cong chuc trong kinh doanh.pdf

cong chuc trong kinh doanh.pdf

CÔNG CHỨC TRONG KINH DOANH KINH TẾ HỌC VÀ CHÍNH TRỊ HỌC

VỀ SỞ HỮU NHÀ NƯỚC

Lập hợp đồng: Trường hợp nào có tác dụng, trường hợp nào không có tác dụng,

và lý do tại sao

Mỗi mối quan hệ giữa chính phủ và giám đốc của một doanh nghiệp nhà nước, giữa chính phủ và những người quản lý tài sản nhà nước, hay giữa chính phủ và những người chủ sở hữu một công ty độc quyền tư nhân, được nhà nước điều tiết, đều có thể được xem là một hợp đồng, nghĩa là một thỏa thuận giữa chính phủ và một bên khác dựa trên những kỳ vọng chung Những văn bản hợp đồng như vậy đã được thiết lập cho một tỷ phần nhỏ các doanh nghiệp sở hữu nhà nước trên toàn thế giới, nhưng việc

sử dụng những hợp đồng như vậy đang ngày càng gia tăng Các quốc gia thường sử dụng hợp đồng cho những hoạt động phức tạp và quan trọng nhất, ví dụ như các công

ty độc quyền về cơ sở hạ tầng (điện, nước, viễn thông), những nhà xuất khẩu lớn và những hoạt động có doanh thu cao (trà ở Sri Lanka, vàng ở Ghana, khách sạn ở Ai Cập) Thế mà người ta vẫn còn hiểu biết rất ít ỏi về tác dụng của những hợp đồng như vậy, điều gì làm nên sự khác biệt giữa những hợp đồng thành công với những hợp đồng thất bại, hay loại hợp đồng nào có tác dụng tốt nhất trong những tình huống nào Trong chương 3, chúng tôi tập trung vào ba loại hợp đồng:

• Hợp đồng thực hiện, xác định mối quan hệ giữa chính phủ và những người được nhà nước thuê để quản lý một doanh nghiệp nhà nước

• Hợp đồng quản lý, xác định mối quan hệ giữa chính phủ và một công ty tư nhân được giao kết hợp đồng để quản lý một doanh nghiệp nhà nước

• Hợp đồng điều tiết, xác định mối quan hệ giữa chính phủ và các chủ sở hữu

của một công ty độc quyền tư nhân được nhà nước điều tiết

Đối với mỗi loại hợp đồng, trước tiên chúng tôi xem xét một mẫu các doanh nghiệp để xem thử trong mỗi trường hợp, hợp đồng có cải thiện thành quả hoạt động hay không, như phản ánh qua những chỉ báo như suất sinh lợi trên tài sản, năng suất lao động, và tổng năng suất các yếu tố sản xuất So sánh thành quả hoạt động trước và sau khi thực hiện hợp đồng, chúng tôi nhận thấy rằng các hợp đồng thực hiện có tác dụng kém nhất Các hợp đồng quản lý có tác dụng tốt hơn, nhưng chỉ trong những tình huống đặc biệt được mô tả dưới đây mà thôi Các hợp đồng điều tiết có tác dụng tốt cho những doanh nghiệp trên các thị trường độc quyền, miễn là những hợp đồng này

được thiết kế và thực hiện thỏa đáng Nhìn chung, sự tham gia của các tác nhân tư nhân trong việc sở hữu và quản lý càng nhiều, thì thành quả hoạt động của doanh nghiệp càng tốt hơn

Để am hiểu tường tận hơn sự khác biệt giữa những hợp đồng thành công và những hợp đồng thất bại, chúng tôi phân tích cách thức từng hợp đồng xử lý ba loại vấn đề sau đây như thế nào: thông tin bất cân xứng, thưởng phạt, và sự cam kết Những vấn

đề về thông tin phát sinh do các tác nhân hợp đồng (một bên là chính phủ và một bên

là các nhà quản lý tư nhân hay công cộng, hay chủ sở hữu của một công ty độc quyền)

có những thông tin khác nhau; vì thế mỗi bên có thể sử dụng những thông tin mà họ sở hữu độc quyền để cải thiện vị thế của họ bằng tổn thất của bên kia Đồng thời, vì

không thể biết được các biến cố tương lai, cho nên người ta không thể thiết kế một hợp

