Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong lịch sử lập hiến việt nam

Ba bộ phận của quyền lực nhà nước được phân công, thực hiện các quyền riêng: Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước; Chính p

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP.HCM KHOA LUẬT HÀNH CHÍNH

-*** -

HÀ XUÂN LỊCH MSSV: 1853801011091

TƯ TƯỞNG PHÂN CHIA QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC

TRONG LỊCH SỬ LẬP HIẾN VIỆT NAM

Luận văn tốt nghiệp cử nhân luật Niên khóa: 2018 - 2022

Người hướng dẫn: TS NGUYỄN MẠNH HÙNG

TP.HCM - Năm 2022

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn tốt nghiệp cử nhân luật với đề tài “Tư tưởng

phân chia quyền lực nhà nước trong lịch sử lập hiến Việt Nam” là công trình

nghiên cứu do chính tôi thực hiện dưới sự hướng dẫn của TS Nguyễn Mạnh Hùng Khóa luận có sử dụng, trích dẫn ý kiến, quan điểm khoa học của một số tác giả Các thông tin này đều được trích dẫn nguồn cụ thể và chính xác Các số liệu, thông tin được sử dụng trong Khóa luận là hoàn toàn khách quan, trung thực

Tác giả

Hà Xuân Lịch

MỤC LỤC

PHẦN MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ TƯ TƯỞNG PHÂN CHIA QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC 5

1.1 Lịch sử hình thành và phát triển; nội dung và ý nghĩa của tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước 5

1.1.1 Lịch sử hình thành của tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước 5

1.1.2 Nội dung của tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước 9

1.1.3 Ý nghĩa của tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước 10

1.2 Phân quyền với tập quyền xã hội chủ nghĩa và phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước 14

1.2.1 Phân quyền với tập quyền xã hội chủ nghĩa 14

1.2.2 Phân quyền với phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước 16

1.3 Sự áp dụng tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong các mô hình chính thể 18

1.3.1 Sự áp dụng tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong chính thể đại nghị 19

1.3.2 Sự áp dụng tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong chính thể cộng hòa tổng thống 21

1.3.3 Sự áp dụng tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong chính thể cộng hòa hỗn hợp 24

1.4 Sự áp dụng tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong các bản Hiến của Việt Nam 27

1.4.1 Hiến pháp 1946 27

1.4.2 Hiến pháp 1959 và Hiến pháp 1980 30

1.4.3 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi) 34

KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 37

CHƯƠNG 2: TƯ TƯỞNG PHÂN CHIA QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC TRONG HIẾN PHÁP HIỆN HÀNH, THỰC TRẠNG VÀ KIẾN NGHỊ 39

2.1 Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong Hiến pháp năm 2013 39

2.2 Thực trạng áp dụng tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước ở Việt Nam

hiện nay 44

2.2.1 Thực trạng phân công quyền lực nhà nước 44

2.2.2 Thực trạng phối hợp quyền lực nhà nước 49

2.2.3 Thực trạng kiểm soát quyền lực nhà nước 52

2.3 Giải pháp hoàn thiện cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước 58

2.3.1 Giải pháp hoàn thiện phân công quyền lực nhà nước 58

2.3.2 Giải pháp hoàn thiện sự phối hợp quyền lực nhà nước 61

2.3.3 Giải pháp hoàn thiện về kiểm soát quyền lực nhà nước 63

KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 66

KẾT LUẬN 68 DANH MỤC TÀI LIỆU

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước hình thành từ thời kỳ cổ đại, gắn liền với tên tuổi của những nhà triết gia vĩ đại Aristotle, Polybe, John Locke Các tư tưởng này sau đó được Charlesclouis De Secondat Montesquieu khái quát lên thành học thuyết, thường được gọi là học thuyết phân chia quyền lực nhà nước hay thuyết

phân quyền Tư tưởng này gần như “mất hút” trong xã hội phong kiến nhưng lại

phát triển cực thịnh ở xã hội tư sản và trở thành nguyên tắc cốt lõi, cơ bản, được áp dụng phổ biến trong tổ chức bộ máy nhà nước tư bản Trong khi đó, việc tổ chức quyền lực nhà nước ở các nước xã hội chủ nghĩa, trong đó có Việt Nam lại gần như phủ nhận hoàn toàn nguyên tắc này trong một thời gian dài, thay vào đó là áp dụng nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa Ở nước ta, từ khi lập hiến đến nay, tư tưởng phân chia quyền lực mặc dù chưa được ghi nhận trong Hiến pháp nhưng trên thực tế

nó vẫn được áp dụng ở một mức độ nhất định, đặc biệt là Hiến pháp năm 1946 đã

có sự áp dụng rõ nét tư tưởng này Sau đó, do hoàn cảnh lịch sử và chịu ảnh hưởng của tư duy tập quyền xã hội chủ nghĩa nên vấn đề phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực đã không được đề cập trong Hiến pháp 1959, đặc biệt là trong Hiến pháp

1980 Đến Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) với mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền đã nhận thức lại tập quyền xã hội chủ nghĩa và thay đổi tư duy tập quyền xã hội chủ nghĩa bằng tư duy phân công, phối hợp quyền lực nhà nước

Hiến pháp năm 2013 đã có bước tiến dài trong việc hoàn thiện cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực, bảo đảm cho bộ máy nhà nước hoạt động có

hiệu quả hơn Điều này được thể hiện qua việc ghi nhận quy định “Quyền lực nhà

nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp” Tuy đã có sự

tiếp thu những hạt nhân hợp lý của học thuyết phân quyền nhưng tổ chức bộ máy nhà nước trong Hiến pháp năm 2013 vẫn còn chịu nhiều ảnh hưởng bởi tư duy tập quyền xã hội chủ nghĩa Điều này khiến tổ chức bộ máy nhà nước ta trở nên cồng kềnh, nhiều bất cập và nảy sinh nhiều vấn đề liên quan đến cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước Có thể kể đến như cơ chế vận hành và mối quan hệ giữa các cơ quan quyền lực chưa thực sự hợp lý, sự phân công chưa rõ ràng, chồng chéo thẩm quyền giữa các nhánh quyền lực, vấn đề kiểm soát quyền lực của Quốc hội chưa được đề cập Từ đó, làm giảm hiệu quả lãnh đạo của Đảng, suy yếu hiệu lực quản lý của các cơ quan nhà nước Yêu cầu đặt ra trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền là phải khắc phục được những điểm yếu trên nhằm đảm bảo hoạt động của Nhà nước đạt hiệu quả cao Để làm được điều này thì cần có các

nghiên cứu chuyên sâu và toàn diện về việc áp dụng tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước vào tổ chức bộ máy nhà nước của Việt Nam Vì vậy, việc nghiên cứu những giá trị của học thuyết phân quyền và chuyển hóa nó vào mô hình bộ máy nhà nước ta là yêu cầu khách quan và mang tính cấp bách

Những điều trình bày trên đây là cơ sở và lý do khách quan để tác giả lựa

chọn đề tài “Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong lịch sử lập hiến Việt

Nam” Trên cơ sở phân tích lý luận và thực tiễn áp dụng tư tưởng phân chia quyền

lực nhà nước vào tổ chức bộ máy nhà nước ở Việt Nam, tác giả đưa ra các giải pháp trong Luận văn với hy vọng sẽ góp một phần nhỏ trong công tác hoàn thiện pháp luật nước nhà Đây là kết quả của quá trình làm việc, nghiên cứu một cách nghiêm túc của tác giả Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện đề tài hẳn còn sai sót, mong quý Thầy Cô góp ý và nhắc nhở Tác giả xin chân thành cảm ơn!

2 Tình hình nghiên cứu

Đề tài “Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong lịch sử lập hiến Việt Nam” đã có hai luận văn Luận văn Cử nhân Luật nghiên cứu, đó là Luận văn “Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong lịch sử lập hiến Việt Nam” của tác giả Nguyễn Thị Hồng Phượng năm 2009 và của tác giả Nguyễn Thanh Quyên năm

2014 Đây là hai công trình nghiên cứu chuyên sâu về đề tài này Tuy nhiên, Luận văn của tác giả Nguyễn Thị Hồng Phượng được thực hiện từ năm 2009 nên vấn đề thể hiện tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong Hiến pháp năm 2013 chưa được đề cập Còn Luận văn của tác giả Nguyễn Thanh Quyên được thực hiện vào năm 2014, đã tám năm trôi qua, bối cảnh nước nhà đã có nhiều sự thay đổi, biến động lớn, nên một số nội dung đã không còn phù hợp với thực tiễn tổ chức bộ máy nhà nước Ngoài ra, cũng có một số Luận văn thạc sĩ, Luận án tiến sĩ có liên quan, các bài nghiên cứu khoa học, bài viết trên các tạp chí có đề cập đến vấn đề phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước

3 Mục đích nghiên cứu và nhiệm vụ nghiên cứu

Mục đích nghiên cứu của Luận văn là làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về nội dung và ý nghĩa thực tiễn của tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước của một số quốc gia điển hình và tại Việt Nam Qua việc tìm hiểu sự thể hiện tư tưởng phân chia quyền lực qua các bản Hiến pháp của Việt Nam trong các thời kỳ, tác giả đánh giá những tiến bộ và yếu kém cần được loại bỏ Qua đó, đề xuất một số giải pháp liên quan đến nguyên tắc

“Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp và kiểm soát” giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp

nhằm làm cho tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước đạt hiệu quả cao, chống lại sự lạm dụng quyền lực nhà nước

Để đạt được mục đích nghiên cứu trên, Luận văn có nhiệm vụ: Làm rõ lịch

sử hình thành và phát triển của tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước Nội dung, giá trị và việc áp dụng tư tưởng này trong các mô hình chính thể đương đại; phân tích, đánh giá cơ chế thực hiện quyền lực nhà nước có hay không sự vận dụng tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong lịch sử lập hiến Việt Nam và mức độ áp dụng như thế nào Cuối cùng là đề xuất một số giải pháp về tổ chức bộ máy nhà nước có khai thác yếu tố tích cực của nguyên tắc phân chia quyền lực nhà nước

4 Phạm vi và đối tượng nghiên cứu

Phạm vi nghiên cứu: tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước là đề tài nghiên cứu rộng, phức tạp Tuy nhiên, trong phạm vi của Luận văn, tác giả chỉ tập trung việc phân tích, đánh giá, làm rõ những nội dung cơ bản nhất về tư tưởng này trong các mô hình chính thể tiêu biểu trên thế giới Đồng thời, phân tích sự áp dụng tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước qua các bản hiến pháp của Việt Nam và đưa ra một số đề xuất mang tính định hướng, tham khảo trong tổ chức bộ máy nhà nước

Đối tượng nghiên cứu của Luận văn: lý thuyết và thực tiễn áp dụng tư tưởng phân chia quyền lực trong Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, gồm những vấn đề sau: cơ sở lý luận về tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước; thực trạng áp dụng các quy định của pháp luật về nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực trong tổ chức bộ máy nhà nước ở Việt Nam; giải pháp hoàn thiện quy định của pháp luật về sự phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực

Luận văn chỉ dừng lại ở sự thể hiện tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong phạm vi các cơ quan nhà nước ở trung ương tại Việt Nam

5 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của Luận văn

Luận văn này sẽ góp phần làm sáng tỏ những điểm lý luận và thực tiễn áp dụng tư tưởng phân chia quyền lực vào việc tổ chức bộ máy nhà nước Đồng thời, đưa ra một số phương thức hạn chế quyền lực nhà nước, chống sự chuyên chế, độc tài và đề xuất một số ý kiến về tổ chức bộ máy nhà nước trong tương lai

Kết quả của Luận văn này có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo phục

vụ cho công tác nghiên cứu và giảng dạy của các cơ sở đào tạo luật

6 Phương pháp nghiên cứu

Trong phạm vi nghiên cứu, tác giả sử dụng hầu hết các phương pháp nghiên cứu chung của ngành khoa học pháp lý từ phân tích, tổng hợp đến chứng minh và so sánh, dựa trên phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin

7 Kết cấu của Luận văn Luận văn này gồm:

Lời nói đầu và hai chương:

Chương 1: Một số vấn đề lý luận về tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước Chương 2: Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong Hiến pháp hiện

hành, thực trạng và kiến nghị

Kết luận

Danh mục tài liệu tham khảo

CHƯƠNG 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ TƯ TƯỞNG PHÂN CHIA

QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC 1.1 Lịch sử hình thành và phát triển; nội dung và ý nghĩa của tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước

1.1.1 Lịch sử hình thành của tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước

“Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước” là tổng thể các quan điểm của các học giả, nhà nghiên cứu về cách thức phân chia quyền lực nhà nước thành các loại quyền lực khác nhau, về cơ chế vận hành của từng loại quyền lực và mối quan hệ theo hướng ngăn cản, kiềm chế hoặc đối trọng lẫn nhau giữa các loại quyền lực ấy trong quá trình thực hiện quyền lực nhà nước1

Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước hay còn gọi là thuyết phân quyền có lịch sử hình thành từ rất sớm Mầm mống của tư tưởng này đã manh nha xuất hiện

từ các nhà nước phương Tây cổ đại, mà điển hình là nhà nước Hy Lạp và cộng hòa

La Mã Xuất phát từ mong muốn quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, các nhà tư

tưởng Ephialtes (Thế kỷ V TCN) và Pericles (495 - 429 TCN) đã thực hiện những

cải cách tiến bộ để xây dựng bộ máy chính quyền theo mô hình dân chủ Và người đặt nền móng sơ khai cho sự xuất hiện của tư tưởng phân chia quyền lực là Aristote,

nhà tư tưởng vĩ đại của Hy Lạp cổ đại Khoảng thế kỷ thứ IV TCN, Aristotle (384 -

322 TCN) trên cơ sở nghiên cứu Hiến pháp của 158 nhà nước đơn nhất và liên bang

đã viết tác phẩm “Chính trị học” và “Hiến pháp Athens” Qua các tác phẩm này,

ông đã đặt nền tảng cho sự ra đời của học thuyết phân quyền dù chỉ ở mức độ sơ khai Ông phân biệt các lĩnh vực hoạt động của nhà nước thành ba bộ phận hoàn toàn riêng biệt với nhau gồm: các quyền thảo luận hay quyết nghị, áp dụng luật hay hành pháp và phán xử theo luật Ba chức năng này sẽ phân cho các cơ quan khác nhau đảm nhiệm Ngoài ra, ông cũng trình bày cách thức hình thành, chức năng, thẩm quyền, thành viên và cơ cấu của từng bộ phận Đặc biệt, ông cho rằng không

có loại hình chính thể nào là duy nhất có thể phù hợp với tất cả thời đại và quốc gia2 Như vậy, có thể nói Aristotle là người đầu tiên trình bày về tư tưởng phân

quyền Sau Aristotle còn có Polybe (210 - 120 TCN) cũng bổ sung thêm vào tư

tưởng này tính độc lập tương đối của các bộ phận quyền lực nhà nước3 Tuy nhiên,

1

Nguyễn Thị Hồi (2005), Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức bộ máy nhà nước ở một

số nước, NXB Tư pháp, Hà Nội, tr 16

2 Sau này, Rousseau trong tác phẩm nổi tiếng “Khế ước xã hội” cũng nhiều lần đề cập đến luận điểm này

“Nhưng các mục tiêu chung nói trên của một thể chế tốt đẹp là Tự do và Bình đẳng sẽ tùy theo hoàn cảnh

mỗi nước mà đổi khác do tình huống quốc gia Mỗi dân tộc sẽ tự chọn lấy thể chế thích hợp riêng của mình”

