GIÁO TRÌNH LUẬT ĐẤT ĐAI

Hội nghị lần thứ 10 khoá II của Ban chấp hành Trung ương Đảng đã nghiêm khắc kiểm điểm những sai lầm trong thực hiện cải cách ruộng đất cùng với việc xác lập quyền làm chủ ruộng đất của

1

TS Nguyễn Thị Phượng: Chương I, II, III, IV, V, VI, XI, XIII

TS Trần Thị Cúc: Chương VII, VIII, IX, X

TS Nguyễn Thị Phượng, TS Trần Thị Cúc: Chương XII

sở Luật Đất đai năm 2003 Tuy nhiên, do nhu cầu về thay đổi nội dung, chương trình đào tạo cho phù hợp với các đối tượng học viên của Học viện và các đối tượng nghiên cứu khác ngoài Học viện, chúng tôi đã biên soạn lại cùng với việc chỉnh lý một số chương và nội dung của các chương trong giáo trình trên cơ sở những văn bản pháp luật đất đai hiện hành

Vì vậy, cuốn Giáo trình Luật Đất đai năm 2009 ra đời với mong muốn phục vụ chu đáo đối với đông đảo các bạn sinh viên, học viên và những ai quan tâm đến ngành học này Mặc dù đã rất cố gắng trong việc biện soạn, song cuốn sách cũng không thể tránh được những sai sót nhất định Vì vậy, tập thể tác giả chân thành biết ơn sự đóng góp, phê bình nhằm hoàn thiện hơn nữa Giáo trình Luật Đất đai

Tập thể tác giả

5

PHẦN 1 PHÁP LUẬT ĐẤT ĐAI VIỆT NAM

Chương 1 LỊCH SỬ PHÁP LUẬT ĐẤT ĐAI VIỆT NAM QUA CÁC THỜI KỲ

I PHÁP LUẬT ĐẤT ĐAI VỀ CHẾ ĐỘ SỞ HỮU VÀ SỬ DỤNG ĐẤT TRƯỚC NĂM 1975

1 Chế độ sở hữu và sử dụng đất dưới các triều đại phong kiến

Trước khi thực dân Pháp xâm lược, xã hội Việt Nam trải qua hàng ngàn nǎm dưới chế độ phong kiến, bắt đầu từ nhà nước Văn lang - Âu lạc khoảng thế

kỷ thứ III trước công nguyên, với nền kinh tế nông nghiệp lúa nước nên nhân dân

ta coi đất là nền tảng hàng đầu của sự sinh tồn, ruộng đất thuộc quyền chiếm đoạt

và chi phối của giai cấp địa chủ phong kiến Những hình thức bóc lột phổ biến trong xã hội phong kiến là địa tô, nợ lãi và thuế Trong đó, hình thức đặc trưng là địa tô phong kiến đã kìm hãm phát triển lực lượng sản xuất và là nguồn gốc khổ cực của người nông dân Mâu thuẫn trong xã hội Việt Nam lúc bấy giờ chủ yếu là giai cấp nông dân, với giai cấp địa chủ phong kiến thông qua chế độ chiếm hữu ruộng đất của giai cấp địa chủ, phong kiến đối với ruộng đất và tư liệu sản xuất khác

Đáng lưu ý:

Năm 1397, sau khi thoán đoạt nhà Trần, Hồ Quý Ly đã thực hiện chính

sách hạn điền, qui định dân thường không được quá 10 mẫu ruộng Chính sách hạn điền của nhà Hồ tạo cơ hội cho người cày có ruộng và thu hẹp sở hữu đất đai của tầng lớp quý tộc nhà Trần Chính sách này nhằm tranh thủ lòng dân và làm suy yếu lực lượng quan chức của triều đại cũ Nhưng chính sách hạn điền của Hồ Quý Ly chỉ có hiệu lực với thường dân, không thi hành được với các bậc vương giả Chính sách này chỉ tồn tại 10 năm, sau đó nhà Hồ đi đến sụp đổ

6

Kể từ triều đại nhà Lê (thế kỷ XV), đất đai đã có vai trò rất quan trọng trong việc bảo đảm ổn định về chính trị và lòng trung thành của người dân đối với triều đình Vì vậy, Nhà Lê đã có nhiều chính sách ruộng đất theo khuynh hướng không để đất hoang, tăng hiệu quả sử dụng đất, đa dạng hoá các hình thức

sử dụng Lê Lợi đã tiến hành kiểm kê ruộng đất, tịch thu ruộng đất của giới quí tộc nhà Trần, của đại địa chủ, của quan chức chính quyền đô hộ, của thương gia

và người dân tuyệt tự để ban thưởng cho công thần nhà Lê, mỗi người từ 200 đến

500 mẫu ruộng tuỳ theo công trạng

Năm 1468, vua Lê Thánh Tông định ra lệnh dùng ruộng công để làm lộc điều trả lương cho các quan Ông còn có sáng kiến lập ra các đồn điền để “khai thác hết những lợi thế của việc làm ruộng, để cho kho chứa của Nhà nước có nhiều thóc lúa” Đặc biệt Bộ luật Hồng Đức năm 1442 đã dành trọn chương 6 gồm 59 điều về điền sản để qui định chế độ sở hữu, sử dụng và bảo vệ ruộng đất,

ví dụ như qui định về việc cấp chia ruộng, chuyển dịch ruộng đất, quyền và nghĩa

vụ của chủ sở hữu thừa kế đất đai v.v…

Năm 1664 Lê Huyền Tông sửa đổi chế độ thuế ruộng đất của thời nhà Trần, theo đó ruộng công hạng nhất “ mỗi mẫu định 1 quan tiền, ruộng tư điền không phải đóng thuế”

Đến Nhà Nguyễn, chính sách đất đai vẫn được duy trì kể từ thời nhà Đinh,

Tiền Lê, người dân nhận ruộng cày cấy và nộp tô thuế cho triều đình Tuy nhiên, trên thực tế những ruộng đất do người dân cày lâu ngày được coi như của riêng,

có thể mua bán, cầm cố hay thừa kế Nếu triều đình muốn trưng dụng phải trả

tiền bồi thường Công điền (ruộng công) là đất của công, do chính phủ giao cho

xã, thôn sử dụng và cấm bán, trừ 1 vài trường hợp có thể cầm cố trong hạn 3 năm, hết hạn phải lấy lại Về thời hạn sử dụng, cứ 3 năm phân chia lại 1 lần cho dân đế mỗi người đều có một số ruộng tương tự nhau một cách công bằng, cách

này gọi là phép quân điền

7

Cuối thế kỷ XVIII, khi diễn ra cuộc nội chiến, đất công ngày càng bị thu hẹp dẫn tới việc tư hữu hóa ruộng đất 1 Đàng ngoài ngày càng tiêu điều, nông dân bỏ làng lưu tán khắp nơi Ở đàng trong (1669) chúa Nguyễn công hữu hoá toàn bộ ruộng đất đang canh tác, ruộng đất được đo đạc, lập sổ và giao cho xã để nộp thuế đồng thời thành lập các quan điều trang; quan đồn điền để phục vụ cho ngân khố nhà nước và là nguồn để cung cấp ruộng đất cho các quan chức cao cấp Chúa Nguyễn cho mọi người được tổ chức khai hoang để làm ruộng

Khi nhà Tây Sơn lên nắm quyền năm 1771, đã đánh bại hai chế độ cai trị của hai họ Nguyễn, Trịnh, chấm dứt việc chia đôi đất nước và bãi bỏ nhà Hậu Lê Nguyễn Huệ trở thành vua Quang Trung của nhà Tây Sơn tiếp tục thực hiện chính sách đất đai bằng việc đề ra “chiếu khuyến nông”, theo đó ai cày ruộng công phải đóng thuế nặng gấp hơn 3 lần so với cày ruộng tư của mình (công điền hạng nhất mỗi mẫu đóng thuế 130 bát thóc, tư điền cùng hạng chỉ đóng 40 bát thóc một mẫu)

Đặc biệt, khi lên ngôi Vua Gia Long đã phải ra lệnh cấm bán ruộng đất công và quy định chặt chẽ việc cầm cố loại công điền công thổ để bảo đảm đất

cày cho mọi người nông dân Đạo dụ năm Gia Long thứ 2 (1803) có ghi rõ:"Theo

lệ cũ thì công điền công thổ cho dân quân cấp, đem bán riêng là có tội, do đó nhân dân đều được lợi cả Từ đời Tây Sơn bỏ hết luật cũ, dân gian nhiều người đổi ruộng công làm ruộng tư, cũng có kẻ tạ sự việc công mà cầm bán ruộng đất công Phàm xã dân có công điền công thổ đều không được mua bán riêng, làm trái là có tội Ai mua nhầm thì mất tiền " 2

Bên cạnh đó, Nhà Vua còn dùng đất

để thưởng công cho các quan lại, đồng thời tìm cách giành lại diện tích đất công

do các địa chủ chiếm giữ từ thời khởi nghĩa Tây sơn Còn đất tư được thừa nhận nhưng không thuộc hẳn về một cá nhân nào vì tất cả đều thuộc quyền sở hữu của Nhà Vua Vào năm 1803, thời Minh Mạng đã định lại phép quân cấp ruộng khẩu

8

phần, quan lại, binh lính, công tượng (thợ làm quan xưởng) cùng các hạng dân đinh, không kể phẩm trật cao thấp đều được hưởng 1 phần khẩu phân, người già, người tàn tật thì được nửa phần Cô nhi, quả phụ được 1/3, nhưng các chức sắc trong làng, xã đòi hỏi quyền lợi nhiều hơn nên dẫn tới việc „„giấu giếm công điền, công thổ‟‟, gây đau đầu cho triều đình, nên triều đình đã quyết định mở cuộc điều tra về đất đai3

Cuối thế kỷ XIX (giữa những năm 1880) vua quan phong kiến triều Nguyễn đầu hàng và bán rẻ nước ta cho thực dân Pháp trong cuộc xâm chiếm của Pháp ở Miền Bắc và Miền Trung Việt Nam Trong quá trình khai thác thuộc địa, Thực dân Pháp tiếp tục duy trì quan hệ sản xuất phong kiến, đồng thời cho phép

tư bản Pháp chiếm hữu và khai thác ruộng đất ở nước ta trên quy mô lớn

Trong quá trình khai thác thuộc địa của thực dân Pháp, quan hệ sản xuất tư bản chủ nghĩa đã hình thành ở nước ta, sự thống trị của tư bản độc quyền không

có nghĩa là quan hệ sản xuất phong kiến bị loại trừ; trái lại, chúng duy trì nó để kìm hãm sự phát triển, tạo ra cơ sở kinh tế - xã hội cho sự tồn tại của chế độ thực dân ở Việt Nam

