Giao trinh Xây dựng văn bản pháp luật

Về chức năng thông tin của loại văn bản này, Giáo sư Tiến sĩ Nguyễn Văn Thâm viết: “Chức năng thông tin của văn bản thể hiện qua mấy mặt sau đây: - Ghi lại các thông tin quản lý; - Truyề

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

GS.TS NGUYỄN ĐĂNG DUNG – TS BÙI TIẾN ĐẠT

(Đồng chủ biên)

GIÁO TRÌNH

XÂY DỰNG VĂN BẢN PHÁP LUẬT

(bản thảo dùng để nghiệm thu cấp Bộ môn)

NHÀ XUẤT BẢN ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI - 2020

LỜI NÓI ĐẦU

Sau khi tốt nghiệp các trường đại học, và cao đẳng ngành luật, phần lớn các sinh viên được nhận vào làm việc tại các cơ quan nhà nước, các tổ chức xã hội, và các doanh nghiệp Hoạt động của họ đòi hỏi phải hiểu biết nhiều về pháp luật, văn bản: phải xử lý, soạn thảo văn bản để trực tiếp hoặc tham mưu giúp thủ trưởng cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp giải quyết các công việc Chất lượng của hoạt động ra quyết định phụ thuộc vào nhiều khâu, trong đó khâu soạn thảo văn bản có một ý nghĩa lớn, đồng thời cũng là hoạt động khó khăn nhất

Và một khi đã ban hành, văn bản không những chỉ tác động đến hoạt động của các cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp, mà còn liên quan đến tất cả các công dân khác – đặc biệt trong trường hợp văn bản được ban hành bởi cơ quan nhà nước

Vì vậy, văn bản và cách thức soạn thảo văn bản rất quan trọng trong đời sống

xã hội Môn học văn bản và soạn thảo văn bản có một lượng kiến thức rất rộng Môn học này không những cần có lý luận chung của nhiều ngành khoa học pháp lý mà còn có liên quan đến các bộ môn khác như lôgic, ngôn ngữ, thậm chí các kinh nghiệm tích luỹ ở trong đời sống xã hội, dường như không có một ngành riêng rẽ nào đủ sức đúc kết được Sự phong phú, phức tạp cũng như sự thiếu hụt trên làm cho người soạn thảo rất bỡ ngỡ khi làm việc, từ đó có thể dẫn đến những hạn chế trong công việc của mình Nâng cao chất lượng soạn thảo văn bản cũng là một nhu cầu lớn trong công cuộc cải cách nền hành chính quốc gia hiện nay

Để góp phần giải quyết những vướng mắc nêu trên, trang bị cho học sinh kỹ năng tối thiểu khi tốt nghiệp ra trường làm việc, chúng tôi biên soạn cuốn Giáo trình Xây dựng văn bản pháp luật này So với các Giáo trình Kỹ thuật soạn thảo văn bản của Khoa Luật – Đại học Quốc gia Hà nội trước đây, Giáo trình Xây dựng văn bản pháp luật này thể hiện hai cách tiếp cận mới Thứ nhất, để phù hợp với phạm vi giảng dạy tại cơ sở đào tạo luật, Giáo trình Xây dựng văn bản pháp luật tập trung vào văn bản pháp luật và các văn bản của các cơ quan hành chính nhà nước Các văn bản pháp luật và văn bản hành chính trong lĩnh vực tố tụng (bản án, quyết định của

cơ quan tiến hành tố tụng, biên bản tố tụng…), trong lĩnh vực ngoại giao, công an, quân đội và các văn bản trong lĩnh vực luật tư (hợp đồng dân sự, hợp đồng thương mại…) không thuộc phạm vi của Giáo trình này

Giáo trình Trong quá trình biên soạn có vận dụng những kiến thức đã tích luỹ được, cũng như tham khảo về vấn đề này của các tác giả Hoàng Trọng Phiến, Lê Thái Ất, Nguyễn Văn Thâm, Phan Mạnh Hân, Vũ Hữu Tửu, Trần Anh Minh, Nguyễn Huy Thông và Hồ Quang Chính, Hoàng Sao và Nguyễn Thế Quyền

Với một chủ đề phức tạp như đã nêu ở trên, việc biên soạn cuốn sách không tránh được thiếu sót Tập thể tác giả xin được tiếp thu ý kiến phê bình của bạn đọc cho những lần tái bản, sửa đổi, bổ sung sau

Tháng 8 năm 2020

Tập thể tác giả

PHÂN CÔNG BIÊN SOẠN

GS.TS Nguyễn Đăng Dung Chương I, II, III, V, VI, VII

TS Bùi Tiến Đạt Chương I, II, III, IV, V PGS.TS Nguyễn Hoàng Anh Chương I, III, V, VI

