Quản lý nhà nước đối với khu kinh tế cửa khẩu quốc tế cầu treo

Tính cấp thiết của đề tài Khu kinh tế cửa khẩu thường được xác định là một không gian kinh tế nhất định có đ c tính gắn với cửa khẩu biên giới đất liền; được hình thành và phát triển dự

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH

TRẦN BÁU HÀ

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI KHU KINH TẾ

CỬA KHẨU QUỐC TẾ CẦU TREO

LUẬN ÁN TIẾN SĨ CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ KINH TẾ

HÀ NỘI - 2017

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH

TRẦN BÁU HÀ

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI KHU KINH TẾ

CỬA KHẨU QUỐC TẾ CẦU TREO

LUẬN ÁN TIẾN SĨ CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ KINH TẾ

Mã số: 62 34 04 10

Người hướng dẫn khoa học: 1 PGS.TS NGUYỄN THỊ NHƯ HÀ

2 PGS.TS NGUYỄN QUỐC THÁI

HÀ NỘI - 2017

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các số liệu, kết quả nêu trong luận án là trung thực, có nguồn gốc rõ ràng và được trích dẫn đầy đủ theo quy định

TÁC GIẢ LUẬN ÁN

Trần Báu Hà

Chương 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

CẤP TỈNH ĐỐI VỚI KHU KINH TẾ CỬA KHẨU 22

2.2 Quản lý nhà nước cấp tỉnh đối với khu kinh tế cửa khẩu 33 2.3 Kinh nghiệm về quản lý nhà nước đối với khu kinh tế cửa khẩu,

bài học cho Khu kinh tế cửa khẩu quốc tế Cầu Treo 63

Chương 3: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI KHU KINH

3.1 Tổng quan về Khu kinh tế cửa khẩu quốc tế Cầu Treo 79 3.2 Thực trạng quản lý nhà nước đối với Khu kinh tế cửa khẩu quốc

3.3 Đánh giá chung về quản lý nhà nước cấp tỉnh đối với Khu kinh tế

Chương 4: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

ĐỐI VỚI KHU KINH TẾ CỬA KHẨU QUỐC TẾ CẦU TREO 122 4.1 Bối cảnh mới trong và ngoài nước có ảnh hưởng đến sự phát triển

của Khu kinh tế cửa khẩu quốc tế Cầu Treo 122 4.2 Quan điểm hoàn thiện quản lý nhà nước cấp tỉnh đối với Khu kinh

4.3 Giải pháp chủ yếu nhằm hoàn thiện quản lý nhà nước đối với Khu

kinh tế cửa khẩu quốc tế Cầu Treo giai đoạn đến năm 2020, tầm

DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ

BQLCK : Ban quản lý cửa khẩu

BT : Build Transfe - Xây dựng - Chuyển giao

BTO : Build Transfer Operate - Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh CBTA : Cross Border Transport Agreement - Hiệp định vận tải qua

biên giới EWEC : East-West Economic Corridor - Hành lang kinh tế Đông - Tây FDI : Foreign Direct Investment - Đầu tư trực tiếp nước ngoài FTA : Free Trade Agreement - Hiệp định Thương mại tự do

GMS : Greater Mekong Subregion - Tiểu vùng sông Mekong mở rộng GMS-

CBTA

: Hiệp định Tạo thuận lợi vận tải người và hàng hóa qua lại biên giới giữa các nước Tiểu vùng Mê Kông mở rộng JICA : Japan International Cooperaition Agancy - Cơ quan hợp tác

quốc tế Nhật Bản KCN : Khu công nghiệp

KCX : Khu chế xuất

KHTKTBG : Khu hợp tác kinh tế biên giới

KKT : Khu kinh tế

KKTCK : Khu kinh tế cửa khẩu

KKT-TM : Khu kinh tế thương mại

KKTXBG : Khu kinh tế xuyên biên giới

KTM : Khu thương mại

KT-XH : Kinh tế xã hội

NAFTA : North - South Economic Corridor - Hiệp định mậu dịch tự

do Bắc Mỹ ODA : Official Development Assistance - Viện trợ phát triển chính thức PPP : Public Private Partner - Đối tác công tư

QLNN : Quản lý Nhà nước

UBND : Ủy ban nhân dân

USD : United States Dollar - Đô la Mỹ

XNC : Xuất, nhập cảnh

XNK : Xuất, nhập khẩu

WB : World Bank - Ngân hàng thế giới

WTO : World Trade Organization - Tổ chức thương mại thế giới

DANH MỤC BẢNG, BIỂU, HÌNH, SƠ ĐỒ

Trang Bảng 3.1: Đánh giá đất xây dựng Khu kinh tế cửa khẩu quốc tế

Bảng 3.2: Cơ cấu bố trí nhân sự quản lý nhà nước đối với Khu

kinh tế cửa khẩu quốc tế Cầu Treo trước và sau khi hợp

Bảng 3.3: Số liệu xuất cảnh, nhập cảnh qua cửa khẩu quốc tế Cầu

Bảng 3.4: Các lĩnh vực ưu tiên kêu gọi đầu tư vào Khu kinh tế cửa

khẩu quốc tế Cầu Treo giai đoạn 2010-2015 103

Biểu đồ 3.1: Kim ngạch xuất, nhập khẩu và thu ngân sách của Khu

kinh tế cửa khẩu quốc tế Cầu Treo giai đoạn 2008-2015 99

Hình 3.1: Sơ đồ vị trí và mối liên hệ vùng của Khu kinh tế cửa

Hình 3.2: Quy hoạch phân khu chức năng Khu kinh tế cửa khẩu

Sơ đồ 2.1: Nội dung quản lý nhà nước đối với khu kinh tế cửa khẩu 59

Sơ đồ 3.1: Tổ chức bộ máy quản lý nhà nước đối với Khu kinh tế

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Khu kinh tế cửa khẩu thường được xác định là một không gian kinh tế nhất định có đ c tính gắn với cửa khẩu biên giới đất liền; được hình thành và phát triển dựa trên nhiều chính sách đ c thù riêng biệt nhằm khai thác tối đa lợi thế sẵn có, tạo môi trường hấp dẫn thu hút đầu tư, mở rộng giao lưu kinh

tế qua biên giới, phát triển thương mại và các loại hình dịch vụ, gắn với xây dựng và phát triển tình hữu nghị ổn định, bền vững về chính trị giữa hai nước

có chung biên giới, từ đó đẩy mạnh phát triển kinh tế - xã hội (KT-XH), đ c biệt là bảo vệ an ninh biên giới quốc gia

Việt Nam, từ năm 1996, Chính phủ đã cho phép thí điểm chính sách phát triển đầu tiên ở Khu kinh tế cửa khẩu (KKTCK) Móng Cái, tỉnh Quảng Ninh, đến nay cả nước đã có 26 KKTCK được thành lập ở 21 tỉnh có biên giới đất liền Quá trình hình thành và phát triển các KKTCK trong những năm qua đã đem lại những tác động lan toả rõ rệt, làm tăng vị thế của các tỉnh có KKTCK, thúc đẩy phát triển kinh tế vùng biên và giao lưu kinh tế giữa nước

ta với các nước láng giềng, góp phần vào phát triển kinh tế - xã hội của cả nước Các KKTCK cũng đã thu hút một lượng lớn dân cư đến làm ăn, sinh sống, tạo thành những khu dân cư tập trung, những đô thị biên giới, làm tăng tiềm lực kinh tế quốc phòng tại tuyến biên giới, góp phần củng cố an ninh quốc phòng

Cửa khẩu quốc tế Cầu Treo thuộc huyện Hương Sơn, tỉnh Hà Tĩnh nằm trên trục Quốc lộ 8, một trong những trục giao thông quan trọng đối với quốc phòng, an ninh và hoạt động kinh tế đối ngoại với Lào và các nước láng giềng Trước năm 1998, khu vực cửa khẩu Cầu Treo là vùng núi hoang vu, dân cư thưa thớt, cơ sở hạ tầng và kinh tế - xã hội đ c biệt khó khăn Từ năm

1998 khu vực cửa khẩu quốc tế Cầu Treo được Chính phủ cho phép áp dụng thí điểm một số chính sách ưu đãi về đầu tư và thương mại nên bước đầu đã

kích thích được phát triển kinh tế, thương mại, cơ sở hạ tầng được cải thiện; tuy nhiên các kết quả đạt được vẫn còn khá khiêm tốn Đến năm 2007, KKTCK quốc tế Cầu Treo được chính thức thành lập với nhiều chính sách ưu đãi hơn về đầu tư, thương mại, thuế, đất đai, tín dụng Nhờ những động lực

có được từ các chính sách ưu đãi của Chính phủ và sự tăng cường phối hợp quản lý nhà nước (QLNN) đối với KKTCK quốc tế Cầu Treo, KKTCK này

đã đạt được những kết quả khá quan trọng, những năm gần đây kim ngạch xuất, nhập khẩu (XNK) đạt bình quân khoảng 200 triệu USD/năm; xuất, nhập cảnh (XNC) trên 600.000 người/năm; thu ngân sách khoảng 200 tỷ đồng/năm; nhiều dự án cơ sở hạ tầng được đầu tư xây dựng, bước đầu đã tạo ra diện mạo

đô thị miền núi tương đối khang trang; đã thu hút được một lượng lớn người dân từ miền xuôi lên định cư và làm ăn (từ khoảng 1,3 vạn người (năm 1998) đến nay đã tăng lên khoảng 03 vạn người), thu nhập và đời sống của nhân dân ngày càng được nâng lên, an ninh quốc phòng được giữ vững; sự giao lưu, hợp tác toàn diện về văn hóa, kinh tế với Lào và vùng Đông Bắc Thái Lan được tăng cường Khu kinh tế cửa khẩu quốc tế Cầu Treo trở thành một trong

09 KKTCK trọng điểm của cả nước, hiện đang được Chính phủ lựa chọn để

ưu tiên đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng và chính sách phát triển từ nguồn ngân sách nhà nước (NSNN)

Tuy vậy, kết quả đạt được trong những năm qua của KKTCK quốc tế Cầu Treo vẫn chưa chưa tương xứng với tiềm năng lợi thế, chưa đáp ứng được kỳ vọng như những mục tiêu đã đề ra Quản lý nhà nước đối với KKTCK này còn nhiều m t hạn chế như: Tổ chức bộ máy QLNN đối với KKTCK nhiều bất cập, cơ chế phối hợp giữa các lực lượng chức năng chuyên ngành tại KKTCK chưa thực sự thống nhất và hiệu quả, nhất là sau khi sáp nhập ban quản lý (BQL) Khu kinh tế cửa khẩu quốc tế Cầu Treo vào ban quản

lý khu kinh tế (KKT) tỉnh; Việc xây dựng và triển khai thực hiện quy hoạch,

kế hoạch, chính sách phát triển KKTCK còn nhiều vướng mắc nhưng chậm được khắc phục; Việc điều hành, quản lý các hoạt động XNK, XNC, đầu tư

xây dựng cơ sở hạ tầng, xúc tiến đầu tư, xúc tiến thương mại vào KKTCK kết quả chưa cao, Vì thế, đến nay nền sản xuất ở KKTCK này vẫn còn ở trình

độ thấp, lạc hậu và nơi đây vẫn là khu vực miền núi đ c biệt khó khăn; tăng trưởng kinh tế và việc làm trong KKTCK những năm gần đây liên tục sụt giảm, thu nhập và đời sống của người lao động còn g p nhiều khó khăn