3 Xem thêm Nguyễn Thị Hồi (2005), Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức bộ máy nhà

nước ở một số nước, NXB Tư pháp, Hà Nội, tr 102

do hạn chế của thời đại, những tư tưởng của Aristote và Polybe chỉ mới dừng lại ở

mức sơ khai chứ chưa đi sâu lý giải tại sao phải phân thành các loại quyền và phân tích quan hệ giữa các nhánh quyền lực trên

Là một tư tưởng tiến bộ nhưng vào thời kì phong kiến, tư tưởng phân chia quyền lực không được nhắc đến nhiều vì chính thể quân chủ tuyệt đối đang hưng thịnh ở hầu hết các quốc gia Thống trị xã hội lúc bấy giờ là tư tưởng tập trung quyền lực với mọi quyền lực tối cao thuộc về nhà vua, đây chính là căn nguyên dẫn đến mọi hành vi độc tài, lạm dụng quyền lực nhà nước Chỉ đến khi quan hệ sản xuất tư bản chủ nghĩa xuất hiện, chính thể quân chủ chuyên chế ngày càng suy yếu

và bị giai cấp tư sản lật đổ Giai cấp tư sản thiết lập chính quyền của mình với mục tiêu tự do, dân chủ thì tư tưởng này mới có cơ hội xuất hiện trở lại Về sau, kế thừa những tư tưởng phân quyền sơ khai trong thời cổ đại, các nhà tư tưởng ở châu Âu

đã phát triển thành học thuyết phân chia quyền lực ở Tây Âu vào thế kỷ 17 - 18, mà đại diện tiêu biểu là John Locke (1632 - 1704), Montesquieu (1689 - 1755) và Jean

- Jacques Rousseau (1712 - 1778) Từ đó đến nay, phân chia quyền lực nhà nước đã trở thành nguyên tắc cơ bản trong tổ chức và hoạt động của hầu hết các nhà nước tư bản

Đầu tiên, phải nhắc đến nhà triết học người Anh John Locke (1632 - 1704),

ông là người đầu tiên khởi thảo hệ thống lý luận hoàn chỉnh về học thuyết phân

quyền và được thể hiện trong tác phẩm “Hai chuyên luận về chính quyền” Trong

tác phẩm này, ông đã trình bày nguồn gốc, mục đích của nhà nước, các loại quyền lực nhà nước, phạm vi giới hạn của từng quyền, vị trí và mối quan hệ giữa các quyền4 Locke khẳng định quyền lực mà các cơ quan nhà nước có được là do có sự

ủy quyền từ phía Nhân dân nên quyền lực này phải bị giới hạn Ông chia quyền lực nhà nước thành ba loại quyền: thứ nhất là quyền lập pháp - loại quyền tối cao nhưng không vô hạn, quyền này do những người được Nhân dân ủy quyền đảm nhiệm (Nghị viện); thứ hai là quyền hành pháp, quyền này bị giới hạn trong phạm vi lợi ích chung nhằm ngăn chặn sự hình thành chính quyền chuyên chế, điều mà các nhà nước phong kiến đã từng thực hiện để tạo nên áp bức, bất công cho dân chúng; thứ

ba là quyền liên minh, tức là quyền quyết định về các vấn đề an ninh, hòa bình, đối ngoại Theo ông, cả quyền hành pháp và quyền liên minh đều thuộc về nhà vua (Chính phủ liên bang) Cũng trong tác phẩm này, ông đã trình bày một cách khá đầy

đủ cách thức hoạt động của hai cơ quan lập pháp, hành pháp và hiện nay vẫn còn

4 Xem thêm Nguyễn Thị Hồi (2005), Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức bộ máy nhà

nước ở một số nước, NXB Tư pháp, Hà Nội, tr 45

được áp dụng trong mô hình tổ chức nhà nước của hầu hết các nước5 Đặc biệt, ông

đã dự liệu đến trường hợp nếu có sự xung đột và mâu thuẫn giữa hai cơ quan này thì

sẽ giải quyết như thế nào Trong tình huống này, theo ông thì quyền phân xử phải thuộc về Nhân dân, vì Nhân dân là chủ thể của quyền lực nhà nước nên có quyền quyết định sẽ chọn chính sách nào tốt nhất cho họ Và theo Locke, tất cả các nhánh quyền lực này đều có thể bị thay đổi khi có sự lạm dụng quyền lực6

Tuy nhiên, trong tư tưởng của Locke vẫn tồn tại những điểm hạn chế sau: về quyền lực nhà

nước, ông cho rằng “chỉ có thể có một quyền lực tối cao, là cơ quan lập pháp, mà

tất cả các quyền lực còn lại là, và phải là, những cái phụ thuộc vào nó” Với cách

phân chia như trên thì Locke đã đề cao cơ quan lập pháp hơn hai cơ quan còn lại Điều này là rất nguy hại vì sẽ không có cơ quan nào có thể đối trọng và kiểm soát khi lập pháp lạm quyền Mặc dù nhận thức được quyền lực nhà nước phải được phân thành các nhánh quyền khác nhau nhưng ông chỉ giao cho hai cơ quan thực hiện là Quốc hội và nhà vua Điều này dẫn đến nguy cơ quyền lực nhà nước tập trung quá nhiều vào Chính phủ liên bang và Chính phủ liên bang sẽ dùng ưu thế này

để lạm quyền, lấn át quyền lực của các nhánh quyền còn lại

Nhắc đến tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước, chúng ta phải kể đến công

lao của nhà triết học vĩ đại người Pháp, C.L Montesquieu (1689 - 1775), người

được coi là cha đẻ của thuyết “Tam quyền phân lập” Sau nhiều năm nghiên cứu, đi sâu vào thực tiễn tổ chức bộ máy nhà nước của nước Anh, tiếp thu tinh hoa của thế

hệ đi trước, ông đã hoàn thiện học thuyết phân quyền qua tác phẩm “Tinh thần pháp

luật” Đây là một trong những tác phẩm vĩ đại trong lịch sử triết học chính trị và

trong lịch sử luật học Montesquieu đã dành hai mươi năm để nghiên cứu tác phẩm này, bao quát các chủ đề về chính trị, luật, xã hội học, nhân loại học, và cung cấp hơn 3.000 trích dẫn, giai đoạn từ 1741 - 1747 là lúc ông tập trung toàn bộ thời gian

và tâm huyết để viết tác phẩm, đến nỗi sức khỏe bị giảm sút nghiêm trọng7

Tác phẩm sau đó được xuất bản dưới dạng ẩn danh vào năm 1748 để tránh sự kiểm duyệt Tuy nhiên, nó đã không nhận được sự chào đón và ủng hộ của chính quyền phong kiến và bị liệt vào danh sách bị cấm lưu hành Vì trong tác phẩm, Montesquieu đã công khai lên án chế độ chuyên chế, bênh vực chủ nghĩa hợp hiến

và thuyết phân quyền, bãi bỏ chế độ nô lệ, bảo vệ quyền tự do công dân, chủ trương

5 Xem thêm Bùi Ngọc Sơn (2005), Góp phần nghiên cứu Hiến pháp và Nhà nước pháp quyền, NXB Tư

pháp, Hà Nội, tr 72 - 73

6

Xem thêm Đinh Văn Mậu (2003), Quyền lực nhà nước và Quyền công dân, NXB Tư pháp, Hà Nội, tr 22

7 http://truongchinhtri.danang.gov.vn/?Page=duandetail&idNews=1249 (truy cập ngày 13/06/2022)

xây dựng Nhà nước pháp quyền8 Theo ông, ở đâu không có phân quyền thì ở đó dân chúng không có tự do, quyền con người không thể thực hiện đầy đủ Montesquieu cho rằng, quyền cơ bản nhất của con người là quyền tự do chính trị, là quyền mà công dân có thể làm mọi việc mà pháp luật cho phép Nhằm đảm bảo quyền tự do chính trị này thuộc về công dân thì phải chống lạm quyền bằng cơ chế phân chia, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước

Đặt tác phẩm “Tinh thần pháp luật” trong thời đại khai sáng, chúng ta dễ dàng phát hiện và công nhận những điểm mới mẻ của Montesquieu so với Locke Ông không sa vào cái nhìn chủ quan, duy lý cực đoan mà đã phân tích pháp luật trong cái nhìn khách quan, bao quát Quan điểm của Montesquieu khác Locke ở một

số nội dung như: Một là, nếu như Locke xem quyền lực lập pháp là tối cao, hai

quyền hành pháp và liên minh chỉ là phái sinh của lập pháp thì Montesquieu lại xem các cơ quan nhà nước là bình đẳng nhau, không cơ quan nào đứng trên cơ quan nào Đây là một bước tiến trong tư duy của Montesquieu, vì sẽ đảm bảo cơ quan thực

hiện quyền lập pháp không thể lạm quyền mà thực hiện những hành vi độc tài Hai

là, Montesquieu cho rằng cần tách quyền lực xét xử - quyền tư pháp độc lập với các

thứ quyền khác và giao cho một cơ quan riêng biệt Có như thế mới đảm bảo tự do

cho dân chúng, vì ông nhận thấy “Nếu quyền tư pháp nhập lại với quyền hành pháp

thì ông quan tòa sẽ có cả sức mạnh của kẻ đàn áp”9

Ba là, ngoài việc chia tách,

Montesquieu còn đòi hỏi phải có sự phối hợp và ngăn cản giữa các cơ quan thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp trong khi Locke lại không đề cập đến khía cạnh “ngăn cản quyền lực” Đây là điểm mới và tiến bộ nhất của ông so Locke Hay nói cách khác, đến thời đại của ông thì sự phân quyền đã triệt để hơn theo kiểu quyền lực phải được kiểm soát bằng chính quyền lực10 Ngoài ra, sự tiến bộ ấy còn được thể hiện khi Montesquieu đã phân tích một cách đầy đủ, có hệ thống các loại quyền, lý do phải tách ba loại quyền, cách thức kiểm soát, đối trọng giữa các nhánh quyền lực… Chung quy lại, nếu tư tưởng của Locke là sự kế thừa tinh hoa của các nhà tư tưởng vĩ đại trước đó, kết hợp với sự suy diễn pháp lý từ thực tiễn sinh động

thì thuyết phân quyền của Montesquieu “không phải là kết quả của một sự suy luận

pháp lý diễn dịch mà là một quy tắc của nghệ thuật chính trị, một thủ đoạn chính trị, một “bí quyết’ chính trị và đồng thời, nguồn cảm hứng của sự suy luận của

8 Nguyễn Thị Thu Hương (2014), Montesquieu - Nhà tư tưởng và tác giả của “Tinh thần pháp luật”, Tạp

chí triết học, số 5

9 Montesquieu, Tinh thần pháp luật, Hoàng Thanh Đạm dịch (1996), NXB Giáo dục, Trường Đại học Khoa

học Xã hội và Nhân văn - Khoa Luật, Hà Nội, tr 100

10

Xem thêm Lê Tuấn Huy (2006), Triết học chính trị Montesquieu với việc xây dựng Nhà nước pháp quyền

ở Việt Nam, NXB Tổng hợp Thành phố Hồ Chí Minh, Thành phố Hồ Chí Minh, tr 139

Montesquieu chinh là sự quan sát Hiến pháp nước Anh, chính thể nước đó thời bấy giờ”11

và kết hợp với kinh nghiệm của các tiền bối đi trước mà chủ yếu là Aristote

và Locke

Sau Montesquieu, còn một số tác giả cũng đề cập đến tư tưởng phân chia

quyền lực như J.J Rousseau cùng với tác phẩm “Bàn về khế ước xã hội,” đã đưa ra

những quan điểm rất mới mẻ và tiến bộ về sự phân chia quyền lực trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước Tư tưởng phân quyền của Rousseau khác xa so với những quan điểm của Aristote và Montesquieu khi ông không hề đề cập đến quyền lực nhà nước được phân chia thành quyền lập pháp, quyền hành pháp và quyền tư pháp Dù nêu cao tư tưởng quyền lực nhà nước là không thể phân chia, Rousseau lại cho rằng phân quyền là cách tốt nhất để ngăn chặn sự lạm quyền Ông chủ trương nêu cao tinh thần tập quyền, tất cả quyền lực nhà nước nằm trong tay Nhân dân Nhưng ông lại chỉ ra rằng phân chia quyền lực nhà nước thành quyền lập pháp và quyền hành pháp, giao chúng vào tay cơ quan quyền lực tối cao và chính phủ là cách thức hợp lý duy nhất để đảm bảo sự hoạt động có hiệu quả cho nhà nước, cũng như ngăn chặn được xu hướng lạm quyền Ngoài ra, ông còn nêu lên cơ chế cụ thể, tối ưu để để ngăn chặn sự lạm quyền của hành pháp và vai trò quan trọng của cơ quan tư pháp trong việc đảm bảo cho sự hoạt động ổn định của nhà nước, cũng như cho sự cân bằng giữa các vế cơ quan quyền lực tối cao, chính phủ và nhân dân

1.1.2 Nội dung của tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước

Phân chia quyền lực nhà nước là một trong những lý thuyết chính trị - pháp

lý có ý nghĩa hết sức quan trọng, cả trong tư tưởng và thực tiễn chính trị So với các

tư tưởng khác trong chế độ chuyên chế độc tài, lý thuyết của nó được coi là tư tưởng thời đại, mang tính dân chủ sâu sắc, sự nhân đạo và tiến bộ vì nó phục vụ đắc lực cho công cuộc đấu tranh chống độc tài, chuyên chế và lạm quyền trong quá trình thực thi quyền lực nhà nước Nội dung của tư tưởng phân chia quyền lực thể hiện ở các khía cạnh sau:

Thứ nhất, quyền lực nhà nước phải được chia tách thành nhiều loại quyền

khác nhau như quyền lập pháp, quyền hành pháp, quyền tư pháp Căn cứ vào tính chất của mỗi quyền để trao cho những cơ quan độc lập khác nhau thực hiện Theo

đó, quyền lập pháp được thực hiện bởi một cơ quan do dân chúng bầu ra với nhiệm

kỳ nhất định, trong một khoảng thời gian hợp lý, không quá dài để thâu tóm quyền lực nhưng cũng không quá ngắn để không thể làm được gì; quyền hành pháp có

