Giáo trình luật đất đai

Tùy thuộc vào hệ thống pháp luật mà các quyền năng này có thể được khái niệm hóa dưới dạng quyền chiếm hữu1, sử dụng và định đoạt theo pháp luật của các nước thuộc hệ thống civil law ha

GIÁO TRÌNH

LUẬT ĐẤT ĐAI

THƯ VIỆN ĐH NHA TRANG

1 mini 1 mill II

1

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP HÒ CHÍ MINH

■

LỜI NÓI ĐẦU

Đất đai là tài nguyên thiên nhiên, là tài sản vô cùng quý báu

Nó là yếu tố không thể thiếu đối với mọi hoạt động sản xuất kinh doanh cũng như sinh hoạt của con người Hơn thế nữa, đất đai còn

là loại tài sán bị hạn chế về nguồn cung nên việc phân bổ, sử dụng phải thực sự hợp lý mới đáp ứng tốt được nhu cầu của đời sống xã hội Thị trường chính là phương tiện duy nhất có khả năng làm tốt công việc này Trong điều kiện ở Việt Nam, đất đai thuộc sở hữu toàn dân, thị trường quyền sử dụng đất là một hình thức đặc thù của thị trường đất đai, giữ trọng trách lưu thông đất đai cho việc phát triển kinh tế - xã hội Để thị trường quyền sử dụng đất nói riêng và thị trường bất động sản nói chung phát huy được tối đa những ưu việt và hạn ché những nhược điểm của mình thì hệ thống pháp luật điều chỉnh chúng phải thực sự hoàn thiện Trong hệ thống này, pháp luật đất đai giữ vai trò hết sức quan trọng

Kể từ khi chế độ sở hữu toàn dân đối với toàn bộ đất đai được xác lập trong Hiến pháp năm 1980 và duy trì cho đến nay, pháp luật đất đai đã không ngừng được hoàn thiện để đáp ứng các nhu cầu đã nêu trên và phục vụ cho công tác quản lý nhà nước Luật Đất đai với tư cách là một lĩnh vực (hay ngành luật) luôn thể hiện sự cần thiết và tầm quan trọng của mình trong hệ thống pháp luật Việt Nam Bên cạnh việc thực hiện chức năng quản lý nhà nước, Luật Đất đai còn giữ vai trò hỗ trợ thực hiện quyền sở hữu

đất đai, hướng việc phân phối và sử dụng đất đai đạt hiệu quả cao nhất theo nhu cầu của đời sống kinh tế - xã hội.

Chính vì vậy, môn học Luật Đất đai được xác định là môn học chuyên ngành rất quan trọng trong chương trình đào tạo cử nhân luật Vì thế, Bộ môn Luật Đất đai - Môi trường thuộc Trường Đại học Luật TP Hồ Chí Minh đã cho ra đời giáo trình môn học Luật Đất đai từ năm 2012 Giáo trình này trang bị đầy đủ những vấn đề lý luận và những nội dung cơ bản nhất của pháp luật đất đai hiện hành với mục đích giúp cho sinh viên có thể hiểu và vận dụng đúng pháp luật đất đai trên thực tế

Sau lần xuất bản đầu tiên năm 2012 và tái bản năm 2015, Giáo trình Luật Đất đai (tái bản, có bổ sung) lần này đã cập nhật nhiều quy định mới của Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản quy định thi hành Mặc dù có nhiều cố gắng nhưng giáo trình này cũng không thể tránh khỏi nhừng khiếm khuyết nhất định về nội dung và hình thức Tập thể tác giả rất mong nhận được sự đóng góp ý kiến của quý độc giả, của các đồng nghiệp, các nhà nghiên cứu và áp dụng pháp luật, các sinh viên để giáo trình ngày càng tốt hơn

Trân trọng

Trường Đại học Luật TP Hồ Chí Minh

MỤC LỤC

CHƯƠNG 1: CHẾ Độ SỞ HỮU ĐẤT ĐAI 11

1 Khái niệm chế độ sở hữu đất đai 11

2 Những yếu tố cơ bản chi phối chế độ sở hữu đất đai 13

3 Lược sử quan hệ sở hữu đất đai ở Việt Nam 23

3.1 Trong thời kỳ phong kiến 23

3.2 Trong thời kỳ Pháp thuộc 24

3.3 Chế độ sở hữu đất đai ở hai miền Nam, Bắc sau thời kỳ Pháp thuộc đến năm 1980 25

3.4 Chế độ sở hữu đất đai theo Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992 và Hiến pháp năm 2013 28

4 Những đặc trưng của chế độ sở hữu toàn dân đối với đất đai ờ Việt Nam 29

4.1 Quyền sờ hữu toàn dần đối với đất đai được thực hiện thông qua cơ chế đại diện với những tầng cấp, phương thức thực hiện đa dạng 29

4.2 Đất đai không thể là đối tượng của quan hệ dịch chuyển quyền sở hữu 30

4.3 Thực hiện quyền sở hữu đất đai và vấn đề bào đảm sự công bằng trong tiếp cận quyền sử dụng đất 34

4.4 Có sự không thống nhất giữa chế độ pháp lý đối với đất đai và chế độ pháp lý đối với tài sản gắn liền với đất 36

CHƯƠNG 2: NHƯNG VÁN ĐÈ CHUNG VỀ LUẬT ĐÁT ĐAI 39

1 Khái niệm luật đất đai 39

1.1 Định nghĩa 39

1.2 Đối tượng và phương pháp điều chỉnh 40

1.3 Các nguyên tắc của Luật Đất đai 43

1.4 Nguồn của Luật Đất đai 48

2 Quan hệ pháp Luật Đất đai 50

2.1 Chủ thể của quan hệ pháp luật đất đai 50

2.2 Khách thể 58

2.3 Quyền và nghĩa vụ của các chủ thể tham gia quan hệ pháp luật đất đai 61

CHƯƠNG 3: QUẢN LÝ THÔNG TIN, DỬ LIỆU VÀ TÀI CHÍNH VÈ ĐÁT ĐAI 73

1 Hoạt động về quản lý địa giới hành chính 74

1.1 Xác định địa giới hành chính 74

1.2 Lập và quàn lý hồ sơ về địa giới hành chính 75

1.3 Giải quyết tranh chấp về địa giới hành chính 76

1.4 Lập bản đồ hành chính 77

2 Hoạt động khảo sát, đo đạc 77

3 Quản lý hồ sơ địa chính 78

4 Thống kê, kiểm kê đất đai 81

5 Hệ thống thông tin đất đai và cơ sờ dữ liệu đất đai 84

6 Quản lý tài chính về đất đai và giá đất 88

6.1 Các khoản thu tài chính từ đất đai: 88

6.2 Giá đất và quản lý nhà nước về giá đất 89

CHƯƠNG 4: ĐIÈU PHỚI ĐÁT ĐAI 118

1 Khái niệm điều phối đất đai 118

2 Nội dung điều phối đất đai 120

2.1 Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất 120

2.2 Giao đất, cho thuê đất 131

2.3 Chuyển mục đích sử dụng đất 157

2.4 Thời hạn sử dụng đất 161

2.5 Thu hồi đất 170

2.6 Đăng ký đât đai, nhà ở và tài sản khác găn liên với đât; câp giấy chứng nhận quyền sứ dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất 198

CHƯƠNG 5: QUYỀN CỦA NGƯỜI sử DỤNG ĐÁT 214

1 Sự phát triển cùa pháp luật đất đai trong quy định về quyền của người sử dụng đất 214

2 Các quyền của người sử dụng đất 218

2.1 Quyền chung 218

2.2 Quyền giao khoán đất 222

2.3 Quyền giao dịch quyền sử dụng đất 226

CHƯƠNG 6: NGHĨA vụ CỦA NGƯỜI sử DỤNG ĐÁT 287 1 Nghĩa vụ chung của người sử dụng đất 287