PGS.TS Võ Trí Hảo Chương II, VII, VIII

DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT

Luật BHVBQPPL Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015

(sửa đổi, bổ sung năm 2020) Nghị định 30/2020 Nghị định số 30/2020/NĐ-CP về công tác văn thư Nghị định 34/2016 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định chi tiết một số

điều và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Nghị quyết số 351/2017 Nghị quyết số 351/2017/UBTVQH14 của UBTVQH

quy định thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước

MỤC LỤC

Phần thứ nhất KHÁI QUÁT CHUNG VỀ VĂN BẢN PHÁP LUẬT VÀ XÂY DỰNG VĂN BẢN

PHÁP LUẬT

Chương I - Khái quát về văn bản pháp luật

1 Khái niệm, đặc điểm, vai trò và phân loại của văn bản

2 Khái niệm, đặc điểm, vai trò và phân loại văn bản pháp luật

Chương II – Các yêu cầu đối với văn bản pháp luật

1 Khái niệm thể thức văn bản pháp luật và các yếu tố của thể thức văn bản pháp luật

2 Văn phong trong văn bản pháp luật

2 Một số quy tắc ngữ pháp sử dụng trong soạn thảo văn bản pháp luật

Chương III - Quy trình xây dựng văn bản pháp luật

1 Khái niệm quy trình xây dựng văn bản pháp luật

2 Những yêu cầu đối với hoạt động xây dựng văn bản pháp luật

3 Quy trình xây dựng văn bản pháp luật

Chương IV – Giám sát, kiểm tra và xử lý văn bản pháp luật bất hợp pháp, bất hợp lý

1 Khái niệm văn bản pháp luật bất hợp pháp, bất hợp lý

2 Các yêu cầu đối với giám sát, kiểm tra, xử lý văn bản pháp luật

3 Giám sát, kiểm tra và xử lý văn bản pháp luật bất hợp pháp

4 Giám sát, kiểm tra và xử lý văn bản pháp luật bất hợp lý

Phần thứ hai

KỸ THUẬT SOẠN THẢO VĂN BẢN PHÁP LUẬT

Chương V - Soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật

1 Quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

2 Phân tích chính sách trong xây dựng văn bản quy phạm pháp luật

3 Cách thức viết một dự thảo văn bản quy phạm pháp luật

3 Kỹ thuật soạn thảo một số văn bản quy phạm pháp luật cụ thể

Chương VI - Soạn thảo văn bản áp dụng pháp luật trong hoạt động hành chính nhà nước

1 Khái niệm văn bản áp dụng pháp luật trong hoạt động hành chính nhà nước

2 Quy trình xây dựng văn bản áp dụng pháp luật trong hoạt động hành chính nhà nước

3 Kỹ thuật soạn thảo một số văn bản áp dụng pháp luật cụ thể

Chương VII - Soạn thảo văn bản hành chính thông dụng

1 Khái niệm văn bản hành chính

2 Kỹ thuật soạn thảo chung các văn bản hành chính

3 Kỹ thuật soạn thảo một số văn bản hành chính thông dụng

Chương VIII - Phát hành, luân chuyển, lưu trữ văn bản pháp luật

1 Các yêu cầu chung của quá trình tổ chức khoa học văn bản trong hoạt động quản

lý

2 Chu chuyển văn bản pháp luật trong các cơ quan, tổ chức

3 Lập hồ sơ, lưu trữ văn bản pháp luật

Phần thứ nhất

KHÁI QUÁT CHUNG VỀ VĂN BẢN PHÁP LUẬT VÀ XÂY DỰNG VĂN BẢN

PHÁP LUẬT

CHƯƠNG I KHÁI QUÁT VỀ VĂN BẢN PHÁP LUẬT

Nội dung chính của Chương:

1 Khái niệm, đặc điểm, vai trò và phân loại văn bản

2 Khái niệm, đặc điểm, vai trò và phân loại văn bản pháp luật

-

1 Khái niệm, đặc điểm, vai trò và phân loại văn bản

Khái niệm, vai trò của văn bản trong đời sống xã hội

Trong đời sống xã hội, càng ngày văn bản càng đóng vai trò quan trọng không thể tách rời với mọi hoạt động của xã hội con người Mọi giao dịch giữa các cơ quan Nhà nước, cơ quan Nhà nước với cá nhân, tổ chức, giữa cơ quan Nhà nước, các tổ chức xã hội trong nước với cá nhân, tổ chức nước ngoài, giữa cá nhân với cá nhân