11 Dẫn theo Nguyễn Thị Hồi (2005), Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức bộ máy nhà

nước ở một số nước, NXB Tư pháp, Hà Nội, tr 95

nhiệm vụ chính là đưa ra những quyết định kịp thời để quản lý đất nước sẽ do một

cá nhân nắm giữ như một ông vua; quyền tư pháp thực hiện chức năng xét xử sẽ do một cơ quan riêng biệt đảm nhiệm12 Sở dĩ phải phân chia vì quyền lực nhà nước

luôn “mang tính chính trị, giai cấp và được thực hiện bởi một tầng lớp đặc biệt

chuyên làm nhiệm vụ quản lý”13 nên nó luôn có xu hướng tự mở rộng, tự tăng

cường vai trò của mình Và thực tế chỉ ra rằng, “Quyền lực được ví như một dòng

sông lớn Khi giữ nó trong phạm vi giới hạn của hai bờ, nó có cả vẻ đẹp và sự hữu ích, nhưng khi nó phá vỡ bờ thì nó sẽ quá hung dữ như bị chặn đứng giữa dòng, nó

sẽ cuốn trôi mọi thứ, tàn phá và hủy hoại bất cứ nơi nào mà nó đi qua”14 Bất kì ai hay bất kì cơ quan nào khi được trao quyền lực thì đều có xu hướng lạm dụng quyền lực và tăng quyền lực ấy lên mức cao nhất Việc phân chia cho mỗi cơ quan đảm nhận một loại quyền lực sẽ đảm bảo không một cơ quan nào nắm trọn vẹn

quyền lực nhà nước, cũng như không một cơ quan nào có thể “lấn sân” sang hoạt

động của cơ quan khác Thực chất của sự phân chia quyền lực là sự phân định một cách rạch ròi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan, đồng thời đảm bảo

sự chuyên môn hóa trong việc thực hiện quyền lực nhà nước Các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp đều thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình trên cơ sở pháp luật Muốn thực hiện việc kiểm soát hiệu quả thì phải có cơ chế hữu hiệu nhằm giới hạn quyền lực nhà nước, mà cách tốt nhất là phân chia nó ra Đồng thời, phải giới hạn quyền lực nhà nước từ bên trong, thực hiện bởi chính các cơ quan trong bộ máy nhà nước Từ đó, mới có thể đảm bảo quyền tự do dân chủ của cá nhân, chống lại hành vi tùy tiện, độc đoán, gây phiền hà cho dân chúng từ phía các cơ quan công quyền và quan chức nhà nước

Thứ hai, các cơ quan này độc lập khi thực hiện quyền lực nhà nước Nhưng

sự độc lập ấy không dẫn đến hệ quả triệt tiêu nhau mà ngược lại, các nhánh quyền còn phải phối hợp với nhau để thực hiện quyền lực nhà nước Từ việc phân công rành mạch chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn mới có thể đưa đến sự phối hợp hoạt động giữa các cơ quan này, tạo nên cơ chế cân bằng giữa các nhánh quyền lực, đảm bảo thực hiện các mục tiêu chung của nhà nước Phân quyền là đảm bảo cho sự thống nhất quyền lực, vì khi đó các nhánh lập pháp, hành pháp và tư pháp tuy hoạt động độc lập với nhau nhưng lại có mối quan hệ khăng khít tạo nên cơ chế phối

12 Xem thêm Bùi Ngọc Sơn (2005), Góp phần nghiên cứu Hiến pháp và Nhà nước pháp quyền, NXB Tư

pháp, Hà Nội, tr 87 - 88

13 Nguyễn Thị Hồng Phƣợng (2009), Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong lịch sử lập hiến Việt

Nam, Luận văn Cử nhân Luật, Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, tr 1

14

Dẫn theo Nguyễn Thị Hồi (2005), Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức bộ máy nhà

nước ở một số nước, NXB Tư pháp, Hà Nội, tr 113

hợp, vì “Thực tế không có bất kì một hệ thống quyền lực nhà nước nào khi phân

định xong thì mỗi bộ phận quyền lực lại hoàn toàn tự hoạt động riêng biệt, như kiểu một bộ máy mà các bánh xe răng cưa rời rạc nhau, tự quay lấy một mình, mà trái lại chúng phải khớp vào nhau”15

Thứ ba, để hoạt động của bộ máy nhà nước đạt hiệu quả, ngoài sự phân

công, phối hợp, giữa các cơ quan nhà nước thì cần phải có sự đối trọng, chế ước lẫn nhau giữa các nhánh quyền theo phương châm không cơ quan nào nằm ngoài sự kiểm soát, giám sát từ phía cơ quan khác Kiềm chế, đối trọng quyền lực nhà nước

là phải bị giới hạn và kiểm soát từ bên ngoài bởi Nhân dân và từ ngay chính bên trong các cơ quan nhà nước đó Các nhánh quyền lực độc lập với nhau trong việc thực hiện các chức năng nhà nước nhưng không vì thế mà các cơ quan này được

phép “tự do” hoạt động theo ý mình mà luôn phải đặt trong khuôn khổ pháp luật

Điều này nhằm ngăn ngừa tình trạng lạm quyền, chuyên quyền hoặc thiếu trách nhiệm trong việc thực hiện quyền lực nhà nước, qua đó bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp, chính đáng của đại đa số Nhân dân trong xã hội

1.1.3 Ý nghĩa của tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước

Tư tưởng phân chia quyền lực là một tư tưởng tiến bộ, đặt nền móng cho nền dân chủ cổ đại Nó đã đóng góp những lý luận quan trọng trong thực tiễn chính trị thế giới, đặc biệt là trong việc giới hạn quyền lực nhà nước Trải qua hàng trăm năm nhưng học thuyết này đến nay vẫn còn nguyên những giá trị tiến bộ và cần được tiếp tục nghiên cứu và kiểm nghiệm:

Thứ nhất, tư tưởng phân chia quyền lực ra đời là sự phủ định biện chứng về

mặt tư tưởng của lý thuyết tập quyền chuyên chế Trong nhà nước phong kiến, quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp đều thuộc về vua Nhà vua có quyền tự ban hành ra các luật, trực tiếp lãnh đạo bộ máy hành chính và là cấp xét xử cuối cùng,

vua cũng không phải chịu bất kỳ trách nhiệm pháp lý nào Về nguyên tắc, vua không chia sẻ quyền lực của mình cho bất cứ ai và quyền lực của vua là không bị giới hạn Đây chính là nguyên nhân dẫn đến quyền tự do của con người bị vi phạm,

dân chủ không được đảm bảo Giống như Montesquieu từng đề cập: “Khi mà quyền

lập pháp và quyền hành pháp được nhập lại trong tay một người hay một Viện nguyên lão thì sẽ không có gì là tự do nữa; vì người ta sợ rằng chính ông ta hay viện ấy chỉ đặt ra luật độc tài để thi hành một cách độc tài Cũng không có gì là tự

do nếu quyền tư pháp nhập lại với quyền hành pháp người ta sẽ độc đoán với quyền sống và quyền tự do của công dân; quan tòa sẽ là người đặt ra luật Nếu quyền tư

15 Lê Tuấn Huy (2006), Triết học chính trị Montesquieu với việc xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt

Nam, NXB Tổng hợp Thành phố Hồ Chí Minh, Thành phố Hồ Chí Minh, tr 207.

pháp nhập lại với quyền hành pháp thì ông quan tòa sẽ có cả sức mạnh của kẻ đàn

áp, nếu một người hay một tổ chức của quan chức hoặc của quý tộc, hoặc của dân chúng nắm luôn cả ba thứ quyền lực nói trên thì tất cả sẽ mất hết”16 Vì vậy, để hạn chế sự độc đoán thì phải làm phân tán quyền lực, không để một cá nhân nắm quá nhiều quyền lực Muốn như vậy, không còn cách nào khác là phải phân chia quyền lực thành các quyền khác nhau, giao cho các cơ quan khác nhau thực hiện Các cơ quan này phối hợp, kiềm chế, đối trọng lẫn nhau để cùng thực thi quyền lực nhà nước

Thứ hai, tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước ra đời đã cung cấp nền tảng

lý luận quan trọng, góp phần vào quá trình chấm dứt sự độc tài, chuyên chế, đặt nền

móng cho sự hình thành các thể chế tự do, dân chủ Đồng thời, nó là “chìa khóa”

dẫn dắt nhiều quốc gia, nhiều dân tộc đến với khát vọng tự do, dân chủ và được hưởng những quyền lợi xứng đáng Dưới sự cai trị tàn độc của các triều đại phong kiến, giai cấp tư sản đã lãnh đạo nhân dân đứng lên làm cách mạng lật đổ chế độ phong kiến, thiết lập nhà nước dân chủ Tiêu biểu nhất phải kể đến Đại cách mạng Pháp năm 1789 Chịu ảnh hưởng từ những tư tưởng tiên tiến của trào lưu triết học ánh sáng, mà đại diện là thuyết phân quyền của Montesquieu và Rousseau, sau khi cách mạng thành công, giai cấp tư sản đã thiết lập nền cộng hòa, thành lập mô hình nhà nước dân chủ mà ở đó, quyền làm chủ thuộc về toàn thể nhân dân Sau đó, nguyên tắc phân chia quyền lực nhà nước cũng được thừa nhận trong Hiến pháp và

áp dụng trong thực tiễn tổ chức bộ máy nhà nước Pháp

Thứ ba, phân chia quyền lực làm tăng hiệu quả quản lý của bộ máy nhà

nước Khi đó, mỗi cơ quan tập trung thực hiện mà mình được phân chia, từ đó hình thành nên quá trình phân công quyền lực nhằm tạo sự chuyên môn hoá chức năng, nhiệm vụ của mỗi nhánh quyền lực Đồng thời, khẳng định vị trí, vai trò của mỗi ngành trong cơ chế thực thi quyền lực nhà nước Cụ thể, công việc chủ yếu của cơ quan lập pháp là làm luật nên phải có phải thận trọng; trong khi người thực thi pháp luật có chức năng chính là cai trị nên phải có tính quyết đoán, khác với bản tính độc lập và vô tư của cơ quan tòa án Ngoài ra, phân chia như vậy còn tạo ra tính thi đua giữa các nhánh quyền lực, tăng cường tính hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước Vì những nhân viên làm việc trong cơ quan nhà nước xem công việc họ đang

16

Montesquieu, Tinh thần pháp luật, Hoàng Thanh Đạm dịch (1996), NXB Giáo dục, Trường Đại học Khoa

học Xã hội và Nhân văn - Khoa Luật, Hà Nội, tr 100

làm như bao nghề nghiệp khác trong xã hội, phải có sự hợp tác và cạnh tranh lành mạnh để hoàn thành tốt công việc của mình17

Thứ tƣ, lý thuyết về phân chia quyền lực nhà nước đánh dấu cột mốc cho sự

phát triển hiện đại về tính kỹ thuật chính trị trong tổ chức và thực thi quyền lực nhà

nước, dùng phân quyền để kiểm soát sự lạm quyền Đó là cơ chế kiềm chế và đối

trọng, kiểm soát và chế ước lẫn nhau giữa các nhánh quyền lực Nhờ vậy, có thể

loại trừ nguy cơ tập trung tất cả quyền lực nhà nước vào tay một cá nhân, nhóm người hay một cơ quan quyền lực duy nhất nào đó - nguyên nhân chủ yếu dẫn đến

sự tha hóa quyền lực Trước đây, người ta quan niệm rằng, có thể kiểm soát quyền lực nhà nước bằng nhân quyền, đạo đức quyền hoặc giáo quyền Đến Montesquieu,

kiểm soát quyền lực nhà nước phải được thực hiện “bằng một cơ chế mà các thành

phần của nó nằm ngay chính trong cơ cấu nhà nước”18 Kiểm soát giữa chính các

cơ quan nhà nước với nhau để không xảy ra tình trạng cơ quan này lấn quyền, làm ảnh hưởng đến hoạt động của cơ quan khác và quyền tự do của Nhân dân Đặc biệt, Nhân dân cũng có quyền kiểm soát quyền lực nhà nước thông qua quyền bầu cử và ứng cử, miễn nhiệm, bãi nhiệm các cơ quan, chức danh mà Nhân dân không còn tin tưởng Tóm lại, cơ chế kiểm soát quyền lực hữu hiệu nhất đó là kiểm soát quyền lực nhà nước từ phía Nhân dân và từ chính các cơ quan trong bộ máy nhà nước đó,

“việc đặt cả nhà nước và công chúng vào một cơ chế kiểm soát hợp lý và hữu hiệu

đã làm nên cái mà cả trước và sau Montesquieu, các nhà chính trị lừng danh khác

đã không thực hiện được, là sự kết hợp giữa dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện”19

Thứ năm, học thuyết phân quyền đã đặt nền tảng cho sự ra đời của một mô

hình nhà nước mới - Nhà nước pháp quyền20 Từ những nội dung của thuyết phân quyền, có thể thấy phân quyền gắn liền với việc giới hạn quyền lực nhà nước nên

phân quyền chỉ có thể có trong chế độ dân chủ, “nơi mà ở những mức độ khác

nhau, Nhân dân tham gia thực hiện quyền lực nhà nước, quyền lực nhà nước được

17

Nguyễn Thị Thanh Quyên (2014), Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong lịch sử lập hiến Việt

Nam, Luận văn Cử nhân Luật, Trường Đại học Luật Thành phố Hồ Chí Minh, tr 7

18 Lê Tuấn Huy (2006), Triết học chính trị Montesquieu với việc xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt

Nam, NXB Tổng hợp Thành phố Hồ Chí Minh, Thành phố Hồ Chí Minh, tr 106

19 Lê Tuấn Huy (2006), Triết học chính trị Montesquieu với việc xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt

Nam, NXB Tổng hợp Thành phố Hồ Chí Minh, Thành phố Hồ Chí Minh, tr 140.

20

Nhà nước pháp quyền thật ra không phải là một hình thức hay một kiểu nhà nước mà nó chỉ là một mô hình về cách thức tổ chức bộ máy nhà nước xoay quanh yếu tố trọng tâm là dân chủ

xem là bắt nguồn từ Nhân dân và phục vụ Nhân dân”21 Trong các nhà nước phong kiến và độc tài, quyền lực nhà nước chỉ nằm trong tay nhà vua hoặc một nhóm người nên không có sự phân chia quyền lực Hoặc nếu có cũng chỉ là sự phân công nhiệm vụ giữa những con người trong bộ máy nhà nước Jean Jacques

Rousseau (1712 - 1778) trong tác phẩm trứ danh “Khế ước xã hội” đã khẳng định

chủ thể tối cao của quyền lực nhà nước là Nhân dân, quyền lực nhà nước phải thống nhất ở Nhân dân Theo ông, phân quyền là phương tiện để thực hiện chủ quyền Nhân dân và đảm bảo cho hoạt động của bộ máy nhà nước đạt hiệu quả

Ngoài Rousseau, Immanuel Kant (1724 - 1804), người có công lớn nhất trong

việc hoàn thiện lý thuyết về học thuyết Nhà nước pháp quyền đã xem phân quyền

là yêu cầu tiên quyết trong một Nhà nước pháp quyền22 Vì trong Nhà nước pháp quyền thì quyền con người phải được đảm bảo Cách tốt nhất để đảm bảo quyền con người chính là giới hạn quyền lực nhà nước Mà để giới hạn quyền lực nhà nước thì không thể không phân quyền trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước đó

Hiện nay, dù thực tiễn chính trị đã thay đổi nhiều so với thời kỳ tư tưởng phân chia quyền lực ra đời, thế nhưng lý thuyết của nó vẫn còn đầy sức sống, những giá trị mang tính phổ quát của nó vẫn đang được khai thác và nhân rộng trong tổ chức quyền lực của nhiều quốc gia Ở các nước tư bản phát triển, phân quyền vẫn là nguyên tắc cơ bản để tiến hành cải cách, đổi mới phương thức tổ chức quyền lực nhà nước cho phù hợp với sự xuất hiện và biến đổi của những nhân tố kinh tế, chính trị mới Còn ở các nước đang phát triển, tư tưởng này cũng đã gợi mở nhiều vấn đề mang tính nguyên tắc khách quan trong quá trình tìm kiếm mô hình dân chủ, xây dựng nhà nước pháp quyền và thiết lập các yếu tố nền tảng của văn minh chính trị