2 Nghĩa vụ tài chính của người sử dụng đất 288

2.1 Nghĩa vụ nộp tiền sử dụng đất 289

2.2 Nghĩa vụ nộp tiền thuê đất 307

2.3 Nghĩa vụ nộp thuế sử dụng đất 320

2.4 Nghĩa vụ nộp thuế thu nhập từ chuyển quyền sử dụng đất 335 2.5 Nghĩa vụ nộp lệ phí trước bạ 342

2.6 Nghĩa vụ nộp lệ phí địa chính 352

CHƯƠNG 7: CÁC HOẠT ĐỘNG ĐẢM BẢO VIỆC CHÁP HÀNH PHÁP LUẬT ĐÁT ĐAI 355

1 Giám sát, theo dõi, đánh giá việc quản lý và sử dụng đất đai 355 1.1 Giám sát của Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp, Mặt trận

Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức thành viên của Mặt trận về việc

quản lý và sử dụng đất đai 355

1.2 Giám sát của công dân đối với việc quản lý, sử dụng đất đai .356

1.3 Hệ thống theo dõi và đánh giá đối với quán lý và sử dụng đất đai 357

2 Thanh tra chuyên ngành đất đai 359

2.1 Khái niệm 359

2.2 Quy định pháp luật về thanh tra chuyên ngành đất đai 361

3 Xử lý vi phạm pháp luật đất đai 363

3.1 Khái niệm 363

3.2 Các hình thức xử lý 363

4 Giải quyết tranh chấp về đất đai 371

4.1 Khái niệm 371

4.2 Nguyên tắc giải quyết tranh chấp đất đai 373

4.3 Trình tự, thủ tục và thẩm quyền giải quyết tranh chấp về đất đai 375

4.4 Căn cứ để giải quyết tranh chấp đất đai trong trường hợp các bên tranh chấp không có giấy tờ về quyền sử dụng đất; cưỡng chế thi hành quyết định giải quyết tranh chấp đất đai, quyết định công nhận hòa giải thành 385

5 Giải quyết khiếu nại, khiếu kiện hành chính về đất đai 386

5.1 Khái niệm 386

5.2 Thẩm quyền và thủ tục giải quyết khiếu nại, khiếu kiện về đất đai 386

6 Giài quyết tố cáo về đất đai 388

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 390

CHƯƠNG 1 CHÉ Độ SỞ HŨU ĐÁT ĐAI

1 KHÁI NIỆM CHÉ Độ SỞ HỮU ĐÁT ĐAI

Theo nghĩa khách quan, chế độ sở hữu đất đai là toàn bộ các yếu tố pháp lý chi phối quan hệ phát sinh trong xác lập và vận động của quan hệ sở hữu đất đai Chế độ sở hữu đất đai không chỉ bao gồm các quy phạm pháp luật điều chinh quan hệ sở hữu mà

nó còn bao gồm những yếu tố pháp lý khác tác động đến cơ chế vận hành của quan hệ sở hữu

về mặt chủ quan, chế độ sở hữu đất đai thường được hiểu là các quyền năng sở hữu Tùy thuộc vào hệ thống pháp luật mà các quyền năng này có thể được khái niệm hóa dưới dạng quyền chiếm

hữu1, sử dụng và định đoạt theo pháp luật của các nước thuộc hệ

thống civil law hay dưới dạng “chùm tia” (bundle of rights) các

quyền tài sản đối với đất đai theo pháp luật của các nước thuộc hệ thống common law

1 Pháp luật của nhiều nước civil law không coi chiếm hữu là nội dung của quyền

sở hữu như pháp luật Việt Nam.

về hình thức, kết cấu của chế độ sở hữu đất đai thể hiện thông qua các chế độ và hình thức sở hữu cụ thể mang tính quy ước Nếu căn cứ vào khách thể của quan hệ sở hữu, chúng ta có chế độ sở hữu đối với đất đai Nếu căn cứ vào chủ thể sở hữu, chế

độ sớ hữu đất đai được phân chia thành chế độ sở hữu cụ thể như 1

chế độ sở hữu toàn dân, chế độ sở hữu tư nhân đối với đất đai Trên cơ sở chế độ sở hữu, pháp luật lại tiếp tục quy định những hình thức sở hữu cụ thể như hình thức sở hữu nhà nước, hình thức

sờ hữu tập thể, hình thức sớ hữu chung đối với đất đai .V Những hình thức sở hữu này có thể là những hình thức đặc trưng của từng chế độ sở hữu nhưng cũng có thể là sản phẩm của sự vận động trong quá trình thực hiện các quyền năng sở hữu thuộc các chế độ

sở hữu khác nhau

Trên thế giới hiện nay, tồn tại nhiều mô hình sở hữu đất đai

Mô hình phổ biển nhất là thừa nhận nhiều hình thức sờ hữu đối với đất đai Bên cạnh đó là mô hình chi thừa nhận hình thức sở hữu nhà nước về đất đai với ý nghĩa là hình thức sở hữu duy nhất Nếu mô hình thừa nhận nhiều hình thức sở hữu đất đai là mô hình được áp dụng ở hầu hết các quốc gia thì mô hình sở hữu đơn nhất của Nhà nước mang tính đặc thù được xác lập và tồn tại trước hết

vì lý do chính trị và lịch sử

Mô hình sờ hữu đơn hình thức đối với đất đai hiện nay chủ yếu xuất hiện ở các nước theo chế độ quân chủ (bao gồm cả những nước tư bàn phát triển thuộc Vương quốc Anh là Canada, Australia

và New Zealand)2 3 và một vài nước đang phát triển?

2 Kevin Cahill (2006), Who owns the world: the hidden facts behind the

landownership? Mainstream Publishing.

3 Đinh Trọng Thắng (2002), “ Sở hữu tư nhân về đất đai hay về quyền sử dụng đất đai: Kinh nghiệm quốc tế và một vài liên hệ với Việt Nam”, Tạp chí Tài

Ngay trong các nước thuộc hệ thống xã hội chủ nghĩa (XHCN) đương thời cũng chỉ có Liên Xô, Mông cổ và Việt Nam theo mô hình này Cùng với sự sụp đổ của hệ thống XHCN, ché

độ sở hữu đất đai ở các nước XHCN trước kia và hiện nay cũng

có sự thay đổi theo hướng tư hữu hóa đất đai hoặc tư nhân hóa các quyền đối với đất đai

Tuy trên thế giới hiện có nhiều mô hình sở hữu đất đai nhưng

do đặc điểm về nguồn gốc và vai trò, tầm quan trọng của đất đai đối với sự tồn tại, phát triển của con người cũng như sự liên quan mang tính phổ biến và đặc thù của nó cho nên dù đất đai thuộc sở hữu của ai cũng đều có sự hạn chế nhằm đảm bảo lợi ích chung của cộng đồng theo hướng chia sẻ quyền năng giữa chủ sở hữu với Nhà nước (đối với mô hình đa hình thức sở hữu đất đai) hoặc giữa Nhà nước với tư cách là chủ sở hữu với thành viên của cộng đồng (đối với mô hình đất đai thuộc sở hữu duy nhất của nhà nước) Cụ thể, ở các nước tồn tại chế độ sở hữu tư nhân đối với đất đai, chủ

sở hữu buộc phải chia sẻ một số quyền thuộc quyền sở hữu (QSH) cho Nhà nước và các chú thể khác Đối với trường hợp đất đai thuộc sở hữu nhà nước như ở Việt Nam, Nhà nước cũng phải trao quyền sử dụng đất (QSDĐ) cho người sử dụng

2 NHỮNG YẾU TÓ cơ BẢN CHI PHỐI CHÉ Độ SỞ HỮU ĐÁT ĐAI

Giống như chế độ sở hữu các tài sản khác, chế độ sở hữu đất đai luôn bị chi phối mang tính quyết định của điều kiện kinh tế Quyền sớ hữu đất đai (QSHĐĐ) dưới góc độ pháp lý chỉ là các quyền được xác lập và vận động trên cơ sở các quyền năng kinh

tế đối với đất đai Quan hệ sở hữu đất đai về mặt kinh tế luôn vận động theo những quy luật khách quan và quan hệ sở hữu đất đai

về mặt pháp lý chỉ là sự phản ánh cái khách quan đó theo quy luật quan hệ sàn xuất phải phù hợp với tính chất và trình độ phát triển của lực lượng sản xuất Chế độ sở hữu đất đai cần hướng tới điều chình quan hệ sở hữu sao cho phù hợp với điều kiện kinh tế mà nó tồn tại