… đều nhờ văn bản làm sợi dây liên lạc chính Mọi hoạt động của cơ quan Nhà nước, tổ chức xã hội, từ lĩnh vực chính trị, quân sự đến lĩnh vực khác như kinh tế, xã hội, văn hoá, trong phạm vi quốc tế, đều nhờ văn bản làm phương tiện thông tin Trước hết đối với các cơ quan Nhà nước, văn bản là yếu tố cơ bản cùng với các yếu tố khác tạo nên cơ quan Nhà nước Thiếu văn bản sẽ không bao giờ có cơ quan Nhà nước trong điều kiện hiện đại

Phân tích cơ quan Nhà nước bằng một phương pháp trực quan, nhiều người cho rằng, cơ quan Nhà nước cũng như các cơ quan của tổ chức xã hội thường được cấu tạo từ 3 thành phần: Vật chất, nhân sự, công vụ Cơ quan Nhà nước, hoặc cơ quan của tổ chức xã hội thường có trụ sở làm việc trong đó có những dụng cụ, phương tiện cần thiết như: bàn ghế, tủ đựng hồ sơ, điện thoại, máy vi tính… tạo thành yếu tố vật chất Sau yếu tố vật chất đến các nhân viên phục vụ, những người này trực tiếp, gián tiếp thực hiện những nhiệm vụ thuộc cơ quan Đây là yếu tố nhân lực (nhân sự) của cơ quan Nhà nước, cơ quan tổ chức xã hội Yếu tố thứ ba là yếu tố công vụ Các

tổ chức Nhà nước hoặc tổ chức xã hội phải có nhiệm vụ chức năng rõ ràng được xã hội thừa nhận Các nhiệm vụ này được thể hiện qua những công việc hàng ngày của

cơ quan được gọi là công vụ chứa đựng trong các hồ sơ, tài liệu được gọi bằng một danh từ tổng quát là “công văn”

Như vậy, công vụ được chứa đựng trong các nội dung của văn bản (công văn)

là một trong ba yếu tố căn bản tạo nên cơ quan Nhà nước, cơ quan của tổ chức xã hội

Không thể hình dung một cơ quan công quyền mà chỉ có toà nhà kiến trúc đồ

sộ với đầy đủ vật liệu, trang bị tối tân, có nhiều nhân viên hàng ngày làm việc, nhưng không có hồ sơ văn bản (công văn ) Vai trò của văn bản trong việc cấu tạo nên cơ quan Nhà nước, cơ quan của tổ chức xã hội không ai có thể phủ nhận được

Trong ba yếu tố cấu tạo nên cơ quan Nhà nước (cơ quan công quyền), yếu tố công vụ có tính chất quan trọng hơn cả Nó được coi là yếu tố tinh thần (linh hồn) của cơ quan công quyền Chính văn bản đã chính thức khai sinh ra cơ quan công quyền Kể từ ngày ký văn bản thành lập, cơ quan Nhà nước mới thực sự được thành lập về phương diện pháp lý Cách thức tổ chức, cách thức hoạt động, phạm vi hoạt động của cơ quan Nhà nước phải được quy định bằng văn bản Việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, việc thuyên chuyển nhân viên, việc ký kết hợp đồng, việc chuyển nhượng, việc gia tăng tài sản cơ quan… đều phải thực hiện bằng văn bản

Yếu tố vật chất của cơ quan có thể bị phá huỷ, sự điều hành hoạt động của cơ quan không vì thế mà ngưng trệ, hoặc bị gián đoạn hay chấm dứt Nhân sự của cơ quan, tổ chức có thể bị thay đổi đột ngột hoặc thường xuyên, hoạt động của cơ quan

ít nhiều có thể bị thay đổi, có thể bị chấm dứt hoặc ngưng trệ tạm thời Nhưng sự thất lạc, hay huỷ văn bản sẽ gây trở ngại một cách đáng kể cho hoạt động bình thường của cơ quan, tổ chức

Xét trên bình diện quốc tế, văn bản giữ vai trò tiêu biểu cho sự hiện diện của chính quyền, do đó cũng tiêu biểu cho sự hiện diện của quốc gia Chính quyền quốc gia được thể hiện qua hoạt động và sự hiện diện của bộ máy Nhà nước, được cụ thể hoá và được đại diện bằng các cơ quan Nhà nước Vì vậy, như trên nêu, nếu như linh hồn của các cơ quan Nhà nước là văn bản, thì linh hồn của chính quyền nhà nước cũng được thể hiện không bằng một hình thức nào khác, ngoài văn bản của các

cơ quan nhà nước

Văn bản giữ vai trò chứng tỏ tính liên tục của quốc gia Văn bản một khi đã được ban hành sẽ có hiệu lực liên tục cho dù chính quyền (Chính phủ) thay đổi như Chính phủ cũ bị lật đổ, Chính phủ mới được thành lập để điều khiển bộ máy chính quyền Tất cả những văn kiện do Chính phủ cũ ký kết với các nước khác hay tổ chức quốc tế vẫn có hiệu lực đối với Chính phủ mới trừ những trường hợp thật đặc biệt Chính phủ mới phải chứng minh cho được Chính phủ cũ là phi nghĩa Sự liên tục này thể hiện qua việc tất cả những khế ước do Chính phủ cũ ký kết với tư nhân, với hãng buôn, xí nghiệp, công ty, với các nhà kinh doanh khác cũng tương tự như trên vẫn tiếp tục thi hành đối với Chính phủ mới