1.2 Phân quyền với tập quyền xã hội chủ nghĩa và phân công, phối hợp

và kiểm soát quyền lực nhà nước

1.2.1 Phân quyền với tập quyền xã hội chủ nghĩa

Học thuyết tập quyền xã hội chủ nghĩa được hình thành trên nền tảng của

yêu cầu xây dựng nhà nước “chuyên chính vô sản” trong học thuyết của Chủ nghĩa

Mác - Lênin và gắn liền với sự ra đời của Hiến pháp Liên Xô và các nước xã hội

chủ nghĩa nửa đầu thế kỷ XX C Mác (1918 - 1983) đưa ra quan điểm cho rằng

quyền lực nhà nước là thống nhất, không thể phân chia Ông đã đưa ra mô hình

21 Nguyễn Minh Đoan (2009), “Quyền lực nhà nước thống nhất và vấn đề phân công, phối hợp giữa các cơ

quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lực nhà nước ở Việt Nam”, Một số vấn đề về tổ chức thực hiện

quyền lực nhà nước, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr 32

22 Xem thêm Nguyễn Đăng Dung (2008), Hiến pháp trong Nhà nước pháp quyền, NXB Đà Nẵng, tr 8.

Công xã Pari, nơi mà bộ máy nhà nước thực hiện tất cả các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp và được tổ chức thành một mạng lưới từ trung ương đến địa phương, hoạt động theo cơ chế tự quản với nguyên tắc dân chủ và công khai Nhất trí với quan điểm của C.Mác và tiếp tục phát triển quan điểm quyền lực nhà nước là thống

nhất và thuộc về Nhân dân, V.I.Lênin (1870 - 1924) khẳng định yêu cầu cần xây

dựng một bộ máy vững mạnh, thích ứng được với mọi sự biến đổi, thành phần tổ chức bộ máy đó phải đảm bảo được việc đông đảo quần chúng được kiểm tra mọi công việc nhà nước Từ đó, ông đã vận dụng một cách sáng tạo quan điểm này vào quá trình tổ chức bộ máy nhà nước kiểu mới ở Nga sau khi Cách mạng tháng Mười

thành công, giai cấp vô sản giành chính quyền với chủ trương: Phế bỏ chế độ đại

nghị - chế độ tách rời công tác lập pháp và công tác hành pháp, hợp nhất công tác lập pháp và hành pháp của nhà nước lại Hợp nhất công tác quản lý và công tác lập pháp Về sau, Hiến pháp 1924 - Hiến pháp đầu tiên của Liên bang Xô viết đã

chính thức ghi nhận tư tưởng tập quyền xã hội chủ nghĩa trong việc tổ chức bộ máy nhà nước

Từ những di sản lý luận của Chủ nghĩa Mác - Lênin, chúng ta có thể rút ra một số nội dung cơ bản của học thuyết tập quyền xã hội chủ nghĩa như sau: đảm bảo toàn bộ quyền lực nhà nước phải thuộc về Nhân dân, tập trung thống nhất ở Nhân dân, Nhân dân sử dụng quyền lực của mình thông qua cơ quan đại diện, mà trước hết là cơ quan quyền lực cao nhất của đất nước là Quốc hội Sự tập trung quyền lực nhà nước vào cơ quan đại diện của Nhân dân đã làm cho quyền lực bảo đảm tính thống nhất của nó Các cơ quan khác của nhà nước chỉ là cơ quan phái sinh do cơ quan quyền lực cao nhất thành lập và phải chịu sự kiểm tra, giám sát tối cao của cơ quan đó Tính chịu trách nhiệm và luôn bị giám sát bởi cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất và Nhân dân chính là cơ sở để đảm bảo cho quyền lực nhà nước không bị tha hóa Khi nghiên cứu hai học thuyết phân quyền và tập quyền xã hội chủ nghĩa, có thể thấy hai học thuyết này có sự đối lập trong tư tưởng, thể hiện qua việc áp dụng tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong học thuyết phân quyền rõ nét hơn ở tập quyền xã hội chủ nghĩa:

Thứ nhất, về cách thức tổ chức quyền lực nhà nước Nếu như ở phân quyền,

yêu cầu tiên quyết là phải phân tán quyền lực bằng cách phân chia quyền lực nhà nước thành ba loại quyền khác nhau, không được để một cơ quan nắm toàn bộ quyền lực thì ở tập quyền xã hội chủ nghĩa lại đòi hỏi phải có sự thống nhất quyền lực, tập trung quyền lực vào tay Nhân dân và chính Nhân dân ủy quyền lại cho cơ quan lập pháp là Quốc hội Từ đó, Quốc hội sẽ phân công quyền lực cho hai cơ quan còn lại

Thứ hai, về vị trí của các cơ quan trong bộ máy nhà nước Cả hai học thuyết

đều cho rằng Nhân dân là chủ thể tối cao của quyền lực nhà nước nhưng ở phân quyền thì Nhân dân tự mình trao quyền lập pháp cho Nghị viện, quyền hành pháp cho Chính phủ và quyền tư pháp cho Tòa án Các nhánh quyền đều được Nhân dân

ủy quyền nên có vị trí ngang bằng nhau, không cơ quan nào xếp trên cơ quan nào,

từ đó mới dẫn đến việc kiềm chế và đối trọng lẫn nhau Còn ở tập quyền xã hội chủ nghĩa lại đòi hỏi phải có sự thống nhất quyền lực, tập trung quyền lực vào tay Nhân dân và chính Nhân dân ủy quyền lại cho cơ quan lập pháp là Quốc hội Lúc này, Quốc hội mới trao lại quyền lực cho Chính phủ và Tòa án Như vậy, trong mối quan

hệ giữa ba cơ quan thì Quốc hội có ưu thế hơn, được “đặt trên” hai cơ quan còn lại,

Chính phủ và Tòa án chỉ là các cơ quan phái sinh từ Quốc hội, do lập pháp thành lập và phải chịu sự kiểm soát của cơ quan này Do đó, trong tập quyền xã hội chủ nghĩa thì ba nhánh quyền không thể cân bằng nhau như trong phân quyền

Thứ ba, vì tập quyền xã hội chủ nghĩa không có sự phân chia quyền lực nhà

nước nên cũng không đặt ra nhu cầu “kiềm chế và đối trọng” giữa các nhánh quyền

lực Có chăng chỉ là sự kiểm tra, giám sát từ phía Nhân dân và lập pháp đối với các

cơ quan hành pháp, tư pháp Sự kiểm tra, giám sát này chỉ mang tính “một chiều” vì

ở tập quyền không có cơ chế kiểm soát ngược lại đối với lập pháp do tư tưởng Quốc

hội toàn quyền, quá đề cao Quốc hội Trong khi, ở phân quyền, sự “kiềm chế và đối trọng”, giữa các nhánh quyền rất gay gắt Nó được coi là chìa khóa quan trọng để

kiểm soát sự lạm quyền, vì mỗi cơ quan đều tách biệt, hoạt động độc lập, quyền lực

luôn bị giới hạn trong khuôn khổ và phải chịu sự “kiểm soát chéo” từ hai cơ quan

còn lại Tiêu biểu nhất có thể kể đến là tổ chức bộ máy nhà nước của Hoa Kỳ -

Quốc gia đưa cơ chế “kiềm chế và đối trọng” lên đỉnh cao

1.2.2 Phân quyền với phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước

Đầu tiên, cần khẳng định rằng nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực không phải là mô hình tổ chức bộ máy nhà nước như phân quyền và tập quyền mà chỉ là cách thức để tổ chức bộ máy nhà nước Sau một thời gian dài áp dụng nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa trong Hiến pháp 1959 và Hiến pháp

1980, tổ chức bộ máy nhà nước ở nước ta đã bộc lộ nhiều yếu điểm, nhiều nội dung không còn phù hợp với tình hình tình hình kinh tế, xã hội của đất nước đang biến chuyển nhanh chóng Trước tình hình thực tiễn đó, đòi hỏi phải có một bản Hiến pháp mới, phù hợp hơn để thúc đẩy sự tiến bộ của xã hội, xây dựng cuộc sống ấm

no, hạnh phúc cho Nhân dân Hiến pháp 1992 ra đời là bước tiến quan trọng trong việc nhận thức lại tập quyền xã hội chủ nghĩa Cho đến năm 2001, đánh dấu bước

ngoặt của nền lịch sử lập hiến Việt Nam khi nguyên tắc phân công, phối hợp quyền lực nhà nước đã chính thức được ghi nhận trong Hiến pháp sửa đổi Điều này thể hiện sự áp dụng những hạt nhân hợp lý của thuyết phân quyền vào tổ chức bộ máy ở nước ta Và bản Hiến pháp 2013 đã hoàn thiện cơ chế này khi bổ sung thêm vấn đề

kiểm soát quyền lực nhà nước Có thể nói, nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm

soát quyền lực được xem như là thành tựu lý luận của Việt Nam trong việc áp dụng tập quyền xã hội chủ nghĩa kết hợp với những hạt nhân hợp lý của thuyết phân quyền trong hoàn cảnh thực tế ở nước ta

Nguyên tắc này có những đặc điểm sau: Một là, quyền lực nhà nước là thống

nhất, không thể phân chia vì Nhân dân mới là chủ thể tối cao của quyền lực nhà nước mà không phải Quốc hội hay Nghị viện Tuy vậy, Nhân dân lại không thể tự mình thực hiện quyền lực đó được mà phải ủy quyền cho cơ quan đại diện là Quốc

hội Hai là, mặc dù Quốc hội là cơ quan thống nhất quyền lực nhà nước nhưng

Quốc hội không thể thực hiện cả ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp mà phải phân công nhiệm vụ và giao cho các thiết chế khác nhau thực hiện Ba bộ phận của quyền lực nhà nước được phân công, thực hiện các quyền riêng: Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước; Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, thực hiện quyền hành pháp; Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử, thực hiện quyền tư pháp; Viện kiểm sát nhân

dân thực hành quyền công tố, kiểm sát hoạt động tư pháp Ba là, tuy có sự phân

công nhiệm vụ, chức năng, quyền hạn nhưng các cơ quan này không độc lập, riêng

rẽ hoàn toàn với nhau mà luôn có sự kiểm soát, phối hợp chặt chẽ để thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp Từ đó, có thể đảm bảo quyền lực nhà nước là thống nhất về tay Nhân dân, các cơ quan nhà nước làm đúng, đủ trách nhiệm và quyền hạn mà Nhân dân giao cho

Tìm hiểu về học thuyết phân quyền với nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực nhà nước, chúng ta có thể dễ dàng nhận thấy một số khác biệt như sau:

Thứ nhất, về phân công quyền lực nhà nước Trong khi lý thuyết phân

quyền đòi hỏi quyền lực phải có sự “phân chia” rõ ràng, rành mạch, các cơ quan trong bộ máy nhà nước có nhiệm vụ, quyền hạn riêng biệt và “độc lập” hoàn toàn

với nhau vì không có sự chung đụng nhân viên hay chồng lấn thẩm quyền Trái với

sự tách bạch một cách triệt để đó, ở phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực, sự

phân công chỉ mang tính tạm thời Các nhà lập hiến Việt Nam đã khôn khéo khi sử

dụng thuật ngữ “phân công” để phân biệt với “phân chia” trong lý thuyết phân

quyền Lúc này, quyền lực nhà nước là thống nhất chứ không chia nhỏ Và mặc dù

quyền lực nhà nước là thống nhất nhưng không giống như tập quyền xã hội chủ nghĩa, tập trung tuyệt đối vào cơ quan đại diện nhân dân, đề cao Quốc hội và hạ thấp vai trò của các nhánh quyền còn lại mà thay vào đó, ở phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực thì luôn có sự phân công, phân nhiệm hợp lý giữa các cơ quan

Thứ hai, quyền lực nhà nước được phân định thành ba nhánh và phân công

cho các cơ quan khác nhau thực hiện nhưng để đảm bảo tính hiệu lực, hiệu quả trong hoạt động của bộ máy nhà nước, tránh trùng lặp, chồng chéo và hướng tới thực hiện mục tiêu chung của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa thì ngoài việc phân công thì còn phải có sự phối hợp lẫn nhau giữa các cơ quan23 Trái lại, với phân quyền thi lại không yêu cầu sự phối hợp quyền lực giữa các cơ quan Vì phối

hợp là yêu cầu của sự “phân công”, nhưng phân quyền lại tuân thủ cơ chế độc lập gần như tuyệt đối, các cơ quan “mỗi người một việc” hoạt động hoàn toàn độc lập,

tách biệt với nhau nên việc phối hợp trong khi thực thi quyền lực nhà nước là khó

có thể xảy ra

Thứ ba, đối với phân quyền và phân công, phối hợp, kiểm soát quyền lực

nhà nước thì vấn đề kiểm soát quyền lực đều được đặt ra Tuy nhiên, đối với phân quyền thì sự kiềm chế, đối trọng giữa các nhánh quyền xảy ra gay gắt hơn Do yếu

tố đa đảng tác động, các đảng này thường có lợi ích và đường lối đối lập nhau nên

họ luôn tìm cách để làm cho đảng mình chiếm ưu thế bằng việc đẩy mạnh hoạt động

kiểm tra, giám sát lẫn nhau để “hạ thấp” uy tín và “triệu tiêu” đối phương Còn đối

với phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực, thì hoạt động giám sát được thực hiện nhẹ nhàng, mang tính nhân văn hơn rất nhiều Vì mục đích của kiểm soát

không phải “triệt tiêu” lẫn nhau mà là giúp hoạt động phân công, phối hợp trở nên

trơn tru, hiệu quả hơn

1.3 Sự áp dụng tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong các mô hình chính thể

Hiện nay, tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước ngày càng có ảnh hưởng sâu rộng và được áp dụng ở nhiều quốc gia trên thế giới Hầu hết các nước tư bản đều tiếp thu học thuyết này và việc phân chia quyền lực đã trở thành một trong những nguyên tắc hiến định và đặc trưng trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước Tuy nhiên, trong các nhà nước tư sản hiện đại, việc áp dụng tư tưởng phân chia quyền lực có sự khác nhau, phụ thuộc vào hình thức chính thể và luôn có

sự biến dạng tùy theo điều kiện của mỗi quốc gia, trong từng giai đoạn phát triển cụ

23 nuoc-la-thong-nhat-co-su-phan-cong-phoi-hop-kiem-soat-giua-cac-co-quan-nha-nuoc-trong-viec-thuc-hien- cac-quyen-lap-phap-hanh-phap-va-tu-phap-21.html (truy cập ngày 16/6/2022)

https://truongchinhtri.kontum.gov.vn/vi/news/nghien-cuu-trao-doi/vbao-ve-nguyen-tac-quyen-luc-nha-thể “phụ thuộc vào nhiều yếu tố mà khi vận dụng ở các nước khác nhau, cách thức

tổ chức quyền lực này bị biến dạng làm cho sự phân chia và phối hợp trở thành mang tính hình thức và tượng trưng”24 Do đó, trong số các quốc gia tiếp thu tư tưởng này, có thể chia làm ba loại chính thể cơ bản sau:

1.3.1 Sự áp dụng tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong chính thể đại nghị

Khi tìm hiểu về sự phân chia quyền lực trong chính thể đại nghị (kể cả nền quân chủ hay nền cộng hòa) có thể thấy, hành pháp và lập pháp không hoàn toàn độc lập mà luôn có mối liên hệ tác động qua lại, nhánh quyền lực này được thành lập và tồn tại trên cơ sở có sự tín nhiệm và tin tưởng của nhánh quyền lực kia Chính vì vậy, cơ chế phân chia quyền lực nhà nước trong mô hình chính thể đại

nghị là phân quyền mềm dẻo, ôn hòa Sự mềm dẻo đó thể hiện ở các khía cạnh sau:

Thứ nhất, trong việc hình thành các cơ quan nhà nước Trong đó, Nghị viện

- nắm quyền lập pháp do dân trực tiếp bầu ra, bao gồm Thượng Nghị viện và Hạ Nghị viện Còn hành pháp, đứng đầu là Thủ tướng được Nghị viện bầu trên cơ sở Đảng chiếm đa số ghế trong Nghị viện, nghĩa là Thủ tướng cũng chính là thành viên của Nghị viện và là thủ lĩnh của Đảng cầm quyền Các bộ trưởng trong Chính phủ đều là những nghị sĩ do Nữ hoàng bổ nhiệm Đối với nhánh tư pháp thì Nữ hoàng sẽ bổ nhiệm Thẩm phán theo đề nghị của Chính phủ Hệ thống Tòa án ở Anh đặt dưới sự lãnh đạo của chủ tịch Thượng viện, ông ta vừa là Chánh án tối cao vừa

là thành viên của Chính phủ Có thể thấy, các cơ quan và các chức danh đều được thành lập trên cơ sở sự bổ nhiệm hoặc phê chuẩn của Nghị viện hoặc đang là thành viên của Nghị viện Như vậy, đã có sự chung đụng nhân viên giữa lập pháp với hành pháp và lập pháp với tư pháp Điều này khiến cho hoạt động của ba cơ quan này không thể độc lập với nhau mà luôn có sự cộng tác, đan xen lẫn nhau

Thứ hai, trong sự phân chia nhiệm vụ giữa các cơ quan nhà nước Tuy chức

năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Nghị viện, Chính phủ, Tòa án khác nhau nhưng chúng không tách biệt hoàn toàn mà có sự phối hợp thường xuyên để thực hiện quyền lực nhà nước Chẳng hạn như trong lĩnh vực lập pháp thì Nghị viện Anh có thể ủy quyền lập pháp cho Chính phủ; quyền sáng kiến pháp luật thuộc về Chính phủ, Chính phủ sẽ soạn thảo các dự luật, hoạch định chính sách cho Nghị viện thảo luận và thông qua hay Nghị viện cũng có thể can thiệp vào công việc của hành pháp thông qua việc bầu chức danh Thủ tướng và các thành viên trong Nội các Nguyên thủ quốc gia là Vua hoặc Nữ hoàng có vai trò quan trọng nhưng chỉ là hình

24

Trần Hậu Thành (2005), Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của

nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, NXB Lý luận chính trị, Hà Nội, tr 224

thức, không có thực quyền mà quyền hành pháp được trao cho Thủ tướng và Chính phủ Trong lĩnh vực tư pháp, Thượng viện nhưng lại trở thành cơ quan tối cao có quyền phán quyết, xét xử các vụ việc bị kháng án của tất cả các tòa án, là tòa đưa ra quyết định cuối cùng và không bị kháng án25 Có thể thấy, hoạt động của các nhánh quyền chưa thực sự tách biệt rõ ràng như lý thuyết phân quyền mà đang có sự nhập

nhằng, đan xen về chức năng, nhiệm vụ giữa ba nhánh quyền

Thứ ba, trong việc kiểm soát quyền lực nhà nước Xét về vị trí của các cơ

quan trong tổ chức bộ máy nhà nước Anh, chúng ta có thể dễ dàng nhận thấy ở chính thể đại nghị, Nghị viện có quyền lực rất lớn, đứng trên hai cơ quan còn lại Xuất phát từ mục đích ban đầu của các nhà lập hiến là hạn chế đến mức tối đa quyền lực của hành pháp, xây dựng một Nghị viện có thực quyền Do thẩm quyền

rộng lớn của Nghị viện mà ở Anh đã có câu ngạn ngữ: "Nghị viện có quyền làm tất

cả, chỉ trừ việc biến đàn ông thành đàn bà" Do thành lập trên cơ sở của lập pháp

nên Chính phủ phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện Nghị viện có quyền giám sát Chính phủ, có thể lật đổ Chính phủ thông qua cơ chế bất tín nhiệm và quyền bắt giam, truy tố các thành viên của Nội các Nghị viện cũng có thể can thiệp vào hoạt động nội bộ của Chính phủ qua việc bầu Thủ tướng Nhưng dần trở về sau, sự tranh giành quyền lực của các đảng phái chính trị đã làm vai trò của Nghị viện không còn mạnh mẽ như trước, mà thay vào đó cơ quan hành pháp ngày càng lấy lại vị thế

trung tâm của quyền lực nhà nước của bộ máy nhà nước về mình Từ chỗ phải chịu

sự kiểm soát của Nghị viện, Chính phủ có thể thao túng ngược lại Nghị viện, Hiến pháp cũng trao Thủ tướng những quyền có thể tác động đến hoạt động làm luật của Nghị viện, có thể đe dọa giải tán Nghị viện trước hạn, ban bố tình trạng khẩn cấp Tuy nhiên, trên thực tế thì điều này rất khó xảy ra vì các thành viên Chính phủ là tập hợp của Đảng chiếm đa số trong Nghị viện Vì họ cùng chung một Đảng, chung

đường lối chính sách, Nội các được xem như là một “Uỷ ban” thu nhỏ của Đảng cầm quyền nên khi đưa ra biểu quyết việc “luận tội” sẽ nhận được phản đối của đa

số thành viên trong Nghị viện Quyền lực xét xử cần sự độc lập hoàn toàn thì lại không đạt được vì chế độ bổ nhiệm Thẩm phán dựa trên cơ sở của Nghị viện Và cũng không có cơ chế để tư pháp kiểm soát ngược lại với lập pháp và thiếu cơ chế

“kiểm soát chéo” giữa hành pháp và tư pháp Như vậy, cơ chế kiểm soát giữa lập

pháp và hành pháp tại Anh chưa thực sự hiệu quả, sự kiểm soát giữa các cơ quan này cũng chưa đến mức gay gắt, triệu tiêu nhau

25

Xem thêm Nguyễn Thị Hồi (2005), Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức bộ máy nhà

nước ở một số nước, NXB Tư pháp, Hà Nội, tr 142

Chung quy nhất, chính thể đại nghị là mô hình phân chia quyền lực ở mức

độ mềm dẻo do giữa lập pháp và hành pháp không có sự độc lập rõ ràng khi hành pháp phải chịu trách nhiệm trước lập pháp và có sự chung nhân viên giữa các nhánh quyền lực Các nhánh quyền lực này dựa vào nhau để hình thành và hoạt động Đây là kết quả của quá trình phát triển qua nhiều thế kỷ, thể hiện sự thích ứng và linh hoạt để kết hợp sức mạnh giữa các đảng phái và quyền hành pháp Tuy nhiên, nó vẫn còn có điểm hạn chế là không phân quyền rõ ràng, sự chung đụng nhân viên khiến cho hoạt động của các cơ quan bị nhập nhằng, không đảm bảo sự độc lập, kiềm chế đối trọng của các nhánh quyền khi thực hiện quyền lực nhà nước Chính vì vậy, có một số quan điểm cho rằng, tổ chức bộ máy nhà Anh hiện nay

không thực sự tuân thủ hoàn toàn nguyên tắc phân chia quyền lực

1.3.2 Sự áp dụng tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong chính thể cộng hòa tổng thống

Khác với chính thể đại nghị, chính thể cộng hòa tổng thống lại áp dụng

nguyên tắc phân chia quyền lực một cách “cứng rắn” trong tổ chức bộ máy nhà

nước Thể hiện ở việc các nhánh quyền lực độc lập với nhau nhờ không có sự chung nhân viên giữa chúng Hiện nay, có khoảng bốn mươi hai quốc gia có chỉnh thể cộng hòa tổng thống Mà đại diện điển hình cho mức độ áp dụng này là nhà

nước Liên bang Mỹ với cơ chế “kiềm chế và đối trọng” phản ánh khá chính xác tương quan giữa ba nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp và tư pháp Sự cứng rắn

thể hiện qua một số khía cạnh sau:

Thứ nhất, trong việc hình thành các nhánh quyền lực Với việc áp dụng tư

tưởng phân quyền triệt để thì cả hành pháp và lập pháp đều độc lập, không thành lập trên cơ sở của nhau Theo đó, cả lập pháp và hành pháp đều do Nhân dân bầu ra theo nguyên tắc phổ thông đầu phiếu Các vị Nghị sĩ Quốc hội sẽ do Nhân dân trực tiếp bầu, còn Tổng thống sẽ được bầu gián tiếp thông qua đại cử tri Điều này sẽ giúp lập pháp và hành pháp tách biệt triệt để vì không có sự phụ thuộc và không có

sự chung đụng nhân viên với nhau Tuy nhiên, nhánh tư pháp lại chưa thực sự đạt được điều này vì chế độ bầu cử Thẩm phán được thành lập trên cơ sở của lập pháp

và hành pháp Cụ thể, Thẩm phán tối cao của pháp viện liên bang sẽ do Tổng thống

đề cử và Thượng viện phê chuẩn

Thứ hai, trong việc phân chia nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cơ quan nhà

nước Trong chính thể cộng hòa tổng thống, luôn có sự tách bạch rõ ràng giữa các

cơ quan trong việc thực hiện quyền lực nhà nước Mỗi cơ quan đều có chức năng

riêng, không cơ quan nào có quyền “xâm lấn” thẩm quyền của cơ quan khác: Một

là, trong lĩnh vực lập pháp, Hiến pháp Hoa Kỳ 1787 đã trao thẩm quyền cho riêng

của Quốc hội Khoản 1 Điều I Hiến pháp Hoa Kỳ quy định: “Toàn bộ quyền lực lập

pháp được thừa nhận tại bản Hiến pháp này sẽ được trao cho Nghị viện Hoa Kỳ Nghị viện gồm có Thượng viện và Hạ viện” Điều này đã khẳng định vai trò của

Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập pháp đã được Hiến pháp phân chia Hai nhánh cơ quan còn lại không có quyền tham gia vào quá trình lập pháp Tổng thống

và Chính phủ không được phép trình dự án luật ra trước Nghị viện, Chính phủ cũng không có quyền sáng kiến lập pháp như tại nước Anh Đây là quy định thể hiện sự phân quyền triệt để giữa hành pháp và lập pháp Tuy nhiên, Tổng thống với tư cách

là người đứng đầu, quản lý đất nước vẫn có một số quyền như đề nghị cho Nghị viện ban hành luật mới để phù hợp với tình hình đất nước, trình dự thảo ngân sách liên bang… Ở mức độ nào đó, ngân sách nhà nước cũng là một đạo luật, nhưng khác với đạo luật bình thường, nó chỉ có giá trị trong một năm26 Hai là, trong lĩnh

vực hành pháp, Tổng thống nắm trọn quyền quản lý đất nước trong tay Khoản 1

Điều II Hiến pháp Hoa Kỳ quy định: “Quyền hành pháp được trao cho Tổng thống

Hợp chúng quốc Hoa Kỳ” Với tư cách là nguyên thủ quốc gia và người nắm quyền

hành pháp, Tổng thống có toàn quyền bổ nhiệm, cách chức các quan chức cấp cao của Chính phủ và lãnh đạo hoạt động của hành pháp mà không bị Nghị viện can thiệp, các công việc như: ký kết các hiệp ước, bổ nhiệm đại sứ, hoạch định chính

sách đối ngoại, tổng động viên quân đội, tuyên bố chiến tranh,… Ba là, trong lĩnh

vực tư pháp Hiến pháp Mỹ trao quyền tư pháp cho Tòa án, Tòa án có toàn quyền

xét xử và giải thích pháp luật: “Quyền lực tư pháp của Hoa Kỳ sẽ được trao cho

Tòa án tối cao và những tòa án cấp dưới mà Nghị viện có thể thiết lập trong một số trường hợp…” 27 Với quy định trên, ta thấy hệ thống Tòa án Mỹ độc lập với nhánh

quyền hành pháp nhưng lại độc lập tương đối với lập pháp vì Nghị viện có thể thiết lập Tòa án cấp dưới trong một số trường hợp hay Nghị viện có quyền xác định hình phạt cho tội phản bội tổ quốc, quyết định nơi xét xử đàn hạch Tuy nhiên, việc quy định thẩm phán tối cao Mỹ được Hiến pháp trao cho nhiệm kỳ trọn đời là giải pháp tăng cường sự độc lập cho ngành tư pháp Mỹ Mục đích của việc này là để ngăn tòa

án cao nhất của Mỹ xảy ra tranh đấu đảng phái, giúp các thẩm phán được miễn nhiễm trước áp lực, họ có thể tập trung vào lĩnh vực pháp luật thay vì chính trị

Thứ ba, về kiểm soát quyền lực nhà nước Montesquieu là người soạn thảo

ra lý thuyết phân quyền với yêu cầu phải có sự kiềm chế và đối trọng và sự kiểm

soát chéo và giữa các nhánh quyền Tuy nhiên, cần phải khẳng định, Hoa Kỳ mới là

26 Nguyễn Mạnh Hùng (2018), Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong nhà nước pháp quyền xã hội

chủ nghĩa Việt Nam, Luận án tiến sĩ Luật học, ĐH Luật TP.HCM, tr 66

27 Khoản 1 Điều III Hiến pháp Hoa Kỳ 1787

quốc gia đưa cơ chế kiềm chế và đối trọng lên đỉnh cao và hoàn thiện nó với công

đầu thuộc về các nhà lập hiến, đặc biệt là James Madison - Tổng thống thứ 4 của

Hòa Kỳ Ông được ca ngợi là “Cha đẻ của Hiến pháp Hoa Kỳ” vì vai trò then chốt

của ông trong việc soạn thảo và thúc đẩy Hiến pháp Hoa Kỳ và Tuyên bố Nhân quyền Các nhà lập hiến người Mỹ có tâm lý khá rõ ràng nên đã áp dụng học thuyết phân quyền một cách triệt để, phản ánh đúng tính cách của người Mỹ Trước khi giành độc lập, Mỹ là thuộc địa của Anh và điều duy nhất mà người Mỹ muốn gạt

bỏ là sự lệ thuộc vào nước Anh chứ không phải là chế độ chính trị của mẫu quốc

Vì thế, phân quyền là một trong những nguyên tắc chính trị pháp lý mà người Mỹ

đã học được của người Anh vào thế kỷ XVIII và sau đó được hoàn thiện bằng tư tưởng của Montesquieu cũng như bằng kinh nghiệm của chính họ Với mô hình cộng hòa tổng thống, sự chế ước lẫn nhau đã được áp dụng triệt để28, thể hiện qua các mặt sau đây:

Một là, các nhà lập hiến để ba nhánh quyền lực độc lập nhau để dẫn đến mục

đích cuối cùng là kiểm soát chéo giữa các nhánh quyền lực Vì hành pháp, lập pháp

và tư pháp không thành lập trên cơ sở của nhau nên các cơ quan không phải chịu trách nhiệm, không có quyền lật đổ nhau và không giải tán nhau Theo đó, Nghị viện không có quyền chất vấn hay phê bình Chính phủ, cũng không có quyền bất tín nhiệm và Tổng thống cũng không có quyền giải tán Nghị viện trước thời hạn