Bên cạnh những yếu tố chi phổi mang tính phổ biến đối với chế độ sở hữu nói chung nêu trên, chế độ sở hữu đất đai còn bị chi phối bởi các yếu tố đặc thù sau:

• Quan hệ sở hữu đất đai là quan hệ mang tính nền tảng

Đất đai là tài nguyên thiên nhiên vô cùng quý giá, là yếu tố quan trọng hàng đầu cấu thành môi trường sống, là một loại tư liệu sản xuất đặc biệt quan trọng không thể thay thế, là cơ sở vật chất

để tạo nên lãnh thổ quốc gia Chính vì vậy, quan hệ đất đai luôn được coi là mối quan hệ đặc biệt quan trọng Khi nghiên cứu các

xã hội, C.Mác bao giờ cũng dựa trên cơ sở yếu tố nền tảng cúa xã hội, đó là ché độ sờ hữu ruộng đất Để nghiên cứu về La Mã cổ đại, C.Mác cho rằng: "Chi cần hiểu một chút về Cộng hòa La Mã

chẳng hạn, cũng thấy rằng điều bí mật của lịch sử đó chinh là lịch

sử của sờ hữu ruộng đất ”4 Qua việc nghiên cứu xã hội phương

Đông trước tư bản chủ nghĩa, C.Mác khẳng định: "Không có chế

4 c Mác - Ph.Àng ghen, Toàn tập (1994), tập 25, ph II, Nxb Chính trị quốc gia, tr 129.

độ sớ hữu tư nhàn về ruộng đất thực sự là cái chìa khóa để hiêu cái thiên đường phương Đông”5 Từ nhận thức về tầm quan trọng

mang tính nền tảng của quan hệ sở hữu đối với đất đai, C.Mác đã

rút ra kết luận: "Sở hữu ruộng đất, nguồn gốc đầu tiên của mọi cùa cải, đã trở thành vẩn đề lớn, mà việc giải quyết sẽ quyết định tương lai cùa giai cấp công nhăn ”6.

5 c Mác- Ph.Ảng ghen, Tuyển tập (1980), tập 4, Nxb Sự thật, Hà Nội, tr 258.

6 c Mác - Ph.Ănghen, Tuyên tập (1983), tập V, Nxb Hà Nội, tr 202.

• Chế độ sở hữu đất đai bị chi phối đặc biệt bỏi yếu

tố truyền thống - lịch sử

Khác với các tài sản khác, đất đai tồn tại vĩnh viễn xét trong mối quan hệ với sự tồn tại của con người Đất đai có thể là tài sản truyền từ thế hệ này sang thế hệ khác Đất đai không chỉ đon thuần là tài nguyên, là tài sản, là tư liệu sản xuất, tư liệu tiêu dùng

mà còn là di sản lưu truyền giữa các thế hệ, là sự tiếp nối truyền thống, là hương hỏa, là sợi dây kết nối quá khứ và hiện tại, liên kết các thành viên trong cộng đồng, là tài sàn chứa đựng các giá trị nhân văn

Yếu tố lịch sừ, truyền thống luôn là yếu tố cần phải lưu ý trong sở hữu đất đai Điều này không chi ành hưởng đến việc xóa

bỏ, thay đổi một hình thức sở hữu đất đai cụ thể mà còn tác động rất nhiều đến việc quản lý và sử dụng đất Đây cũng chính là nguyên nhân lý giái tại sao trong sở hữu đối với các tài sản khác, pháp luật của các quốc gia trong quá trình toàn cầu hóa đang có

xu hướng xích lại gần nhau theo những chuẩn mực chung thì chế

độ sở hữu đất đai ở các nước vẫn còn có nhiều nét đặc thù Ngay

ở các nước xã hội chủ nghĩa trước kia và hiện nay nếu chế độ sở hữu đối với các tư liệu sản xuất khác về cơ bản là giống nhau theo khuôn mẫu chung nhưng riêng vấn đề sở hữu đất đai vẫn còn nhiều điểm khác biệt

Đất đai tồn tại vĩnh viễn (bất biến) nhưng chế độ sở hữu đối với đất đai lại là một phạm trù lịch sử, luôn vận động và thay đổi (khả biến) Đối với một thửa đất cụ thể, trong suốt quá trình tồn tại của nó từng có nhiều chế độ sở hữu đã được xác lập với những nội dung và hình thức khác nhau Vì đất đai tồn tại vĩnh viễn nên khi một chủ thể, bằng những cách thức khác nhau bị tước đoạt QSH thì ý thức và khả năng thực tế đòi lại đất đó (nhất là khi có biến động lớn về chính trị, về chính sách) không bị mất đi theo thời gian Điều này có nghĩa là khả năng “phục tích” trong sở hữu đất đai là rất lớn Khả năng này đã được chứng minh qua thực tế

ở một số nước từng là nước XHCN ở Đông Âu khi QSHĐĐ của những người bị tước đoạt trong cách mạng XHCN đã được Nhà nước hiện nay khôi phục lại

Trong bảo vệ và thực hiện QSHĐĐ, mối quan hệ giữa cái bất biến (đất đai) và cái khả biến (chế độ sở hữu đối với đất đai) được thể hiện ở khía cạnh: trên một thửa đất cụ thể thường đã có nhiều chế độ pháp lý được xác lập và vận hành, các chủ thể của quyền sở hữu, sử dụng đối với một thửa đất cùng thời gian cũng

có nhiều thay đổi bằng những cách thức khác nhau như mua bán, tặng cho, thừa kế hợp pháp và bất hợp pháp theo pháp luật tại thời điểm thực hiện hành vi Do vậy, việc áp dụng những quy định

pháp luật trong quá khứ, việc xác định tư cách pháp lý của các chủ

sớ hữu trong lịch sứ luôn là một vấn đề quan trọng trong giải quyết tranh chấp đất đai cũng như giải quyết các vấn đề khác liên quan đến quyền sở hữu Qua các quy định của Luật Đất đai năm

2003 về vấn đề công nhận quyền sử dụng đất, giải quyết tranh chấp về QSDĐ cho thấy đây luôn là những vấn đề phức tạp vì phải sử dụng những văn bản pháp luật đã hết hiệu lực được ban hành bởi chế độ cũ hoặc trong quá trình thực hiện chính sách về đất đai của Nhà nước ta qua các thời kì

• Chế độ sở hữu đất đai bị chi phối đặc biệt bởi nguồn gốc của đất đai và nhu cầu thiết yếu của xã hội trong sử dụng đất đai

Theo C.Mác, đất đai là tặng vật của tự nhiên, không phải là sán phẩm do con người tạo ra nên quyền tư hữu ruộng đất là hoàn toàn vô lý John Locke cũng đã đối đầu với nền tảng QSHĐĐ

phong kiến với Thuyết lao động về giá trị (labour theory of

value) khi cho rằng con người chỉ có thể có được QSHĐĐ chính đáng một khi họ “trộn lan sức lao động cùa mình vào với nó ”7

Và: “Mặc dù ý tường khai sảng này đã không làm thay đổi quyền

sở hữu đất đai ở cháu Âu (dù cải cách đất đai láu dài đã diễn ra trong suốt cuộc cách mạng Pháp), nhưng nó đã trở thành một trong các căn cứ của mô hình phân phổi đất đai cho những người

7 R.G Hammond (1990), Personal Property - Commentary and Materials,

Oxford University Press, tr 46.

khai hoang ở Mỹ"8.