M t khác, bối cảnh quốc tế và trong nước như: Việc tham gia các Hiệp định Thương mại tự do (FTA), nhất là các FTA thế hệ mới của Việt Nam đòi hỏi phải hoàn thiện hệ thống chính sách, pháp luật, bao gồm cả các chính sách kinh tế, thương mại biên giới; Sự mở rộng các hoạt động của Tiểu vùng sông Mê-kông ảnh hưởng quan trọng đến phát triển của KKTCK; Yêu cầu đ t ra từ nhiệm vụ phát triển KT-XH của đất nước trong giai đoạn mới và quan điểm, mục tiêu quy hoạch phát triển các KKTCK Việt Nam đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030 đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt; Nghị quyết của Đại hội Đảng bộ tỉnh Hà Tĩnh khóa XVIII cũng đã đ t ra mục tiêu xây dựng KKTCK quốc tế Cầu Treo đến năm 2020 trở thành trung tâm thương mại, dịch vụ lớn phía Tây của tỉnh, là cửa ngõ giao thương với các nước trên tuyến hành lang kinh tế Đông - Tây; Bối cảnh đó vừa tạo ra những cơ hội thuận lợi nhưng cũng đ t ra không ít khó khăn, thách thức trong QLNN đối với KKTCK quốc tế Cầu Treo như: Yêu cầu phát triển nhanh cơ sở hạ tầng KKTCK trong điều kiện NSNN còn eo hẹp; Phải xây dựng được các chính sách ưu đãi đ c biệt đảm bảo kích thích phát triển KKTCK (vốn là địa bàn đ c biệt khó khăn) một cách có hiệu quả nhưng không trái các cam kết với Tổ chức thương mại thế giới (WTO) và các Hiệp định Thương mại tự do (FTA); Các vấn đề về an ninh, chính trị, xã hội cần phải giải quyết; Sự cạnh tranh của các KKTCK khác để lọt vào danh sách KKTCK được Chính phủ ưu tiên đầu tư;

Những thuận lợi cũng như các hạn chế, khó khăn, thách thức nêu trên đã

đ t ra những yêu cầu mới trước QLNN đối với KKTCK quốc tế Cầu Treo trong

thời gian tới Đó cũng là lý do tác giả chọn đề tài nghiên cứu "Quản lý nhà

nước đối với Khu kinh tế cửa khẩu quốc tế Cầu Treo" để làm luận án Tiến sĩ

2 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

2.1 Mục đích nghiên cứu

Mục đích nghiên cứu đề tài là làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn của QLNN đối với KKTCK, đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện QLNN đối với KKTCK quốc tế Cầu Treo trong thời gian tới

2.2 Nhiệm vụ nghiên cứu

- Tổng quan tình hình nghiên cứu có liên quan đến đề tài để tìm khoảng trống nghiên cứu

- Hệ thống hóa, bổ sung làm rõ cơ sở lý luận về QLNN (cấp tỉnh) đối với KKTCK trong bối cảnh hiện nay dưới góc nhìn của chuyên ngành quản lý kinh tế

- Khảo cứu kinh nghiệm QLNN đối với KKTCK trong nước (Khu

KT-TM đ c biệt Lao Bảo và KKTCK Cha Lo) để rút ra bài học kinh nghiệm cho KKTCK quốc tế Cầu Treo

- Phân tích, đánh giá thực trạng QLNN đối với KKTCK quốc tế Cầu Treo giai đoạn 2008-2015, chỉ ra những thành công, hạn chế và nguyên nhân

- Đề xuất các giải pháp chủ yếu nhằm hoàn thiện QLNN đối với KKTCK quốc tế Cầu Treo đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030

3 Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu

3.1 Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của đề tài luận án là hoạt động quản lý nhà nước (cấp tỉnh) đối với khu kinh tế cửa khẩu

3.2 Phạm vi nghiên cứu

- Về nội dung: Luận án nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn về

quản lý nhà nước (cấp tỉnh) đối với khu kinh tế cửa khẩu Chủ thể quản lý là chính quyền cấp tỉnh và các cơ quan quản lý trực thuộc

- Về không gian: Luận án tập trung nghiên cứu về quản lý nhà nước đối

với Khu kinh tế cửa khẩu quốc tế Cầu Treo, tỉnh Hà Tĩnh

- Về thời gian: Luận án khảo sát, phân tích và đánh giá thực trạng

QLNN đối với KKTCK quốc tế Cầu Treo giai đoạn 2008-2015 Các giải pháp chủ yếu cho giai đoạn đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030

4 Cơ sở u n và phương pháp nghiên cứu

Luận án được xây dựng dựa trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, đồng thời có tiếp thu và kế thừa các phương pháp luận nghiên cứu hiện đại chuyên ngành quản lý kinh tế

Phương pháp tiếp cận chủ yếu của luận án là từ góc độ hoạt động quản

lý nhà nước của các cơ quan cấp tỉnh đối với KKTCK, đ t trong khung khổ chính sách quốc gia và lợi ích vùng để xem xét

Để thực hiện các nhiệm vụ nghiên cứu nêu trên, trên cơ sở quan điểm, đường lối của Đảng, chính sách của Nhà nước, nghiên cứu sinh sử dụng phương pháp hệ thống, thống kê, so sánh, kết hợp với phân tích, tổng hợp, nhằm hệ thống hóa, có bổ sung phát triển các vấn đề về cơ sở lý luận QLNN đối với KKTCK Để có thêm các thông tin, tư liệu nhằm đánh giá thực trạng

về QLNN đối với KKTCK quốc tế Cầu Treo, Nghiên cứu sinh đã khảo sát các vấn đề liên quan đến đề tài nghiên cứu Các phương pháp được sử dụng cụ thể trong các chương như sau:

Chương 1, luận án chủ yếu sử dụng phương pháp nghiên cứu tài liệu, phương pháp hệ thống hóa, phân tích để đánh giá về quan điểm của các học giả trong nước cũng như trên thế giới về QLNN đối với KKT nói chung và KKTCK nói riêng Qua đó, rút ra những vấn đề đã được nghiên cứu cũng như các vấn đề cần nghiên cứu bổ sung và nghiên cứu mới về QLNN đối với KKTCK Các tài liệu trong quá trình nghiên cứu đề tài được thu thập và hệ thống hóa theo các mảng vấn đề chính như nhóm các công trình nghiên cứu

về chính sách phát triển kinh tế cửa khẩu, về hợp tác kinh tế biên giới, về KKT, khu công nghiệp (KCN), khu chế xuất (KCX) hay những công trình nghiên cứu có liên quan trực tiếp đến Khu kinh tế cửa khẩu quốc tế Cầu Treo

Chương 2, chủ yếu sử dụng phương pháp phân tích, tổng hợp, suy luận logic để hệ thống hóa và luận giải, bổ sung, phát triển những vấn đề cốt lõi về

cơ sở lý luận QLNN đối với KKTCK dưới góc nhìn của chuyên ngành quản

lý kinh tế Đồng thời, sử dụng phương pháp so sánh, đối chiếu khảo cứu kinh nghiệm QLNN đối với một số KKTCK khác trong nước để rút ra bài học kinh nghiệm cho QLNN đối với KKTCK quốc tế Cầu Treo Nhiệm vụ chủ yếu của chương này là xác định được khung phân tích của đề tài, vì vậy việc hệ thống hóa và phát triển các vấn đề cơ sở lý luận và thực tiễn là hết sức cần thiết Dựa trên việc phân tích đánh giá so sánh các nhân tố tác động ảnh hưởng đến QLNN đối với KKTCK, luận án đã tiến hành tổng hợp, suy luận logic để định hình khung khổ lý thuyết

Chương 3, luận án chủ yếu sử dụng các phương pháp khảo sát, thu thập

số liệu (thông qua phỏng vấn, trao đổi trực tiếp với các cán bộ của Ban quản

lý và các lực lượng chức năng tham gia quản lý tại KKTCK quốc tế Cầu Treo; thu thập một số tài liệu, báo cáo của các cơ quan quản lý tại KKTCK quốc tế Cầu Treo; thời gian khảo sát là giai đoạn 2012-2015, có cập nhật bổ sung thêm một số thông tin đến năm 2016), trên cơ sở đó phân tích tổng hợp, thống

kê mô tả, so sánh đối chiếu, suy luận logic nhằm đánh giá về QLNN đối với KKTCK quốc tế Cầu Treo giai đoạn 2008-2015 Các thông tin được xử lý s được thể hiện thông qua các bảng, biểu, đồ thị và hình v Trong chương này của luận án, nguồn thông tin chủ yếu lấy từ: (i) Thông tin khoa học trong các công trình nghiên cứu về QLNN đối với KKT và KKTCK trong và ngoài nước; (ii) Thông tin và số liệu thống kê của các cơ quan nghiên cứu, cơ quan quản lý cấp Trung ương, cấp tỉnh Hà Tĩnh, đ c biệt là của Ban quản lý và các lực lượng chức năng tại KKTCK quốc tế Cầu Treo

Chương 4, luận án sử dụng phương pháp tổng hợp, xây dựng khung logic để xác định các quan điểm về QLNN đối với KKTCK quốc tế Cầu Treo

và đề xuất các định hướng, các giải pháp QLNN đối với KKTCK này đến năm 2020 và tầm nhìn đến năm 2030 Dựa trên các hạn chế được phát hiện ở chương 3, luận án tiến hành xây dựng cây mục tiêu theo khung logic để từ đó xác định hệ mục tiêu tầm nhìn và giải pháp khắc phục

5 Những đóng góp mới về khoa học và thực tiễn của u n án

Một là, hệ thống hoá và xây dựng được khung phân tích về QLNN (cấp

tỉnh) đối với KKTCK dưới góc nhìn của chuyên ngành quản lý kinh tế

Hai là, trên cơ sở khảo cứu kinh nghiệm QLNN đối với KKTCK ở một

số địa phương, đã chọn lọc được những kinh nghiệm có khả năng vận dụng vào QLNN đối với KKTCK quốc tế Cầu Treo một cách có hiệu quả

Ba là, phân tích, đánh giá thực trạng QLNN cấp tỉnh đối với KKTCK

quốc tế Cầu Treo giai đoạn 2008-2015 trên cơ sở khung lý thuyết đã xây dựng, chỉ ra những thành công, những hạn chế, bất cập chủ yếu trong thực tế QLNN đối với KKTCK quốc tế Cầu Treo

Bốn là, luận án đề xuất được hệ thống các giải pháp nhằm hoàn thiện

công tác QLNN đối với KKTCK quốc tế Cầu Treo, tỉnh Hà Tĩnh trong thời gian từ nay đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030

6 Kết cấu của u n án

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung chính của luận án gồm 4 chương, 12 tiết

Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU

CÓ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI

1.1 CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CỦA NƯỚC NGOÀI

Biên giới đất liền luôn là vấn đề quan tâm hàng đầu đối với mỗi quốc gia, vì vậy các hoạt động ở khu vực này bao gồm cả các hoạt động về kinh tế, thương mại và an ninh… cũng đ c biệt được chú trọng Do đó, đã có nhiều công trình nghiên cứu, bài viết, hội thảo, báo cáo… về đề tài phát triển kinh tế cửa khẩu ở ngoài nước, dưới đây là một số công trình nghiên cứu tiêu biểu:

1.1.1 Các công trình nghiên cứu về chính sách phát triển kinh tế cửa khẩu

Toward a New Frontier, Improving the U.S - Canadian Border [67]

(Hướng đến một biên giới mới, cải thiện khu vực cửa khẩu Mỹ-Canada, Sands, Christopher, Viện Brookings) Bài viết của Tiến sĩ Christopher Sands (là một thành viên cao cấp tại Viện Hudson, chuyên về mối quan hệ Mỹ - Canada và hội nhập kinh tế khu vực Bắc Mỹ) đề cập đến Hiệp định mậu dịch

tự do Bắc Mĩ năm 1994 (NAFTA) đã từng trở thành nền tảng cho sự thống nhất về kinh tế và chính trị giữa ba quốc gia từ việc phát triển thương mại giữa hai bên biên giới Mỹ - Canada và Mỹ - Mexico, những tác động quan trọng của việc phát triển thương mại đối với các cộng đồng xung quanh khu vực biên giới Christopher Sands đã phân tích thực trạng quản lý biên giới của