đồng bao trùm mọi tình huống có thể phát sinh Để loại trừ những vấn đề thông tin và

những điểm không hoàn hảo, các hợp đồng thường bao hàm những cam kết về thưởng

và phạt để khuyến khích các bên tham gia hợp đồng bộc lộ thông tin và tuân thủ các

điều khoản hợp đồng Nhưng những cam kết thưởng phạt không thôi vẫn chưa đủ Mỗi

bên cần tin vào cam kết của bên kia về việc thực hiện thực sự Cũng giống như một

chuỗi dây xích gồm ba mắt xích rắn chắc, những hợp đồng bao hàm các cơ chế xử lý

vấn đề thông tin, thưởng phạt, và sự cam kết là những hợp đồng thích hợp nhất để đạt

được kết quả như mong muốn – cải thiện thành quả hoạt động của doanh nghiệp

Bảng 5 Nghiên cứu tình huống các doanh nghiệp

Quốc gia

(loại hợp đồng) Tên sử dụng trong tài liệu Tên doanh nghiệp: hợp đồng Thời hạn đồng đầu tiên Năm hợp

Công ty Điện lực Ghana (ECG): Ghana Electricity

Hàng năm 1989 Công ty Cấp thoát nước Ghana (GWSC):

Ghana (hợp đồng thực

hiện)

Công ty Bưu chính viễn thông Ghana (GP&T): Ghana Telecoms

1990

Ấn Độ (bản ghi nhớ) Công ty Nhiệt điện quốc gia (NTPC): India

Uỷ ban Dầu và khí thiên nhiên (ONGC):

India Oil

Danh mục các chỉ tiêu hàng năm

1984 Hàn Quốc (hệ thống đo

lường và đánh giá kết

quả hoạt động)

Công ty Điện lực Hàn Quốc (KEPCO):

Korea Electricity

Cơ quan Viễn thông Hàn Quốc (KTA):

Korea Telecoms Mexico (convenio de

rehabilitación financiera)

Comisión Federal de Electricidad (CFE):

Mexico Electricity

3 năm 1986

Philippines (hệ thống

giám sát và đánh giá kết

quả hoạt động)

Danh mục các chỉ tiêu hàng năm

1989

Hệ thống Cấp thoát nước đô thị (MWSS):

Philippines Water Công ty Điện lực quốc gia (NPC):

Philippines Electricity Senegal (kế hoạch hợp

đồng)

Société Nationale d’Electricité (SENELEC):

Seneral Electricity

3 năm 1987 Société Nationale des Télécommunications

Chúng tôi tóm tắt các phát hiện về từng loại hợp đồng dưới đây

Hợp đồng thực hiện hiếm khi cải thiện các động cơ khuyến khích và có thể lợi bất

cập hại

Các hợp đồng thực hiện đã được sử dụng tại hai mươi tám quốc gia đang phát triển

vào giữa thập niên 90, phần lớn là ở châu Á và châu Phi Phân tích của chúng tôi cho

một mẫu gồm mười hai công ty tại sáu quốc gia (liệt kê trong bảng 5) không ủng hộ

Công ty Viễn thông Senegal), sáu công ty tiếp tục xu hướng quá khứ, trong khi ba công ty còn lại thậm chí còn có kết quả hoạt động tệ hại hơn nhiều so với trước khi có hợp đồng Xu hướng của suất sinh lợi trên tài sản cũng xấu đi đối với ba công ty; các công ty còn lại gần như không thể hiện thay đổi Chỉ có hai công ty biểu thị một điểm gấp khúc (tăng lên) trong xu hướng của năng suất lao động

Hình 8 Kết quả hoạt động trước và sau khi có hợp đồng: Tổng năng suất các yếu

tố sản xuất (lập chỉ số theo năm cơ sở)

Các hợp đồng thực hiện dẫn đến những xu hướng cải thiện của tổng năng suất các yếu tố sản xuất tại ba trong số bảy trường hợp có sẵn số liệu Tổng năng suất các yếu tố sản xuất trong ba trường hợp kia có xu huớng xấu đi