8 Jack Thurston (December, 2006), The Fat of the Land, Prospect Magazine, http://www.prospect-magazine.co.uk/article_details.php?id=8 150

9 Tim Murphy, Simon Roberts & Tatiana Flessas (2004), Understanding

Mặt khác, đất đai được coi là tư liệu sản xuất và tư liệu tiêu dùng đặc biệt quan trọng, không thể thay thế đối với toàn xã hội cũng như với mỗi thành viên của nó Sở hữu đối với đất đai được coi như một nhu cầu mang tính thiết yếu tự nhiên Con người cần đến đất đai không chỉ khi còn sống mà ngay cả khi đã chết Theo các học giả phương Tây, QSHĐĐ "có thế được coi như một quyền

cơ bản của con người bởi nó bảo đảm cho sự tồn tại của một nơi chốn cần thiết làm cơ sở cho khả năng trở thành một công dãn chủ động và đầy đủ "9 Đối với người Việt Nam, sổng cần phải có

đất để ở, để thờ cúng tổ tiên, để canh tác; chết cần có đất để chôn Không phải ngẫu nhiên mà người Việt Nam ta có câu "không một

tấc đất cắm dùi" để chỉ sự nghèo khó tột cùng của con người

Với những lý do trên, quyền sở hữu, quyền sử dụng đất đai được coi như quyền mang tính tự nhiên của con người và pháp luật cần điều chỉnh quan hệ sờ hữu đất đai sao cho mọi người đều

có thể tiếp cận và thực hiện QSH và quyền sử dụng đất đai một cách hợp lý, công bằng

• Chế độ sở hữu đất đai bị chi phối bởi tính cố định

về không gian và những yếu tố ảnh hưởng đến giá trị của đất đai

Tính cố định về không gian quyết định đến việc điều chình

quan hệ đất đai luôn phải là pháp luật của nơi mà nó tồn tại Khi một người cần thay đổi chỗ ở hoặc nhà đầu tư thay đổi địa điểm đầu tư, họ không thể mang đất của mình đi theo cùng giống như các tài sản khác nên nhu cầu lưu chuyển QSH, QSDĐĐ rất lớn

vì không thể áp dụng biện pháp thay đổi không gian tồn tại của đối tượng sở hữu, sử dụng thay thế cho việc thay đổi chủ thể sở hữu, sử dụng Khi đất đai trên thị trường khan hiếm, cũng không thể mang đất từ nơi khác tới để điều tiết cung cầu hoặc nếu đất đai ở nơi nào đó mà cung vượt cầu cũng không thể mang nó đến nơi có giá cao hơn Thị trường đất đai luôn mang tính cục bộ theo không gian

Quyền sở hữu, sử dụng đất đai được xác định cụ thể về không gian trên cơ sở phân chia đất đai thành những thửa đất với diện tích, hình thể cụ thể Tuy nhiên, sự phân chia này chỉ mang tính tương đối vì xét ở bình diện lớn hơn, đất đai là một thể thống nhất Giá trị của một thửa đất cụ thể ngoài kết quả đầu tư, thành quả lao động của chủ thể sở hữu, chủ thể sử dụng còn bao gồm những giá trị được tạo ra từ sự đầu tư của Nhà nước vào cơ sờ hạ tầng, từ sự đầu tư của các chủ thể sở hữu, sử dụng những thửa đất xung quanh Do vậy, pháp luật không thể không đề cập đến việc điều tiết giá trị tăng lên của đất mà không phải do kết quả đầu tư của người sở hữu, sử dụng đất tạo ra Việc điều tiết này đã được thừa nhận rộng rãi trên thế giới10

' n Tlđd6.

Ở một khía cạnh khác, tính thống nhất của đất đai còn thể hiện qua việc thực hiện ỌSH một thửa đất thường liên quan tới

các thừa đất liền kề Từ đặc điếm này mà pháp luật đã có sự hạn chế quyền sở hữu đối với đất đai nhằm bảo vệ việc thực hiện quyền

và lợi ích chính đáng của các chủ thể khác Các chủ thể của QSH,

sử dụng đất đai có quyền thực hiện những quyền trên đất của người khác để thực hiện QSH, quyền sử dụng đối với thửa đất của mình dưới dạng quyền địa dịch

Xét trong mối quan hệ với lợi ích chung của cộng đồng, QSH, sử dụng đất đai cũng bị hạn chế Chủ thể sở hữu, sử dụng đất đai không thể tùy ý sử dụng đất của mình vào mọi mục đích

mà luôn bị giới hạn bởi quy hoạch và những hoạt động quản lý của Nhà nước1l

11 Đinh Trọng Thắng (2002), “ Sở hữu tư nhân về đất đai hay về quyền sử dụng

đất đai: Kinh nghiệm quốc tế và một vài liên hệ với Việt Nam”, Tạp chi Tài

chinh, (07), tr 49.

12 Tổng cục địa chính - Viện nghiên cứu địa chính (2000), Bảo cáo tồng hợp

• Chế độ sở hữu đất đai luôn phải được xem xét trong mối tương quan với chế độ sở hữu tài sản gắn liền với đất

Hiểu theo nghĩa rộng, đất đai được coi là "một diện tích cụ

thể của bề mặt trái đất, bao gồm tất cả các yếu tố cấu thành môi trường sinh thái ngay trên và dưới bề mặt đó ”11 12. Với ý nghĩa là một thực thể thống nhất xác định theo không gian đa chiều, đất không chỉ bao gồm những yếu tố thổ nhưỡng mà còn bao gồm các tài sản trên đất và trong lòng đất như khoáng sản, tài nguyên nước,

di vật, cổ vật và những hiện vật có giá trị vì chúng đều thuộc về

đất đai Tuy nhiên, nói đến QSHĐĐ là nói đến QSH đối với một loại tài sản độc lập và khái niệm đất đai với ý nghĩa là đối tượng của quyền sở hữu cần phải có sự giới hạn cụ thể.

Trong nền văn minh nông nghiệp, do nhu cầu và khà năng của con người lúc này mà việc sử dụng đất chỉ giới hạn ở bề mặt, vấn đề phân định ỌSHĐĐ và quyền đối với các tài nguyên khác chưa được quan tâm như một nhu cầu thực tế Quan niệm phổ biến ở các nước civil law lúc này là, người sở hữu đất có QSH đối với tất cả các yếu tố thuộc về đất đai theo nguyên tắc: "đất

đai thuộc về ai thì người đó có quyền sở hữu lên đến tận trời xanh (for cujus est solum ejus est usque ad coelum) ” và "sâu đến tận lòng đất (ad centrum terrae) ”13 Ở các nước common law, giai đoạn này cũng có nguyên tắc tương tự: "những gì gắn liền với đất đai đều trở thành một bộ phận của đất đai (quicquid plantatur solo, solo credit) ”14.

13 J.G.Riddall MA (TCD) (1993), introduction to land law, Butterworths, London, Dublin and Edinburgh, tr 51.

Khi khoa học và lực lượng sản xuất phát triển, tài nguyên trong lòng đất được khai thác sử dụng theo hướng mở rộng về chủng loại và độ sâu, giá trị và tầm quan trọng của chúng ngày càng được khẳng định Lúc này, việc phân định quyền đối với tài nguyên trong lòng đất, trên mặt đất của chủ sở hữu đất đã trở thành một yêu cầu cần thiết không thể bỏ qua Xu hướng chung trên thế giới hiện nay là tước quyền của chủ sở hữu đất đai trong việc khai thác tài nguyên thiên nhiên Theo pháp luật của Pháp, Đức, Anh,

Nhật Bản để thăm dò và khai thác tài nguyên, cần phải có sự cho phép chính thức của cơ quan nhà nước có thẩm quyền Chủ sờ hữu đất đai không có quyền khiếu nại xin nhận bồi thường trong trường hợp Nhà nước hoặc chủ sở hữu khác khai thác tài nguyên trong lòng đất của mình15.

15 PGS.TS Hà Thị Mai Hiên (2000), Quyền sớ hữu cùa công dán ở Việt Nam,

Luận án Phó tiến sĩ Luật học, Hà Nội, tr 24.

16 Đinh Trọng Thắng (2002), "Sờ hữu tư nhân về đất đai hay về quyền sử dụng

đất đai: Kinh nghiệm quốc tế và một vài liên hệ với Việt Nam ”, Tạp chi Tài chinh, (07), tr 48.