Về chính trị, thực dân Pháp sử dụng bộ máy chính quyền phong kiến làm tay sai cho chế độ thực dân; mặt khác, chế độ thực dân làm chỗ dựa tồn tại của giai cấp địa chủ phong kiến, nhằm bóc lột, đàn áp nhân dân Việt Nam Xã hội Việt Nam lúc này tồn tại hai mâu thuẫn cơ bản: mâu thuẫn giữa dân tộc Việt Nam với đế quốc xâm lược và mâu thuẫn giữa nông dân với địa chủ phong kiến

Xã hội Việt Nam từ chỗ là xã hội phong kiến chuyển thành xã hội thuộc địa nửa phong kiến Tính chất này được thể hiện trong nền kinh tế là chế độ chiếm hữu ruộng đất và đời sống nông dân

Tóm lại Nhà Nguyễn và triều đại phong kiến Nhà Nguyễn bắt đầu khi Vua Gia Long lên ngôi năm 1802 sau khi đánh bại nhà Tây Sơn và chấm dứt khi vua

3

Đào Duy Anh: Lịch sử Việt Nam thế kỷ XIX NXB Văn hóa Thông tin tr 457

9

Bảo Đại thoái vị vào năm 1945 - tổng cộng là 143 năm Với 13 đời Vua đã làm được một số việc lớn trong lĩnh vực ruộng đất Đầu tiên phải kể đến công trình đo đạc và lập sổ địa bạ trên phạm vi toàn quốc từ Lạng Sơn đến mũi Cà Mau Công trình này được tiến hành từ năm 1805 đến năm 1836, như vậy mất 31 năm Nhà Vua đã cử các quan lại có đủ tài đủ đức để phụ trách công việc đo đạc, lập sổ địa

bạ tới từng mảnh đất để biết rõ diện tích, hiện trạng sử dụng, chủ sở hữu và tất cả các thông số khác về mảnh đất Dựa vào kết quả của công trình này triều đình nhà Nguyễn đã hoạch định ra chính sách khai thác, sử dụng từng loại đất, nắm được sự biến động của đất đai trong phạm vi cả nước Theo nhà sử học Nguyễn Đình Đẩu thì hiện nay chúng ta còn lưu giữ khoảng 10.044 tập địa bạ Theo tập địa bạ này thì ruộng đất thuộc sở hữu tư nhân được thể hiện như sau: ở Bắc bộ là 65-70%, Trung bộ là 60-65%, Nam bộ là 92-93% Đặc biệt, mức độ tập trung ruộng đất tư điền của chủ Nam Bộ là rất lớn Phổ biến mỗi điền chủ có từ 100 đến 500 mẫu ruộng có người tới 2000 mẫu ruộng (Lược sử chế độ sở hữu ruộng đất ở nước ta từ nguyên thuỷ đến 1975 - Nguyễn Đình Đẩu - NXB KHXH TP.HCM 1994

Chính sách đất đai của nhà Nguyễn dựa trên nguyên tắc: Vua có quyền sở hữu tối cao đối với đất đai, bên cạnh đó cũng tôn trọng quyền sở hữu tư nhân đối với đất đai Ví dụ mỗi khi nhà nước thu hồi đất để làm các công trình của nhà nước phải được đền bù đầy đủ, người bỏ nhà, bỏ xứ đi hàng chục năm khi trở về vẫn được khôi phục quyền sở hữu của mình trên mảnh đất đó

Từ năm 1839-1840 triều đình nhà Nguyễn thực hiện chính sách chia lại ruộng đất, vận động các điền chủ lớn hiến ruộng cho nhà nước, Nhà Nguyễn đã thực hiện thành công chính sách đất đai như cấm các chủ sở hữu bỏ hoang ruộng, san sẻ ruộng đất của địa phương nhiều đất cho địa phương ít đất Ngoài ra còn thực hiện chính sách khai hoang, lập ấp mới

Đi đầu trong thực hiện chính sách khai hoang, lấn biển là Nguyễn Công Trứ và Nguyễn Tri Phương

tư ở miền Nam mạnh mẽ hơn miền Bắc

2 Chế độ sở hữu và sử dụng đất ở Việt Nam dưới thời Pháp thuộc

Sau khi đặt ách thống trị, thực dân Pháp bắt đầu tìm cách chiếm đoạt đất đai, đưa pháp luật của Pháp để củng cố quyền sở hữu đất đai của Tư Bản Pháp ở Việt Nam Tại Nam kỳ khi đã thành thuộc địa, Thực dân Pháp đã áp dụng các qui định của Bộ luật Dân sự Napoleon năm 1804 trong quản lý đất đai và các tài sản gắn liền với đất Sau này tinh thần của Bộ luật Dân sự Napoleon 1804 cũng được thể hiện trong Bộ luật Dân sự Bắc kỳ (1931) và Bộ luật Dân sự Trung kỳ (1936 - 1939) Còn ở Bắc và Trung kỳ là 2 xứ bảo hộ thì chính quyền Pháp áp dụng theo qui định của Bộ luật Gia Long và theo phong tục tập quán, tức là vẫn tôn trọng quyền sở hữu đất của quan lại, vua quan và quyền sở hữu đất đai của làng xã Vì vậy, giai cấp địa chủ và tư bản thực dân trong quá trình duy trì chế độ chiếm hữu ruộng đất đã chiếm dụng trong tay khoảng 70% ruộng đất, trong khi nông dân chiếm trên 90% số dân chỉ có khoảng gần 30% ruộng đất Mức chiếm hữu ruộng đất như trên tạo cho giai cấp thống trị có đầy đủ phương tiện vật chất để áp bức bóc lột nông dân

11

Thực dân Pháp thực hiện việc củng cố chế độ tư hữu về điền sản Thể hiện

ở chỗ tôn trọng triệt để các loại ruộng đất tư hữu như ruộng hương hoả, ruộng cúng giỗ, ruộng dùng cho dưỡng lão Những ruộng này hình thành theo qui định của Bộ luật Hồng Đức hoặc theo Luật Gia Long Những ruộng tư nếu phải trưng thu vào việc công ích thì đều được bồi thường thoả đáng bằng các chính sách thuế Ưu điểm của chính sách thuế về ruộng đất thời kỳ này là được thực hiện dựa trên cơ sở các phân loại về ruộng đất và cách nâng cấp đất hạng hai, hạng ba khác nhau: Thuế đất thường dao động trong khoảng từ cao nhất là 1,5 đồng cho ruộng loại một (đất trồng một vụ lúa và có tưới tiêu), đến thấp nhất là 30 xu cho đất ruộng loại 3 Các hồ ao nhỏ cũng bị đánh thuế với mức chuẩn là 18 xu/đơn vị Bên cạnh đó, những vi phạm về qui định pháp luật trong lĩnh vực đất đai không

bị xử lý hình sự như thời phong kiến trước đó, mà thường được xử lý bằng biện pháp hành chính, phạt tiền theo qui định Bộ luật Dân sự ở 3 xứ Bắc - Trung - Nam Bên cạnh một số chính sách tích cực về đất đai như trên thì thực dân Pháp cũng đẩy mạnh chính sách cướp đoạt ruộng đất của người dân Việt Nam để lập đồn điền Đến nǎm 1890, ở Việt Nam đã có 126 đồn điền, hầu hết là của bọn tay sai và thực dân người Pháp Số ruộng đất mà Thực dân Pháp khai thác ở Trung

Kỳ là 3484 hécta, Bắc Kỳ là 3068 hécta và Nam Kỳ là 4346 hécta Trong khoảng thời gian từ nǎm 1890 đến nǎm 1900, tư bản Pháp chiếm 320.000 hécta ruộng đất trồng lúa và cao su Đặc biệt từ nǎm 1907 trở đi, thực dân Pháp tập trung khai thác vùng đất đỏ tại Nam Bộ, và Nam Trung Bộ, đồng thời mở rộng các đồn điền

ở Sơn Tây, Bắc Giang, Thái Nguyên Từ nǎm 1921 đến nǎm 1926, chúng chiếm trên 100.000 hécta đồn điền cao su, từ nǎm 1926 đến nǎm 1928 chúng chiếm 215.000 hécta Như vậy, từ khi trở thành thuộc địa của Pháp cho đến nǎm 1930, ruộng đất ở Việt Nam tập trung trong tay tư bản Pháp lên tới 1.025.000 hécta (riêng đồn điền cao su là 706.000 hécta), chiếm 1/4 diện tích canh tác của Việt Nam bao gồm cả những nhà tư bản tài chính (Đông Pháp ngân hàng, Địa ốc ngân hàng và các chi nhánh của nó) Nông khố ngân hàng có ở hầu khắp các tỉnh bằng hình thức cho vay rồi chiếm đoạt ruộng đất của cả địa chủ và nông dân

12

Chính sách cướp đoạt ruộng đất lập đồn điền của Pháp ở Việt Nam đã đẩy hàng vạn nông dân Việt Nam vào cảnh mất ruộng thiếu ruộng, họ buộc phải trở thành tá điền để làm thuê cho các chủ đất, hoặc ra thành thị để kiếm việc Tuy nhiên, việc mở mang đồn điền cũng có mặt tích cực của nó, đó là góp phần làm tăng thêm diện tích đất canh tác, từng bước phá thế độc canh của cây lúa, đổi mới

cơ cấu cây trồng, nâng cao năng suất và hiệu quả của sản xuất nông nghiệp

Như vậy, dưới ách thống trị của thực dân Pháp, với toàn bộ thiết chế chính trị của chúng, chính quyền thực dân cùng vua quan phong kiến và địa chủ đã kìm hãm nền kinh tế Việt Nam với phương thức sản xuất lỗi thời, lạc hậu Tuy nhiên, cùng với việc đặt ách thống trị của mình, thực dân Pháp cũng mang theo luật pháp của Pháp vào áp dụng cho công cuộc quản lý và khai thác đất đai thuộc địa tại Việt Nam cùng với việc duy trì hình thức sở hữu và sử dụng đất theo kiểu phong kiến bản địa

3 Chính sách ruộng đất của Nhà nước Việt Nam thời kỳ 1930 - 1945

Trước khi Đảng cộng sản Việt Nam ra đời, trong hơn nửa thế kỷ, nhiều giai cấp và tầng lớp đã đứng lên lãnh đạo nhân dân ta chống xâm lược Nhưng do hạn chế về mặt giai cấp, nên nước ta chưa có một tầng lớp hay một giai cấp nào nhận thức được tính bức thiết của vấn đề ruộng đất cũng như mối quan hệ của nó với vấn đề giải phóng dân tộc Đó chính là nguyên nhân khiến cho họ không lôi kéo được đông đảo nông dân tiến hành cuộc cách mạng giải phóng dân tộc và không tránh khỏi thất bại

Khi Đảng cộng sản Việt Nam lãnh đạo toàn dân đấu tranh giành độc lập dân tộc thì vấn đề ruộng đất và vấn đề nông dân mới được nhận thức đúng đắn:

đó là hai nhiệm vụ chiến lược của cách mạng Việt Nam

Trong Chính cương vắn tắt và Điều lệ vắn tắt do Nguyễn ái Quốc khởi thảo và được thông qua tại Hội nghị thành lập Đảng cộng sản Việt Nam (3-2-