Mỹ và Canada, chỉ ra các bất cập, hạn chế và nguyên nhân trên ba m t: Khu vực biên giới; Hoạt động của con người ở khu vực biên giới; và thẩm quyền quản lý, sự chồng chéo giữa pháp lý liên Bang và địa phương liên quan đến cải cách chính sách biên giới

Từ đó, tác giả đã đề xuất các cải cách để các bên liên quan ở cả hai nước hoạch định chính sách, xây dựng một mô hình quản lý mới để khu vực biên giới của Mỹ và Canada hoạt động có hiệu quả và an toàn hơn như: Kiểm tra và phân cấp quản lý biên giới ở mức độ lớn hơn, phân bổ nguồn lực một cách linh hoạt hơn, thiết lập các điều kiện thuận lợi đáp ứng cho nhu cầu đa dạng của các hoạt động ở khu vực biên giới mà không phạm đến quyền lợi an

ninh quốc gia Các chính sách này được thực thi s tạo nên sự đồng thuận biên giới mới của bao gồm các bên liên quan ở cả hai bên biên giới, hướng tới giải quyết nhanh chóng hầu hết các mối quan tâm về biên giới của các bên liên quan nhằm tăng sức cạnh tranh của cả hai quốc gia

The Cross Border Economies of Cambodia, Laos, Thailand and Vietnam

(Các nền kinh tế biên giới của Campuchia, Lào, Thái Lan và Việt Nam) [68] Đây là nghiên cứu trong khuôn khổ dự án mạng lưới phát triển (DAN) được điều phối bởi Viện Phát triển nguồn Campuchia (CDRI) do Quỹ Rockefeller tài trợ, với sự đóng góp của các viện nghiên cứu phát triển hàng đầu tại Campuchia, Lào, Thái Lan và Việt Nam, nhóm tác giả gồm: KAS Murshid và Sokphally (Trung Tâm nghiên cứu cao cấp - Viện Phát triển nguồn Campuchia, Phnom Penh); Leeber Leebouapao, bà Phonesaly Souksavath, bà Phetsamone Sone, ông Souphith Darachanthara và ông Vanthana Norintha (Trung tâm Thống kê Quốc gia - Viện nghiên cứu kinh tế (Neri), Viêng Chăn); Worawan Chandoevwit, Yongyuth Chalamwong và Srawooth Paitoonpong (Viện Tài nguyên Phát triển Thái Lan - TDRI); Nguyễn Thị Kim Dung (Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế (CIEM), Hà Nội); Cù Chi Lợi (Viện Kinh tế, Hà Nội)

Nghiên cứu này đã giới thiệu một cách tổng quát kinh tế biên giới các nước Campuchia, Lào, Thái Lan và Việt Nam (CLTV), các chính sách và các thỏa thuận thương mại biên giới, các biện pháp tạo thuận lợi và chi phí giao dịch cho hàng hóa, phương tiện và người qua cửa khẩu các nước CLTV, cấu trúc và hoạt động thương mại cũng như các tác động đối với phúc lợi của hộ gia đình,

đ c biệt là những người sống dọc theo khu vực biên giới các nước này

Cả bốn quốc gia đều xác định phát triển kinh tế biên giới là rất quan trọng Thái Lan với tầm nhìn lớn về phát triển kinh tế biên giới và tham vọng biến mình thành một trung tâm kinh tế khu vực Việt Nam coi phát triển kinh tế qua biên giới như một chiến lược quan trọng, đã thành lập và ban hành các chính sách phát triển các khu kinh tế cửa khẩu dọc biên giới của mình Campuchia và Lào nhận thức được vị trí chiến lược của họ giữa hai quốc gia lớn hơn là Việt Nam và Thái Lan, mong muốn mở rộng tiếp cận thị trường trong khu vực Mỗi quốc gia đã thiết lập các cơ hội mới để biên giới trở nên cởi mở hơn

Tuy nhiên, cả bốn nước này đều đang hội nhập khu vực và toàn cầu hóa, đồng thời cũng nhận thức rất rõ về sự cần thiết để xây dựng một cách hiệu quả nền kinh tế thị trường cạnh tranh trên cơ sở lợi thế so sánh của quốc gia mình Thương mại qua biên giới ngày càng được xem như là một phương tiện để thúc đẩy hội nhập khu vực và là một cách để chuẩn bị cho nhiều chính sách kinh doanh tự do hơn, cởi mở hơn, ví dụ như là thành viên của ASEAN, AFTA, APEC và WTO Kinh nghiệm cho thấy đến nay một số nước (như Việt Nam) đã coi trọng phát triển kinh tế cửa khẩu và và đã đạt được nhiều thành công đáng kể

Regional Economic Impacts of Cross - Border Infrastructure: A General Equilibrium Application to Thailand and Lao PDR (Tác động kinh tế của cơ sở

hạ tầng xuyên biên giới: Mô hình cân bằng với Thái Lan và Lào) [71] Trong bài viết này, các tác giả đã sử dụng mô hình cân bằng để nghiên cứu tác động

về kinh tế của chính sách phát triển cơ sở hạ tầng khu vực biên giới giữa Lào

và Thái Lan đối với sự phát triển của thương mại Các tác giả đã nhấn mạnh tầm quan trọng của mạng lưới đường cao tốc trong việc thúc đẩy dòng hàng hóa lưu thông cũng như thu hút đầu tư nước ngoài ở các nước Tiểu vùng sông Mê-kông mở rộng (GMS) Phát triển cơ sở hạ tầng tại các khu vực cửa khẩu có thể làm giảm thời gian trung chuyển hàng hóa và giảm các phát sinh chi phí tại cửa khẩu

Bài viết tập trung phân tích các lợi ích kinh tế từ cây cầu quốc tế thứ hai (cầu Hữu Nghị II) bắc qua dòng sông Mê-kông giữa tỉnh Mukdahan của Thái Lan và tỉnh Savannakhet ở Cộng hòa Dân chủ Nhân dân Lào Từ đó, các tác giả đã chỉ ra rằng: cơ sở vật chất tại các cửa khẩu (hạ tầng cửa khẩu) không chỉ giảm chi phí vận chuyển mà còn tiết kiệm thời gian qua sông, giảm nhiều chi phí cho người dân và doanh nghiệp, tạo điều kiện cho phát triển du lịch không chỉ giữa Thái Lan và Lào mà còn cả đối với giữa Thái Lan và Việt Nam (quá cảnh qua Lào) Ngoài ra, chính sách phát triển cơ sở hạ tầng cửa khẩu đúng đắn s tạo điều kiện để thu hút các ngành công nghiệp vào khu vực cửa khẩu, tạo công ăn việc làm, gia tăng các sản phẩm cũng như thu nhập cho người dân ở khu vực cửa khẩu, góp phần giảm tỷ lệ nghèo đói…

1.1.2 Các công trình nghiên cứu về hợp tác kinh tế biên giới

Cross Border Economic zone Roadmap-Developing Cross-Border Economic Zones Between the PRC and Viet Nam (Lộ trình khu kinh tế xuyên

biên giới - phát triển các khu kinh tế xuyên biên giới giữa Trung Quốc và Việt Nam) [69], là báo cáo kỹ thuật trong khuôn khổ Dự án hỗ trợ kỹ thuật của Ngân hàng Phát triển châu Á về "Phát triển các KKT xuyên biên giới giữa Trung Quốc và Việt Nam" Dự án này nhằm hỗ trợ cho việc thực hiện chiến lược và kế hoạch hành động về Hành lang kinh tế Bắc - Nam bằng cách phát triển các KKT xuyên biên giới tại Hà Khẩu - Lào Cai và Bằng Tường - Đồng Đăng, dọc theo biên giới giữa Trung Quốc và Việt Nam Báo cáo này đã nghiên cứu hiện trạng và phân tích các xu hướng phát triển thương mại song phương cũng như thương mại biên mậu giữa Việt Nam và Trung Quốc Hiện trạng phát triển KT-XH và các đ c điểm của khu vực hai bên các c p cửa khẩu

Hà Khẩu - Lào Cai và Bằng Tường - Đồng Đăng Đồng thời phác thảo về mô hình KKT xuyên biên giới, các khái niệm và luận giải lý do tại sao nên phát triển các KKT xuyên biên giới, coi đây là một cách hữu hiệu để thu hút đầu tư nhất là từ khu vực kinh tế tư nhân vào khu vực biên giới vốn đang còn rất khó khăn, đ c biệt các KKT xuyên biên giới s góp phần quan trọng vào việc đẩy nhanh tiến trình chuyển đổi các hành lang giao thông thành hành lang về dịch

vụ hậu cần và hành lang kinh tế Từ đó đề xuất việc thành lập hai KKT xuyên biên giới Hà Khẩu - Lào Cai và Bằng Tường - Đồng Đăng cũng như các giải pháp và lộ trình để hình thành và phát triển hai KKT xuyên biên giới này

Institutional Development and Capacity Building - developing border economic zones between the PRC and Viet Nam (Phát triển thể chế và

cross-tăng cường năng lực - Dự án Phát triển các KKT xuyên biên giới giữa Trung quốc và Việt Nam) [70] Đây là báo cáo của chuyên gia hỗ trợ kỹ thuật trong khuôn khổ dự án Phát triển các KKT xuyên biên giới giữa Trung Quốc và Việt Nam do Ngân hàng Phát triển châu Á tài trợ Chủ trì là Robert L Wallack, chuyên gia tư vấn quốc tế, Hoa Kì; Người hỗ trợ là Wei Zhaohui, chuyên gia tư vấn Trung Quốc và Nguyễn Anh Thu, chuyên gia tư vấn của Việt Nam Tác giả

đã nghiên cứu các kinh nghiệm về hợp tác kinh tế cửa khẩu ở châu Âu, Bắc Mĩ

và châu Á, thực trạng quản lý Khu kinh tế của Trung Quốc và Việt Nam, và đưa ra một khung thể chế sơ bộ của KKT xuyên biên giới

Bằng nghiên cứu của mình, tác giả cho rằng việc xây dựng KKT xuyên biên giới đóng vai trò quan trọng để thu hút đầu tư và cải thiện cán cân thương mại giữa Trung Quốc và Việt Nam dọc theo hai hành lang kinh tế Bắc

- Nam và tiểu vùng sông Mekông mở rộng Các vấn đề nổi bật nhất của bản báo cáo này là:

- Kinh nghiệm của quốc tế cho phát triển KKT xuyên biên giới

- Đề xuất các thể chế cho các KKT xuyên biên giới trong giai đoạn đầu tiên, trong đó lấy việc xây dựng các cảng cạn là trọng tâm của thể chế Việc phát triển các KKT xuyên biên giới cần hình thành hai loại thể chế: thể chế chiến lược, và thể chế vận hành

- Mối quan hệ thương mại Việt - Trung có tiềm năng tiếp tục tăng trưởng, nhưng cần được hai bên cùng lập kế hoạch tại cửa khẩu để cân bằng thương mại tại khu vực cửa khẩu và cân bằng sự phát triển đô thị

1.2 CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CỦA CÁC TÁC GIẢ TRONG NƯỚC

Năm 2011 đánh dấu 20 năm hình thành và phát triển các KCN, KCX và KKT ở nước ta, trong đó có KKTCK Để tiếp tục phát huy có hiệu quả vai trò của khu vực này vào quá trình phát triển của đất nước, Chính phủ đã chỉ đạo tổng kết, đánh giá đầy đủ và toàn diện quá trình xây dựng và phát triển KCN, KCX, KKT trong 20 năm qua, trên cơ sở đó đề xuất quan điểm, định hướng phát triển KCN, KCX, KKT trong giai đoạn tới Vì vậy, thời gian gần đây chủ