Ngoài ra, quá trình sử dụng đất cũng dần đến hình thành trên đất, trong lòng đất những tài sản do chủ sở hữu và người có quyền

sử dụng tạo lập Những tài sản này có thể là những tài sản gắn liền với đất như cây lâu năm, công trình xây dựng và chúng đã nhất thể hóa với đất tạo thành một khối không thể chia cắt Vì vậy, pháp luật cần có sự phân định rõ QSHĐĐ với QSH đối với các tài sản khác có trên đất hoặc trong lòng đất, quyền và nghĩa vụ của chủ đất đối với các tài sản trên một cách hợp lý và công bằng

Tóm lại, do sự chi phối của những yếu tố trên, chế độ sở hữu đất đai có những nét đặc thù so với chế độ sở hữu các loại tài sản khác Trên bình diện chung, tính đặc thù của chế độ sở hữu đất đai

là sự hạn chế về quyền năng của chủ sở hữu Ở các nước tồn tại chế độ sở hữu tư nhân đối với đất đai, chủ sở hữu buộc phải chia

sẻ một số quyền thuộc QSH cho Nhà nước và các chủ thể khác16 Đối với trường hợp đất đai thuộc sở hữu nhà nước như ở Việt Nam, Nhà nước cũng phải trao QSDĐ cho người sử dụng vói

những quyền năng cụ thể Nhà nước không thể lấy lý do đất thuộc

sờ hừu của mình để ngăn cản người dân sử dụng nó

3 LƯỢC SỬ QUAN HỆ SỞ HỮU ĐÁT ĐAI Ở VIỆT NAM 3.1 Trong thòi kỳ phong kiến

Sở hữu đối với đất đai trong thời kỳ này là mang tính chất

“đa cấp độ” Mệnh đề “phổ thiên chi hạ, mạc phi vương thổ, xuất thổ chi tản, mạc phi vương thần ” (dưới gầm trời này, không đâu không phải là đất của nhà vua, không ai không phải là tôi của nhà vua) của nhà Chu cũng trở thành quan niệm chính thống ở Việt Nam cùng với sự ảnh hưởng của Nho giáo và hệ quả của hàng ngàn năm Bắc thuộc

Tuy trong mỗi giai đoạn lịch sử, tùy thuộc vào từng triều đại, chế độ sở hữu đất đai ở nước ta có sắc thái khác nhau, nhưng qua các công trình như: Đại Việt sử ký toàn thư của Ngô Sĩ Liên, Việt Nam sử lược của Trần Trọng Kim, Việt Nam giáo trình lịch

sử của Đào Duy Anh, Đề cương lược sử chế độ sở hữu ruộng đất

ớ nước ta (từ nguyền thủy đến 1975) của Nguyễn Đình Đầu, Chế

độ ruộng đất ở Việt Nam từ thế kỷ XI - XVIII của GS.TS Trương

Hữu Quýnh và một số công trình nghiên cứu của các học giả nước ngoài như c Briffaut, R Deluxtan cho thấy dưới góc độ

sở hữu thực tế, ở Việt Nam trong thời kỳ phong kiến ruộng đất chủ yếu thuộc hình thức sở hữu nhà nước (ruộng sơn lăng, ruộng quan điền, ruộng tịch điền ), sở hữu công của làng xã (ruộng công bản: ruộng tế tự, ruộng mộ, ruộng cung tiến, ruộng hậu thần, hậu phật, ruộng hương lão, ruộng nhạc, ruộng kính tước ) và sở hữu tư nhân (ruộng danh điền)

Mặc dù đương thời tồn tại nhiều hình thức sờ hữu đối với đất đai, song dù đất đai thuộc hình thức sờ hữu nào thì chúng cũng đều đặt dưới sở hữu tối cao của Nhà nước Quyền sở hữu tối cao của Nhà nước không chỉ đơn thuần là quyền tài sản theo quan niệm hiện nay mà còn mang sắc thái của quyền lực chính trị, chủ quyền quốc gia và sắc thái tôn giáo.

Cùng với sự phát triển của lực lượng sản xuất, sở hữu tư nhân đối với đất đai ở Việt Nam dưới thời phong kiến càng phát triển, sở hữu công của làng xã dần bị thu hẹp, QSH tối cao của Nhà nước ngày càng mang tính hình thức

3.2 Trong thời kỳ Pháp thuộc

Chế độ sở hữu ruộng đất ở nước ta trong thời kỳ Pháp thuộc

về cơ cấu hình thức sở hữu vẫn là sự tiếp nối quá trình phát triển của hình thức tư nhân đối với ruộng đất đã hình thành và ngày càng chiếm tỷ lệ lớn từ thời phong kiến Thực dân Pháp đã thi hành những chính sách đất đai tương đối linh hoạt tùy thuộc vào đặc điểm tình hình của từng vùng và mục đích cai trị, khai thác của mình Điều này đã dẫn đến sự phân hóa sâu sắc trong các tầng lớp dân cư và giữa các vùng miền Ở Nam kỳ, và ở khu vực đất đồn điền của thực dân, hình thức sở hữu lớn của tư nhân đối với đất đai với quy mô mức độ tập trung ruộng đất cao đã mở đường cho sự phát triển của phương thức bóc lột theo hình thức công nhân làm thuê hoặc nông dân lĩnh canh tạo ra sự phát triển của nền nông nghiệp sản xuất hàng hóa Trong khi đó, ở Bắc kỳ và Trung

kỳ chế độ sở hữu đất đai so với trước kia không có thay đổi lớn,

đất công điền vẫn được duy trì ổn định, hình thức sở hữu nhỏ đối với ruộng đất giữ vai trò chủ đạo.

3.3 Chế độ sở hữu đất đai ở hai miền Nam, Bắc sau thòi kỳ Pháp thuộc đến năm 1980

Ở miền Nam trước 1975

Sau Cách mạng tháng 8-1945, chính quyền cách mạng ở miền Nam cũng thực hiện việc giảm tô và phân phối lại đất đai theo chủ trương chung Cụ thể, chúng ta đã chia 740.000 ha đất của thực dân Pháp, Việt gian, bọn địa chủ chạy vào thành phố, đất công điền cho 1.300.000 nông dân

Năm 1954, theo Hiệp định Giơnevơ, đất nước bị phân thành hai miền Nam, Bắc với chế độ chính trị - xã hội khác nhau Điều này dẫn đến chế độ sở hữu đất đai giữa hai miền cũng có

sự khác biệt

Ở miền Nam, dưới sự bảo trợ của Mỹ, chính quyền Việt Nam Cộng hòa đã tiến hành một sổ cải cách về đất đai theo hướng tiếp tục củng cố ché độ tư hữu đối với đất đai nhưng trên cơ sở có

sự điều hòa, tránh sự tích tụ và tập trung ruộng đất ở quy mô quá lớn để đảm bảo những lợi ích của tầng lóp nông dân đông đảo nhằm tranh thủ nông dân trong sự nghiệp chống cộng

Ngày 22/10/1955, chính quyền Việt Nam Cộng hòa đã ban hành Dụ số 57 về cải cách điền địa Theo đó, Nhà nước truất hữu

có bồi thường đối với điền chủ có trên 100 ha và mua lại ruộng đất của Pháp kiều để chuyển giao cho tá điền vô sản

Ngày 26/3/1970, Tổng thống Việt Nam Cộng hòa Nguyền Văn Thiệu đã ký Lệnh số 003/70 ban hành Luật Người cày có ruộng Theo Luật này, mồi địa chủ ở Nam bộ chỉ được sở hữu không quá 15 ha, ở Trung bộ không quá 5 ha, phần dôi ra sẽ bị truất hữu dưới hình thức Nhà nước mua lại dùng để chia không cho tá điền và thừa nhận quyền sở hữu của họ.