1930) đã chỉ rõ: "Cách mạng Việt Nam là tư sản dân quyền cách mạng và thổ địa cách mạng để tiến tới xã hội cộng sản"

13

Luận cương chính trị tháng 10-1930 khẳng định tính chất của cách mạng Việt Nam là "cách mạng tư sản dân quyền, nó phải giải quyết hai nhiệm vụ chiến lược là đánh đế quốc giành độc lập dân tộc và đánh đổ phong kiến giành ruộng đất cho nông dân Lần đầu tiên trong lịch sử, Đảng ta đã nhận thức đúng vị trí của vấn đề ruộng đất và vấn đề nông dân ở một nước thuộc địa nửa phong kiến và đặt thành một nhiệm vụ chiến lược gắn liền với nhiệm vụ giải phóng dân tộc Cương lĩnh của Đảng đã định hướng đúng cho sự vận động phát triển của cách mạng Việt Nam

Giải quyết vấn đề ruộng đất cho nông dân chính là bảo đảm quyền dân chủ

cơ bản về mặt kinh tế của nông dân Nó không chỉ được thực hiện trong cách mạng dân tộc dân chủ, mà còn được định hướng cho sự phát triển tiếp theo trong giai đoạn cách mạng xã hội chủ nghĩa

Theo phương hướng mà Cương lĩnh vạch ra, một phong trào cách mạng của công - nông dưới sự lãnh đạo của Đảng, đỉnh cao là Xôviết Nghệ Tĩnh Lần đầu tiên nhân dân ta đã nắm quyền ở một số địa phương, thực hiện ngay những quyền dân chủ đối với nông dân, trong đó có vấn đề ruộng đất cho dân cày

Từ nǎm 1939 đến nǎm 1945, mục tiêu trực tiếp của cách mạng Việt Nam

là giành độc lập dân tộc Vì vậy, Đảng chủ trương tạm gác khẩu hiệu cách mạng thổ địa để tập hợp lực lượng toàn dân tộc chống đế quốc, phátxít Đảng ta chỉ rõ: Trong giai đoạn hiện tại ai cũng biết rằng, nếu không đánh đuổi được giặc Pháp - Nhật thì vận mệnh của dân tộc phải chịu kiếp ngựa trâu muôn đời mà vấn đề ruộng đất cũng không làm sao giải quyết được

Về vấn đề ruộng đất trong thời kỳ này, Đảng nêu khẩu hiệu tịch thu tài sản của bọn phát xít Nhật - Pháp và bọn việt gian, thi hành giảm tô, chia lại công điền theo chương trình của Mặt trận Việt Minh

Vấn đề ruộng đất được đặt ra ở đây tuy mới chỉ là chủ trương, chính sách, song nói có ý nghĩa thực tiễn là: chủ trương, chính sách đó đã phù hợp với lợi ích của giai cấp nông dân nên đã sớm phát huy tác dụng, phát triển phong trào cách mạng của quần chúng, tạo nên sức mạnh vật chất, góp phần cùng toàn dân tiến

14

hành cuộc Cách mạng tháng Tám 1945 thành công, lập nên nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hoà

4 Chính sách ruộng đất của Nhà nước thời kỳ 1945 - 1953

Sau khi giành chính quyền, vấn đề ruộng đất đã được Đảng và Nhà nước

đề ra thành một hệ thống các chính sách và từng bước giải quyết ruộng đất cho nông dân, cụ thể là:

- Tịch thu ruộng đất của thực dân Pháp để chia cấp cho nông dân Tính đến trước cải cách ruộng đất 1952 - 1953, đã tịch thu 81,3% ruộng đất từ tay thực dân Pháp chia cho nông dân

- Chia cấp lại công điền, công thổ cho nông dân Tính đến nǎm 1953 đã chia cấp 77,8% ruộng công điền cho nông dân

- Tạm giao ruộng đất của địa chủ, việt gian và địa chủ vắng mặt cho nông dân, 84,7% loại ruộng đất này đã được chia cho nông dân

Nhà nước đã ban hành sắc lệnh giảm tô 25%, cho nông dân lĩnh canh ruộng đất của địa chủ, thu thuế nông nghiệp (nǎm 1952)

Tóm lại, đến nǎm 1953 đã có 58,3% tổng số ruộng đất của tư bản Pháp, địa chủ, cùng ruộng công được chia cho nông dân Kết quả trên đây có ý nghĩa thực tiễn to lớn đối với sự nghiệp cách mạng nước ta, quyền sở hữu ruộng đất đã thay đổi, từng bước chuyển từ tay giai cấp địa chủ phong kiến và đế quốc sang tay nông dân, thu hẹp thế lực kinh tế và chính trị của chúng, tǎng cường thế và lực của Nhà nước dân chủ nhân dân Việt Nam Trên cơ sở đó, từng bước cải thiện đời sống nhân dân, củng cố liên minh công - nông - nòng cốt của mặt trận dân tộc thống nhất, đẩy mạnh cuộc kháng chiến chống Pháp

5 Chính sách ruộng đất của Nhà nước thời kỳ từ năm 1953 - 1957

Việc thực hiện từng bước chính sách ruộng đất của Đảng từ sau Cách mạng tháng Tám 1945 đến đầu nǎm 1953 đã tạo ra những chuyển biến sâu sắc về

sở hữu ruộng đất và quan hệ giai cấp ở nông thôn Tuy vậy, chế độ chiếm hữu và bóc lột phong kiến chưa bị thủ tiêu, khẩu hiệu "Người cày có ruộng" chưa được

giải quyết cǎn bản, giai cấp địa chủ vẫn tồn tại Vì vậy, tháng 1-1953, Ban chấp

mà chỉ chiếm có 25% diện tích ruộng đất

Như vậy, cải cách ruộng đất ở miền Bắc đã xoá bỏ chế độ chiếm hữu ruộng đất và bóc lột của giai cấp địa chủ phong kiến, xác lập quyền sở hữu ruộng đất của nông dân, bước đầu thực hiện dân chủ hoá về mặt kinh tế đối với

nông dân - cơ sở của dân chủ về mặt chính trị ở nông thôn Trên cơ sở đó, nǎng lực sản xuất trong nông nghiệp được giải phóng, sức lao động và ruộng đất của nông dân được gắn với nhau trong quá trình sản xuất

Tuy nhiên, cải cách ruộng đất không chỉ giải quyết vấn đề kinh tế mà còn giải quyết cả vấn đề giai cấp trong xã hội với một tinh thần triệt để, chính vì thế

mà nó đã trở thành cuộc cách mạng mang tính giai cấp nên đã phạm một số sai lầm nghiêm trọng trong chỉ đạo thực hiện như: Do chủ quan, giáo điều, không xuất phát đầy đủ từ thực tiễn nước ta, nên không thấy rõ được những thay đổi quan trọng về sở hữu ruộng đất ở nông thôn Việt Nam từ sau Cách mạng tháng Tám, nhất là trong 9 nǎm kháng chiến Từ đó, trong chỉ đạo tiến hành cải cách ruộng đất đã cường điệu tính chất đấu tranh giai cấp ở nông thôn, dẫn đến mở rộng quá mức đối tượng đấu tranh, gây ra tình trạng đánh nhầm vào nội bộ nông

tư tưởng của giai cấp nông dân để giải quyết những vấn đề kinh tế - xã hội nông thôn

Hội nghị lần thứ 10 (khoá II) của Ban chấp hành Trung ương Đảng đã nghiêm khắc kiểm điểm những sai lầm trong thực hiện cải cách ruộng đất cùng với việc xác lập quyền làm chủ ruộng đất của nông dân, tháng 5-1955, Quốc hội

đã ban hành các chính sách kinh tế quan trọng nhằm khuyến khích khôi phục và phát triển kinh tế hộ nông dân, nội dung cơ bản là bảo đảm quyền sở hữu ruộng đất, bảo vệ tài sản của nông dân và các tầng lớp khác, khuyến khích khai hoang phục hoá (khai hoang được miễn thuế 5 nǎm, phục hoá được miễn thuế 3 nǎm), tǎng vụ, tǎng nǎng suất, tự do thuê mướn nhân công, tự do thuê mướn trâu bò, tự

do vay mượn, khuyến khích các hình thức đổi công tương trợ, khuyến khích khôi phục các nghề thủ công truyền thống, bảo hộ, khuyến khích, khen thưởng nông dân sản xuất giỏi, nghiêm cấm phá hoại sản xuất

Như vậy, sau khi giải phóng khỏi phương thức sản xuất phong kiến các chính sách về quyền sở hữu và sử dụng đất là phù hợp và được pháp luật bảo hộ,

đã làm cho sức sản xuất ở nông thôn nước ta cuối thập kỷ 50 có bước tiến bộ rõ rệt ở vào thời điểm đất nước vừa trải qua chiến tranh, kinh tế còn nghèo nàn, kỹ thuật còn lạc hậu, quan hệ hợp tác giúp đỡ quốc tế chưa có gì đáng kể, nhưng với

hệ thống chính sách đúng đắn, đã đưa lại quyền làm chủ ruộng đất cho nông dân, giải phóng mọi nǎng lực sản xuất trong nông nghiệp, đã tạo ra động lực mới phát triển sản xuất góp phần khôi phục kinh tế và ổn định đời sống nhân dân

xã nông nghiệp Xác lập chế độ sở hữu tập thể về ruộng đất gắn liền với tổ chức lao động tập thể trong các hợp tác xã nông nghiệp từ thấp đến cao, từ nhỏ đến lớn Từ đây, kinh tế hộ nông dân bị coi là kinh tế phụ

Đầu những năm 1960, ở Miền Bắc với chế độ làm ăn tập thể, người nông

dân đem ruộng đất, nông cụ trâu bò thuộc quyền sở hữu của mình vào làm ăn tập thể Những tài sản này được định giá và hợp tác xã thanh toán dần cho xã viên cho đến hết thì trở thành tài sản thuộc quyền sở hữu tập thể của hợp tác xã Kết quả, trong hơn một nǎm, từ tháng 4-1959 đến mùa thu 1960, đã tập thể hoá 76% diện tích ruộng đất canh tác của 2,4 triệu hộ nông dân, chiếm 84,8% tổng số hộ nông dân miền Bắc

Từ nǎm 1961 trở đi, Đảng và Nhà nước tập trung củng cố, tǎng cường và

mở rộng mô hình sở hữu tập thể, bằng một loạt cuộc vận động ở nông thôn Nội dung cơ bản của các cuộc vận động thể hiện trên những điểm sau:

Một là, mở rộng quy mô sở hữu tập thể về ruộng đất từ thôn lên liên thôn,

đỉnh cao là quy mô toàn xã sau Hội nghị nông nghiệp ở Thái Bình tháng 8-1974

Hai là, xác lập và thực hiện cơ chế quản lý tập trung trong kinh tế nông

nghiệp từ vi mô đến vĩ mô

Quản lý và sử dụng ruộng đất tập trung thống nhất theo chế độ sở hữu tập thể Mọi phân biệt về lợi ích kinh tế trên đất đai đều bị xoá bỏ