Từ đó, các cơ quan này có thể yên tâm làm việc, ra các quyết định bất lợi cho cơ quan khác mà không lo bị can thiệp từ các thế lực bên ngoài Nhưng cả ba nhánh quyền lực này đều phải chịu trách nhiệm trước chủ thể tối cao của quyền lực nhà

nước là Nhân dân

Hai là, các nhánh quyền có vị trí cân bằng nhau, quyền lực ngang nhau trong

bộ máy nhà nước, không cơ quan nào đứng trên hay có quyền hành lớn hơn cơ quan nào Ba cơ quan Nghị viện, Tổng thống và Chính phủ, Tòa án luôn nằm trong

sự giám sát của nhau nên khi một cơ quan có biểu hiện lạm quyền, có hành vi vi

hiến thì sẽ có cơ chế, cách thức để hai cơ quan còn lại kiềm chế sự lạm quyền ấy

lại Một số hình thức giám sát và kiểm soát giữa các cơ quan có thể kể đến là: Nghị viện sẽ thành lập Uỷ ban kiểm soát hoạt động của hành pháp, luận tội phế truất Tổng thống, từ chối thông qua dự luật về ngân sách của Tổng thống trình… Ngược lại, Tổng thống có quyền phủ quyết các đạo luật của Quốc hội nhưng Quốc hội có

thể “bẻ gãy” bằng cách biểu quyết thông qua lại với tỉ lệ hai phần ba nghị sĩ các

viện đồng ý Chính các quy định này cũng giúp Nghị viện, Chính phủ sẽ cẩn thận

28

Nguyễn Mạnh Hùng (2018), Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong nhà nước pháp quyền xã hội

chủ nghĩa Việt Nam, Luận án tiến sĩ Luật học, ĐH Luật TP.HCM, tr.71

hơn, xem xét kỹ càng hơn trước khi ra quyết định, đảm bảo chất lượng của các đạo luật được ban hành, Tòa án sẽ cẩn trọng hơn trong việc ra bản án hạn chế quyền con người, quyền công dân, góp phần làm hạn chế sự vội vàng, hấp tấp của các cơ quan nhà nước khi thực hiện nhiệm vụ Đồng thời, các quy định này cũng là công

cụ hữu hiệu của các nhà lập hiến nhằm tạo thế cân bằng và đối trọng giữa các nhánh quyền

Như vậy, mô hình phân quyền cứng rắn thể hiện rõ nét ở mô hình chính thể

cộng hòa tổng thống suốt hơn hai thế kỷ qua, ưu điểm là tạo ra sự quyết đoán và độc lập của nguyên thủ quốc gia trong việc giải quyết các công việc của đất nước, đảm bảo hiệu quả trong điều hành, đưa đất nước phát triển Có thể kết luận rằng

“kiềm chế, đối trọng” là cơ chế hữu hiệu để ngăn chặn sự lạm quyền của các nhánh

quyền lực Cũng chính nhờ áp dụng mô hình này mà Hoa Kỳ đã ngăn cản tối sự lạm quyền, tạo ra được một Chính phủ mạnh, một Quốc hội thực quyền và Tòa án

có danh tiếng nhất thế giới

1.3.3 Sự áp dụng tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong Chính thể cộng hòa hỗn hợp

Chính thể cộng hòa hỗn hợp được xây dựng trên nền tảng của nguyên tắc phân chia quyền lực nhà nước Đây là dạng chính thể có cả đặc trưng của cộng hòa đại nghị và cộng hòa tổng thống Do đó, mức độ phân quyền trong chính thể cộng

hòa hỗn hợp được áp dụng ở mức trung gian giữa “cứng rắn” của chính thể cộng hòa tổng thống và “mềm dẻo” của chính thể đại nghị Hiện nay, có khoảng năm

mươi quốc gia theo hình thức chính thể cộng hòa hỗn hợp như Pháp, Nga, Hàn Quốc, Singapore, Phần Lan, Bồ Đào Nha,… Trong đó, Pháp là quốc gia điển hình

áp dụng tư tưởng phân chia quyền lực trong tổ chức bộ máy nhà nước Sự áp dụng

ở mức độ “trung gian” thể hiện qua các khía cạnh sau:

Thứ nhất, trong việc hình thành các nhánh quyền lực thể hiện sự trung gian

trong việc áp dụng tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước: Nghị viện bao gồm Thượng nghị viện được bầu gián tiếp, đại diện cho các đơn vị hành chính lãnh thổ Pháp, còn Hạ nghị viện đại diện cho các tầng lớp dân cư trong xã hội và bầu trực tiếp theo tỷ lệ dân số Còn Tổng thống do Nhân dân trực tiếp bầu ra theo nguyên tắc phổ thông đầu phiếu Cách thành lập này giống như Tổng thống ở các nước có chính thể cộng hòa tổng thống Trong khi đó, việc bầu các chức danh Thủ tướng và các bộ trưởng lại giống như chính thể đại nghị - tức là thành lập trên cơ sở của Nghị viện Tổng thống buộc phải bổ nhiệm thủ lĩnh của Đảng chiếm đa số làm Thủ tướng

Thứ hai, trong việc phân chia nhiệm vụ, quyền hạn giữa các cơ quan nhà

nước Theo Hiến pháp Pháp 1958, quyền lập pháp thuộc về Nghị viện, hành pháp

thuộc về Tổng thống và Tòa án nắm quyền tư pháp: Một là, trong lĩnh vực lập

pháp, Nghị viện Pháp có quyền làm luật trong mười lăm lĩnh vực cụ thể29, ngoài những lĩnh vực trên thì Chính phủ có quyền đưa ra các sắc lệnh lập quy; Nghị viện

có quyền ủy quyền lập pháp và sáng kiến lập pháp cho Chính phủ; Nghị viện thông qua luật, còn việc công bố và thi hành là do Tổng thống và Chính phủ thực hiện; ngoài ra, hành pháp còn có thể ban hành các văn bản quy định hướng dẫn thi hành các đạo luật của lập pháp, điều chỉnh các quan hệ mới phát sinh để đáp ứng nhu cầu quản lý xã hội, Với những quy định trên, ta thấy chưa có sự tách biệt rạch ròi giữa thẩm quyền của lập pháp và hành pháp trong việc làm luật mà Hiến pháp năm 1958

đã có sự lồng ghép, đan xen, phối hợp giữa lập Nghị viện và Chính phủ như trong

chính thể đại nghị ở Anh Điều này chứng minh mức độ áp dụng mềm dẻo tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong Hiến pháp 1958 Hai là, trong việc thực hiện quyền hành pháp thể hiện rõ nét tính “hành pháp hai đầu” Khác với chính thể đại

nghị hay chính thể cộng hòa tổng thống, ở cộng hòa hỗn hợp thì Tổng thống và Chính phủ cùng san sẻ thực hiện quyền hành pháp và Tổng thống Pháp chỉ đứng đầu Nhà nước chứ không đứng đầu Chính phủ Với vai trò là bộ mặt quốc gia, Tổng thống có vai trò quan trọng trong việc bảo vệ Hiến pháp, bảo vệ đất nước, đề

ra các chính sách, sắc lệnh nhưng Thủ tướng và Chính phủ mới là người thực thi

những chính sách đó Đến đây, ta thấy sự áp dụng với mức độ mềm dẻo của tư

tưởng phân quyền khi phân chia rõ ràng thẩm quyền giữa Tổng thống và Chính phủ

nhưng lại cần có sự phối hợp giữa hai cơ quan này trong hành pháp Ba là, trong

lĩnh vực tư pháp, cộng hoà hỗn hợp của Pháp giống với chính thể cộng hoà tổng thống và khác với chính thể cộng hoà đại nghị ở chỗ, cơ quan tư pháp không thể huỷ bỏ đạo luật do cơ quan lập pháp ban hành; tồn tại một cơ quan bảo vệ Hiến pháp là Hội đồng bảo hiến (ở Hoa Kỳ thì việc bảo vệ Hiến pháp do Tòa án tối cao Liên bang Hoa Kỳ thực hiện) Tuy nhiên, Hội đồng bảo hiến không hoàn toàn như Toà án ở Hoa Kỳ vì nó bao gồm chín thành viên do Tổng thống, Chủ tịch Thượng viện, Chủ tịch Hạ viện bổ nhiệm (mỗi người bổ nhiệm ba thành viên), nhiệm kỳ chín năm và không gia hạn, thay đổi 1/3 thành viên sau ba năm

Thứ ba, về kiểm soát quyền lực Sự pha trộn giữa chính thể đại nghị và cộng

hòa tổng thống thể hiện ở chỗ: về lý thuyết, Tổng thống do Nhân dân trực tiếp bầu

ra nên Tổng thống không phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện mà chỉ chịu trách

29 Điều 34 Hiến pháp Pháp 1958

nhiệm với Nhân dân Tuy nhiên, trên thực tế, Nghị viện vẫn có thể kiểm soát Tổng thống bằng cách phế truất pháp nếu ông ta phạm tội đặc biệt nghiêm trọng; Nghị viện cũng có thể gây khó dễ khi không thông qua chính sách mà Tổng thống đề

xuất Tuy nhiên, Tổng thống Pháp lại được phép “phủ quyết mềm”, yêu cầu Nghị

viện thảo luận lại các đạo luật đã được thông qua như trong chính thể cộng hòa tổng thống và giải tán Nghị viện trước thời hạn Có thể nói, khác với chính thể đại nghị ở Anh, các nhà lập hiến Pháp quy định như vậy nhằm tăng quyền lực cho Tổng thống, khiến cho hành pháp có thể kiểm soát ngược lại nhánh lập pháp và cũng thể hiện sự cứng rắn trong việc áp dụng áp dụng tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước Về phần Thủ tướng và các Bộ trưởng, được thành lập trên cơ sở của lập pháp nên phải chịu trách nhiệm trước Nghị viện (Điều 20 Hiến pháp Pháp 1958)

Cơ sở dẫn đến Pháp có chính thể hỗn hợp là do tình hình Pháp trước năm

1958 đã trải qua 169 năm bất ổn triền miên, Pháp mang dấu ấn của vùng châu Âu

lục địa, đề cao Nghị viện Nhưng thật ra chế độ đại nghị chỉ phát huy được vai trò của mình nếu quốc gia áp dụng chỉ có hai đảng hoặc có nhiều đảng nhưng có đảng nổi trội như ở Anh Pháp cũng áp dụng mô hình này nhưng do không có đảng nổi trội nên hậu quả là chỉ trong một thời gian ngắn đã có sự thay đổi liên tục các Chính phủ do sự độc tài của Nghị viện30 Bất ổn trong nước dẫn đến vị thế của Pháp trên trường chính trị suy yếu Xuất phát từ hoàn cảnh này, năm 1958 nền Cộng hòa thứ năm ở Pháp được thiết lập, De Gaulle chính thức lên làm Tổng thống

và ông quyết tâm chấm dứt những sự ưu ái đối với Nghị viện, đoạn tuyệt với Cộng hòa đại nghị De Gaulle không chấp nhận sự nhạt nhòa nên đã mang hình ảnh Tổng thống Mỹ ở bên bờ đại dương về nước Pháp để pha trộn với một vài hạt nhân hợp

lý của chính thể đại nghị truyền thống để tạo nên cộng hòa hỗn hợp Mục đích nhằm xây dựng nên mô hình nguyên thủ quốc gia mới không có quá nhiều quyền

hành để thực hiện quyền chuyên chế nhưng cũng không phải là “bình hoa di động”

để kiềm chế lại Nghị viện vốn dĩ đã có quá nhiều quyền hạn Tuy nhiên, với sự tác động của đảng phái chính trị, ý tưởng ban đầu của các nhà lập hiến đã không được thực hiện một cách trọn vẹn trên thực tế Theo mô hình này, hành pháp sẽ do Tổng thống và Thủ tướng điều hành Trong mối quan hệ giữa Tổng thống và Thủ tướng, Tổng thống là người hoạch định chính sách, nắm trong tay các lĩnh vực liên quan đến công an, an ninh, quốc phòng và ngoại giao Trong khi đó, Thủ tướng lại là người có quyền thực thi những chính sách trên, nắm trong tay các lĩnh vực liên quan đến kinh tế, văn hóa, xã hội, giáo dục… Lúc này sẽ xảy ra hai khả năng, nếu

30

Từ năm 1789 đến năm 1958, Pháp đã trải qua 4 nền cộng hòa, 16 bản Hiến pháp, 12 chế độ chính trị khác nhau và 161 đời Tổng thống

Tổng thống và đa số trong Nghị viện cùng một đảng phái thì quyền lực của Tổng thống rất lớn vì Tổng thống, trở thành trung tâm của quyền lực nhà nước, vừa kiểm soát được Thủ tướng vừa kiểm soát Nghị viện Thậm chí, Tổng thống Pháp còn có những quyền mà Tổng thống Mỹ không có như giải tán Nghị viện trước hạn, quyết định đem luật ra trưng cầu dân ý Lúc này, Tổng thống của cộng hòa hỗn hợp không còn là bán Tổng thống chế nữa mà trở thành một siêu Tổng thống Ngược lại, nếu không cùng đảng phái thì trong nhiều vấn đề chính trị Tổng thống phải nhượng bộ Thủ tướng vì Thủ tướng có đa số trong Nghị viện làm hậu thuẫn

Tóm lại, khi xem xét tổ chức, hoạt động và mối quan hệ giữa các cơ quan

lập hành pháp, tư pháp của Pháp có thể thấy rõ tính "lưỡng tính" hay "hỗn hợp"

giữa hai mức độ áp dụng tư tưởng phân quyền cứng rắn và mềm dẻo Sự áp dụng này có ưu điểm là đảm bảo tính thực quyền, năng động và độc lập của Tổng thống Nhờ thế mà tăng cường quyền lực và sức mạnh cá nhân của nguyên thủ quốc gia, đồng thời tạo ra sự độc lập của hành pháp trong việc thực thi quyền lực nhà nước Tuy nhiên, mô hình này cũng tồn tại nhược điểm có thể dẫn đến sự biến động lớn trong đời sống chính trị khi lập pháp và hành pháp bất đồng quan điểm dẫn tới liên minh đổ vỡ

1.4 Sự áp dụng tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong lịch sử lập hiến Việt Nam

1.4.1 Sự áp dụng tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong Hiến pháp 1946

Hiến pháp năm 1946 được đánh giá là bản Hiến pháp áp dụng tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước rõ nét nhất Đồng thời, nó còn thể hiện nét độc đáo là sự kết hợp hài hòa giữa mô hình phân quyền cứng rắn và phân quyền mềm dẻo Khi nghiên cứu những quy định của Hiến pháp năm 1946, có thể rút ra kết luận tính độc lập của các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp và đều được đảm bảo và giao cho các cơ quan cao nhất của quyền lực nhà nước thực hiện Điều này được minh chứng qua các khía cạnh sau đây:

Thứ nhất, mối quan hệ phân công quyền lực nhà nước trong Hiến pháp

1946:

Một là, Nghị viện nhân dân là cơ quan quyền lực cao nhất của nước Việt

Nam (Điều 22) Ngay từ tên gọi của cơ quan lập pháp, chúng ta thấy các nhà lập hiến Việt Nam thời điểm đó có hơi hướng mang của hình ảnh Nghị viện ở châu Âu

áp dụng vào Việt Nam Đây là cơ quan có vị trí pháp lý cao nhất, trung tâm của bộ máy nhà nước, đại diện cho toàn dân và do Nhân dân trực tiếp bầu ra với nhiệm kỳ

ba năm Vị trí tối cao của Nghị viện thể hiện qua nhiệm vụ, chức năng như: lập

pháp, biểu quyết ngân sách, quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước, yêu cầu sửa đổi Hiến pháp (Điều 23); bầu chủ tịch nước trong số các nghị viên (Điều 45); phê chuẩn việc lựa chọn Thủ tướng của Chủ tịch nước và lựa chọn các Bộ trưởng của Thủ tướng,…