Những doanh nghiệp nhà nước biểu thị sự chuyển biến mạnh từ xấu thành tốt, hay

sự cải thiện rõ rệt

Những doanh nghiệp nhà nước biểu thị kết quả hoạt động tệ hại hơn

quyết được cả ba vấn đề hợp đồng Các hợp đồng này không làm giảm lợi thế thông tin của các giám đốc; thay vì thế, các giám đốc có thể sử dụng hiểu biết của họ về doanh nghiệp để đàm phán những chỉ tiêu mềm mà họ dễ dàng đạt được Tương tự, các hợp đồng thực hiện hiếm khi bao hàm những biện pháp thưởng phạt để có thể kích thích giám đốc và nhân viên phát huy nhiều nỗ lực hơn: ở những nơi có khen thưởng bằng tiền, sự khen thưởng này cũng không có tác dụng vì không gắn liền với thành quả hoạt động tốt hơn; những động cơ khuyến khích được hứa hẹn khác, như quyền tự quản nhiều hơn, thường không được thực hiện; và những biện pháp trừng phạt vì kết quả hoạt động kém, như sa thải hay giáng chức, hiếm khi được thực hiện Cuối cùng, chính phủ các nước không thể hiện sự cam kết đối với những điều khoản của hợp đồng, thường bội ước đối với những hứa hẹn chính yếu Điều này làm tăng động cơ thôi thúc các giám đốc sử dụng lợi thế thông tin của họ để đàm phán những chỉ tiêu mềm

Từng vấn đề trên đây có thể được nhận thấy với hợp đồng thực hiện của công

ty Senegal Electricity Hợp đồng bao gồm hai mươi hai tiêu chí đánh giá kết quả hoạt động, nhưng không có khen thưởng nếu giám đốc đạt được những chỉ tiêu đó; ngoài

ra, các cơ quan quản lý của chính phủ không có quyền lực cưỡng chế thi hành các biện pháp trừng phạt một cách đáng tin cậy Cuối cùng, cho dù chính phủ hứa sẽ có hành động để giúp doanh nghiệp có thể đạt được các chỉ tiêu, ví dụ như buộc các doanh nghiệp nhà nước khác phải thanh toán hoá đơn tiền điện, nhưng những hứa hẹn này thường bị nuốt lời Công ty phải gánh chịu tình trạng năng suất giảm sút Quả thật, cũng giống như với một số doanh nghiệp khác trong mẫu của chúng tôi, xem ra hợp đồng thực hiện còn làm cho hệ thống động cơ khuyến khích và kết quả hoạt động trở nên tồi tệ hơn

Các hợp đồng quản lý có tác dụng nhưng chỉ trong một số tình huống

Các hợp đồng quản lý không được sử dụng rộng rãi nhưng nhìn chung thành công hơn khi được nỗ lực giao kết Sau khi tìm hiểu trên toàn thế giới, sử dụng một định nghĩa tương đối rộng, chúng tôi chỉ tìm thấy khoảng 200 hợp đồng quản lý: bốn mươi bốn hợp đồng liên quan đến các khách sạn được quản lý bởi các chuỗi khách sạn quốc tế lớn; số hợp đồng còn lại tập trung vào lĩnh vực nông nghiệp và cấp nước Phân tích của chúng tôi về các hợp đồng quản lý đối với hai mươi công ty tại mười một quốc gia (xem bảng 6) cho thấy rằng lợi nhuận và năng suất được cải thiện trong hai phần ba số trường hợp, và các kết quả khá lẫn lộn đối với hầu hết những trường hợp còn lại Chỉ

có hai trong số các hợp đồng bị xếp loại là thất bại trên cả hai phương diện lợi nhuận

và năng suất

Đặc điểm của những hợp đồng quản lý thành công là gì? Và vì các hợp đồng quản lý thường thành công, thế tại sao người ta không sử dụng chúng một cách thuờng xuyên hơn? Việc phân tích cách thức giải quyết những vấn đề về thông tin, thuởng phạt, và cam kết, thông qua các hợp đồng quản lý thành công sẽ giúp chúng ta trả lời những câu hỏi này