Về phân phối, thực hiện nguyên tắc "trừ lùi" (thuế, quỹ, chi phí sản xuất, các khoản điều hoà ), còn lại chia theo ngày công, bằng hiện vật

Ba là, cơ chế vận hành của mô hình tập thể hoá triệt để ruộng đất, sức lao

động và các tư liệu sản xuất khác của nông dân bằng một bộ máy hành chính hoá, qua nhiều tầng nấc trung gian từ Trung ương xuống tỉnh, huyện, xã và hợp tác xã

18

Những chủ trương và biện pháp trong quá trình hợp tác hoá nông nghiệp

đã tạo ra “một cuộc cải cách ruộng đất” thứ hai nhằm thiết lập chế độ sở hữu tập

thể về ruộng đất trong đời sống kinh tế xã hội nông thôn miền Bắc suốt 20 nǎm (1960-1980) Tuy nhiên, trong điều kiện lịch sử cụ thể lúc bấy giờ chế độ tập thể hoá đất đai đã đem lại một số lợi ích thiết thực: đã xây dựng được một hệ thống

cơ sở vật chất, kỹ thuật bước đầu, đặc biệt là hệ thống thuỷ lợi, cải tạo đồng ruộng, phát triển giao thông nông thôn, khai hoang, phục hoá Nhiều tiến bộ khoa học - kỹ thuật được áp dụng trong nông nghiệp, làm thay đổi tập quán và phương pháp canh tác cổ truyền, đưa lại nǎng suất cao, nhất là nǎng suất lúa Trong thời

kỳ cả nước có chiến tranh, mô hình tập thể hoá triệt để này đã góp phần to lớn vào việc cung cấp sức người, sức của cho kháng chiến chống Mỹ cứu nước, giải phóng miền Nam, thống nhất Tổ quốc

Tuy nhiên, xét về bản chất kinh tế tập thể hoá quyền sở hữu ruộng đất dần dần có những mặt trái của nó, đó là:

- Quá trình củng cố mô hình kinh tế tập thể hoá quyền sở hữu ruộng đất chính là quá trình tách lao động nông nghiệp ra khỏi ruộng đất mà hệ quả trực tiếp là làm tha hoá người lao động, đỉnh cao là thời kỳ 1976-1980

- Kinh tế hộ nông dân bị hoà tan vào kinh tế tập thể Các thành viên lao động trong gia đình nông dân bị xé lẻ, phân công vào các đội chuyên hoặc đội cơ bản đặt dưới sự điều hành của bộ máy quản lý tập trung

- Chức nǎng kinh tế của hộ gia đình cơ bản bị thủ tiêu, chỉ còn lại chức nǎng xã hội Lợi ích kinh tế trực tiếp của người lao động bị vi phạm đã làm mất

đi sự thiết tha với ruộng đất, làm mất đi bản chất cần cù một nắng hai sương của người nông dân Việt Nam

- Do cơ chế quản lý tập trung quan liêu, ruộng đất thuộc sở hữu và sử dụng tập thể theo kiểu "cha chung không ai khóc" đã dẫn đến tình trạng vô chủ trong quản lý và sử dụng đất đai, gây ra lãng phí và mất đất đai nghiêm trọng ở Nam

Hà, Thanh Hoá và Hải Hưng mỗi tỉnh mất 2 vạn hécta Trong 10 nǎm

(1961-19

1971), mỗi tỉnh mất đi diện tích canh tác bằng diện tích hai huyện, còn đất gieo trồng ở miền Bắc mất đi bằng diện tích hai tỉnh

Nguyên nhân chính xuất phát từ chỗ :

- Do vi phạm các nguyên tắc về hợp tác hoá, đã bỏ qua nội dung kinh tế của các nguyên tắc này Cơ sở kinh tế của nguyên tắc tự nguyện chính là sự xã hội hoá sức sản xuất, trên cơ sở đó xuất hiện nhu cầu hợp tác hoá các hộ nông dân, hợp tác ở những khâu nào có lợi nhất cho phát triển sản xuất

- Cơ sở kinh tế cǎn bản nhất của nông dân là quyền làm chủ sử dụng ruộng đất Trong tập thể hoá, chúng ta đã xoá bỏ ngay từ đầu cơ sở kinh tế này Song, trên thực tế là do nhận thức đơn giản, giáo điều, duy ý chí về chế độ kinh tế xã hội chủ nghĩa Cụ thể là: quan niệm thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội chỉ tồn tại hai hình thức sở hữu: toàn dân và tập thể, và sau này đồng nghĩa với sở hữu nhà nước, từ đó đã nóng vội muốn nhanh chóng xoá bỏ các loại hình sở hữu khác, coi đó là điều kiện tiên quyết để xây dựng chế độ kinh tế mới trong khi chưa có đủ các tiền đề cần thiết

- Do phân phối bình quân, lợi ích kinh tế của nông dân bị vi phạm đã dẫn đến thủ tiêu động lực sản xuất của người lao động

- Hoạt động "quản lý là khâu yếu kém nhất, ruộng đất được tập thể hoá nhưng sử dụng không có kế hoạch, dẫn đến cày sâu cấy muộn, bỏ sót ruộng, nǎng suất và sản lượng thấp Cán bộ quản lý thiếu nǎng lực do trình độ vǎn hoá thấp, không đủ kinh nghiệm quản lý sản xuất, từ đó dẫn đến hiệu quả kinh tế giảm sút, không hơn sản xuất cá thể"

Tóm lại, từ năm 1946, sau khi giành được độc lập cho đến trước năm 1975, đất nước ta tuy trải qua nhiều giai đoạn lịch sử khác nhau, nhưng luôn tồn tại sự

đa dạng về các hình thức sở hữu và chế độ sử dụng đất trong đó sở hữu tư nhân

về đất đai chiếm một vị trí hết sức quan trọng trong nền kinh tế đất nước

7 Chính sách ruộng đất ở Miền Nam Việt Nam thời kỳ từ 1954 - 1975

Thời chúa Nguyễn và nhà Tây Sơn, Miền Nam Việt Nam được gọi là xứ

Gia Định (Gia Định thành) và được khai khẩn từ thế kỷ 17 Năm 1698, xứ Gia

Năm 1887, Nam Kỳ trở thành một vùng lãnh thổ nằm trong Liên bang Đông Dương Năm 1933, quần đảo Trường Sa sát nhập vào Nam Kỳ thuộc Pháp Tháng 3 năm 1945 Thống sứ Nhật Nashimura đổi Nam Kỳ thành Nam Bộ

Năm 1945, Chính phủ Trần Trọng Kim tuyên bố sáp nhập Nam Kỳ thành một bộ phận của nước Việt Nam độc lập Sau khi Cách mạng tháng Tám nổ ra,

Ủy ban Hành chính Lâm thời Nam Bộ đã ra mắt ngày 25 tháng 8 năm 1945 do Trần Văn Giàu làm Chủ tịch

Tính đến thập niên 1950 thì tình hình sở hữu ruộng đất ở Miền Nam có nhiều chênh lệch: 2,5% đại điền chủ sở hữu 45% tổng số ruộng trong khi 73% tiểu điền chủ chia nhau 15%4

Thời kỳ từ năm 1954 đến 1975 sau Hiệp định Genève ở Miền Nam tồn tại

2 chính sách ruộng đất: Chính sách ruộng đất của Chính phủ Lâm thời Cộng hoà Miền Nam Việt Nam và chính sách ruộng đất của Mỹ - Nguỵ

- Nội dung chính sách ruộng đất của Chính phủ lâm thời Cộng hoà Miền Nam là đấu tranh giành độc lập dân tộc và ruộng đất về tay người cày Song do chiến tranh kéo dài, chính sách này chỉ được thực hiện ở những vùng giải phóng

- Nội dung chính sách ruộng đất của Chính quyền Mỹ - Nguỵ là “cải cách điền địa” với 2 giai đoạn khác nhau: Chính sách “Cải cách điền địa” được thực hiện từ năm 1954 đến cuối những năm 1960 và “Luật người cày có ruộng” được thực hiện từ năm 1970 đến năm 1975

4

Lê Xuân Khoa: Việt Nam 1945-1995, Tập I Bethesda, MD: Tiên Rồng, 2004 Trang 444

21

* Chính sách “ Cải cách điền địa” của chính quyền Ngô Đình Diệm

Trong tuyên bố của Mỹ về các mục tiêu ở Đông Nam Á năm 1952, Mỹ đã tuyên bố giúp đỡ giúp đỡ chính quyền Nguỵ thực hiện “cải cách điền địa” Tháng 12-1952 thực dân pháp và chính phủ bù nhìn Bảo Đại đã thành lập Uỷ ban cải cách điền địa Ngày 4/6/1953 chính quyền này đã công bố chính sách : “Cải cách điền địa” Nội dung cải cách điền địa của Ngô Đình Diệm chủ yếu trong ba Đạo

Dụ:

Trong đó, Dụ số 2 (8/1/1955) và số 7 (5/2/1955) buộc nông dân lập khế ước tá điền:

- Loại A (thời hạn 5 năm, tăng tô 15% - 20%);

- Loại B (đối với ruộng hoang có chủ);

- Loại C (đối với ruộng hoang vắng chủ có công)

Tuy nhiên, chính sách “Cải cách điền địa” của chính phủ Bảo Đại vừa mới thực hiện đã bị dập xuống trước thắng lợi vĩ đại của nhân dân ta tại Điện Biên Phủ Sau khi Pháp thất bại ở Đông Dương, Mỹ thế chân vào Miền Nam Việt Nam đồng thời thực hiện âm mưu áp đặt chủ nghĩa thực dân mới tại đó

Để đối phó với phong trào cách mạng ở miền Nam Việt Nam, Mỹ - Diệm luôn coi trọng vấn đề nông thôn và nông dân, họ cho rằng “Cứu nông thôn là cứu chế độ”, “ Xã ấp còn, quốc gia còn, xã ấp mất là quốc gia mất” Bởi vậy chính sách ruộng đất giữ vai trò chiến lược Tháng 10 năm 1956 Tổng thống “Cộng hoà Việt Nam” ban hành đạo dụ 57 về cải cách điền địa, nhằm mục đích cải tiến lại chế độ sở hữu và sử dụng đất đã có thời pháp thuộc

Dụ số 57 (20/10/1956) quy định việc truất hữu địa chủ Mỗi địa chủ chỉ được giữ lại 100 ha ruộng đất và 15 hecta ruộng hương hỏa Ruộng bị truất hữu

sẽ được đem bán lại cho những người thiếu ruộng mỗi hộ không quá 5 ha, người mua sẽ trả tiền trong 6 năm Trong thời gian đó ruộng đất vẫn thuộc quyền sở hữu của chính quyền Trong vòng 10 năm đất không được cho mướn hay đem bán lại Địa chủ sẽ được bồi thường 10% tiền mặt, số còn lại được trả bằng trái phiếu trong 12 năm, mỗi năm lời 5%