Hai là, Chính phủ là cơ quan hành chính cao nhất của nước Việt Nam dân

chủ cộng hòa bao gồm Chủ tịch nước, Phó chủ tịch nước và Nội các (Điều 43) Nội các có Thủ tướng, các Bộ trưởng, Thứ trưởng và có thể có Phó Thủ tướng (Điều 44) Đến đây ta thấy, Chính phủ được thành lập trên cơ sở của Nghị viện khi Chủ tịch nước phải được chọn trong Nghị viện nhân dân và phải được hai phần ba tổng

số nghị viện bỏ phiếu thuận (Điều 45); Chủ tịch nước chọn Thủ tướng trong Nghị viện và đưa ra Nghị viện biểu quyết Nếu được Nghị viện tín nhiệm, Thủ tướng chọn các Bộ trưởng trong Nghị viện và đưa ra Nghị viện biểu quyết toàn thể danh sách, Thứ trưởng có thể chọn ngoài Nghị viện và do Thủ tướng đề cử ra Hội đồng Chính phủ duyệt y (Điều 47)31 Chủ tịch nước vừa là người đứng đầu nhà nước, vừa trực tiếp chỉ đạo các hoạt động hành pháp Vị trí, vai trò của Chủ tịch nước trong Hiến pháp 1946 mang nhiều nét tương đồng với các vị Tổng thống của các quốc gia

có mô hình chính thể cộng hòa tổng thống khi vừa là nguyên thủ quốc gia vừa đứng đầu Chính phủ Chủ tịch nước có các quyền như: thay mặt cho nước; ký sắc lệnh bổ nhiệm Thủ tướng, nhân viên Nội các và nhân viên cao cấp thuộc các cơ quan Chính phủ… (Điều 49) Đặc biệt, Chủ tịch nước không phải chịu trách nhiệm nào trước Nghị viện trừ tội phản bội Tổ quốc (Điều 50) Quy định này rất tiến bộ vì nó đảm bảo Chủ tịch nước có thể độc lập hoạt động và quyết đoán hơn mà không phải chịu bất cứ ràng buộc nào từ Nghị viện Ngoài ra, Chính phủ còn có các quyền hạn tương tự như cơ quan hành pháp ở một số nước như việc thi hành các luật và quyết nghị của Nghị viện; đề nghị các dự luật trước Ban Thường vụ; bổ nhiệm hoặc cách chức các nhân viên trong các cơ quan hành chính hoặc chuyên môn; lập dự án ngân sách hàng năm (Điều 52) Với những quy định này thì Chính phủ thực sự “là cơ quan hành chính cao nhất của toàn quốc”32

Ba là, cơ quan thực hiện quyền tư pháp của nước Việt Nam là Tòa án: “Cơ quan tư pháp của nước Việt Nam dân chủ cộng hòa…” (Điều 63) Các thẩm phán

đều do chính phủ bổ nhiệm (Điều 64) nhưng trong khi xét xử thẩm phán chỉ tuân theo pháp luật, các cơ quan khác không được can thiệp (Điều 69) Hơn nữa, hệ

thống Tòa án được tổ chức theo cấp xét xử bao gồm: Tòa án tối cao, các tòa án phúc thẩm và các tòa án đệ nhị cấp và sơ cấp sẽ, điều này sẽ tránh được sự can thiệp của

tổ chức Đảng và cơ quan hành chính địa phương Từ đó, vai trò độc lập trong Hiến pháp năm 1946 của Tòa án được bảo đảm Đây là quy định độc đáo và thể hiện sự

tiến bộ trong tư duy của các nhà lập hiến, đảm bảo tư pháp là giữ được thế “kiềng

ba chân” khi thực hiện quyền lực nhà nước

Thứ hai, mối quan hệ phối hợp quyền lực nhà nước trong Hiến pháp 1946:

để hỗ trợ Nghị viện nhân dân trong các hoạt động, Hiến pháp đã trao cho Chính phủ các quyền: tổ chức thi hành pháp luật của Nghị viện; trình dự án luật để Nghị viện biểu quyết thông qua; lập dự án ngân sách hàng năm; trong lúc Nghị viện không họp mà gặp trường hợp đặc biệt, Chính phủ có quyền bãi bỏ mệnh lệnh và nghị quyết của cơ quan cấp dưới nếu cần (Điều 52); Chủ tịch nước được Hiến pháp trao cho các quyền ban bố các đạo luật đã được Nghị viện biểu quyết, ký kết các hiệp

ước với nước ngoài (Điều 49) Để hỗ trợ hành pháp, Nghị viện “đặt ra các pháp

luật”, có quyền biểu quyết ngân sách nhà nước do Chính phủ lập ra; phê chuẩn các

điều ước mà Chính phủ đã ký với nước ngoài (Điều 23); Trong lĩnh vực tư pháp, Nghị viện đặt ra pháp luật để khi xét xử Thẩm phán chỉ tuân theo pháp luật (Điều 69); thành lập Tòa án đặc biệt để xét xử khi thành viên của Chính phủ phạm tội phản bội Tổ quốc; Thẩm phán do Chủ tịch nước bổ nhiệm (Điều 64) Có thể thấy, các cơ quan luôn có sự phối hợp để cùng thực hiện các chức năng của nhà nước Biểu hiện là các cơ quan hành pháp thành lập trên cơ sở của lập pháp và giám sát hoạt động của nhau; có sự chung nhân viên giữa các cơ quan vì thành viên của Chính phủ phải là thành viên của Nghị viện

Thứ ba, mối quan hệ kiểm soát quyền lực nhà nước trong Hiến pháp 1946:

Cơ chế kiểm soát quyền lực thể hiện khá rõ khi quy định cụ thể thẩm quyền của các

cơ quan cao nhất trong bộ máy nhà nước, Hiến pháp 1946 đã tạo nên thế “kiềng ba

chân” giữa các nhánh quyền, các cơ quan “cân bằng” nhau hay “kiềm chế” nhau

Vì được thành lập trên cơ sở của Nghị viện nên Nghị viện có quyền kiểm soát và phê bình Chính phủ (Điều 36); các nghị viên có quyền chất vấn các thành viên của Chính phủ (Điều 55); Nghị viện có quyền bỏ phiếu bất tín nhiệm Nội các (Điều 54) Hay lập pháp có quyền kiểm soát tư pháp ở chỗ: việc xét xử nghị viên phải có sự đồng ý của Nghị viện hoặc Ban Thường vụ khi Nghị viện không họp (Điều 40) Những quy định tại Hiến pháp 1946 tuy rất ngắn gọn nhưng đã cho thấy một Nghị viện đầy quyền uy, mang dáng dấp của Nghị viện trong chính thể đại nghị với sự tập trung quyền lực vào cơ quan đại diện của Nhân dân Sự đối trọng ngược lại với lập pháp ở chỗ: Chủ tịch nước có quyền kiểm soát hoạt động của Nghị viện thông

qua cơ chế “phủ quyết mềm” các đạo luật của lập pháp (Điều 31); yêu cầu Nghị viện

“thảo luận lại” quyết định bất tín nhiệm Nội các (Điều 54) Tư pháp đối với hai

nhánh quyền lực còn lại qua việc Tòa án có thể truy tố thành viên của Nghị viện hoặc Chính phủ phạm tội phản bội Tổ quốc Nếu phạm thường tội, tòa án có thể truy tố Nghị viên hoặc thành viên của Chính phủ trước nhưng phải có sự ưng chuẩn của Nghị viện hoặc Ban Thường vụ khi Nghị viện không họp (Điều 40) hoặc Hội đồng Chính phủ (Điều 51) Tuy nhiên, để đảm bảo tính tối cao của Nghị viện nhân dân, các đạo luật của Nghị viện không bị đưa ra xem xét bởi Tòa án như ở Pháp, vì

“quyền lực nhà nước là thống nhất không thể phân chia: tư pháp không phải là một

nhánh quyền lực tách biệt hoàn toàn với lập pháp và hành pháp, Tòa án không phải

là cơ quan độc lập tuyệt đối với Quốc hội và Chính phủ”33 Đây là điểm hạn chế vì chưa xác lập một chế độ tài phán Hiến pháp để kiểm tra các văn bản của Nghị viện

Chung quy lại, Hiến pháp năm 1946 đã áp dụng lý thuyết phân chia quyền lực một cách rõ nét trong kỹ thuật tổ chức bộ máy quyền lực nhà nước, thể hiện qua

ba khía cạnh: Một là, mặc dù Hiến pháp không có điều luật cụ thể nào để phân loại

quyền lực nhà nước nhưng với nội dung lập pháp giao cho Nghị viện; hành pháp giao cho Chính phủ; tư pháp giao cho Tòa án với vai trò xét xử thì Hiến pháp 1946 tạo được thế cân bằng quyền lực do có sự phân công rành mạch chức năng, nhiệm

vụ, quyền hạn giữa các nhánh quyền lực Mỗi nhánh quyền lực trao cho các cơ quan khác nhau thực hiện, thể hiện sự phân công lao động hợp lý, bảo đảm tính độc

lập của các cơ quan, “khẳng định nguyên tắc là các cơ quan: Nghị viện, Chính phủ,

Tòa án đều là những cơ quan cao nhất của quyền lực nhà nước”34 Hai là, Hiến

pháp năm 1946 cũng thiết lập được một cơ chế phối hợp nhịp nhàng giữa các cơ

quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp Ba là, Hiến

pháp năm 1946 đã có cơ chế kiểm soát quyền lực tương đối hiệu quả giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp thông qua việc bầu các chức danh của hành pháp, truy tố nghị viên hoặc các thành viên của Chính phủ

1.4.2 Sự áp dụng tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong Hiến pháp 1959 và Hiến pháp 1980

Nếu Hiến pháp 1946 thể hiện sự phân quyền khá rõ nét thì đến bản Hiến pháp 1959 và Hiến pháp 1980 lại phủ nhận nguyên tắc này, mà thay vào đó là nguyên tắc tập quyền xã hội chủ nghĩa với những đặc trưng của Hiến pháp các nước xã hội chủ nghĩa lúc bấy giờ Phân quyền lúc này chỉ còn được hiểu là yếu tố

33

Bùi Ngọc Sơn (2005), Góp phần nghiên cứu Hiến pháp và Nhà nước pháp quyền, NXB Tư pháp, Hà Nội, tr

274

34 Trần Ngọc Đường (Chủ biên) (2011), Một số vấn đề về phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực

trong xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr 264

kỹ thuật trong tổ chức bộ máy nhà nước khi có sự phân công lao động giữa các cơ quan Như vậy, có thể nói Hiến pháp 1959 là giai đoạn đầu Việt Nam áp dụng tập quyền và đến Hiến pháp 1980 là thời kỳ đỉnh cao của tập quyền xã hội chủ nghĩa Điều này thể hiện rõ nét qua mối quan hệ giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp, tư pháp trong việc thực thi quyền lực nhà nước, cụ thể qua các khía cạnh sau:

Thứ nhất, mối quan hệ phân công quyền lực nhà nước trong Hiến pháp

1959 và Hiến pháp 1980 thể hiện sự nhập nhằng, không rõ ràng, rành mạch:

Một là, Hiến pháp 1959 và Hiến pháp 1980 đều quy định Quốc hội là cơ

quan quyền lực nhà nước cao nhất nước ta, là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến

và lập pháp; có quyền quyết định tất cả các vấn đề quan trọng và giám sát tối cao hoạt động của nhà nước Không những thế, Quốc hội còn có thể tự định ra cho mình những nhiệm vụ, quyền hạn khác ngoài những quy định của Hiến pháp khi xét thấy cần thiết Trong trường hợp đặc biệt, Quốc hội có thể quyết định kéo dài nhiệm kỳ và các biện pháp cần thiết để đảm bảo hoạt động cho mình Với tư tưởng

“đề cao” Quốc hội, cách quy định này của các nhà lập hiến đã làm tăng quyền hạn

của Quốc hội trong mối quan hệ với các cơ quan khác và so với Nghị viện nhân dân

trong Hiến pháp 1946, hay nói cách khác Quốc hội là nơi tập trung quyền lực vì

Quốc hội có quyền ấn định tất cả các quyền khác, chính Quốc hội mới là người thực hiện phân chia quyền lực nhà nước35

Hai là, Chủ tịch nước trong Hiến pháp 1959 được tách ra khỏi hành pháp

thành một chế định riêng Chủ tịch nước bây giờ chỉ là nguyên thủ quốc gia, đại diện cho nhà nước chứ không còn quyền điều hành Chính phủ Lúc này, quyền hạn của Chủ tịch nước bị thu hẹp và chỉ mang tính tượng trưng Có thể nói, vai trò quan trọng nhất của Chủ tịch nước lúc bấy giờ là trung gian phối hợp ba nhánh quyền lực, nó mờ nhạt hơn rất nhiều với Hiến pháp 1946 khi mà Chủ tịch nước đứng đầu một nhánh quyền và có quyền kiểm soát các nhánh quyền còn lại Thay vào đó, Hội đồng Chính phủ mới là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất và là cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất của nước Việt Nam dân chủ cộng hoà (Điều 71 Hiến pháp 1959) Hội đồng Chính phủ được thành lập trên cơ sở của Quốc hội: theo đó, Thủ tướng được Quốc hội cử theo yêu cầu của Chủ tịch nước Các Phó Thủ tướng và các thành viên khác của Hội đồng Chính phủ do Quốc hội quyết định cử theo đề nghị của Thủ tướng (Điều 50) Hội đồng Chính phủ có các quyền cơ bản như: trình dự án luật, dự án pháp lệnh ra trước Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội; chấp hành kế hoạch kinh tế và ngân sách Nhà nước; quản lý

35 Bùi Ngọc Sơn (2005), Góp phần nghiên cứu Hiến pháp và Nhà nước pháp quyền, NXB Tư pháp, Hà Nội,

tr 137

các vấn đề kinh tế và ngân sách, nội thương, ngoại thương, văn hóa, xã hội; lãnh đạo việc xây dựng lực lượng vũ trang nhà nước; quản lý công tác đối ngoại và công tác dân tộc (Điều 74)

Đến Hiến pháp năm 1980, Hội đồng Chính phủ đổi tên thành Hội đồng Bộ trưởng Tuy nhiên, Hội đồng bộ trưởng lúc này không còn được xem là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước ta mà chỉ là cơ quan chấp hành và hành chính Nhà nước cao nhất của Quốc hội (Điều 104) Chức năng và nhiệm vụ của Hội đồng Chính phủ trong Hiến pháp 1980 không có nhiều thay đổi so với Hiến pháp năm 1959 khi có các quyền cơ bản sau: căn cứ vào Hiến pháp và pháp luật của Quốc hội để ban hành các văn bản dưới luật hướng dẫn, kiểm tra việc thi hành các văn bản luật (Điều 73); Hội đồng Chính phủ có quyền trình dự án luật, dự án pháp lệnh ra trước Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội (Điều 74)… Tuy nhiên, mọi quyết định của Hội đồng Bộ trưởng phải được bàn bạc tập thể và quyết định theo đa số (Điều 109) Vì làm việc tập thể và quyết định theo đa số nên làm cho vai trò lãnh đạo của Thủ tướng và các Bộ trưởng rất mờ nhạt, không phát huy được tính sáng tạo, sự quyết đoán của cá nhân trong việc quản lý đất nước Đây là minh chứng cho tư tưởng tập quyền xã hội chủ nghĩa cao độ, nặng về làm việc tập thể, vai trò của cá nhân không được đề cao, hạn chế sự độc lập giữa lập pháp và hành pháp Điều này phản ánh tư tưởng làm chủ tập thể đã in đậm trong tổ chức và

hoạt động của bộ máy nhà nước, phản ánh một xu hướng về sự thống trị và tập

trung nguồn lực chứ chưa tính đến đặc điểm yếu tố phân công lao động quyền lực giữa các cơ quan nhà nước cao nhất 36