Cũng trong thời gian này, ở vùng giải phóng, chính quyền cách mạng đã tiến hành tịch thu ruộng đất của địa chủ, Việt gian chia cấp cho nông dân theo phương châm: “giải phóng đến đâu, chia đất đến đó” Chính Viện Stanford (SRI) và Viện nghiên cứu khoa học xã hội của chính quyền Sài Gòn qua kết quả điều tra trong những năm 1967-1968 cũng đã nhận định: “Những cải cách ruộng đất mà Việt minh bắt đầu thỉ hành năm 1946 và được Việt cộng tiếp tục những năm gần đây đã căn bản xóa bỏ quyền thế của địa chủ trong những vùng Việt cộng kiểm soát ngày nay”17.

17 PGS.TS Lâm Quang Huyên, vấn đề ruộng đất ớ Việt Nam, Nxb Khoa học

xã hội, 2007, tr 170.

Ở miền Bắc trước 1975

Sau khi miền Bắc được giải phóng, chính quyền cách mạng

đã thực hiện nhiều chính sách rất triệt để về đất đai dẫn đến sự thay đổi cơ bản về chế độ sở hữu đất đai Trước hết, phải kể đến Luật Cải cách ruộng đất năm 1953 Mục tiêu của đạo luật này là tịch thu ruộng đất của thực dân, phong kiến chia cho dân cày Sau

2 năm thực hiện Luật Cải cách ruộng đất, chúng ta đã chia được 810.000 ha ruộng đất cho 2.104.1038 hộ gia đình, chiếm khoảng

72,87% số hộ ở nông thôn Việc này làm tăng số hộ trung nông từ 40% số hộ trước cải cách lên 83,28% sau cải cách (12,15) Cài cách ruộng đất thực sự là một cuộc đổi đời cho nông dân, đem lại những biến đổi sâu sắc trong cơ cấu sở hữu ruộng đất ớ miền Bắc Tuy cơ cấu về hình thức sở hữu ruộng đất chưa có sự thay đổi lớn nhưng cơ cấu về sở hữu giữa tầng lớp nông dân và thực dân phong kiến đã có sự thay đổi triệt để Khẩu hiệu “Tất cả ruộng đất về tay dân cày” mà Đảng ta đưa ra từ những năm 30 nay đã được thực hiện QSH ruộng đất của nông dân đã được xác lập trên tuyệt đại

đa số diện tích đất canh tác ở miền Bắc và quyền này của họ tiếp tục được khẳng định và củng cố trong Hiến pháp năm 1959

Tuy nhiên, hình thức sở hữu tư nhân đối với đất đai ở miền Bắc tồn tại không lâu Bắt đầu từ năm 1958, chúng ta đã phát động phong trào hợp tác hóa Với niềm tin tưởng tuyệt đối vào sự lãnh đạo của Đảng, phần lớn nông dân đã đưa ruộng đất của mình vào hợp tác xã Ruộng đất thuộc sở hữu tư nhân phần lớn đã được chuyển sang hình thức sở hữu tập thể

Tóm lại, ờ miền Bắc trong thời kỳ này, quan hệ sở hữu đối với đất đai có sự thay đổi theo hướng tích cực Từ sự thay đổi về cơ cấu giữa các thành phần của sở hữu tư nhân đến sự thay đổi cơ bản về hình thức sở hữu theo hướng XHCN Hình thức sở hữu Nhà nước và sở hữu tập thể đến năm 1975 đã chiếm

ưu thế tuyệt đối

Từ 1975 đến 1980

Sau khi thống nhất đất nước, mô hình sờ hữu đối với đất đai

ở miền Bắc được áp dụng gần như là rập khuôn tại miền Nam Nhà nước cũng tiến hành cải tạo công thương nghiệp, quốc hữu hóa đất đai của tư sản mại bản và tư sản dân tộc, vận động nông dân đưa đất đai vào hợp tác xã, tập đoàn sản xuất mà không tính đến nét đặc thù của miền Nam nên phong trào họp tác hóa ở miền Nam đã gặp phải sự phản ứng dữ dội của nông dân nhưng cuối cùng thì hình thức sở hữu XHCN đối với đất đai cũng được xác lập về cơ bản ở miền Nam.

Nhìn chung, trước Hiến pháp năm 1980, ở nước ta còn tồn tại nhiều hình thức sở hữu đối với đất đai và đến năm 1980 thì phần lớn diện tích đất đai đều thuộc sở hữu của Nhà nước, của tập thể Đất đai thuộc sở hữu tư nhân chỉ tồn tại ở một mức độ không đáng kể, đó là một bộ phận nhở đất nông nghiệp của nông dân cá thể và một phần đất khu dân cư Đây là điều kiện quan trọng để xác lập một cách tuyệt đối hình thức sở hữu tập thể đối với đất đai tại Hiến pháp năm 1980

3.4 Chế độ sở hữu đất đai theo Hiến pháp năm 1980, Hiến pháp năm 1992 và Hiến pháp năm 2013

Sự ra đời cùa Hiếp pháp năm 1980 đã dẫn đến sự cáo chung đối với các hình thức sờ hữu không phải là toàn dân đối với đất đai Điều 19 của Hiến pháp năm 1980 đã xác lập hình thức sở hữu toàn dân đối với toàn bộ đất đai trên phạm vi cả nước Điều này

có nghĩa là, kể từ ngày Hiến pháp năm 1980 có hiệu lực, trên đất nước ta chỉ còn tồn tại một chế độ sở hữu duy nhất đối với đất đai

là sở hữu toàn dân Chế độ sở hữu toàn dân đối với toàn bộ đất đai

ở Việt Nam tiêp tục được khăng định tại Điêu 17 của Hiên pháp năm 1992, Điều 53 của Hiến pháp năm 2013.

4 NHỮNG ĐẶC TRƯNG CỦA CHÉ Độ SỞ HỮU TOÀN DÂN ĐỐI VÓI ĐÁT ĐAI Ỏ VIỆT NAM

4.1 Quyền sở hữu toàn dân đối với đất đai được thực hiện thông qua cơ chế đại diện với những tầng cấp, phương thức thực hiện đa dạng

Theo quy định của Hiến pháp, toàn bộ đất đai ở Việt Nam đều thuộc sở hữu toàn dân

Đất đai thuộc sở hữu toàn dân có nghĩa là đất đai thuộc sở hữu của toàn thể nhân dân Tuy nhiên, chủ sở hữu toàn dân là một khái niệm trừu tượng; để thực hiện QSH toàn dần đối với đất đai, bắt buộc phải thông qua người đại diện Và chủ thể đó không thể

là ai khác ngoài Nhà nước Điều 200 của Bộ luật Dân sự năm 2005 quy định: “Tài sản thuộc hình thức sở hữu nhà nước bao gồm đất đai, rừng tự nhiên, rừng trồng có nguồn vốn từ ngân sách nhà nước, núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi tự nhiên ở vùng biển, thềm lục địa và vùng trời, phần vốn và tài sản do Nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp, công trình thuộc các ngành và lĩnh vực kinh tế, văn hoả, xã hội, khoa học, kỹ thuật, ngoại giao, quốc phòng, an ninh cùng các tài sản khác do pháp luật quy định

Như vậy, ngoài “toàn dân” với ý nghĩa là một thực thể trừu tượng, Nhà nước với tư cách là Nhà nước của dân, do dân, vì dân chính là chủ thể sở hữu cụ thể đối với đất đai Đây không phải là

hình thức sở hữu đa cấp độ hay hình thức đồng sở hữu mà chỉ là phương thức tổ chức thực hiện QSH toàn dân, cách thức thực hiện quyền của nhân dân thông qua Nhà nước và không chi đơn thuần

là quan hệ tài sản mà còn liên quan đến vấn đề bản chất Nhà nước, đến tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước

Nhà nước với tư cách là người đại diện cho toàn dân, thay mặt toàn dân thực hiện QSH toàn dân đối với đất đai Nhưng bản thân Nhà nước cũng không thể trờ thành chủ thể của các mối quan

hệ pháp luật cụ thể về thực hiện QSH nên lại phải tiếp tục trao tư cách đại diện chủ sở hữu cho các cơ quan trong bộ máy nhà nước

Và ngay cả các cơ quan nhà nước này cũng không thể trực tiếp sử dụng đất mà phải trao QSDĐ cho các chủ thể sử dụng đất - những người chủ thực sự của đất đai