Bảng 6 Mẫu các hợp đồng quản lý

Thành công

Manila Terminal Philippines ISTSI (trong nước) Hải cảng

Hino-Pak Pakistan Consortium (UAE, Nhật Bản) Lắp ráp xe ô tô, xe tải Domestic Appliances Pakistan Al-Futtain (UAS) Lắp ráp dụng cụ điện

Sri Lanka Plantations Sri Lanka Các nhà thầu trong nước Trà, cao su

Nằm giữa ranh giới của thành công và thất bại

Naga Power Plant Philippines Ontario Hydro (Canada) Điện lực

State Gold Mining Co Ghana Canada-Ghana Mining (Canada) Khai thác vàng

Thất bại

Ở những nơi mà hợp đồng quản lý thành công, chính phủ đã sử dụng cơ chế cạnh tranh để làm giảm lợi thế thông tin của giám đốc doanh nghiệp Trong số mười

ba hợp đồng thành công, có mười hợp đồng liên quan đến các doanh nghiệp nhà nước trên những thị trường cạnh tranh; ba hợp đồng còn lại liên quan đến việc đấu thầu cạnh tranh đối với những doanh nghiệp độc quyền (hai công ty cấp nước và một cảng container) Những hợp đồng thành công cũng thiết lập được những biện pháp thưởng phạt có ý nghĩa, thường là thông qua giới hạn (hay bãi bỏ) những khoản phí cố định và liên hệ giữa phí của nhà thầu với thành quả hoạt động của công ty Cuối cùng, những hợp đồng thành công được thiết lập theo cách thức sao cho tạo ra sự cam kết mạnh mẽ

từ cả hai bên Ví dụ, các hợp đồng này có thời hạn lâu hơn với khả năng gia hạn hợp đồng và những điều khoản qui định trọng tài tranh chấp

Tại sao các hợp đồng quản lý không được sử dụng phổ biến hơn? Chúng tôi kết luận rằng chi phí đối với chính phủ để có được những thông tin cần thiết cho việc đàm phán, giám sát và cưỡng chế hợp đồng quản lý là một lý do khiến cho việc sử dụng loại hợp đồng này bị giới hạn trong các lĩnh vực khách sạn, nông nghiệp, và cấp nước Trong những lĩnh vực nói trên, thông tin có được một cách dễ dàng hơn, và vì thế chi phí giao dịch hợp đồng cũng thấp hơn Đó là những lĩnh vực có công nghệ không thay đổi nhanh quá, và đầu ra là một sản phẩm đồng nhất, duy nhất (như với nước hay

nhân hoá thường mang lại cho chính phủ lợi ích nhiều hơn (giá bán) và chi phí thấp hơn (không cần giám sát, cưỡng chế và tái đàm phán hợp đồng)

Các hợp đồng điều tiết có tác dụng nhưng đòi hỏi phải được thiết kế cẩn thận

Gần như toàn bộ các công ty cung ứng các dịch vụ cơ sở hạ tầng đã được tư nhân hoá đều hoạt động trên những thị trường độc quyền, nơi cần có sự điều tiết của chính phủ

để ngăn ngừa tình trạng các công ty lạm dụng thế lực độc quyền của họ Những qui định của nhà nước và các điều khoản loại trừ khác tạo thành một hợp đồng điều tiết, nghĩa là một thỏa thuận - đôi khi ngầm ẩn - giữa chính phủ và những những người chủ

sở hữu công ty về các biện pháp khen thưởng và các điều kiện hoạt động của công ty Việc soạn thảo các hợp đồng điều tiết hữu hiệu ngày càng trở nên quan trọng hơn khi các quốc gia đang phát triển ngày càng tư nhân hoá các công ty quốc doanh độc quyền trước đây trong các lĩnh vực viễn thông, điện lực, cấp nước, đường sắt, đường bộ, cảng, và dầu khí Doanh số bán các doanh nghiệp của chính phủ trong những lĩnh vực này tăng vọt từ 431 triệu đô-la vào năm 1988 lên đến gần 6,5 tỷ đô-la đô-la năm 1992

Bảng 7 Mẫu các quốc gia với sự tham gia của khu vực tư nhân trong ngành viễn thông