đề về KKT, KKTCK thu hút được khá nhiều chuyên gia, học giả tham gia nghiên cứu dưới nhiều góc độ khác nhau Một số công trình tiêu biểu như:

1.2.1 Những nghiên cứu về khu công nghiệp, khu chế xuất và khu kinh tế

Đề tài Khu kinh tế tự do - Những vấn đề lý luận và thực tiễn của Cù Chi

Lợi [30] Theo tác giả, Khu kinh tế tự do là một khái niệm có nội hàm rộng chỉ một khu vực địa lý có áp dụng những chính sách đ c biệt nhằm thu hút đầu tư và khuyến khích xuất khẩu bao gồm khu chế xuất, khu kinh tế cửa khẩu, khu công nghiệp, đ c khu kinh tế, Dù cho tên gọi và chức năng của

khu có khác nhau, khu kinh tế tự do luôn là một công cụ kinh tế quan trọng được nhiều nước sử dụng nhằm tạo ra động lực phát triển cho một khu vực hay toàn bộ nền kinh tế Trong những năm qua, Việt Nam cũng đã sử dụng công cụ kinh tế này một cách mạnh m với nhiều KCX, KTK, KKTCK được hình thành, và hàng loạt KCN được xây dựng

Tiến trình hội nhập kinh tế toàn cầu đang xóa bỏ những khoảng trống

áp dụng chính sách và vì vậy tương lai của các KKT đang dần bị thu hẹp Các công cụ thuế quan và phi thuế quan không còn nhiều tác dụng, các chính sách ưu đãi tạo dựng các "thiên đường doanh nghiệp" cũng trở thành khá phổ thông, các KKT đang "lan tràn" khắp các nền kinh tế Trong bối cảnh đó, nhiều câu hỏi đ t ra cho chiến lược xây dựng KKT tự do của Việt Nam rằng liệu mô hình khu kinh tế tự do như vẫn áp dụng xưa nay còn hữu hiệu trong bối cảnh toàn cầu hóa hay không? Mô hình KKT tự do trong bối cảnh toàn cầu hóa s như thế nào? Và, Việt Nam có thể xây dựng KKT tự do được hay không? Đề tài tập trung vào trả lời các câu hỏi trọng tâm trên bằng việc tổng kết các kinh nghiệm quốc tế, thực tế phát triển của Việt Nam, và qua đó đưa ra một mô hình KKT tự do phù hợp với điều kiện và hoàn cảnh riêng có của Việt Nam

Đề tài Xây dựng các KKT mở và đặc KKT ở Việt Nam trong điều kiện

hội nhập kinh tế quốc tế của Võ Đại Lược [32] Nội dung chính của đề tài là

nghiên cứu xây dựng các KKT mở và đ c KKT ở Việt Nam trong điều kiện hội nhập kinh tế quốc tế là: Làm rõ tiêu chí của KKT mở, đ c KKT, KKT tự

do trong điều kiện mới trên cơ sở tổng kết kinh nghiệm của một số nước châu Á; Đánh giá thực trạng xây dựng các KKT mở, KKT tự do, đ c KKT hiện nay

ở Việt Nam Quan điểm của chính sách mở và xây dựng định hướng phát triển các KKT mở, KKT tự do, đ c KKT ở Việt Nam đến năm 2020 Một số cơ sở

lý thuyết về chính sách mở cửa các vùng ven biển và KKT tự do Đề xuất các thể chế cho các KKT tự do ở Việt Nam

Cuốn Các khu kinh tế tự do ở Dubai, Hàn Quốc và Trung Quốc của Võ

Đại Lược [31] Cuốn sách này tác giả chủ yếu giới thiệu một số khu kinh tế của Dubai, Hàn Quốc và Trung Quốc, có sự nghiên cứu so sánh: Trung quốc

đã xây dựng các khu kinh tế tự do rất đa dạng từ cuối những năm 90 của thế

kỷ XX và đã thu được những thành tựu rất nổi bật Hàn Quốc từ đầu năm

2000 đến nay đã xây dựng 03 khu kinh tế tự do với những cơ chế tự trị cao và thuộc đẳng cấp quốc tế Với thành công ban đầu đó, đến đầu tháng 12/2008, Hàn Quốc đã quyết định xây dựng thêm 04 khu kinh tế tự do nữa Đồng thời, cuốn sách đã giới thiệu lý thuyết cạnh tranh, là cơ sở cho việc xây dựng các khu kinh tế tự do

Cuốn Tái cơ cấu nền kinh tế, đổi mới mô hình tăng trưởng - những vấn

đề đặt ra cho KKT, KKTCK ở Việt Nam [60] Đây là cuốn kỷ yếu Hội thảo về

các KKT, KKTCK của Ủy ban Kinh tế Quốc hội năm 2011 Trong cuốn kỷ yếu này có nhiều công trình nghiên cứu của các chuyên gia, học giả về các KKT, KKTCK ở Việt Nam trong thời gian qua và các định hướng phát triển trong

thời gian tới Một số tài liệu có thể tham khảo cho đề tài như: Phương hướng hoàn thiện chính sách pháp luật về KKT [60] của Lê Tuyển Cử; Bài học kinh nghiệm từ đặc KKT Sán Đầu, Trung Quốc [60] của Nguyễn Đức Kiên; Thực trạng phát triển và cơ chế chính sách đối với KKTCK biên giới [60] của Hồ Phương Chi; Phát triển KKTCK để thúc đẩy mạnh mẽ sự phát triển KT-XH địa phương [60] của Phạm Văn Cường,… Các bài viết, các công trình nghiên cứu

nêu trên đã cho cái nhìn tổng thể về các KKT và KKTCK trên cả nước, các vướng mắc, bất cập, cả những kinh nghiệm quản lý trong và ngoài nước, đưa ra các giải pháp để hoàn thiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển các KKTCK trên cả nước và cơ chế, chính sách áp dụng cho các KKTCK

Cuốn 20 năm xây dựng và phát triển KCN, KCX, KKT ở Việt Nam của

Bộ Kế hoạch và Đầu tư [10] Hội nghị Tổng kết 20 năm xây dựng và phát triển KCN, KCX, KKT ở Việt Nam (1991-2011) diễn ra ngày 17/2/2012 tại

Hà Nội đã khái quát một cách toàn diện về hiệu quả lẫn hạn chế của gần 300 KKT, KCN, chế xuất đã và đang hoạt động trên khắp cả nước Cuốn kỷ yếu với 30 bài viết về KCN, KCX, KKT, trong đó đã đề cập đến các vấn đề sau:

+ Tổng kết tình hình xây dựng và phát triển các KKT ven biển, KKTCK ở Việt Nam - Bộ Kế hoạch và Đầu tư;

+ Một số giải pháp định hướng hoàn thiện mô hình quản lý các KKT trong thời gian tới - Bộ Nội vụ;

+ Xây dựng và phát triển KCN, KCX và KKT - Bộ Tài chính;

+ Quản lý nhà nước đối với hoạt động công nghiệp, thương mại trong các KCN, KCX, KKT - Bộ Công thương;

+ Hoàn thiện cơ chế, chính sách phát triển KCN, KCX, KKT - Bộ KH&ĐT; + Thực trạng phát triển và cơ chế, chính sách đối với KKT cửa khẩu trên địa bàn tỉnh Tây Ninh - Ban quản lý KKT tỉnh Tây Ninh

Ngoài ra, còn có một số công trình khác nghiên cứu về KKT, KCN như:

Kinh nghiệm thế giới về phát triển KCX và Đặc KKT, sách tham khảo của NXB chính trị quốc gia, Viện Kinh tế học - 1994 [64]; Một số vấn đề về QLNN đối với KCX ở Việt Nam, luận án tiễn sĩ của Nguyễn Xuân Trình [55]; Đặc khu kinh tế trong chiến lược phát triển quốc gia, luận án tiến sĩ của Nguyễn Trường Sơn [41]; Nghiên cứu mô hình tổ chức quản lý nhà nước KCN, KCX ở Việt Nam, Lê Công Huỳnh, Trần Hồng Kỳ, Vũ Văn Thái, Nguyễn Minh Sang [23]; Phát triển KCN, KCX gắn với phát triển đô thị công nghiệp: Kinh nghiệm của Châu Á và vận dụng vào Việt Nam, luận án tiến sĩ của Trần Hồng Kỳ [25] Các giải pháp quản lý nhà nước về thương mại tại khu thương mại tự do và khu kinh tế cửa khẩu của nước ta của tác giả Hoàng Tuyết Minh [33]; Môi trường KT-XH vùng cửa khẩu biên giới Việt - Trung:Quan điểm, hiện trạng và dự báo phát triển của Vũ Như Vân [62] Các công trình nêu trên chủ yếu nghiên cứu

về vấn đề lý luận (khái niệm, các yếu tố cấu thành, vai trò và các mô hình, động thái hoạt động) cho đến thực trạng phát triển (kết quả đạt được, những vấn đề phát sinh, mức độ tác động trên nhiều phương diện) của các KCN, KCX, đ c KKT…, chỉ ra được các lợi ích của các loại hình này trong việc sản xuất hàng hóa, tạo việc làm và kinh nghiệm quản lý, đào tạo nghề, qua đó thúc đẩy phát triển kinh tế vùng, quốc gia

1.2.2 Những nghiên cứu về phát triển khu kinh tế cửa khẩu

Cuốn Một số vấn đề về KKTCK ở Việt Nam trong thời kỳ hội nhập của

Nguyễn Minh Hiếu [22] Việt Nam, kinh tế cửa khẩu là một hoạt động có

từ lâu, được hình thành trong quá khứ với các nước lân bang, nhưng quy mô

và tầm ảnh hưởng to lớn của nó chỉ mới thể hiện rõ nét trong thời gian gần đây, nhất là khi nước ta hội nhập kinh tế khu vực và thế giới Một điều dễ

thấy là muốn phát triển kinh tế, khơi dậy các tiềm năng (nhân lực, vị trí địa lí, tài nguyên, thông tin,…) phong phú của các tỉnh biên giới, thu hút các nguồn lực (vốn, kĩ thuật công nghệ, kinh nghiệm quản trị,…) trong và ngoài nước, nâng cao chất lượng cuộc sống của người dân vùng biên giới, rút ngắn khoảng cách phát triển của các vùng miền trong nước,… con đường hiệu quả và cần làm lúc này là đẩy mạnh giao lưu cửa khẩu ở cả ba miền có chung đường biên giới trên đất liền với Việt Nam là Trung Quốc, Lào và Campuchia

Những thành quả đạt được của KTCK trong thời gian vừa qua là biểu hiện thành công của chủ trương đúng đắn trong chiến lược phát triển KT-XH,

an ninh quốc phòng của Đảng và Nhà nước, vừa khẳng định sức bật kinh tế ở các địa phương vùng biên, nhưng đồng thời cũng là hậu quả của sự phát triển chủ quan, cân nhắc chưa đầy đủ, bằng chứng là một thời gian dài chúng ta chưa chú trọng đầu tư phát triển vùng biên giới Do vậy, bên cạnh các khu kinh tế cửa khẩu (KKTCK) hoạt động hiệu quả, cũng còn không ít các nguồn lực tại các cửa khẩu sử dụng chưa hợp lí nếu không nói là kém hiệu quả, đời sống của người dân địa phương và bộ m t các KKTCK chưa có sự thay đổi xứng tầm với vai trò vốn có của nó

Cuốn Các khu kinh tế cửa khẩu biên giới Việt - Trung và tác động của

nó tới sự phát triển kinh tế hàng hóa ở Việt Nam của Phạm Văn Linh [29]