22

Đến năm 1958, Ngô Đình Diệm đã khôi phục được kiểu sở hữu đất tại đồng bằng Nam Bộ về lại như thời trước chiến tranh khi 2% chủ đất sở hữu 45% đất đai và khoảng một nửa số người cày không có ruộng

Ngày 30 tháng 6 năm 1959, chủ yếu ở đồng bằng sông Cửu Long số khế ước tá điền lập được đã lên tới 774.286 ha (Loại A: 576.856 ha, loại B và C: 197.530 ha), liên quan tới khoảng ¾ số tá điền5

Tính chung cả Miền Nam, theo Bộ Điền Thổ và cải cách điền địa cho biết đến hết ngày 15 tháng 5 năm 1960 đã đo đạc xong 424.081 ha và bán lại cho 123.979 nông dân không có ruộng So với 1 triệu hộ tá điền ở đồng bằng sông Cửu Long thì dụ 57 về cơ bản không ảnh hưởng bao nhiêu6

*Luật người cày có ruộng của chính quyền Nguyễn Văn Thiệu

Cuộc tổng tấn công và nổi dậy xuân Mậu Thân 1968 buộc Mỹ phải xuống thang và chuyển sang chiến lược "Việt Nam hóa chiến tranh" Vì một vùng nông thôn rộng lớn đã ở dưới quyền kiểm soát của Mặt trận giải phóng miền Nam nên

Mỹ và Việt Nam Cộng hòa càng chú ý đến việc giành lại đất đai ở nông thôn

Ngày 6/3/1970 Quốc hội Việt Nam Cộng hòa đã thông qua đạo luật người cày có ruộng và ngày 26 tháng 3 năm 1970 và được Tổng thống Nguyễn Văn Thiệu ký

tại Cần Thơ theo lệnh số 003/60 ban hành Luật "Người Cày Có Ruộng"

Về cơ bản, chính sách của Nguyễn Văn Thiệu cùng theo đuổi mục đích như thời Ngô Đình Diệm có điều khác là hạn điền của mỗi địa chủ bị hạ thấp xuống nhiều lần so với cải cách của Ngô Đình Diệm Cụ thể, Luật quy định ruộng đất không trực canh (không canh tác) đương nhiên bị truất hữu và phải được bồi thường thỏa đáng theo thời giá và Chính phủ phát hành công khố phiếu

để chi trả những khoản này Ruộng đất truất hữu được ưu tiên cấp phát miễn phí cho tá điền (3 mẫu ở Nam phần và 1 mẫu ở Cao Nguyên và Trung phần) Điền

23

chủ trực canh chỉ được giữ tối đa 15 mẫu Tuy nhiên, Luật "Người Cày Có Ruộng" không được phép áp dụng đối với ruộng đất của các tổ chức tôn giáo và ruộng đất hương hỏa gia đình của người dân Mục tiêu của việc cải cách này là cấp miễn phí 1,5 triệu hecta ruộng lúa cho 80 vạn hộ nông dân, đồng thời cấp giấy chứng nhận sở hữu ruộng đất cho nông dân

Ngoài ra chính sách ruộng đất còn có ba điểm mới:

- Địa chủ không có quyền bắt tá điền nộp địa tô thuộc những năm trước

- Nông dân lãnh ruộng do chính quyền vùng giải phóng cấp cũng được miễn thuế trong một thời gian

- Nông dân lãnh ruộng do chính quyền vùng giải phóng sẽ được nhận bằng khoán để chính thức sở hữu số ruộng đó Tính đến năm 1973 thì hơn một triệu mẫu ruộng đã được chuyển sang quyền sở hữu của hơn 850.000 tá điền

Kết quả chương trình "Người Cày Có Ruộng" theo số liệu của Tổng nha Điền Địa (tính đến ngày 15/7/1974)7

:

- Toàn miền Nam cấp phát = 1.290.949 ha ;

- Đồng bằng sông Cửu Long = 1.154.371 ha (ruộng tư 1.099.382 ha; ruộng công 54.989 ha) ;

- Chứng thư cấp đất = 693.258 chứng thư ;

- Số tiền bồi thường = 151 tỷ đồng (số liệu 26/4/1974)

Tóm lại, ba năm sau khi triển khai chương trình Luật người cày có ruộng, tổng cộng có 75 vạn hộ gia đình, gồm khoảng 5 triệu người, đã được cấp đất 8

Theo ông Nguyễn Tiến Hưng trong sách Khi đồng minh tháo chạy: "Nhiều quan

sát viên quốc tế đã cho chương trình "Người Cày Có Ruộng" là một trong những chương trình cải cách điền địa thành công nhất ở các nước hậu tiến Nó là điểm vàng son của nền Đệ nhị Cộng hòa" 9 Chương trình này đã tạo ra một tầng lớp

24

tiểu nông đông đảo, thúc đẩy kinh tế hàng hóa trong nông nghiệp phát triển Nông dân hăng hái sản xuất và năng suất lao động trong sản xuất lúa gạo tăng lên nhanh chóng Đời sống của nông dân được cải thiện

II PHÁP LUẬT ĐẤT ĐAI CỦA NHÀ NƯỚC VIỆT NAM TỪ NĂM

1975 ĐẾN NĂM 2003

Sau giải phóng (1975), Đảng và Nhà nước chủ trương "xác lập quan hệ sản xuất xã hội chủ nghĩa thồng nhất trong cả nước dưới hai hình thức sở hữu toàn

dân và tập thể để phát triển sản xuất nông nghiệp theo hướng sản xuất lớn"

Về vấn đề ruộng đất, Đảng và Nhà nước chủ trương triệt để xoá bỏ tàn dư bóc lột ruộng đất của địa chủ, phong kiến, tịch thu ruộng đất của bọn phản động

có nợ máu chia cho nông dân không ruộng và thiếu ruộng; điều chỉnh ruộng đất trong nội bộ nông dân gắn với cải tạo nông nghiệp theo hình thức hợp tác xã; tập thể hoá triệt để ruộng đất và các tư liệu sản xuất của nông dân Kết quả thực hiện chủ trương trên đã đưa lại ở các vùng không giống nhau:

- Ở các tỉnh duyên hải miền Trung, đến cuối nǎm 1975 đã thu hồi 125.527 hécta ruộng đất chia cho 2 triệu nông dân Mức chênh lệch ruộng đất giữa các hộ không đáng kể Vì vậy, tạo thuận lợi cho quá trình điều chỉnh ruộng đất và tập thể hoá

- Ở Tây Nguyên, ruộng đất chủ yếu là quốc gia công thổ và đồn điền Việc tịch thu đất đai và quốc hữu hoá đồn điền từ tay giai cấp tư sản khá thuận lợi Sau khi chuyển các đồn điền cây công nghiệp thành nông trường quốc doanh, còn lại một số ruộng được chia cấp tập thể, lập các hợp tác xã và tập đoàn sản xuất

- Ở Nam Bộ, trước hết, là tịch thu ruộng đất của địa chủ, việt gian phản động chia cho nông dân Vấn đề mới đặt ra là ruộng đất tịch thu được của địa chủ còn lại không nhiều trong khi gần hai triệu người, vốn đang hoạt động trong các lĩnh vực công thương nghiệp (phi nông nghiệp) được coi là đối tượng cải tạo công thương nghiệp phải trở về nông thôn, đòi hỏi có ruộng đất canh tác Để có ruộng đất cấp cho đối tượng này, phải tiến hành điều chỉnh ruộng đất bằng cuộc vận động "nhường áo sẻ cơm" theo tinh thần Chỉ thị 57 của Bộ Chính trị (tháng

- Nghị quyết 10 của Bộ chính trị ngày 05/8/1988

- Hội nghị TW khoá VII tháng 03/1989 v.v…

Chỉ thị 100 của Ban Bí thư TW Đảng năm 1981 về “cải tiến công tác khoán, mở rộng khoán sản phẩm đến nhóm và người lao động trong hợp tác xã nông nghiệp Nội dung cơ bản của chỉ thị 100 là giao diện tích ruộng đất cho đội sản xuất, cho nhóm và người lao động sử dụng để thực hiện sản lượng khoán, tránh để đồng ruộng bị chia cắt manh mún… Khi diện tích giao khoán cho người lao động được phân bố hợp lý, thì có thể ổn định trong vài ba năm để xã viên yên tâm thâm canh trên diện tích đó

Các địa phương ở Miền Bắc, Miền Trung đã nhanh chóng triển khai việc thực hiện Chỉ thị 100 và sau một thời gian đã phát huy tác dụng như: phân chia lại chức nǎng kinh tế giữa tập thể và hộ gia đình cả về quan hệ sở hữu, quan hệ quản lý và phân phối, mở đầu cho quá trình dân chủ hoá về mặt kinh tế, bằng việc gắn bó trở lại lao động với ruộng đất, mang lại lợi ích thiết thực cho nông

26

dân, tạo ra động lực kích thích phát triển sản xuất Xét về mặt cơ chế quản lý kinh tế, khoán 100 đã phá vỡ cơ chế tập trung quan liêu trong sản xuất nông nghiệp, nhất là trong thời gian đầu, khoán 100 đã có tác dụng làm sống động nền kinh tế nông thôn và tạo ra một khối lượng nông sản lớn hơn so với thời kỳ trước Tuy vậy, Chỉ thị 100 cũng chỉ có tác dụng trong một thời gian, sau đó giảm dần

do cơ chế tập trung quan liêu vẫn còn được duy trì, phân phối mang tính thống nhất theo chế độ công điểm đã làm giảm động lực hăng say sản xuất của xã viên, nông dân nợ sản phẩm ngày một tăng, xã viên trả bớt ruộng khoán Cùng với thiên tai xảy ra năm 1987, trong hai năm 1987- 1988 số người bị thiếu đói đã lên tới hàng triệu người

Trước đòi hỏi của cuộc sống, ngày 5/4/1988, Bộ Chính trị ban hành Nghị quyết 10 về Đổi mới quản lý nông nghiệp cùng với việc thực hiện khoán 10 là sự đổi mới toàn bộ cơ chế quản lý kinh tế nông nghiệp, đổi mới hoạt động kinh tế -

xã hội ở nông thôn Từ đây, chức nǎng kinh tế của hộ nông dân được xác lập trở lại

Ở Nam Bộ, do công tác cải tạo nông nghiệp gặp nhiều trắc trở, Ban Bí thư quyết định làm thử từng bước để rút kinh nghiệm Trên thực tế, một số địa phương ở Nam Bộ đã vận dụng Chỉ thị 100, lấy động lực lợi ích để thu hút trung nông tham gia tập đoàn sản xuất và hợp tác xã Tuy nhiên, do đặc thù của kinh tế

nông nghiệp Miền Nam, Ban Bí thư đã ra Chỉ thị số 19 và nêu rõ “Hỗ trợ những nông dân nghèo được chia cấp ruộng đất để có điều kiện sử dụng đất có hiệu quả, phát triển sản xuất, cải thiện đời sống”