4.2 Đất đai không thể là đối tượng của quan hệ dịch chuyển quyền sở hữu

về nguyên tắc, với tư cách là chủ sở hữu, Nhà nước có quyền chuyển giao QSHĐĐ của mình, nhưng vì chi Nhà nước mới được phép sở hữu đối với đất đai nên Nhà nước không thể chuyển giao QSHĐĐ cho bất cứ chủ thể nào khác (không ai có thể nhận chuyển QSH từ Nhà nước khi pháp luật không cho phép

họ được sở hữu đất đai) Phạm vi quyền định đoạt đất đai của Nhà nước theo Điều 5 của Luật Đất đai 2003 không phải là định đoạt QSH mà thực chất chi là định đoạt những vấn đề về quản lí,

sử dụng đất

về phía người sử dụng đất, họ cũng không thể chuyển giao

QSHĐĐ cho các chủ thể khác vì họ không phải là chủ sở hữu, họ chỉ là người có ỌSDĐ và chỉ có thể chuyển QSDĐ Khi Nhà nước giao đất cho người sử dụng, cho người sử dụng thuê đất, Nhà nước chỉ chuyển giao cho họ QSDĐ, còn QSH, theo luật định vẫn thuộc

về Nhà nước

Vậy, nếu đất đai không thể là đổi tượng của quan hệ dịch chuyển QSH thì làm sao chúng ta có thể coi đất đai là hàng hóa? Làm sao có thể đưa quan hệ đất đai vận hành theo quy luật của kinh té thị trường?

Dưới góc độ pháp lý, khi đất đai tham gia vào lưu thông dân

sự, đó chính là sự lưu thông của các quyền năng đối với nó, trong

đó quan trọng nhất là quyền sử dụng (nội dung cơ bản nhất của QSH chính là quyền sử dụng, quyền chiếm hữu chi là hình thức bên ngoài của ẹuyền sử dụng, quyền định đoạt suy cho cùng, chì

là định đoạt quyền sử dụng) Trong xu hướng phân chia, cắt lớp QSH, nội hàm của QSH thường được khái niệm hóa dưới dạng các quyền tài sản một cách cụ thể, tương đối riêng biệt, có thể được giới định cho nhiều chủ thể khác nhau thông qua cấu trúc nội dung và chủ thể tham gia quan hệ sở hữu Đối với thị trường bất động sản, cái mà các chủ thể tham gia thị trường quan tâm chính

là quyền tài sản đối với đất đai như quyền khai thác, sử dụng và giao dịch với ý nghĩa là những cái quyết định đến giá trị và giá

cả của nó18 Do vậy, trong điều kiện Nhà nước là chủ thể sở hữu

18 Lệ Dĩ Ninh (1998), Đại từ điên Kinh tể thị trường, Viện Nghiên cứu và phổ biến tri thức bách khoa , Hà Nội, tr 197.

duy nhất đối với toàn bộ vốn đất quốc gia như hiện nay, yếu tố quyết định đến hiệu quả sử dụng đất, đến việc đưa quan hệ đất đai vận hành theo quy luật của kinh tế thị trường không phải ở chồ ai

là người sở hữu đất đai, đối tượng giao dịch là QSH hay quyền sử dụng mà chính là việc Nhà nước sẽ tổ chức thực hiện QSHĐĐ của mình như thế nào, quyền năng mà Nhà nước trao cho người

sử dụng đất về mặt thời gian và nội dung ra sao, bằng phương thức gì và những chính sách kinh tế - xã hội có liên quan Thị trường đất đai không nhất thiết phải là thị trường của QSH mà có thể chỉ là thị trường của quyền sử dụng Đất đai thuộc sở hữu của

ai không phải là yếu tố quyết định đến khả năng tham gia giao dịch của nó Khái niệm thị trường QSDĐ không phải là sản phẩm đặc thù của Việt Nam mà ngay cả ở những nước tồn tại nhiều hình thức sờ hữu đất đai cũng có loại thị trường này Điều khác biệt là, nếu ờ các nước này, thị trường QSDĐ chỉ là một trong các yếu tố cấu thành thị trường đất đai bên cạnh thị trường của QSH thì ở Việt Nam, thị trường đất đai chính là và chỉ là thị trường của quyền sừ dụng

Xét cả về mặt lý luận và thực tiễn, QSH duy nhất của Nhà nước đối với đất đai không phủ nhận việc đưa quan hệ đất đai vào quan hệ thị trường Nhà nước với tư cách là chủ sở hữu đất đai sẽ trao QSDĐ cho các chủ thể sử dụng trên cơ sở có giá với nhừng quyền năng cần thiết, để rồi những chủ thể này sẽ sử dụng những quyền năng đó để dịch chuyển QSDĐ mà Nhà nước đã trao cho mình thông qua quan hệ thị trường Đây chính là quy trình để đưa quan hệ đất đai vận hành theo những quy luật của kinh tế thị

trường trong điều kiện đất đai thuộc sở hữu nhà nước Quy trình này gồm hai tầng cấp:

(i) Tầng cấp thứ nhất (thị trường sơ cấp) gồm những quan

hệ phát sinh trong quá trình lưu chuyển đất đai theo chiều dọc: Nhà nước thông qua các cơ quan quàn lý trao quyền sử dụng cho các cá nhân, hộ gia đình, tổ chức xác lập tư cách chủ thể sử dụng đất cho họ cả về mặt nội dung và hình thức Những hoạt động của thị trường bất động sán ở tầng cấp thứ nhất không chi bao gồm hoạt động giao đất, cho thuê đất mà còn bao gồm cả hoạt động thu hồi đất và những hoạt động khác ảnh hưởng đến quan hệ cung - cầu của thị trường QSDĐ như hoạt động cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, thay đổi hình thức sử dụng đất

•V.V Tuy hoạt động diễn ra ở thị trường sơ cấp là những hoạt động hành chính nhưng nó cũng được coi là những hoạt động của thị trường QSDĐ, vì:

- Quan hệ giữa Nhà nước với người được giao đất, được thuê đất là quan hệ tài sản về bản chất, đây chính là quan hệ phát sinh trong quá trình thực hiện QSHĐĐ của Nhà nước Yếu tố quyền lực trong mối quan hệ giữa Nhà nước với người sử dụng đất chi là công cụ thực hiện quyền tài sản

- Do bản chất của hoạt động này chứa đựng yếu tố thị trường Neu so sánh trường hợp giao đất có thu tiền sử dụng đất

ờ tầng cấp thứ nhất với trường hợp nhận chuyển nhượng QSDĐ

ở tầng cấp thứ hai, tuy có khác nhau về cách thức thực hiện nhưng lại giống nhau ớ hệ quả pháp lý vì chúng đều xác lập QSDĐ của chủ thể sử dụng đất mới với quyền và nghĩa vụ như

nhau (của người được giao và của người nhận chuyến quyền), đều phải trả tiền, mà số tiền này tuy được gọi bằng những cái tên khác nhau (tiền sử dụng đất, tiền chuyển nhượng QSDĐ) nhưng về mặt tiêu chí xác định là như nhau (giá thị trường hoặc bám sát giá thị trường)

(ii) Ở tầng cấp thứ hai (thị trường thứ cấp), thể hiện mối quan hệ theo chiều ngang Tầng cấp này bao gồm mối quan hệ giữa các chủ thể sử dụng đất với nhau và với các chủ thể có liên quan khác trong quá trình thực hiện quyền sử dụng đất trên cơ sở quan hệ thị trường Để tạo cơ sở pháp lý cho quan hệ này hình thành và phát triển, Nhà nước phải trao cho người sử dụng đất những quyền năng cần thiết trong đó có quyền giao dịch QSDĐ Quan hệ theo chiều ngang thường được thực hiện thông qua các hình thức như chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thế chấp QSDĐ, góp vốn bằng QSDĐ vv Đây là quan hệ mang tính tài sản đơn thuần và được thực hiện theo cơ chế thỏa thuận Thực tế thực hiện Luật Đất đai năm 1993, Luật Đất đai năm 2003 ở Việt Nam và thực hiện QSH Nhà nước đối với đất đô thị ở Trung Quốc trong thời gian qua đã chứng minh tính khả thi của mô hình này19