Cuốn sách đã phân tích sự giống nhau và khác nhau giữa KKTCK với các

KKT khác; Các mô hình khu kinh tế cửa khẩu như: Mô hình không gian (Mô hình đường thẳng; Mô hình quạt giao nhau ở cán; Mô hình quạt giao nhau ở rìa cánh; Mô hình lan tỏa); Mô hình thể chế; Mô hình chiến lược phát triển

các KKTCK biên giới từ đối ứng sang đối trọng…

Luận án tiến sĩ Phát triển KKTCK biên giới phía Bắc Việt Nam trong điều kiện hội nhập kinh tế quốc tế của Đ ng Xuân Phong [39] Nghiên cứu của

đề tài Luận án đã chỉ ra: từ khi mở cửa biên giới với Trung Quốc, các KKTCK phía Bắc giáp với Trung Quốc đã trở thành vùng kinh tế động lực đóng góp tích cực vào quá trình phát triển của cả nước nói chung cũng như các địa phương có các KKTCK nói riêng Tuy vậy, việc phát triển các KKTCK trên cả nước nói chung và các KKTCK có chung đường biên giới với Trung Quốc nói

riêng còn nhiều tồn tại, yếu kém, đ c biệt là những vấn đề đ t ra trong giai đoạn hiện nay khi nước ta đã gia nhập Tổ chức Thương mại thế giới (WTO) Tác giả đã hệ thống hóa những vấn đề lý luận và kinh nghiệm quốc tế về phát triển KKTCK trong điều kiện hội nhập kinh tế quốc tế; Phân tích đánh giá thực trạng phát triển các KKTCK Việt Nam tiếp giáp với Trung Quốc, chỉ ra những thành tựu, hạn chế yếu kém và nguyên nhân; từ đó đề xuất các quan điểm, phương hướng và giải pháp chủ yếu nhằm đẩy mạnh phát triển các KKTCK có đường biên giới giáp với Trung Quốc ở nước ta

Luận án tiến sĩ Phát triển Khu kinh tế cửa khẩu với xóa đói giảm nghèo

ở tỉnh Lào Cai của Giàng Thị Dung [16] Luận án đã khái quát hóa, làm rõ cơ

sở lý luận về phát triển Khu kinh tế cửa khẩu với xóa đói giảm nghèo Trong

đó, xây dựng khái niệm, nội dung phát triển Khu kinh tế cửa khẩu, mối quan

hệ giữa phát triển Khu kinh tế cửa khẩu với xóa đói giảm nghèo qua: Tăng trưởng kinh tế, chuyển dịch cơ cấu kinh tế; Phát triển thương mại, dịch vụ, du lịch; Giải quyết việc làm, tạo thu nhập cho người lao động nghèo; Phân phối lại nguồn thu từ khu kinh tế cửa khẩu đầu tư cho xây dựng cơ sở hạ tầng Khu kinh tế cửa khẩu; Phát triển kết cấu hạ tầng Khu kinh tế cửa khẩu

Tác giả cũng đã nghiên cứu kinh nghiệm phát triển Khu kinh tế cửa khẩu với xóa đói giảm nghèo của tỉnh Vân Nam Trung Quốc và rút ra một số bài học kinh nghiệm cho tỉnh Lào Cai Đồng thời, phân tích thực trạng phát triển Khu kinh tế cửa khẩu, đánh giá những kết quả đã đạt được, chỉ ra các hạn chế và nguyên nhân dẫn đến những hạn chế giữa phát triển Khu kinh tế cửa khẩu từ năm 2006 đến nay ở tỉnh Lào Cai Đề xuất quan điểm, định hướng và các giải pháp nhằm đẩy mạnh phát triển Khu kinh tế cửa khẩu gắn với xóa đói giảm nghèo ở tỉnh Lào Cai đến năm 2020 Tập trung vào các giải pháp cơ bản là: Công tác quy hoạch không gian lãnh thổ Khu kinh tế cửa khẩu; Hoàn thiện các chính sách chủ yếu để phát triển Khu kinh tế cửa khẩu; Nâng cao chất lượng nguồn nhân lực, tăng cường bảo vệ an ninh quốc phòng

Đề án Rà soát, điều chỉnh quy hoạch phát triển các Khu kinh tế cửa khẩu (KKTCK) Việt Nam đến năm 2020 và tầm nhìn đến năm 2030 của Viện

chiến lược phát triển - Bộ Kế hoạch và Đầu tư [63] Đề án đã nghiên cứu việc

thực hiện quy hoạch phát triển các KKTCK trên phạm vi cả nước giai đoạn 2008-2012; đánh giá khái quát thực trạng hoạt động và đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng của các KKTCK kể từ khi thí điểm KKTCK đầu tiên ở Móng Cái (năm 1996) đến năm 2012; trên cơ sở đó xác định phương hướng và những giải pháp cơ bản nhằm phát triển các KKTCK của Việt Nam đến năm 2020 và tầm nhìn đến năm 2030

Đề án Rà soát, xây dựng tiêu chí lựa chọn một số KKTCK để tập trung đầu tư phát triển từ nguồn ngân sách trung ương trong giai đoạn 2013-2015

của Bộ Kế hoạch và Đầu tư [11] Đề án được nghiên cứu, xây dựng nhằm mục đích rà soát, đánh giá khái quát thực trạng hoạt động của các KKTCK, thực trạng đầu tư từ ngân sách nhà nước phát triển kết cấu hạ tầng các KKTCK, trên cơ sở đó xác định các định hướng phát triển các KKTCK tới năm 2020, định hướng đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng các KKTCK cho cùng

kỳ, các nguyên tắc, tiêu chí để đánh giá, lựa chọn một số KKTCK tập trung đầu tư từ ngân sách nhà nước trong giai đoạn 2013-2015 Đối tượng nghiên cứu gồm 28 KKTCK được thành lập trên 21 tỉnh biên giới đất liền Việc đánh giá thực trạng được thực hiện từ năm 2005 đến nay và định hướng phát triển được xác định cho đến năm 2020 Trên cơ sở kết quả rà soát hoạt động của 28 KKTCK trên phạm vi cả nước, Đề án đã đề xuất với Thủ tướng lựa chọn 8 KKTCK để tập trung đầu tư phát triển từ nguồn ngân sách trung ương trong giai đoạn 2013-2015 Đề án đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt tại văn bản số 2074/TTg-KTTH ngày 07/12/2012

Báo cáo Tổng kết việc thực hiện Đề án Rà soát, xây dựng tiêu chí lựa chọn một số khu kinh tế cửa khẩu để tập trung đầu tư phát triển từ nguồn ngân sách nhà nước giai đoạn 2013-2015 và lựa chọn một số khu kinh tế cửa khẩu tập trung đầu tư giai đoạn 2016-2020 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư [12]

Báo cáo được xây dựng nhằm tổng kết tình hình đầu tư từ ngân sách Trung ương đối với hệ thống cơ sở hạ tầng tại 26 KKTCK thuộc địa bàn 21 tỉnh biên giới đất liền trên cả nước giai đoạn 2011-2015, từ đó xác định các định hướng phát triển các KKTCK tới năm 2020; đồng thời, nghiên cứu, xây dựng các tiêu chí để lựa chọn một số KKTCK có lợi thế, hoạt động có hiệu quả và đề xuất nguyên tắc đầu tư từ nguồn ngân sách trung ương giai đoạn 2016-2020

Ngoài ra, còn có một số công trình có liên quan như: "Xây dựng khu hợp tác kinh tế biên giới, giải pháp quan trọng nhằm phát triển các khu kinh tế cửa khẩu ở Việt Nam trong hội nhập quốc tế" của Đ ng Xuân Phong [38, tr.19-21]; "Một số vấn đề về kinh tế kinh tế cửa khẩu ở nước ta hiện nay" của

Nguyễn Minh Hiếu [21, tr.6-9]; Vấn đề phát triển các khu kinh tế mở hiện đại vùng ven biển Việt Nam của Nguyễn Quang Thái [42] Các công trình này

bước đầu góp phần đưa ra khung khổ lý thuyết và một số thông tin thực tiễn

về công tác quản lý các khu kinh tế, khu kinh tế cửa khẩu ở nước ta

1.2.3 Những công trình nghiên cứu có iên quan đến Khu kinh tế cửa khẩu quốc tế Cầu Treo

Ủy ban nhân dân tỉnh Hà Tĩnh với Đề án Phát triển Khu kinh tế cửa khẩu Quốc tế Cầu Treo giai đoạn 2007-2010 và định hướng đến năm 2020

[58] Thực hiện Nghị quyết 39-NQ/TW ngày 16/8/2004 của Bộ Chính trị, ý kiến chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ, Ủy ban nhân dân tỉnh Hà Tĩnh đã phối hợp với các Bộ, ngành Trung ương tổ chức đánh giá, tổng kết quá trình thực hiện Quyết định số 177/1998/QĐ-TTg ngày 15/9/1998 của Thủ tướng Chính phủ về thí điểm một số chính sách tại khu vực cửa khẩu quốc tế Cầu Treo; và các Quyết định số 53/2001/QĐ-TTg ngày 19/1/2001, số 273/2005/QĐ-TTg ngày 31/10/2005 của Thủ tướng Chính phủ về chính sách đối với Khu kinh tế cửa khẩu biên giới Trên cơ sở đó, nghiên cứu, đề xuất các giải pháp, các chính sách để khai thác có hiệu quả tiềm năng, lợi thế nhằm phát triển Khu vực cửa khẩu Quốc tế Cầu Treo trở thành KKT động lực của tỉnh Hà Tĩnh Đề

án là cơ sở để Thủ tướng Chính phủ chính thức thành lập Khu kinh tế cửa khẩu quốc tế Cầu Treo và ban hành Quy chế hoạt động đối với Khu kinh tế cửa khẩu quốc tế Cầu Treo

Luận án Nghiên cứu quy hoạch sử dụng đất lồng ghép yếu tố môi trường tại Khu Kinh tế cửa khẩu quốc tế Cầu Treo, Hà Tĩnh của Nguyễn Văn

Trị [54] Luận án tập trung nghiên cứu các điều kiện tự nhiên, KT-XH ở khu kinh tế cửa khẩu Cầu Treo để trình bày cơ sở lý luận và thực tiễn cho việc quy hoạch sử dụng đất và việc đánh giá tác động môi trường trong đồ án quy hoạch chung xây dựng; hiện trạng các yếu tố môi trường có tác động đến sử

dụng đất và quy hoạch sử dụng đất; tác động qua lại của các yếu tố môi trường và quy hoạch sử dụng đất

Kết quả nghiên cứu của đề tài cung cấp những thông tin về điều kiện tự nhiên, KT-XH và hiện trạng các yếu tố môi trường tại KKTCK Cầu Treo; đề xuất điều chỉnh, bổ sung quy hoạch ở một số khu chức năng trên cơ sở đánh giá tác động và lồng ghép các yếu tố môi trường trong quy hoạch sử dụng đất tại KKTCK quốc tế Cầu Treo, tỉnh Hà Tĩnh

1.3 ĐÁNH GIÁ TỔNG QUAN VỀ CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CÓ LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN

Nhìn chung, các công trình nghiên cứu có liên quan đến đề tài luận án như đã tổng quan trên đây, chưa có công trình nào nghiên cứu một cách đầy

đủ các nội dung về QLNN đối với KKTCK dưới góc nhìn chuyên ngành quản

lý kinh tế, mà mỗi công trình chỉ có một số nội dung liên quan đến QLNN đối với KKTCK cả trong lý luận và thực tiễn, cần được hệ thống hóa và phát triển thêm Cụ thể như sau:

1.3.1 Những kết quả nghiên cứu đã đƣợc khẳng định

- Về lý luận: Các công trình đã nghiên cứu cơ sở lý luận về phát triển

KKTCK như: (i) Khái niệm, đ c điểm, một số mô hình về KKTCK; (ii) Vai trò, tác động của KKTCK đến phát triển KT-XH của khu vực, địa phương; (iii) Một số khái niệm và nội dung quản lý nhà nước đối với KKTCK

- Về thực tiễn: Luận án có thể tham khảo và kế thừa các nhận định, các

dữ liệu, số liệu thứ cấp từ các nghiên cứu trước đó như:

+ Những phân tích về phát triển khu kinh tế cửa khẩu, quản lý nhà nước đối với khu kinh tế cửa khẩu nói chung và khu kinh tế cửa khẩu quốc tế Cầu Treo nói riêng trên một số m t như quản lý về quy hoạch, chính sách, quản lý xuất nhập cảnh, sự hợp tác kinh tế khu vực biên giới,

+ Một số kinh nghiệm về quản lý và phát triển KKTCK ở trong và ngoài nước có thể tham khảo để nghiên cứu, bổ sung cho nội dung của luận án

+ Một số quan điểm, giải pháp về phát triển KKTCK

1.3.2 Các khoảng trống cần đƣợc tiếp tục nghiên cứu

- Trong các công trình nghiên cứu đã được tổng quan nêu trên, chưa có

công trình nào nghiên cứu một cách đầy đủ để làm sáng tỏ cơ sở lý luận về QLNN đối với KKTCK dưới góc nhìn của chuyên ngành quản lý kinh tế Đây

là khoảng trống mà luận án s tiếp tục nghiên cứu, bổ sung và hoàn thiện dưới góc nhìn chuyên ngành quản lý kinh tế (như: các khái niệm, đ c điểm, mô hình KKTCK; khái niệm, vai trò, nội dung, các nhân tố ảnh hưởng đến QLNN (cấp tỉnh) đối với KKTCK,…) để làm căn cứ cho phân tích thực tiễn QLNN (cấp tỉnh) đối với KKTCK

- Không có công trình nghiên cứu nào tập trung phân tích một cách có

hệ thống về QLNN đối với KKTCK quốc tế Cầu Treo giai đoạn 2008 - 2015; cũng không có công trình nào đi sâu đánh giá, chỉ ra những thành công, nhất

là hạn chế cần khắc phục trong QLNN đối với KKTCK quốc tế Cầu Treo Đây là khoảng trống mà tác giả s tiếp tục nghiên cứu, phát triển trong quá

Chương 2

CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC

CẤP TỈNH ĐỐI VỚI KHU KINH TẾ CỬA KHẨU

2.1 TỔNG QUAN VỀ KHU KINH TẾ CỬA KHẨU

2.1.1 Khái niệm khu kinh tế cửa khẩu

Để hiểu rõ hơn về khái niệm Khu kinh tế cửa khẩu, tác giả tìm hiểu

những khái niệm có liên quan đến KKTCK như:

- Cửa khẩu được hiểu như là cửa ngõ để ra - vào một quốc gia, là nơi

thực hiện việc xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh, xuất khẩu, nhập khẩu và qua lại biên giới quốc gia, bao gồm cửa khẩu biên giới đất liền, cửa khẩu đường hàng hải và cửa khẩu đường hàng không Trong khuôn khổ đề tài luận án, sau đây chỉ tập trung nghiên cứu về cửa khẩu biên giới đất liền

Cửa khẩu biên giới đất liền là nơi thực hiện việc xuất cảnh, nhập cảnh, quá cảnh, xuất khẩu, nhập khẩu và qua lại biên giới quốc gia trên đất liền Cửa khẩu biên giới đất liền có cửa khẩu đường bộ, cửa khẩu đường sắt và cửa khẩu biên giới đường thủy nội địa (cửa khẩu biên giới đường thủy nội địa là cửa khẩu biên giới đất liền được mở trên các tuyến đường thủy đi qua đường biên giới quốc gia trên đất liền)

Thông thường, các nước căn cứ vào phạm vi đối tượng xuất, nhập để phân loại cửa khẩu biên giới đất liền, bao gồm: cửa khẩu quốc tế, cửa khẩu chính (hay cửa khẩu song phương), cửa khẩu phụ và lối mở biên giới Theo Nghị định số 112/2014/NĐ-CP của Chính phủ, ở Việt Nam hiện có các loại cửa khẩu biên giới đất liền sau:

+ Cửa khẩu quốc tế được mở cho người, phương tiện của nước sở tại và nước ngoài xuất cảnh, nhập cảnh; hàng hóa, vật phẩm xuất khẩu, nhập khẩu

+ Cửa khẩu chính (cửa khẩu song phương) được mở cho người, phương tiện nước sở tại và nước láng giềng có chung cửa khẩu xuất cảnh, nhập cảnh; hàng hóa, vật phẩm xuất khẩu, nhập khẩu

+ Cửa khẩu phụ được mở cho người, phương tiện nước sở tại và nước láng giềng thuộc tỉnh biên giới hai bên xuất cảnh, nhập cảnh; hàng hóa, vật phẩm xuất khẩu, nhập khẩu

+ Lối mở biên giới (đường qua lại chợ biên giới, c p chợ biên giới; điểm thông quan hàng hóa biên giới; đường qua lại tạm thời) được mở cho cư dân biên giới hai bên, phương tiện, hàng hóa của cư dân biên giới hai bên qua lại; ho c được mở trong trường hợp bất khả kháng hay yêu cầu đ c biệt của hai bên biên giới

Với nội hàm các khái niệm cửa khẩu biên giới đất liền như trên có thể thấy ở khu vực cửa khẩu có tồn tại các hoạt động kinh tế Hoạt động kinh tế cửa khẩu chủ yếu là giao thương hàng hóa và du lịch qua cửa khẩu đất liền giữa một quốc gia này với một quốc gia khác có chung biên giới (có thể đến

cả nước thứ ba, thứ tư) Thông qua phát triển kinh tế để giải quyết các vấn đề

xã hội, giữ vững an ninh quốc phòng vùng biên giới Phát triển kinh tế cửa khẩu là một xu hướng phát triển trong chính sách phát triển của nhiều nước theo hướng hội nhập khu vực và quốc tế, nhằm khai thác các tiềm năng và nguồn lực của yếu tố vị trí địa lý kinh tế và chính trị của dải biên giới Tâm điểm là hình thành một khu vực đầu mối giao thông - cửa khẩu biên giới đất liền thông thoáng, có cơ sở pháp lý và những chính sách phát triển phù hợp để tạo động lực mới cho quan hệ hợp tác kinh tế, thương mại, đầu tư giữa một nước với các nước láng giềng và qua đó tới các nước khác trong khu vực

Theo một số công trình nghiên cứu trong cuốn "Tái cơ cấu nền kinh tế, đổi mới mô hình tăng trưởng - những vấn đề đ t ra cho KKT, KKTCK ở Việt Nam" của của Ủy ban Kinh tế Quốc hội [61], một số khái niệm về KKT, KCN, KCX, khu phi thuế quan, được hiểu như sau:

Khu công nghiệp là khu chuyên sản xuất hàng công nghiệp và thực hiện

các dịch vụ cho sản xuất công nghiệp, có ranh giới địa lý xác định, được thành lập bởi cấp có thẩm quyền

Khu chế xuất là khu công nghiệp chuyên sản xuất hàng xuất khẩu, thực

hiện dịch vụ cho sản xuất hàng xuất khẩu và hoạt động xuất khẩu, có ranh giới địa lý xác định, được thành lập bởi cấp có thẩm quyền

Khu phi thuế quan là khu vực địa lý có ranh giới xác định, được thành

lập bởi cấp có thẩm quyền, được ngăn cách với lãnh thổ bên ngoài bằng hàng rào, có cổng và cửa ra vào bảo đảm điều kiện cho sự kiểm soát của cơ quan

Hải quan và các cơ quan chức năng có liên quan, có cơ quan Hải quan giám sát, kiểm tra hàng hóa và phương tiện ra vào khu

Khu kinh tế là khu vực có không gian kinh tế riêng biệt với môi trường

đầu tư và kinh doanh đ c biệt thuận lợi cho các nhà đầu tư, có ranh giới địa lý xác định, được thành lập bởi cấp có thẩm quyền

Khu kinh tế có thể được tổ chức thành các khu chức năng gồm: khu phi thuế quan, khu bảo thuế, khu chế xuất, khu công nghiệp, khu giải trí, khu du lịch, khu đô thị, khu dân cư, khu hành chính và các khu chức năng khác phù hợp với đ c điểm của từng khu kinh tế

Khu kinh tế tự do là tên gọi chung cho các KKT đ c biệt được thành lập

trong một hay nhiều quốc gia nhằm thu hút đầu tư trong và ngoài nước bằng các biện pháp ưu đãi đ c biệt

Khu hợp tác kinh tế biên giới (ho c KKT xuyên biên giới) là mô hình

KKTCK đ c biệt, liên kết hai quốc gia, tạo ra vùng lãnh thổ đ c thù, hai bên

có thể thỏa thuận bằng một hiệp ước, theo đó chỉ ra vùng lãnh thổ hợp lý, có hàng rào, không có dân cư sinh sống Khu hợp tác kinh tế biên giới có thể được hiểu là một dạng của Khu kinh tế tự do

Hiện nay, thuật ngữ KKTCK được sử dụng trong nhiều văn bản của các

cơ quan quản lý nhà nước, trong các văn kiện hội thảo, trong các đề tài, bài viết nghiên cứu về KKTCK Nhiều khái niệm về KKTCK đã được nêu ra như:

Theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư, trong đề án quy hoạch phát triển

KKTCK Việt Nam đến năm 2020 cho rằng: Khu kinh tế cửa khẩu là một loại

hình KKT, lấy giao lưu kinh tế biên giới qua cửa khẩu (cửa khẩu quốc tế ho c cửa khẩu chính) làm nòng cốt, có ranh giới xác định, được thành lập bởi cấp

có thẩm quyền, có cơ chế hoạt động riêng, mô hình quản lý riêng và có quan

hệ ch t ch với khu vực xung quanh và nội địa phía sau [10]

Các KKTCK có cơ cấu chức năng các phân khu trong KKT tuy khác nhau về quy mô nhưng đều có các phân khu như: trung tâm cửa khẩu, khu phi thuế quan hay khu bảo thuế, khu công nghiệp, và đều có thể phát triển thương mại dịch vụ, du lịch, công nghiệp và xây dựng đô thị

Từ góc độ nghiên cứu khoa học, tác giả Nguyễn Quang Thái cho rằng

Khu kinh tế cửa khẩu là một không gian kinh tế xác định, gắn với cửa khẩu có

dân cư ho c không có dân cư sinh sống và được thực hiện những cơ chế, chính sách phát triển riêng, phù hợp với đ c điểm đó nhằm đưa lại hiệu quả KT-XH cao hơn [42]

Khu kinh tế cửa khẩu là địa bàn bao gồm một cửa khẩu biên giới và một khu vực liền kề bao quanh khu vực cửa khẩu, được tổ chức, khai thác, sử dụng vào các hoạt động giao lưu kinh tế qua biên giới, được áp dụng các chính sách riêng về thương mại, XNK, XNC, du lịch, thu hút vốn đầu tư trong

và ngoài nước, xây dựng kết cấu hạ tầng, quản lý tài chính, tiền tệ và phát triển xã hội

Theo tác giả Nguyễn Minh Hiếu, Khu kinh tế cửa khẩu là một không

gian kinh tế xác định, gắn với cửa khẩu có dân cư sinh sống và được áp dụng những cơ chế, chính sách phát triển đ c thù, phù hợp với đ c điểm từng địa phương sở tại nhằm mang lại hiệu quả KT-XH cao nhất dựa trên việc quy hoạch, khai thác, sử dụng, phát triển bền vững các nguồn lực, do Chính phủ