Ở những nơi đã điều chỉnh ruộng đất, nhưng còn chênh lệch ít nhiều ruộng đất trong nội bộ nông dân thì kết hợp với xây dựng tập đoàn sản xuất và thực hiện khoán sản phẩm để giải quyết tiếp Các tập đoàn sản xuất và hợp tác xã nông nghiệp ở Miền Nam đã thu hút được 45.6% nông hộ và 38% diện tích đất đai, có nơi như Tiền giang có trên 80% nông hộ tham gia tập đoàn và hợp tác xã sản xuất Bên cạnh những thắng lợi trong việc điều chỉnh ruộng đất gắn liền với tập

thể hoá, Chỉ thị 19 cũng đã bộc lộ những hạn chế nghiêm trọng: Thứ nhất, việc

27

điều chỉnh ruộng đất đã vi phạm lợi ích của nông dân, đặc biệt là trung nông - nhân vật trung tâm của sản xuất nông sản hàng hoá ở Nam Bộ, những người có vốn, lao động và kinh nghiệm sản xuất, đại biểu cho lực lượng sản xuất đang phát

triển ở nông thôn Thứ hai, việc điều chỉnh ruộng đất nhiều lần dẫn đến bình

quân, xoá xâm canh, gây ra xáo canh, làm cho quá trình sản xuất hàng hoá và phân công lao động bị biến động lớn Trên thực chất là đi ngược lại quá trình tích

tụ và tập trung ruộng đất, vốn là tư liệu sản xuất theo hướng sản xuất hàng hoá Nhiều địa phương còn chia ruộng đất cho cả những người hoạt động trong các lĩnh vực phi nông nghiệp, mà việc họ tách ra khỏi sản xuất nông nghiệp lại chính

là kết quả tiến bộ của quá trình phân công lao động xã hội Việc này đã không kích thích được nông dân Nam Bộ tích cực sản xuất, tình trạng tranh chấp ruộng đất diễn ra phức tạp, kéo dài, phần lớn là đòi lại ruộng đất đã qua điều chỉnh theo phong trào "nhường cơm xẻ áo", những ruộng đất bị xáo canh, cắt bớt khi thực hiện khoán sản phẩm, ruộng đất do nông trường, lâm trường, đơn vị bộ đội quản

lý không sử dụng hết…

Có thể nói, suốt cả thập kỷ 80 ở nước ta là một quãng thời gian sôi động về việc xác định quyền làm chủ của nông dân đối với mảnh đất trồng cấy của mình

2 Luật Đất đai năm 1987

Xuất phát từ nhu cầu cụ thể hoá quyền sở hữu toàn dân về đất đai được quy định trong Hiến pháp năm 1980, cùng với việc thực hiện Khoán 10 là sự đổi mới toàn bộ cơ chế quản lý kinh tế nông nghiệp, đổi mới hoạt động kinh tế - xã hội ở nông thôn, chức nǎng kinh tế của hộ nông dân đã được xác lập trở lại Theo

đó, tháng 3/1989 Hội nghị BCHTW Đảng lần thứ 6 (khoá VI) và Đại hôi Đại

biểu toàn quốc lần thứ VII của Đảng đã khẳng định: “hộ nông dân là một đơn vị kinh tế tự chủ sản xuất hàng hoá” nhằm khai thác có hiệu quả các tiềm nǎng kinh

tế hộ nông dân và nông nghiệp, từng bước chuyển nền kinh tế tự cấp tự túc sang sản xuất hàng hoá theo định hướng xã hội chủ nghĩa Ngày 29-12-1987 Quốc hội

đã thông qua Luật Đất đai đầu tiên, có hiệu lực từ ngày 01-01-1988 Luật Đất đai gồm sáu chương, 57 Điều Theo đó các quy định của Luật Đất đai đã giải quyết

28

một vấn đề nghiêm trọng phù hợp với lợi ích của đông đảo nông dân: đó là giao đất ổn định, lâu dài cho hộ gia đình nông dân sử dụng, đồng thời quy định rõ quyền và nghĩa vụ của họ

Để thi hành Luật Đất đai 1987, Bộ Chính trị đã ra Nghị quyết số 10 ngày 05-04-1988 về đổi mới quản lý đất nông nghiệp Trên cơ sở đó, các hộ nông dân được Nhà nước giao đất ổn định, lâu dài để sản xuất…, bảo đảm cho người nhận khoán canh tác trên diện tích đất có quy mô thích hợp và ổn định trong khoảng 15-

20 năm

Luật Đất đai 1987 và các văn bản có liên quan đã ổn định một bước tình hình sử dụng đất trong phạm vi cả nước, tạo điều kiện cho người nông dân yên tâm sản xuất vì thế năng xuất lúa tăng lên rõ rệt, giải quyết từng bước vấn đề lương thực Tuy nhiên, nền kinh tế thị trường ngày càng phát triển, nhu cầu sử dụng đất của người dân ngày càng tăng cao, nhất là nhu cầu sử dụng đất ổn định, lâu dài đã làm nảy sinh những cơn "sốt đất" ở hầu hết các địa phương, vì vậy các quy định của Luật Đất đai năm 1987 không còn phù hợp và đáp ứng được tình hình phát triển của đất nước, nhất là về thẩm quyền giao đất, về thừa kế, về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất…cùng với nhiều vấn đề về chính trị, kinh tế, văn hóa- xã hội khác Vì vậy, để thay đổi một cách cơ bản Quốc hội đã ban hành Hiến pháp 1992 làm cơ sở cho việc ban hành và thông qua Luật Đất đai ngày 17-07-1993 thay thế cho Luật Đất đai 1987

3 Luật Đất đai năm 1993

Luật Đất đai năm 1993 ra đời đã làm thay đổi một cách căn bản về quyền

sở hữu và quyền sử dụng đất đai ở nước ta Một mặt, Luật vẫn khẳng định quyền

sở hữu toàn dân về đất đai, nhưng đã quy định về quyền sử dụng đất của người sử dụng cụ thể và sát với tình hình thực tế hơn nhằm bảo đảm cho người dân an tâm

sử dụng đất, tạo hiệu quả nhanh chóng và lâu bền trong việc sử dụng đất đai Theo đó, Luật Đất đai đã quy định về chế độ sử dụng đất nông nghiệp: người sử dụng khi được sử dụng với thời hạn kéo dài hơn (20 năm, 50 năm) tùy mục đích

sử dụng; cho phép tổ chức, cá nhân nước ngoài thuê đất để đầu tư, từ đó Nhà

Luật đất đai 1993 đã dành một chương quy định về quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất khi được Nhà nước giao đất, cho thuê, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất Theo đó ngoài các quyền chung của tất cả người sử dụng đất như quyền hưởng lợi từ đất, quyền được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền được Nhà nước bảo hộ khi có sự vi phạm của người khác…, thì người sử dụng đất có quyền chuyển quyền sử dụng đất của mình cho người khác theo quy định của pháp luật đất đai

Định chế quyền sử dụng đất sau hàng chục năm hiện hữu ở nước ta đã đóng vai trò quan trọng trong lịch sử và phát huy tác dụng đáng kể trong công cuộc xây dựng chủ nghĩa xã hội và trong quá trình chuyển đổi nền kinh tế mặc dù Luật đất đai đã được sửa đổi năm 1998, 2001

Tuy nhiên, do các quan hệ kinh tế thị trường phát triển một cách nhanh

chóng, định chế quyền sử dụng đất ở nước ta sau khi phát triển kinh tế thị trường

dù đã phát huy tác dụng, những trước tình hình thực tế của đất nước đã và đang gây ra một số trở ngại cho sự phát triển và đe dọa sự ổn định xã hội: Từ hệ thống đăng bạ điền địa khoa học tồn tại hơn nửa thế kỷ (vốn dựa trên cơ sở quyền tư hữu đất đai) đã bị xóa bỏ hoàn toàn và thay bằng một hệ thống đăng ký phức tạp, rườm

rà, không hiệu quả và thiếu ổn định, gây nhiều tốn kém về tiền của và thời gian cho ngân sách quốc gia, đến việc người sử dụng đất không có quyền sở hữu trên

30

phương diện pháp lý nên khi muốn chuyển nhượng đất, trình tự thực hiện thường

bị kéo dài vì người chuyển nhượng phải “hoàn trả” lại “đất không sử dụng” cho Nhà nước trước khi người thụ hưởng được trao quyền sử dụng thông qua hình thức giao hoặc thuê đất từ Nhà nước Bên cạnh đó, việc quy hoạch sử dụng đất tuy trên

lý thuyết thuộc về Nhà nước, nhưng trên thực tế chính quyền địa phương hoàn toàn quyết định, nên tình trạng lạm dụng quyền hành biến đất công thành đất tư, bồi thường di dời không thỏa đáng, nhận hối lộ để phê duyệt và chuyển đổi mục đích sử dụng đất trong những dự án kinh doanh bất động sản để trục lợi đã là nguyên nhân chính của nạn khiếu kiện đông người tại những khu đô thị lớn, làm cho các quan hệ đất đai diễn biến ngày càng phức tạp mặc dù Luật Đất đai đã được sửa đổi liên tiếp vào năm 1998 và 2001

Trước tình hình đó, ngày 26 -11-2003 Quốc hội nước ta đã thông qua Luật Đất đai mới, có hiệu lực từ ngày 01- 07-2004 Luật Đất đai 2003 bao gồm 7 chương và 146 Điều

Chương 2 KHÁI NIỆM, ĐỐI TƯỢNG ĐIỀU CHỈNH VÀ PHƯƠNG PHÁP

ĐIỀU CHỈNH CỦA NGÀNH LUẬT ĐẤT ĐAI

31

I KHÁI QUÁT CHUNG

Việt Nam có diện tích đất tự nhiên là 32.924.061 ha, trong đó 9.345.346 ha đất nông nghiệp; 11.575.429 ha đất lâm nghiệp; 1.532.843 ha đất chuyên dùng; 443.178 ha đất ở và 10.027.265 ha đất chưa sử dụng

Với tổng diện tích đất đai tự nhiên như vậy, Việt Nam là một nước có quy

mô đất đai trung bình, nhưng nếu tính bình quân diện tích đất theo đầu người thì chỉ bằng 1/6 so với mức bình quân của thế giới, và đứng hàng thứ 9 trong 10 nước ASEAN

Địa hình Việt Nam phân hoá mạnh, 3/4 là núi, 1/4 là đồng bằng Việt Nam

có 2 đồng bằng rộng lớn là châu thổ sông Hồng ở Miền Bắc, và châu thổ sông Cửu long ở Miền Nam Ngoài ra còn một chuỗi những đồng bằng nhỏ kẹp giữa biển Đông và đồi núi phía Tây, nằm dọc theo vùng duyên hải Miền Trung Về vị trí địa lý, Việt Nam nằm trong vùng nhiệt đới Bắc bán cầu thuộc vùng Đông Nam