Ba là, tư pháp thuộc về hệ thống cơ quan Tòa án và Viện kiểm sát Trong

đó, Tòa án thực hiện chức năng xét xử, Viện kiểm sát có chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan nhà nước từ trung ương trở xuống, tổ chức, cá nhân trong xã hội và thực hành quyền công tố Khi xét xử, thẩm phán và hội thẩm nhân dân độc lập và chỉ tuân theo pháp luật, tuy nhiên quyền độc lập này chỉ tương tối khi Chánh án và Thẩm phán là do Quốc hội bầu ra và bãi nhiệm Việc thành lập nên một cơ quan như Viện kiểm sát để thay mặt Quốc hội kiểm sát các hoạt động tuân theo pháp luật của các cơ quan nhà nước khác từ trung ương trở xuống đã góp

phần tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, “đánh dấu một bước phát triển mới về

mặt lý luận cũng như thực tiễn trong việc tổ chức bộ máy nhà nước ở Việt Nam”37

36 Nguyễn Mạnh Hùng (2018), Mối quan hệ giữa lập pháp và hành pháp trong nhà nước pháp quyền xã hội

chủ nghĩa Việt Nam, Luận án tiến sĩ Luật học, ĐH Luật TP.HCM, tr 97

37

Nguyễn Đăng Dung (Chủ biên) (2006), Tổ chức bộ máy nhà nước ở Việt Nam theo các Hiến pháp năm

1946, 1959, 1980, và 1992 sửa đổi, bổ sung năm 2001, NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, tr 25

Thứ hai, mối quan hệ phối hợp quyền lực nhà nước trong Hiến pháp 1959

và Hiến pháp 1980 thể hiện sự lủng củng, không rõ ràng mà có sự đùn đẩy trách

nhiệm: Để giúp đỡ Quốc hội, Hội đồng Chính phủ (Hội đồng Bộ trưởng) sẽ căn cứ

vào Hiến pháp và pháp luật của Quốc hội để ban hành các văn bản dưới luật hướng

dẫn, kiểm tra việc thi hành các văn bản luật, Hội đồng Chính phủ có quyền trình dự

án luật, dự án pháp lệnh ra trước Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội; lập dự

án kế hoạch nhà nước và dự toán ngân sách nhà nước Chủ tịch nước sẽ căn cứ vào

quyết định của Quốc hội hoặc Ủy ban thường vụ Quốc hội mà công bố luật và pháp

lệnh; tuyên bố tình trạng chiến tranh; công bố lệnh tổng động viên hoặc động viên

cục bộ; công bố lệnh giới nghiêm (Điều 63) Để giúp đỡ hành pháp và tư pháp:

Quốc hội sẽ “đặt ra pháp luật”; giao cho các tổ chức xã hội việc thực hiện một số

nhiệm vụ thuộc chức năng quản lý của Nhà nước; phê chuẩn những hiệp ước quốc

tế theo đề nghị của Hội đồng Nhà nước; quyết định thành lập Tòa án đặc biệt trong

các vụ án đặc biệt, quyết định đại xá

Thứ ba, mối quan hệ kiểm soát quyền lực nhà nước trong Hiến pháp 1959

và Hiến pháp 1980 chưa thực sự hợp lý và thiếu vắng cơ chế kiểm soát quyền lực:

Một là, Hiến pháp 1959 và Hiến pháp 1980 không đặt vấn đề hành pháp, tư pháp

kiểm soát lập pháp Với tư tưởng đề cao Quốc hội, các nhà lập hiến đã biến cơ quan

lập pháp Việt Nam thành một Quốc hội toàn quyền, quyền lực cao nhất thuộc về

Quốc hội, các cơ quan khác chỉ là những cơ quan phái sinh từ Quốc hội: Chủ tịch,

Phó Chủ tịch nước, Thủ tướng, Phó Thủ tướng và những thành viên khác của Hội

đồng Chính phủ, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát

nhân dân tối cao đều thành lập trên cơ sở của Quốc hội nên các chức danh này phải

chịu sự kiểm soát, bãi miễn, chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội;

đại biểu Quốc hội có quyền chất vấn các chức danh trong Hội đồng Chính phủ

Không một cơ quan hay chức danh nào có thể kiểm soát Quốc hội Ngay cả Chủ

tịch nước cũng không còn quyền phủ quyết mềm các đạo luật và cũng không thể

đưa vấn đề bất tín nhiệm Chính phủ ra Quốc hội thảo luận lại Tòa án cũng chỉ có

quyền truy tố đại biểu Quốc hội khi có sự đồng ý của Quốc hội hoặc Ủy ban

thường vụ Quốc hội Như vậy, trong mối quan hệ với các cơ quan nhà nước ở trung

ương thì Quốc hội có ưu thế gần như tuyệt đối, chỉ có Quốc hội mới có quyền giám

sát và phê bình hoạt động của các cơ quan nhà nước khác mà không có chiều ngược

lại Hai là, Hiến pháp 1959 và Hiến pháp 1980 thiếu vắng cơ chế kiểm soát giữa

hai nhánh hành pháp và tư pháp Như trong Hiến pháp 1946, Thẩm phán tối cao

đều do Chính phủ bổ nhiệm và Tòa án có thể bắt giam, truy tố thành viên Nội các

khi phạm tội phản bội tổ quốc, nếu phạm thường tội, tòa án có thể truy tố nhưng

phải có sự ưng chuẩn của Hội đồng Chính phủ Tuy nhiên, đến Hiến pháp 1959 và Hiến pháp 1980 lại bỏ ngỏ các vấn đề này

1.4.3 Sự áp dụng tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước trong Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi)

Hiến pháp 1992 là giai đoạn nhận thức lại vấn đề tập quyền xã hội chủ nghĩa

ở nước ta Tuy nhiên, phải đến tận bản Hiến pháp sửa đổi năm 2001, khi áp dụng những hạt nhân hợp lý của học thuyết phân quyền thì nguyên tắc phân công, phối hợp kiểm soát quyền lực nhà nước mới được hiến định Theo đó, chúng ta thừa nhận quyền lực nhà nước được phân làm ba loại quyền là lập pháp, hành pháp, tư

pháp: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các

cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”

(Điều 2) Với quy định này, lần đầu tiên tên gọi của ba loại quyền lực được luật hóa, ghi nhận trong Hiến pháp của nước ta Theo đó, các loại quyền lực này được giao cho các cơ quan khác nhau đảm nhận Khi thực hiện quyền lực nhà nước, các

cơ quan này độc lập với nhau, song chúng phải phối hợp để quyền lực nhà nước được thống nhất Vì vậy, sự phân công, phối hợp chức năng, nhiệm vụ quyền hạn giữa Quốc hội, Chính phủ, Tòa án và Viện kiểm sát trong Hiến pháp 1992 thể hiện

rõ nét hơn nhiều so với Hiến pháp 1980 Thể hiện qua các khía cạnh sau đây:

Thứ nhất, mối quan hệ phân công quyền lực nhà nước trong Hiến pháp 1992

(sửa đổi, bổ sung năm 2001):

Một là, quyền lập pháp thuộc về Quốc hội Đây là cơ quan “quyền lực nhà

nước cao nhất”, “cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân” thay mặt cho Nhân dân

quyết định những vấn đề quan trọng liên quan đến vận mệnh quốc gia (Điều 83)

Quốc hội là cơ quan “duy nhất” được làm Hiến pháp và luật Điều này khẳng định

sự vị trí độc quyền của Quốc hội trong lĩnh vực lập pháp, không một cơ quan nào

ngoài Quốc hội có thể tham gia vào quá trình làm luật; thành lập ra các cơ quan nhà nước ở trung ương; quyết định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của đất nước; phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước thực hiện quyền giám sát tối cao với toàn bộ hoạt động của Nhà nước Tuy nhiên, Quốc hội lại không còn quyền tự định cho mình hoặc giao thêm cho các cơ quan khác những nhiệm vụ và quyền hạn ngoài Hiến pháp (Điều 84) Quốc hội cũng không can thiệp quá sâu vào công việc của các

cơ quan khác mà có sự phân công khá rành mạch Với những quy định trên, ta thấy

vị trí, chức năng, nhiệm vụ Quốc hội trong Hiến pháp 1992 được quy định cụ thể và thu hẹp hơn so với Hiến pháp 1980

Hai là, quyền hành pháp thuộc về Chính phủ Chính phủ vẫn là cơ quan chấp

hành của Quốc hội nhưng trong Hiến pháp 1992, Chính phủ đã quay trở lại đúng vị

thế của mình khi không còn là một bộ phận của Quốc hội mà trở thành cơ quan có thẩm quyền cao nhất trong lĩnh vực quản lý hành chính của nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam Điều này cho thấy, so với Hiến pháp 1980 thì Chính phủ theo Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) mặc dù vẫn là cơ quan phái sinh của

Quốc hội, nhưng Quốc hội không “ôm đồm”, làm thay công việc quản lý của Chính

phủ mà chỉ tập trung vào thực hiện tốt các chức năng của mình là lập hiến, lập pháp, quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao38 Đây là việc quán triệt quan điểm của Quốc hội không cốt ở chỗ có toàn quyền mà phải có thực quyền Việc quy định Chính phủ là cơ quan hành chính cao nhất của nước ta có một

ý nghĩa quan trọng nhằm khẳng định tính độc lập tương đối của Chính phủ so với Quốc hội Chức năng của Chính phủ là quản lý nhà nước nên quy định như vậy sẽ làm tăng khả năng chủ động, quyết định nhanh chóng, kịp thời và mang lại hiệu quả trong hoạt động điều hành Sự độc lập của Thủ tướng Chính phủ cũng được tăng cường so với chủ tịch Hội đồng bộ trưởng, khi có quyền lãnh đạo công tác của Chính phủ, các thành viên Chính phủ; chủ toạ các phiên họp của Chính phủ; Bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức các Thứ trưởng và chức vụ tương đương… Việc quy định rõ ràng quyền hạn của Thủ tướng Chính phủ trong Hiến pháp đã tạo cho Thủ tướng một vị trí pháp lý độc lập và có thực quyền trong cấu trúc quyền lực nhà nước Hiến pháp năm 1992 đề cao trách nhiệm cá nhân của Thủ tướng, Phó Thủ tướng, Bộ trưởng và các thành viên khác theo hướng chú trọng về trách nhiệm cá nhân của từng chức danh chứ không quy định một cách chung chung về trách nhiệm tập thể như trước đây39

Ba là, quyền tư pháp vẫn được giao cho hai cơ quan là Tòa án và Viện kiểm

sát: Tòa án là cơ quan duy nhất có quyền xét xử (Điều 127) Sự độc lập của Tòa án được tăng cường hơn khi xét xử chỉ tuân theo pháp luật (Điều 130) và việc quy định bổ nhiệm Thẩm phán (Điều 128), trừ Chánh án Tòa án nhân dân tối cao và Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao vẫn do Quốc hội bầu ra trong số các đại biểu Quốc hội (Điều 84) Xuất phát từ bất cập đối tượng cần kiểm sát trong Hiến pháp 1980 quá rộng đã gây ra tình trạng trùng lặp, chồng chéo chức năng với hoạt động giám sát của với Quốc hội nên Hiến pháp 1992 đã thu hẹp chức năng của Viện kiểm sát, bãi bỏ chức năng kiểm sát chung, Viện kiểm sát chỉ còn lại chức năng công tố và kiểm sát hoạt động tuân theo pháp luật trong lĩnh vực tư pháp

38 Trần Ngọc Đường (2014), “Chế định Quốc hội trong Hiến pháp 2013”, Bình luận khoa học Hiến pháp

nước CHXHCN Việt Nam năm 2013, NXB Lao động, tr 309.

39 Trần Ngọc Đường (2019), Nguyên tắc phân công, phối hợp và kiểm soát giữa cơ quan lập pháp và cơ

quan hành pháp qua các bản Hiến pháp Việt Nam, Tạp chí nghiên cứu lập pháp, số 11, tr 5.

Việc thu hẹp thẩm quyền này đã tạo điều kiện để Viện kiểm sát tập trung hoàn thành tốt nhiệm vụ, nâng cao hiệu quả của hoạt động tư pháp

Thứ hai, mối quan hệ phối hợp quyền lực nhà nước trong Hiến pháp 1992

(sửa đổi, bổ sung năm 2001): Chính phủ có trách nhiệm bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật (Điều 112); Quốc hội có quyền thành lập hoặc bãi bỏ các bộ và các cơ quan ngang bộ (Điều 114); Chính phủ chỉ đạo, phân công các bộ ban hành các văn bản quy phạm pháp luật để cụ thể hóa, chi tiết hóa vá hướng dẫn việc thực hiện Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; Quốc hội quy định cơ cấu tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp; đặt ra pháp luật để khi xét xử Thẩm phán chỉ tuân theo pháp luật, quyết định đại xá Bên cạnh đó, trong hoạt động của Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao có quyền tác động trở lại Quốc hội khi được trình dự án luật, pháp lệnh và các dự án khác ra trước Quốc hội

và Ủy ban thường vụ Quốc hội (Điều 87) Đây là một điểm mới trong nhận thức của các nhà lập hiến khi cho phép Tòa án và Viện kiểm sát được trình dự án luật ra Quốc hội, tạo thế cân bằng hơn trong lĩnh vực lập pháp

Thứ ba, mối quan hệ kiểm soát quyền lực nhà nước trong Hiến pháp 1992

(sửa đổi, bổ sung năm 2001): Một là, giữa lập pháp đối với hành pháp và tư pháp

thể hiện khá rõ nét ở chỗ: Quốc hội có quyền giám sát tối cao đối với hoạt động nhà nước; thông qua hoạt động giám sát, Quốc hội có quyền miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; bãi bỏ các văn bản trái pháp luật của Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao và Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; phê chuẩn đề nghị của Thủ tướng Chính phủ về việc miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ; bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ các chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn (Điều 84) Vì được Quốc hội bầu nên các chức danh này phải chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội Tuy vậy, Hiến pháp 1992 đã kiểm soát sự lạm quyền của Quốc hội thông qua việc quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội một cách cụ thể hơn và thể hiện sự tôn trọng pháp quyền hơn Quốc hội không còn quyền tự định cho mình hoặc giao thêm cho các cơ quan khác những nhiệm vụ và quyền hạn ngoài Hiến pháp đã giao Hay Chính phủ, Tòa án cũng có quyền bắt giam đại biểu Quốc hội khi được Quốc hội hoặc Ủy ban thường vụ Quốc hội đồng ý (Điều 99) Tuy nhiên, Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) cũng thiếu vắng cơ chế để hành pháp, tư pháp kiểm soát ngược trở lại lập pháp như Hiến pháp 1946: Chính phủ không có quyền phủ quyết các dự luật của Quốc hội, không có quyền đề nghị xem xét lại các quyết định