19 Lei Chen (2007), The New Chinese Property Code: A Giant Step Forward?,

vol 11.2 Electronic journal of comparative law , pp.13

4.3 Thực hiện quyền sở hữu đất đai và vấn đề bảo đảm sự công bằng trong tiếp cận quyền sử dụng đất

Khác với các tài sản thông thường khác, sở hữu duy nhất Nhà nước đối với đất đai đã loại trừ các chủ thể khác sở hữu nó

Do vốn đất là có hạn, việc sử dụng đất của người này cũng hạn chế, loại trừ việc xác lập ỌSDĐ của người khác Trong khi đó, đất đai lại là một loại tư liệu sản xuất, tư liệu tiêu dùng đặc biệt quan trọng, không thể thay thế Nhu cầu sứ dụng đất của các chủ thể trong xã hội là nhu cầu mang tính thiết yếu Chính vì vậy, trong quá trình thực hiện quyền sở hữu của Nhà nước đối với đất đai, Nhà nước cần phải có những chính sách và biện pháp đảm bão cho các chủ thể có nhu cầu được tiếp cận quyền và thực hiện QSDĐ một cách minh bạch, công bằng.

Theo Luật Đất đai năm 1987, con đường xác lập QSDĐ của người sử dụng đất, ngoài trường hợp đang sử dụng đất thì phần còn lại chủ yếu là được hình thành qua hoạt động giao đất Quan

hệ giao đất lúc này mang tính hiện vật, không có giá Đối với các

tổ chức, việc Nhà nước giao đất là để thực hiện chỉ tiêu kế hoạch được xác định cho mình, họ chỉ được sử dụng đất đó đúng mục đích và không có quyền chuyển nhượng, cho thuê Đất của Nhà nước giao cho những đơn vị thực hiện chỉ tiêu, kế hoạch cho Nhà nước, toàn bộ lợi ích thu được giao nộp cho Nhà nước và được phân phối cho các thành viên trong xã hội mang tính bình quân Vậy nên, vấn đề báo đám sự công bằng ở đây không phải là vấn

đề cần quan tâm Khi các hợp tác xã tiến hành giao khoán ruộng đất cho xã viên thì cũng giao khoán bình quân theo nhân khẩu

Bắt đầu từ Luật Đất đai 1993, QSDĐ đã được coi là quyền tài sán được trị giá bằng tiền và có thể đưa vào lưu thông với danh nghĩa là một loại tài sản Vì lúc này các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế phát triến rất mạnh, có nhu cầu sử dụng

đất lớn nên việc chuyển giao, xác lập ỌSDĐ cho các chủ thể sử dụng đất không thể áp dụng mô hình như Luật Đất đai 1987 Để

có một môi trường cạnh tranh lành mạnh cũng như để bảo đảm việc xác lập và thực hiên QSDĐ một cách công bàng trong điều kiện đất đai thuộc sở hữu Nhà nước, pháp luật đất đai hiện hành

có nhùng hướng tiếp cận sau:

Thứ nhất, hình thành một chế độ sử dụng đất áp dụng chung cho các tổ chức kinh tế thuộc mọi thành phần Nhà nước không thể giao cấp đất cho doanh nghiệp của mình dưới dạng vốn ngân sách nhà nước Các chủ thể thuộc mọi thành phần kinh tế phải có con đường và cách thức xác lập QSDĐ giống nhau như giao đất

có thu tiền, thuê đất của Nhà nước hoặc nhận chuyển QSDĐ Các

dự án sử dụng đất phải bảo đảm công khai, mọi tổ chức kinh tế đều có quyền được biết và tiếp cận theo những điều kiện và thủ tục chung

Thứ hai, áp dụng nguyên tắc thị trường trong điều phối đất đai, nhất là trong mối quan hệ giữa Nhà nước với người sử dụng đất Một khi QSDĐ dù được xác lập bằng con đường nào cũng đều dựa trên nguyên lý của thị trường một cách minh bạch, sòng phẳng

sẽ dẫn đến người sử dụng đất khi nhận ỌSDĐ, khi chấm dứt QSDĐ dù thông qua quan hệ ở tầng cấp thứ nhất hay thứ hai đều phải trả hoặc được nhận một khoản tiền theo giá thị trường

4.4 Có sự không thống nhất giữa chế độ pháp lý đối với đất đai và chế độ pháp lý đối với tài sản gắn liền với đất

Xét dưới góc độ quan hệ sở hữu, sự khác biệt giữa chế độ pháp lý đối với đất đai và chế độ pháp lý đối với tài sản gắn liền

với đất đã làm phát sinh tình trạng không thống nhất trong việc thực hiện và bảo vệ quyền tài sản của người sử dụng đất đối với những yếu tố cấu thành của một tài sản Ở Việt Nam hiện nay, đất luôn thuộc sở hữu nhà nước nhưng tài sản gắn liền với đất lại có thể thuộc sở hữu của tổ chức, cá nhân Với tư cách là chủ sở hữu đối với tài sản gắn liền với đất (đất đai và tài sản gắn liền với nó

đã nhất thể hóa), người sử dụng đất có quyền bán chúng nhưng đối với đất thì chỉ có thể chuyển nhượng quyền sử dụng, thậm chí

có trường họp được bán tài sản thuộc sở hữu của mình gắn liền với đất nhưng QSDĐ lại không được phép chuyển nhượng (Luật Đất đai 1987 hoặc trường hợp thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm theo Luật Đất đai 2003 )

Sự không thống nhất giữa QSHĐĐ và QSH tài sản gắn liền với đất là hiện tượng phổ biến trên thế giới, ngay cẳ đối với những nước thừa nhận nhiều hình thức sờ hữu đất đai Song, nếu sự không đồng nhất mang tính phổ biến trên thế giới là hệ quả của sự vận động mang tính khách quan phát sinh trong quá trình thực hiện QSH vốn ngày càng đa dạng và hoàn toàn không loại trừ sự thống nhất thì sự khác biệt ở nước ta là sự khác biệt không thể tránh khỏi, xuất phát từ ý chí lập pháp qua chế độ sở hữu được quy định trong Hiến pháp Nói cách khác, sự đồng nhất giữa chế độ pháp lý đối với đất đai và chế độ pháp lý đối với tài sản gắn liền với đất là không thể có được nếu các quy định về chế độ sở hữu trong Hiến pháp không thay đổi

Câu hỏi ôn tập

1 Phân tích chế độ sở hữu đất đai ở Việt Nam

2 Việt Nam có nên tư hữu hóa đất đai như đa số các nước phát triển không, tại sao?

3 So sánh chế độ sở hữu đất đai với chế độ sở hữu các loại tài sản khác

CHƯƠNG 2 NHỮNG VÁN ĐÈ CHUNG VỀ LUẬT ĐÁT ĐAI

1 KHÁI NIỆM LUẬT ĐẤT ĐAI

- Dưới góc độ là một lình vực pháp luật (ngành luật), Luật Đất đai được tiếp cận ở phạm vi rộng hơn bao gồm toàn bộ những quy phạm pháp luật điều chỉnh những quan hệ xã hội phát sinh trực tiếp trong sở hữu, quản lý và sử dụng đất đai Những quy phạm này không chỉ bao gồm những quy định trong Luật Đất đai

mà còn bao gồm những quy định về sở hữu quản lí, sử dụng đất đai trong các văn bản quy phạm pháp luật khác như Hiến pháp, Bộ luật Dân sự, Luật Nhà ở, Luật Kinh doanh bất động sàn, Luật Thuế

sứ dụng đất nông nghiệp

Trong hoạt động nghiên cứu, Luật Đất đai còn được coi là một lỉnh vực của khoa học pháp lí có đối tượng nghiên cứu là các quy định của pháp luật đất đai và thực tế áp dụng chúng trên cơ sở phương pháp nghiên cứu phù hợp;

Trong hoạt động đào tạo, Luật Đất đai còn được coi là một