Á, có khí hậu nhiệt đới, gió mùa, nắng và mưa nhiều, thường xuyên xảy ra bão lụt, hạn hán và hàng loạt các thiên tai khác Vì vậy, đất đai dễ bị xói mòn, sụt lở, việc khai thác và sử dụng đất đai, đặc biệt là đất nông nghiệp gặp nhiều khó khăn

và tốn kém

Lãnh thổ Việt Nam trải dài từ Bắc đến Nam với 3.260 km bờ biển Vùng lãnh hải rộng gấp 3 lần đất liền do có thềm lục địa với nhiều đảo và quần đảo trên biển Đông (khoảng 3.000 đảo)

Như vậy, đất liền, vùng biển, vùng thềm lục địa, rừng núi, sông ngòi, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất vừa là quà tặng thiên nhiên, vừa là di sản quý báu của nhiều thế hệ người Việt Nam đã anh dũng hy sinh trong suốt mấy ngàn năm lịch sử dựng nước và giữ nước Vì vậy, đất đai luôn đóng vai trò quan trọng đối với sản xuất và đời sống con người Tại Hội nghị các Bộ trưởng môi

trường Châu Âu họp năm 1973 đã nhận định: “Đất đai là một trong những của cải quý nhất của loài người, nó tạo lên điều kiện sống của thực vật, động vật và con người trên trái đất”

32

Để giữ gìn vai trò quan trọng của đất đai, chỉ có thể phát huy và nâng cao vai trò vốn có của nó dưới sự tác động tích cực của toàn xã hội một cách thường xuyên và liên tục trong việc khai thác và sử dụng các nguồn tài nguyên thiên nhiên quý giá trên cơ sở những nguyên tắc nhằm phục vụ lợi ích của toàn xã hội

Vì vậy, việc quản lý đất đai và tài nguyên thiên nhiên trên đất một cách có hiệu quả không chỉ là nhiệm vụ trọng tâm của Nhà nước, mà còn là trách nhiệm của mỗi công dân khi nhận thức về vấn đề đất đai

II KHÁI NIỆM, ĐỐI TƯỢNG ĐIỀU CHỈNH VÀ PHƯƠNG PHÁP ĐIỀU CHỈNH CỦA NGÀNH LUẬT ĐẤT ĐAI

1 Khái niệm ngành Luật Đất đai

Ở nước ta, do những hoàn lịch sử nhất định, Nhà nước từ chỗ cho phép tồn tại các hình thức sở hữu khác nhau (Điều 11 Hiến pháp 1959) đã dần tiến tới việc đưa người nông dân vào làm ăn tập thể, tiến hành hợp tác hóa nông nghiệp, nông thôn đã làm thay đổi các quan hệ sở hữu, trong đó có quyền sở hữu đất đai, nhà ở của người dân Đặc biệt, Hiến pháp năm 1980 đã xác lập chế độ sở hữu toàn dân

về đất đai nhưng do Nhà nước thống nhất quản lý Đến Hiến pháp 1992 và Hiến pháp sửa đổi 2001 cùng với Luật Đất đai 1993, 2003 Nhà nước đã dần khẳng định và thể chế hóa lại chế định quan hệ sở hữu đất đai cho phù hợp với sự vận động và phát triển của nền kinh tế thị trường Trong đó Điều 5, khoản 1 Luật Đất

đai quy định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu”.Việc Nhà nước thực hiện quyền “đại diện” chủ sở hữu cho toàn dân về đất

đai thực chất đã mở ra và giải quyết một bước mối quan hệ giữa Nhà nước và người sử dụng đất, giữa Nhà - với tư cách là chủ thể quản lý đất đai (Điều 17 Hiến pháp 1992) với người sử dụng đất khi Nhà nước trao cho họ các quyền chiếm hữu, sử dụng và định đoạt mảnh đất cụ thể trên cơ sở những ý đồ về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của Nhà nước, nhằm mục đích sử dụng đất đai tiết

kiệm, hiệu quả và bảo vệ môi trường

Vì vậy, các quy định của Luật Đất đai khi tác động lên các quan hệ xã hội luôn gắn liền với các hoạt động của hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước, đó là

33

các quan hệ xã hội nảy sinh trong quá trình phân phối và phân phối lại quỹ đất thông qua các hoạt động giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; thông qua hoạt động cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, đăng ký quyền sử dụng đất; thu hồi đất, giải quyết tranh chấp đất đai Từ đó đã hình thành nên các quan hệ trong lĩnh vực quản lý và sử dụng đất của các chủ thể tham gia quan hệ đất đai Những quan hệ xã hội này chính là đối tượng nghiên cứu của ngành Luật Đất đai và nó có mối quan hệ với:

- Các nguồn lực về đất đai; phương thức hình thành; phân phối và phân phối lại quỹ đất trên lãnh thổ quốc gia; thẩm quyền, trách nhiệm của các cơ quan quản lý nhà nước trong quá trình quản lý đất đai trong phạm vi được phân cấp

- Quyền và nghĩa vụ của các chủ thể tham gia trong mối quan hệ sử dụng các nguồn lực tài nguyên thiên nhiên đất đai trong mối quan hệ với Nhà nước

- Nguyên tắc tổ chức và hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước về đất đai trong việc tổ chức và thực hiện chính sách, pháp luật đất đai

- Trình tự, thủ tục về việc thực hiện các quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất khi tham gia quan hệ pháp luật đất đai

Với tư cách là chủ thể của quyền lực công, song để thực hiện quyền “đại diện” chủ sở hữu toàn dân về đất đai, Nhà nước đã tổ chức, định hướng và kiểm tra các hoạt động liên quan tới đất đai Xây dựng các định chế và vận dụng các quy phạm pháp luật hướng vào việc tập trung phân phối và phân phối lại quỹ đất trên lãnh thổ quốc gia nhằm tạo lập và sử dụng quỹ đất một cách hợp lý và hiệu quả Từ đó hình thành nên trung tâm của ngành Luật Đất đai - là những quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ đất đai trong lĩnh vực quản lý và sử dụng đất và được điều tiết thông qua chính sách đất đai của Nhà nước Do vậy, ngành Luật Đất đai không những hướng vào nhu cầu sử dụng đất của các chủ thể trong

xã hội, mà còn tác động tới toàn bộ quá trình sản xuất và đời sống của các chủ thể khác trên lãnh thổ quốc gia khi tham gia vào các quan hệ pháp luật đất đai

Do đó, khái niệm ngành Luật Đất đai được hiểu như sau: Luật Đất đai là một ngành luật độc lập trong hệ thống pháp luật Việt Nam, là toàn bộ các quy

34

phạm pháp luật đất đai do Nhà nước ban hành nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình quản lý nhà nước về đất đai và quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình sử dụng đất của các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân, nhằm mục tiêu sử dụng đất tiết kiệm, hiệu quả và bảo vệ môi trường

2 Đối tượng điều chỉnh

Đối tượng và phạm vi điều chỉnh của một ngành luật là những nhóm quan

hệ xã hội cùng loại, là căn cứ để phân biệt giữa ngành luật này với ngành luật khác, cũng như đánh giá hiệu quả tác động của các quy phạm pháp luật lên các quan hệ xã hội thực tế

Đối tượng điều chỉnh của ngành Luật Đất đai là những quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình chiếm hữu, sử dụng và định đoạt đất đai được các quy phạm pháp luật đất đai điều chỉnh Tuy nhiên, đối tượng điều chỉnh của ngành Luật Đất đai có thể phân thành hai nhóm quan hệ xã hội:

a Nhóm quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình quản lý nhà nước về đất đai

Căn cứ vào Hiến pháp năm 1992 đã được sửa đổi, bổ sung theo Nghị quyết

số 51/2001/QH10 ngày 25/12/2001 của Quốc hội khoá X kỳ họp thứ 10, Luật Đất đai thông qua ngày 26/11/2003 tại kỳ họp thứ 4, Quốc hội khoá XI đã quy định:

„„Đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi ở vùng biển đều thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu” “Nhà nước thống nhất quản lý toàn bộ đất đai theo quy hoạch và pháp luật, bảo đảm

sử dụng đất đúng mục đích và có hiệu quả‟‟

Nhà nước thay mặt nhân dân quản lý toàn bộ quỹ đất đai trong phạm vi cả nước thông qua các cơ quan có thẩm quyền như Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Bộ Tài nguyên và Môi trường, Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân và các bộ, ngành khác có liên quan

Vì vậy, quan hệ quản lý nhà nước về đất đai được hiểu trên hai khía cạnh: Thứ nhất: quan hệ quản lý nhà nước về đất đai là quản lý hành chính nhà nước đối với đất đai thông qua hoạt động ban hành các văn bản quy phạm pháp

35

luật về quản lý, sử dụng đất đai và tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm đó trên thực tế thông qua việc: quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyết định thu hồi, bồi thường về đất đai; quyết định xử phạt hành chính đối với hành vi vi phạm pháp luật đất đai nhằm thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai trong cả nước

Ví dụ 1: Căn cứ Luật Đất đai ngày 26 tháng 11 năm 2003, ngày 25 tháng 5 năm 2007 Chính phủ đã ban hành Nghị định 84/CP quy định bổ sung về việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại về đất đai

Cụ thể hóa NĐ 84/CP, Bộ Tài nguyên và Môi trường đã ban hành Thông

tư số 06/2007/TT-BTNMT ngày 02 năm 7 năm 2007 về hướng dẫn thực hiện một

số điều của Nghị định số 84/2007/NĐ-CP ngày 25 tháng 5 năm 2007 của Chính phủ Việc ban hành các văn bản nhằm hướng dẫn thi hành luật của Chính phủ,

Bộ, ngành là hoạt động lập quy - một hoạt động quan trọng của quyền hành pháp

Ví dụ 2 : Nhằm cụ thể hóa chính sách đất đai của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên, Chủ tịch UBND Thị xã Đ ra quyết định thu hồi (thẩm quyền hành chính) và hỗ trợ 200m2 cho gia đình bà C và các hộ dân khác nằm trong hệ thống

an toàn giao thông để xây dựng đường giao thông

Ví dụ 3 : Chủ tịch UBND Phường B tham gia hòa giải vụ tranh chấp đất đai giữa hộ gia đình chị H với hộ gia đình ông A trong việc xác định ranh giới lối

đi chung của hai gia đình

Thứ hai: quản lý nhà nước là quản lý kinh tế đối với đất đai thông qua các công cụ tài chính như xác định khung giá đất; thuế sử dụng đất, thuế thu nhập từ việc chuyển quyền sử dụng đất, tiền thuê đất khi Nhà nước cho thuê đất, tiền thu

từ việc xử lý các vi phạm pháp luật về đất đai, tiền bồi thường cho Nhà nước khi gây thiệt hại trong quản lý và sử dụng đất đai, phí và lệ phí trước bạ v.v

36

Ví dụ: để xác định giá đất thực tế tại các địa phương, Ngày 27/7/2007

Chính phủ đã ban hành Nghị định số 123/2007/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số

điều của Nghị định số 188/2004/NĐ-CP ngày 16/11/2004 về phương pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất

Khoản 2 Điều 3 của Nghị định 123/2007/NĐ-CP quy định: "Giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế trên thị trường trong điều kiện bình thường tại một thời điểm xác định là số tiền Việt Nam tính trên một đơn vị diện tích đất theo từng mục đích sử dụng hợp pháp, được hình thành từ kết quả của những giao dịch thực tế đã hoàn thành, mang tính phổ biến giữa người chuyển nhượng và người nhận chuyển nhượng trong điều kiện thương mại bình thường " Cách giải

thích rõ ràng này sẽ tạo điều kiện cho các địa phương có cơ sở để xác định, quy định giá các loại đất cụ thể trên địa bàn Theo đó, UBND (UBND) cấp tỉnh được phép căn cứ vào khoản 10 Điều 1 Nghị định 123/2007/NĐ-CP để định mức giá đối với các loại đất chưa xác định được mục đích sử dụng Bên cạnh đó, Nghị định còn quy định rõ: Căn cứ giá chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực tế tại các địa phương, UBND cấp tỉnh được quyết định giá các loại đất cụ thể trong giới hạn cho phép cao hơn không quá 20% so với mức giá tối đa và thấp hơn không quá 20% so với mức giá tối thiểu của khung đất cùng loại do Chính phủ quy định Hoặc, khi định giá đất tại khu vực giáp ranh giữa các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, UBND các tỉnh có đất giáp ranh phải tuân theo quy định pháp luật và tuân thủ nguyên tắc: Đất giáp ranh thuộc loại đất nào thì áp dụng khung giá do Chính phủ quy định đối với loại đất đó; đất giáp ranh có điều kiện

tự nhiên, kết cấu hạ tầng như nhau, có cùng mục đích sử dụng thì quy định mức giá như nhau Mức định giá tại khu vực giáp ranh có thể chênh lệch nhau, nhưng

tỷ lệ chênh lệch không quá 30%

Như vậy, thông qua các định chế trên, pháp luật đất đai và các công cụ quản lý khác của Nhà nước về đất đai, đã khẳng định và xác định rõ ràng vai trò của Nhà nước với tư cách là đại diện chủ sở hữu toàn dân đối với đất đai và thực hiện thống nhất quản lý đất đai trong cả nước nhằm mục đích bảo đảm việc sử

37

dụng đất hợp lý, tiết kiệm, đúng mục đích và có hiệu quả Để thực hiện, Nhà nước còn quy định cụ thể phương thức thực hiện quyền định đoạt đất đai của Người đại diện nhằm tăng cường vai trò, trách nhiệm của người đại diện chủ sở hữu trong việc quản lý các nguồn lực từ đất đai

b Nhóm quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình sử dụng đất của các

tổ chức, hộ gia đình và cá nhân

Luật đất đai năm 2003 được ban hành trong bối cảnh nền kinh tế của đất nước đang hội nhập sâu rộng vào nền kinh tế thế giới Cùng với việc gia nhập Tổ chức Thương mại kinh tế Thế giới (WTO) tháng 11/2006, Nhà nước tiếp tục xây dựng và ban hành các định chế quan trọng, làm cơ sở cho việc giải phóng các lực lượng lao động từ đất đai, nhằm nâng cao hơn nữa hiệu quả sử dụng và khai thác các tiềm năng từ đất

Trong khi vẫn khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu, Nhà nước thống nhất quản lý toàn bộ đất đai trên lãnh thổ quốc gia và Nhà nước giao đất, cho thuê đất cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân, các

cơ sở tôn giáo, cộng đồng dân cư (gọi tắt là người sử dụng đất) sử dụng ổn định lâu dài và xác lập những bảo đảm cho người sử dụng đất (Điều 10 Luật Đất đai) thông qua việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho người sử dụng Theo đó, thời gian giao đất sử dụng để trồng cây hàng năm, nuôi trồng thuỷ sản, làm muối là 20 năm, để trồng cây lâu năm là 50 năm Khi hết thời hạn sử dụng trên, nếu người sử dụng đất có nhu cầu thì có thể được tiếp tục được sử dụng với điều kiện trong thời hạn sử dụng đất chấp hành đúng pháp luật đất đai Người sử dụng đất còn được Nhà nước cho thuê đất theo thoả thuận Luật Đất đai năm

1993 và 2003 đã mở rộng các quyền cho người sử dụng đất Ngoài các quyền chiếm hữu, sử dụng, người sử dụng đất còn có các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, thế chấp, tặng cho quyền sử dụng đất, góp vốn, bảo lãnh bằng giá trị quyền sử dụng đất để liên doanh, liên kết với các

tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước thực hiện các hoạt động sản xuất kinh

sở hữu toàn dân về đất đai với quyền của người sử dụng trong việc nâng cao vai trò, trách nhiệm của Nhà nước trong quản lý đất đai cũng như nghĩa vụ và trách nhiệm của người sử dụng đất trong quá trình sử dụng đất đai của Nhà nước

3 Phương pháp điều chỉnh

Tuỳ thuộc vào mỗi một ngành luật nhất định và tương ứng với những nhóm quan hệ xã hội riêng biệt mà Nhà nước sử dụng những cách thức (pháp lý) tác động khác nhau vào các hành vi của các chủ thể tham gia quan hệ xã hội đó

Vì vậy, Phương pháp điều chỉnh của ngành Luật Đất đai là những phương thức, cách thức mà ngành luật này sử dụng để tác động vào các quan hệ xã hội : quan

hệ quản lý và quan hệ sử dụng đất đai - tức là tác động vào các hành vi của các chủ thể - Nhà nước và người sử dụng đất khi tham gia vào các quan hệ pháp luật đất đai

Luật đất đai sử dụng hai phương pháp điều chỉnh:

a Phương pháp hành chính mệnh lệnh

Dựa trên cơ sở “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân ”, “Nhà nước thống nhất quản

lý về đất đai”, cho nên các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất phải được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền giao đất, cho thuê đất sử dụng hoặc cho phép chuyển mục đích sử dụng đất Vì vậy, Nhà nước với tư cách đại diện chủ sở hữu toàn dân về đất đai có quyền và trách nhiệm yêu cầu người sử dụng đất phải tuân theo các quyết định hành chính mang tính mệnh lệnh của mình, đó là :

- Quyết định giao đất, cho thuê, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất theo quy định tại Điều 37 Luật Đất đai ;

- Quyết định thu hồi đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất;

39

- Quyết định giải quyết tranh chấp đất đai

Các quyết định trên của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, người có thẩm quyền thể hiện mối quan hệ ràng buộc giữa quyền và nghĩa vụ của Nhà nước với người sử dụng đất, mà không có sự bình đẳng về mặt pháp lý trong mối quan hệ này, điều đó có nghĩa là không thể có sự thoả thuận trong lĩnh vực quản lý đất đai giữa Nhà nước và công dân Vì vậy, các quyết định trên buộc người sử dụng đất phải thực hiện một cách triệt để và nghiêm túc

b Phương pháp thỏa thuận

“Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do nhà nước thống nhất quản lý”, nhưng Nhà nước không trực tiếp sử dụng mà giao cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân

sử dụng ổn định, lâu dài hoặc có thời hạn và được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất Người sử dụng đất có quyền chuyển quyền sử dụng đất theo hợp đồng trên cơ sở sự thoả thuận giữa các bên tham gia được quy định trong Bộ luật dân

sự và các quy định của pháp luật đất đai

Việc quy định trên thể hiện mối quan hệ bình đẳng giữa các chủ thể sử dụng đất khi tham gia quan hệ pháp luật đất đai, bởi vì mọi thoả thuận trong hợp đồng chuyển quyền sử dụng đất đều phải bảo đảm đúng về các nội dung của việc chuyển quyền: như diện tích, thời hạn, phương thức thanh toán, thời hạn thanh toán, cách thức xử lý các hành vi vi phạm hợp đồng được quy định trong Bộ luật dân sự và pháp luật đất đai Nhà nước chỉ quản lý đất đai thông qua việc quy định mục đích sử dụng đất, thời hạn sử dụng, hạn mức sử dụng đất và các quy định về trình tự, thủ tục khi người sử dụng thực hiện trong quá trình chuyển quyền sử dụng đất

Ngoài những quy định về giao đất, Nhà nước còn có chính sách cho thuê đất cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân trong nước và người nước ngoài nhằm tận dụng được các lợi thế khi thu hút đầu tư để phát triển kinh tế, xã hội của đất nước

III CÁC NGUYÊN TẮC CỦA NGÀNH LUẬT ĐẤT ĐAI

40

Theo cách hiểu chung nguyên tắc của một ngành luật là những tư tưởng, phương hướng mang tính chỉ đạo để dựa vào đó pháp luật điều chỉnh các quan hệ

xã hội

Nguyên tắc của ngành Luật Đất đai là những tư tưởng mang tính chỉ đạo,

là xuất phát điểm cần được quán triệt trong xây dựng, ban hành và thực hiện pháp luật đất đai Ngoài các nguyên tắc chung cho mọi ngành luật, Luật Đất đai

gồm một số nguyên tắc cơ bản sau:

1 Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu

Đây là nguyên tắc mang tính Hiến định, được quy định trọng điều 17 Hiến pháp năm 1992 và Hiến pháp sửa đổi năm 2001, là cơ sở pháp lý cao nhất để xác định Nhà nước là đại diện chủ sở hữu duy nhất đối với đất đai Toàn bộ đất đai,

dù ở đất liền, hải đảo hay lãnh hải, dù đất đang sử dụng hay đất chưa sử dụng đều thuộc quyền quản lý của Nhà nước Vì vậy, Nhà nước có đầy đủ trọn vẹn ba quyền: quyền chiếm hữu, quyền sử dụng và quyền định đoạt Sự khẳng định trên dựa vào những căn cứ sau:

- Đất đai là sản phẩm của tự nhiên, có trước con người;

- Sự hình thành và phát triển của một dân tộc phụ thuộc rất nhiều vào tài nguyên đất đai mà dân tộc đó đang sống, vì nó là tư liệu sản xuất duy nhất để phát triển và quyết định sự tồn tại của một quốc gia;

- Qua nhiều thế hệ, con người đã tạo ra những giá trị mới cho đất đai thông qua việc khám phá, tạo ra của cải vật chất

- Đất đai là kết quả của của quá trình đấu tranh chinh phục thiên nhiên và bảo vệ đất đai qua nhiều thế hệ Vì vậy, đất đai không những là tài sản quý giá, là biểu tượng của một quốc gia mà còn là cơ sở của lòng yêu nước của cả dân tộc

Chính vì vậy, Hiến pháp năm 1992 và Hiến pháp sửa đổi năm 2001 đã tiếp cận chế độ sở hữu toàn dân về đất đai để làm điểm xuất phát khi xác lập và xử lý các mối quan hệ về đất đai Điểm xuất phát này trong lịch sử chưa từng được pháp luật ghi nhận, song trên thực tế nó đã được ghi nhận kể từ khi dựng nước để duy trì và phát triển