Dưới góc độ kinh tế, KKTCK được xem là trung tâm giao lưu kinh tế quốc tế, là động lực thúc đẩy quan hệ kinh tế đối ngoại Khu kinh tế cửa khẩu được tạo lập môi trường hấp dẫn để thu hút đầu tư trong và ngoài nước nhằm khai thác tối đa lợi thế sẵn có, phát triển sản xuất và các loại hình dịch vụ, đẩy

mạnh xuất khẩu, mở rộng thị trường, tạo việc làm và nâng cao thu nhập cho người dân Thông qua hoạt động của KKTCK từng bước mở rộng quan hệ hợp tác kinh tế và hữu nghị với nước láng giềng, góp phần vào sự phát triển

và hội nhập kinh tế quốc tế của cả nước và đảm bảo an ninh quốc phòng

Từ việc kế thừa các khái niệm về KKTCK của các tác giả đã nghiên cứu trước và phân tích nội hàm các khái niệm trên thì có thể rút ra khái niệm

về KKTCK như sau: Khu kinh tế cửa khẩu là khu vực có không gian kinh tế riêng biệt, được hình thành ở khu vực biên giới đất liền có cửa khẩu quốc tế hoặc cửa khẩu chính, được thành lập bởi cấp có thẩm quyền với môi trường đầu tư và kinh doanh đặc biệt thuận lợi để phát triển sản xuất kinh doanh và các loại hình dịch vụ, giao lưu kinh tế qua biên giới, nhằm thu lợi ích từ hội nhập, đẩy mạnh phát triển KT-XH gắn với bảo vệ an ninh biên giới

2.1.2 Đặc điểm cơ bản của các khu kinh tế cửa khẩu

Thứ nhất, cách xa các trung tâm kinh tế - chính trị - văn hóa của tỉnh, của đất nước

Điểm khác nhau cơ bản giữa KKTCK và các KKT khác là ở vị trí điều kiện hình thành Để thành lập KKTCK trước hết phải gắn với vị trí cửa khẩu biên giới đất liền Cùng với điều kiện đ c thù của cấu tạo địa lý, các KKTCK

ở nước ta đều nằm ở khu vực miền núi, giáp biên giới, thường là ở khu vực

đ c biệt khó khăn và đều cách xa các trung tâm kinh tế - chính trị - văn hóa của tỉnh, của đất nước Vì vậy, cơ sở hạ tầng thiết yếu của các KKTCK (như

hệ thống đường giao thông, bến bãi, kho hàng, các trung tâm thương mại, hệ thống chợ, ) thường khó khăn, thiếu đồng bộ nhưng lại có quy mô đầu tư lớn, suất đầu tư cao; trong khi đây chủ yếu là các công trình công cộng, không

có khả năng thu hồi vốn nên ít nhà đầu tư có ý định đầu tư, việc đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng KKTCK phụ thuộc chủ yếu vào ngân sách nhà nước Điều này đòi hỏi nhà nước phải có quy hoạch đồng bộ phát triển hệ thống cửa khẩu trên phạm vi cả nước, có kế hoạch lựa chọn các KKTCK có lợi thế hơn để tập trung đầu tư có trọng tâm, trọng điểm, phù hợp với điều kiện ngân sách trong từng giai đoạn, đảm bảo hiệu quả đồng vốn đầu tư

Thứ hai, có sự tương đồng về văn hóa nhưng khác biệt về trình độ phát

triển KT-XH ở hai bên biên giới

Quan hệ giao lưu qua biên giới giữa các nước có chung đường biên giới thường có lịch sử từ lâu đời, xuất phát từ việc qua lại biên giới để trao đổi các vật phẩm địa phương phục vụ nhu cầu sinh hoạt và sản xuất của cư dân biên giới, dần hình thành nên các phiên chợ biên giới, chợ cửa khẩu, trung tâm thương mại quy mô lớn như hiện nay Do giao lưu qua lại từ nhiều đời nên cư dân hai bên biên giới thường có sự tương đồng về văn hóa, truyền thống, tín ngưỡng tôn giáo Tuy vậy, do trình độ phát triển của mỗi nước có sự khác nhau, chính sách biên giới của mỗi nước cũng không giống nhau nên mức độ phát triển cơ sở hạ tầng, môi trường, các vấn đề về giáo dục, y tế,… và chất lượng cuộc sống của người dân hai bên biên giới cũng có những khác biệt và ảnh hưởng nhiều đến sự phát triển kinh tế cửa khẩu Các KKTCK là cánh cửa rộng mở cho hợp tác giao lưu kinh tế qua biên giới, cũng là nơi tạo ra sức ép trong cạnh tranh khi hàng hóa qua lại với số lượng ngày càng lớn, giá cả cạnh tranh, cùng các tệ nạn và hoạt động tội phạm, Chẳng hạn khu vực biên giới của Trung Quốc thường có lợi thế hơn so với Việt Nam cả về cơ cấu hàng xuất nhập khẩu, kim ngạch trao đổi song phương, đa phương lẫn quy mô, bán kính lan tỏa hàng hóa và hoạt động xuất nhập cảnh, dịch vụ du lịch Trong quan hệ kinh tế qua biên giới giữa hai nước có sự chênh lệch về trình độ phát triển thì bên có trình độ thấp hơn s chịu sức ép lớn hơn và thị trường vùng biên dễ bị xâm nhập do ít có khả năng cạnh tranh và do đó các nhà sản xuất trong vùng có nguy cơ bị mất dần thị trường của mình Một ví dụ khá rõ nét là trong những năm gần đây, nhiều m t hàng nông sản, trái cây tươi của Việt Nam khi mua bán, trao đổi với Trung Quốc thường là theo hình thức đi chợ, tức là doanh nghiệp bán không có hợp đồng mua bán sẵn với đối tác Trung Quốc, ồ ạt chở lên biên giới khi vào mùa vụ khiến khả năng thông quan cửa khẩu nhất thời không đáp ứng được, bị doanh nghiệp bên Trung Quốc lợi dụng ép giá, gây nên tình trạng ùn tắc cửa khẩu, làm thiệt hại về kinh tế

Trên khía cạnh kinh tế, trình độ phát triển KT-XH ở khu vực biên giới của nước này cao hơn vừa là cơ hội phát triển, vừa là thách thức cho phía bên kia biên giới Điều đó, đòi hỏi nước có KT-XH kém hơn phải có nỗ lực trong đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng và nâng cao đời sống vật chất tinh thần cho

người dân khu vực biên giới, cải cách chính sách và các hoạt động quản lý, không ngừng nâng cao năng lực cạnh tranh để tận dụng được cơ hội hợp tác

và phát triển bền vững Càng chậm trễ thì nguy cơ tụt hậu càng cao và càng tụt hậu càng khó hợp tác và càng nhiều bất lợi hơn Từ đây, công tác quản lý KKTCK s có những thách thức lớn hơn rất nhiều, nhất là khâu huy động các nguồn lực, sử dụng và kiểm soát đầu tư

Thứ ba, hoạt động giao lưu kinh tế qua biên giới là chủ yếu

Khu kinh tế cửa khẩu được hình thành gắn với cửa khẩu quốc tế ho c cửa khẩu chính nên hoạt động kinh tế cửa khẩu chủ yếu là giao lưu kinh tế qua biên giới Theo nghĩa rộng, giao lưu kinh tế qua biên giới không chỉ đơn thuần là việc xuất khẩu, nhập khẩu, buôn bán, trao đổi hàng hóa thông thường

mà còn bao gồm cả các hoạt động hợp tác phát triển cơ sở hạ tầng, chuyển giao kỹ thuật công nghệ, sản xuất hàng hóa, xuất cảnh, nhập cảnh, dịch vụ, du lịch qua biên giới, Hoạt động giao lưu kinh tế qua biên giới càng phát triển thì càng thu hút dân cư đến làm ăn, sinh sống, người dân gắn bó với khu vực biên giới, an ninh quốc phòng càng được củng cố, giữ vững

Tuy nhiên, quá trình quản lý, điều hành hoạt động các KKTCK liên quan đến rất nhiều đến các thông lệ quốc tế, các hiệp định thỏa thuận chung của hai nước láng giềng và điều kiện thực tế của cửa khẩu và địa phương có KKTCK hay các tuyến hành lang kinh tế Chẳng hạn các KKTCK giáp với Trung Quốc thường có lợi thế trong hoạt động giao lưu kinh tế qua biên giới hơn so với các KKTCK giáp Lào và Campuchia nhưng cũng tiềm ẩn nhiều vấn đề phức tạp hơn trong an ninh biên giới Vì vậy, nhà nước cần có chính sách phát triển và cơ chế quản lý phù hợp với điều kiện cụ thể của từng KKTCK ho c nhóm KKTCK mới khai thác được tiềm năng lợi thế của KKTCK một cách có hiệu quả, đảm bảo nguyên tắc tôn trọng chủ quyền của nhau, bình đẳng các bên cùng có lợi

Thứ tư, hoạt động sản xuất kinh doanh trong KKTCK chủ yếu là hợp

tác và cạnh tranh

Từ các đ c điểm thứ hai và thứ ba cho thấy hoạt động sản xuất kinh doanh trong KKTCK chủ yếu là hợp tác và cạnh tranh Trên phương diện lý

thuyết, sự hợp tác hay cạnh tranh này s tuân theo các nguyên tắc thị trường, cần được thực thi trên nguyên tắc tự do cạnh tranh Tuy nhiên, những bất cập hay thất bại của thị trường là xu thế khó tránh khỏi vì vậy công tác quản lý các KKTCK phải có những điều chỉnh, định hướng dẫn dắt và kiềm chế những hạn chế này của thị trường, những hạn chế do cạnh tranh hay hợp tác mang tính chất phi thị trường đem lại

2.1.3 Các mô hình khu kinh tế cửa khẩu

nước ta, cho đến nay trong các văn bản quy phạm pháp luật của nhà

nước không có quy định cụ thể nào về các mô hình KKTCK Thuật ngữ mô hình khu kinh tế cửa khẩu chỉ được sử dụng trong một số đề tài, bài viết

nghiên cứu về KKTCK nhưng chưa có tài liệu nào đúc kết hết toàn bộ các mô hình KKTCK trên thế giới

Do đ c trưng của các KKTCK là gắn với các cửa khẩu và hoạt động thương mại, dịch vụ là chủ yếu Vì vậy, tùy vào điều kiện cụ thể của từng nơi

về trình độ tổ chức, quy mô phát triển (cửa khẩu quốc tế, cửa khẩu chính) và chính sách của nước láng giềng, các nước có thể xây dựng và phát triển KKTCK theo các mô hình khác nhau Trên cơ sở nội hàm khái niệm Khu kinh

tế cửa khẩu như đã nêu ở mục 2.1.1 gắn với nguyên tắc kiểm tra, kiểm soát cửa khẩu biên giới đất liền và đ c điểm phân bổ dân cư biên giới, có thể phân loại thành 03 mô hình KKTCK như sau:

2.1.3.1 Mô hình khu kinh tế cửa khẩu biệt lập

Là Khu kinh tế cửa khẩu có hàng rào cứng cách ly với bên ngoài, không có dân sinh sống, thường là có quy mô nhỏ từ vài trăm đến vài nghìn hecta Quan hệ trao đổi hàng hóa, dịch vụ giữa KKTCK và thị trường trong và ngoài nước là quan hệ xuất khẩu, nhập khẩu; có tổ chức Hải quan thực hiện việc kiểm tra, giám sát hàng hóa Vì vậy KKTCK cũng là khu phi thuế quan vừa là khu chế xuất Phân khu chức năng gồm có: Khu kiểm soát (có 2 cửa kiểm soát là Cửa khẩu - Cổng A, và Cổng kiểm soát nội địa - Cổng B); Khu lưu trú cho các lực lượng chức năng làm việc tại KKTCK; Khu kinh doanh thương mại, chợ, bán hàng miễn thuế; Khu kho, bãi tập kết hàng hóa, phương tiện; Khu du lịch, dịch vụ; Khu sản xuất