Quốc gia Năm cải

cách về qui

định điều

tiết a

Phần trăm của khu vực

tư nhân b

GNP thực trên đầu người theo đô-la, 1981

Tỷ lệ tăng trưởng GDP c

Số năm chờ đợi có điện thoại d

Mật độ lắp đặt điện thoại năm

1981 e

Jamaica 1988 100 1242 1,9 9,0 2,6 Malaysia 1987 25 2096 6,3 1,6 3,6 Mexico 1990 100 2510 1,4 4,9 4,4

a Những cuộc cải cách trước đó được thực hiện ở Chile (1978, 1982) và Jamaica (1982); một số cuộc cải cách hơn nữa để đẩy mạnh quá trình tư nhân hoá đã được thực hiện ở Malaysia vào năm 1990 Với ngoai lệ là Malaysia và Philippines, nơi ngành viễn thông đã thuộc sở hữu tư nhân trong nhiều thập niên, năm cải cách cũng là năm tư nhân hoá

b Tính đến năm 1993

c Tỷ lệ tăng trưởng GDP thực bình quân giai đoạn 1981-92

d Tính đến năm 1987 đối với Argentina và 1986 đối với Jamaica; được tính là tỷ số giữa số hồ sơ nằm trong danh sách chờ đợi và số máy điện thoại lắp đặt tăng thêm trong ba năm cuối

e Số máy điện thoại lắp đặt trên 100 người

Nguồn: Galal và Nauriyal (1995)

Để đánh giá những hợp đồng này, chúng tôi phân tích kinh nghiệm tại bảy quốc gia đang phát triển, nơi có mạng lưới điện thoại cơ bản thuộc sở hữu tư nhân và được chính phủ điều tiết (bảng 7) Cho dù kích cỡ mẫu nhỏ và không ngẫu nhiên, nhưng sự đa dạng hoá của mẫu trên phương diện phát triển kinh tế, tỷ lệ tăng trưởng kinh tế, sự phát triển viễn thông ban đầu, nhịp độ và thời điểm cải cách các qui định điều tiết, và mức độ loại trừ các doanh nghiệp nhà nước, giúp chúng tôi phân tích được những khía cạnh khác nhau của việc thiết kế hợp đồng điều tiết trong nhiều tình huống Ngoại trừ ở Philippines, nơi công ty viễn thông đã thuộc sở hữu tư nhân trong nhiều thập niên, và ở Mexico, nơi việc tư nhân hoá diễn ra sớm hơn, thời điểm cải cách các qui định cũng trùng hợp với thời điểm tư nhân hoá Chúng tôi nhận thấy rằng các hợp đồng điều tiết thường cải thiện thành quả hoạt động, dẫn đến sự mở rộng mạng lưới nhanh chóng hơn, năng suất lao động gia tăng, và sinh lợi từ giá trị mạng

cao hơn Tuy nhiên, không phải mọi hợp đồng điều tiết đều thành công (hình 9) Chile, nơi có kết quả tích cực, và Philippines, nơi có kết quả tiêu cực, là hai trường hợp đối nghịch nhau

Hình 9 Cải cách viễn thông: Tác động đối với việc mở rộng mạng lưới, năng suất lao động, và sinh lợi

Growth rate of main lines: Tỷ lệ tăng trưởng đường dây chính

Prereform: Trước cải cách

Postreform: Sau cải cách

Network expansion: Mở rộng mạng lưới

Labor productivity: Năng suất lao động

Lines per worker: Số đường dây(số máy lắp đặt) trên một người lao động

Percentage change: Phần trăm thay đổi

Return on Net Worth: Sinh lợi trên giá trị mạng

Các hợp đồng điều tiết thường dẫn đến sự mở rộng mạng lưới nhanh chóng hơn, cải thiện năng suất lao động, và sinh lợi trên giá trị mạng cao hơn

a Lợi nhuận trước thuế trên giá trị mạng thời kỳ sau cải cách cho năm 1990

b Số liệu sau cải cách là giá trị ước lượng dựa trên dự báo của Ngân hàng Thế giới về doanh thu và chi phí của TELMEX

