải quyết khiếu nại lần đầu mà khiếu nại đó không được giải quyết hoặc kể từ ngàynhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mà người khiếu nại không đồng ý

37 Trước đây, Điều 12 Nghị quyết số 02/2011/NĐ-CP hướng dẫn thi hành Luật tố tụng hành chính đã giải thích

cụ thể mốc tính thời hiệu trong khởi kiện vụ án hành chính đối với trường hợp kể từ ngày nhận được quyết định

và trường hợp từ ngày biết được quyết định, cụ thể như sau:

- Trường hợp cá nhân, cơ quan, tổ chức bị tác động trực tiếp bởi quyết định hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc và họ là đối tượng được nhận quyết định thì thời điểm bắt đầu tính thời hiệu khởi kiện là kể từ ngày họ nhận được quyết định hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc (được cơ quan, người có thẩm quyền ra quyết định hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc giao trực tiếp, được nhận qua nhân viên bưu điện, qua chính quyền địa phương hoặc những người khác theo quy định của pháp luật).

- Trường hợp cá nhân, cơ quan, tổ chức không phải là đối tượng bị tác động trực tiếp bởi quyết định hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc và họ không phải là đối tượng được nhận quyết định và thực tế là

họ không nhận được quyết định đó thì thời điểm bắt đầu tính thời hiệu khởi kiện là kể từ ngày họ biết được quyết định đó.