Mô hình này có ưu điểm là nhỏ gọn, đơn giản và dễ quản lý, dễ thu hút vốn đầu tư từ khu vực tư nhân vào phát triển kinh doanh cơ sở hạ tầng, công nghiệp, thương mại, dịch vụ, du lịch, Với tính chất biệt lập không có dân cư sinh sống, mô hình này là bước đệm thuận lợi cho việc hình thành một khu kinh tế chung với nước láng giềng có quy mô rộng lớn hơn

Hạn chế của KKTCK này là: KKTCK vừa là khu chế xuất nhưng lại không có nhiều diện tích để phát triển sản xuất công nghiệp; người, phương tiện, hàng hóa từ nội địa qua cửa khẩu và từ bên kia biên giới vào nội địa phải kiểm tra hai lần Do đó, vấn đề đ t ra đối với quản lý nhà nước nếu áp dụng

mô hình này là cần phải đầu tư đồng bộ cơ sở hạ tầng dùng chung, trang thiết

bị, phương tiện kiểm tra, kiểm soát cho các lực lượng chức năng trước khi đi vào hoạt động; xây dựng các chính sách ưu đãi và cơ chế phân cấp quản lý, phối hợp hoạt động đối với KKTCK, đồng thời phải đảm bảo tính ổn định về

cơ chế chính sách để các hoạt động tại KKTCK được thông suốt

Đến nay mô hình này mới chỉ áp dụng ở một số ít nơi trên thế giới, và thường là ở các cửa khẩu mà cả hai bên đều bố trí một khu biệt lập với mục tiêu tiến tới thành lập một khu hợp tác kinh tế chung của hai quốc gia láng giềng, chẳng hạn như khu vực cửa khẩu Trung-Nga tại Suifenhe và Pogranichny, bắt đầu xây dựng từ năm 2004 với mục tiêu tiến tới thành lập một khu kinh tế chung giữa hai nước này Việt Nam hiện chưa có KKTCK biệt lập nào

2.1.3.2 Mô hình khu kinh tế cửa khẩu thông thường

Là KKTCK có dân cư sinh sống, thường là có quy mô lớn đến hàng chục ngàn hecta, không có hàng rào cứng cách ly với bên ngoài Phân khu chức năng trong KKTCK có thể bao gồm: Khu phi thuế quan; Khu chế xuất; Khu công nghiệp; Khu thương mại, dịch vụ, du lịch; Khu kiểm soát XNK và XNC, khu hành chính; Khu đô thị, khu dân cư; và các khu chức năng khác, Phía bên kia biên giới có thể có ho c không có khu kinh tế đối xứng Đây là

mô hình phổ biến nhất trên thế giới cũng như ở Việt Nam hiện nay Những nơi có hai KKTCK loại này đối xứng nhau qua đường biên giới là có điều kiện để tiến tới thành lập Khu hợp tác kinh tế biên giới

Một biến thể của KKTCK loại này là toàn bộ ranh giới của KKTCK là khu phi thuế quan, khi đó KKTCK cũng có 2 cổng kiểm soát như đối với mô hình KKTCK biệt lập, ngoài ra có thể có các chốt ch n ở các tuyến đường phụ và lối mòn do Hải quan kiểm soát để đảm bảo hàng hóa chỉ đi qua Cổng

A và Cổng B Việt Nam có KKTCK quốc tế Cầu Treo và KKT-TM đ c biệt Lao Bảo hiện đang áp dụng mô hình biến thể này

Ưu điểm của mô hình KKTCK này là tận dụng được một số cơ sở hạ tầng dùng chung có sẵn của địa phương biên giới Quỹ đất rộng lớn, dễ bố trí đất để xây dựng các khu chức năng Khu kinh tế cửa khẩu có thể hoạt động ngay mà chưa cần phải xây dựng đồng bộ cơ sở hạ tầng

Hạn chế của KKTCK này là: phải đầu tư nhiều công trình hạ tầng, cần vốn lớn, khó thu hút đầu tư tư nhân vào phát triển cơ sở hạ tầng cũng như thu hút sản xuất công nghiệp trong KKTCK Do không có hàng rào cứng cách ly với bên ngoài nên tình trạng buôn lậu theo các lối mòn đường rừng núi, sông suối diễn ra phức tạp hơn Do hạ tầng, phương tiện, thiết bị, chính sách và trình độ quản lý của các lực lượng chức năng hai bên biên giới thường có nhiều sự khác biệt nên khó kiểm soát chung Khu kinh tế có dân sinh sống, có chính quyền địa phương (cấp xã) nên có sự song trùng trong quản lý, có sự hiện diện của nhiều cơ quan quản lý đối với KKTCK Vì vậy, quản lý nhà nước đối với mô hình KKTCK này bao gồm nhiều vấn đề phức tạp hơn so với

mô hình KKTCK biệt lập

2.1.3.3 Mô hình khu hợp tác kinh tế biên giới

hai mô hình trên, mỗi nước tự quy hoạch, áp dụng các chính sách và biện pháp riêng để phát triển KKTCK của nước mình M c dù cả hai bên đều

có những hợp tác nhất định trong phát triển kinh tế cửa khẩu nhưng hoạt động của KKTCK vẫn còn mang tính đơn phương là chủ yếu

Ngược lại, hình thức hợp tác kinh tế biên giới song phương giữa hai quốc gia láng giềng s chuyển hai KKTCK ở hai bên biên giới thành một Khu hợp tác kinh tế biên giới, được cách ly với bên ngoài (nội địa của mỗi bên) và hoạt động theo một số chính sách chung đây, hai nước tự nguyện hợp tác, cùng nhau trao đổi, thỏa thuận quy hoạch, lựa chọn các chính sách và biện

pháp quản lý chung, thúc đẩy mở cửa và tăng cường hợp tác khu vực biên giới,… Mô hình này gồm hai loại:

Một là, Khu kinh tế xuyên biên giới (KKTXBG): Trên cơ sở hai KKTCK

biệt lập ở hai bên biên giới, hai nước cùng nhau thỏa thuận để thành lập Khu kinh tế xuyên biên giới có nhiều đ c điểm cơ bản giống như KKTCK biệt lập; điểm khác nhau là hai bên ký thỏa thuận một số chính sách ưu đãi về kinh tế và

cơ chế quản lý để áp dụng chung cho toàn khu; việc kiểm soát XNK được thực hiện ở Cổng B của mỗi nước, ở cửa khẩu biên giới chỉ kiểm soát XNC

Khu hợp tác kinh tế biên giới hoạt động theo các chính sách chung được

ký bằng các Hiệp định song phương giữa hai quốc gia nên đảm bảo tính ổn định về chính sách hơn so với các KKTCK thông thường KKTXBG s có nhiều thuận lợi hơn KKTCK biệt lập trong việc thu hút đầu tư và sản xuất kinh doanh thương mại, dịch vụ, du lịch,… nó không chỉ góp phần cải thiện cơ sở hạ tầng, thuận lợi hóa thương mại, thu hút đầu tư trong nước và nước ngoài vào khu vực biên giới, mà còn đóng vai trò cải thiện cán cân thương mại giữa hai nước và đóng góp vào sự phát triển chuỗi cung ứng vùng và toàn cầu Từ đó, đóng góp quan trọng vào việc hình thành nên các hành lang kinh tế

Tuy nhiên, sự khác biệt về trình độ phát triển KT-XH và thể chế chính trị giữa các nước tại khu vực biên giới là rào cản đối với việc hình thành nên các KKTXBG Thông thường, trong ngắn hạn, quốc gia có "sức khỏe" của nền kinh tế tốt hơn s thu lại được nhiều lợi ích hơn từ KKTXBG Hoạt động của KKTXBG liên quan đến các đối tác xuyên quốc gia và các quan hệ phức tạp giữa nhiều đối tượng nên tiềm ẩn nhiều vấn đề phức tạp về kinh tế, xã hội,

đ c biệt là về an ninh quốc phòng Vì vậy, đòi hỏi chính phủ cả hai nước, nhất

là nước có KT-XH kém hơn phải có lộ trình chuẩn bị bài bản, thận trọng trước khi quyết định thành lập KKTXBG Bắt đầu từ việc hình và vận hành một KKTCK biệt lập, tập trung đầu tư đồng bộ cơ sở hạ tầng cân xứng với bên kia biên giới, nghiên cứu kỹ các chính sách ưu đãi, cơ chế quản lý và áp dụng thí điểm ở KKTCK biệt lập trước khi thành lập KKTXBG để đảm bảo

sự đồng thuận về mục tiêu và lợi ích của hai bên Để hình thành được KKTXBG thì chính phủ của một nước không nên lo ngại rằng KKTXBG s

có lợi hơn cho nước kia trong ngắn hạn mà cả hai nước cần phải đối m t với thực tế đó và tìm cách giải quyết trực tiếp cho vấn đề này

Hai là, Khu hợp tác kinh tế biên giới: Được thành lập trên cơ sở hai

KKTCK đối xứng nhau qua cửa khẩu biên giới, có diện tích rộng lớn (hàng chục đến hàng trăm km2), có dân cư sinh sống, được cách ly với bên ngoài bởi địa hình tự nhiên là các dãy núi ho c sông suối hiểm trở (có thể kết hợp

cả với những bức tường rào cứng) và hoạt động theo một số chính sách chung Do có diện tích lớn nên KHTKTBG có nhiều phân khu chức năng (KCN; Khu thương mại; Khu dịch vụ, du lịch; Khu hành chính; Khu đô thị, khu dân cư; và các khu chức năng khác, ), thường có nhiều cổng kiểm soát nội địa trên những tuyến đường chính vào KHTKTBG và các chốt gác ở các tuyến đường phụ, các lối mòn để ngăn ch n thẩm lậu hàng hóa ra bên ngoài

Về cơ bản, mô hình KHTKTBG cũng có những ưu điểm và các m t hạn chế như mô hình KKTXBG Do KHTKTBG được hình thành từ các KKTCK đã có sẵn của hai nước, nên có thể hoạt động được ngay mà không cần phải đầu tư hoàn chỉnh cơ sở hạ tầng như trường hợp của KKTXBG M t khác, KHTKTBG có diện tích rộng lớn nên bố trí được nhiều khu chức năng,

về dài hạn s đưa lại nhiều lợi ích hơn Tuy nhiên, nhược điểm của KHTKTBG cũng xuất phát từ diện tích rộng lớn của nó vì cần nhiều vốn đầu

tư cho cơ sở hạ tầng; KHTKTBG phải bố trí nhiều cửa kiểm soát, chốt ch n, nạn buôn lậu và gian lận thương mại và tình hình an ninh trật tự tiềm ẩn nhiều phức tạp hơn, nên khó khăn cho công tác kiểm tra, kiểm soát

2.2 QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC CẤP TỈNH ĐỐI VỚI KHU KINH TẾ CỬA KHẨU 2.2.1 Khái niệm, vai trò và tổ chức bộ máy quản nhà nước cấp tỉnh đối với khu kinh tế cửa khẩu

2.2.1.1 Khái niệm quản lý nhà nước cấp tỉnh đối với khu kinh tế cửa khẩu

Quản lý nhà nước đối với KKTCK là tác động của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với KKTCK, dựa trên việc xây dựng và thực hiện các chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển và ban hành chính sách, văn bản quy phạm pháp luật về KKTCK, hướng dẫn khai thác, sử dụng, cũng như kiểm tra giám sát nhằm phát triển bền vững các nguồn lực, từ đó mang lại hiệu quả kinh tế - xã hội cao nhất cho KKTCK