Chú thích: Các giai đoạn trước cải cách / sau cải cách mà chúng tôi trình bày số liệu là Argentina: 1981-90/1991-92; Chile: 1981-86/1987-92; Jamaica: 1981-87/1988-92; Malaysia: 1981-86/1987-92; Mexico: 86/1987-92; Mexico: 89/1990-92; Philippines: 1980-85/1986-92; và Venezuela: 1981-90/1991-93

Nguồn: Hill và Abdala (1995); Galal(1994); Spiller và Sampson (1993): Ngân hàng Thế giới (1993,1993); Wellenius và những người khác (1994); Exfahani (1994); Clemente (1994); International Telecommunications Union (các năm khác nhau, 1994)

Những quốc gia có hợp đồng điều tiết thành công đã giải quyết được cả ba vấn

đề về hợp đồng: thông tin, thưởng phạt và cam kết Ở Chile, chính phủ giảm tình trạng bất lợi thế về thông tin bằng cách bán quyền khai thác dịch vụ viễn thông địa phương thông qua đấu thầu cạnh tranh và thông qua bơm thêm những yếu tố cải cách khác vào hợp đồng bất kỳ khi nào có thể Các qui định về giá được thiết kế để ban thưởng cho thành quả tốt và trừng phạt khi không có cải thiện Việc định giá tiêu chuẩn của Chile được thực hiện dựa trên suất sinh lợi công bằng đối với một công ty giả định hoạt động hiệu quả, và cứ mỗi năm năm lại được xem xét lại một lần Điều này khuyến khích công ty cải thiện hiệu quả, vì công ty gặt hái được lợi ích cho đến khi giá được điều chỉnh, ở điểm đó, tiền tiết kiệm được chuyển sang cho người tiêu dùng Cuối cùng, chính phủ Chile chứng tỏ sự cam kết của họ tuân theo hợp đồng đối với các nhà đầu tư theo nhiều cách; ví dụ, cơ quan lập pháp thông qua những bộ luật xác định thủ tục trọng tài và kháng cáo tranh chấp Ngược lại, chính phủ Philippines không sử dụng cơ chế cạnh tranh hay các cơ chế khác để giảm tình trạng bất lợi thế về thông tin Chính phủ Philippines cũng không sử dụng cơ cấu định giá để ban thưởng cho sự cải thiện thành quả hoạt động và trừng phạt khi không đạt được cải thiện; thay vì thế, chính phủ

để cho cơ quan điều tiết định giá một cách tuỳ ý, chỉ đặt ra một mức trần đối với sinh lợi của đơn vị điều hành hoạt động Cuối cùng, do bản thân hợp đồng điều tiết không

rõ ràng, cho nên chính phủ Philippines không thể chứng tỏ sự cam kết của mình Cho

dù có một thủ tục công khai để doanh nghiệp kháng cáo các quyết định thuế quan và qui định điều tiết lên toà án tối cao, nhưng vì bản thân các qui tắc không rõ ràng, cho nên cơ sở kháng cáo và các kết quả cũng không chắc chắn Môi trường qui định yếu kém ở Philippines đã gây tổn thất cho người tiêu dùng: cho dù công ty điện thoại Philippines đạt điểm tệ hại xét theo việc mở rộng mạng lưới và năng suất lao động, nhưng công ty lại tận hưởng suất sinh lợi cao nhất trên giá trị mạng trong mẫu điều tra của chúng tôi

Bằng chứng chung từ mẫu điều tra của chúng tôi cho thấy rằng việc loại trừ các doanh nghiệp nhà nước trong những thị trường phi cạnh tranh, cùng với những qui định điều tiết thích hợp, thường dẫn đến hiệu quả cao hơn, dịch vụ mở rộng, và cải thiện phúc lợi chung Nhưng chỉ có một phần nhỏ các quốc gia có các công ty độc quyền lớn trong những lĩnh vực phi cạnh tranh ra sức xây dựng các hợp đồng điều tiết

mà thôi Quả thật, như chúng ta đã thấy, bất chấp lợi ích kinh tế to lớn tiềm tàng của việc loại trừ các doanh nghiệp nhà nước và các loại cải cách doanh nghiệp nhà nước khác, tương đối ít có quốc gia nào có một nỗ lực cương quyết và có hệ thống để cải cách doanh nghiệp nhà nước