Cũng tương tự như vậy, thủ trưởng cơ quan Nhà nước, không được viện lý do mới được đề bạt hoặc mới được bầu ra mà không tổ chức cho cơ quan, thực hiện các văn bản trước đây của người đứng đầu cơ quan, mà mình thay thế Ví dụ: Một thủ trưởng một cơ quan nào đó ra thông báo tuyển nhân viên mới cho cơ quan Sau khi thông báo và tiêu chuẩn tuyển nhân viên được công bố, thủ trưởng cơ quan bị thuyên chuyển sang công tác khác, thủ trưởng mới được đề bạt không được thay đổi hiệu lực của thông báo, cũng như tiêu chuẩn tuyển người của thủ trưởng cơ quan đã hết nhiệm kỳ hoặc bị miễn nhiệm giữ nhiệm kỳ - nếu như các văn bản này không trái pháp luật

Trên phương diện pháp lý, văn bản là yếu tố hợp thức hoá hành vi của chính quyền Không có văn bản, mọi hành vi của chính quyền sẽ không có giá trị về mặt pháp lý Văn bản là bằng chứng chứng minh sự hiện diện hành vi của cơ quan Nhà nước Một cuộc họp của cơ quan, của tổ chức xã hội, hoặc một cuộc họp liên tịch đại diện nhiều cơ quan, nhiều tổ chức xã hội, sau khi thảo luận đưa ra những quyết

định quan trọng, nhưng những quyết định này không thể đem ra thi hành được một cách hợp pháp nếu không có nghị quyết hay biên bản cuộc họp Một công chức Nhà nước, hay một nhân viên làm việc trong một tổ chức xã hội được tăng lương, được

đề bạt, chỉ thực sự được hưởng lương mới, được nhận nhiệm vụ mới khi có quyết định lương mới hoặc quyết định đề bạt Trong phạm vi nội bộ một cơ quan, gặp những trường hợp khẩn cấp, thủ trưởng, người lãnh đạo cơ quan ban hành mệnh lệnh dưới hình thức khẩu lệnh, để thi hành kịp thời Nhưng sau đó mệnh lệnh được ban hành dưới hình thức khẩu lệnh trên phải được hợp thức hoá bằng văn bản

Tóm lại, văn bản là bằng chứng chứng tỏ sự liên tục của cơ quan Nhà nước, sự liên tục của chính quyền Nhà nước; đồng thời văn bản còn là phương tiện quan

trọng hợp thức hóa các hành vi của các cơ quan Nhà nước Văn bản là hình thức, là

phương tiện ghi nhận, hay chính thức hoá mọi hành vi của Nhà nước

Đối với các tổ chức xã hội khác ngoài Nhà nước, văn bản cũng có một vai trò quan trọng như vậy Văn bản là bằng chứng khai sinh ra tổ chức xã hội, quy định phạm vi, cách thức tổ chức, nhiệm vụ của tổ chức xã hội, và hợp thức hoá mọi hoạt động của tổ chức xã hội

Văn bản không những chỉ được sử dụng trong hoạt động của cơ quan Nhà nước, của đoàn thể xã hội như phân tích ở phần trên, mà còn được sử dụng ngay trong hoạt động của cá nhân Sự phân công, phân nhiệm giữa các nhân viên trong cùng một cơ quan được ghi nhận trong văn bản được gọi là quy chế, hay nội quy cơ quan Ngay cả việc soạn thảo và ban hành công văn bao gồm hoạt động của nhiều cá nhân, từ người chuyên viên soạn thảo, đến người có trách nhiệm ký và chuyển công văn đều phải quy định rạch ròi trong văn bản Sự cộng tác này đòi hỏi tất cả mọi người tham gia phải có một tinh thần trách nhiệm liên đới, mặc dù mỗi người có một quyền hạn và trách nhiệm riêng Văn bản vừa quy định trách nhiệm, quyền hạn cho

cá nhân đồng thời cũng là bằng chứng hành vi cá nhân

Trong đời sống hiện đại, con người càng ngày càng có liên quan mật thiết với nhau trong sinh hoạt cũng như kinh doanh Văn bản là bằng chứng chứng minh sự liên kết đó, đồng thời cũng là phương tiện hợp thức hoá mọi hành vi ký kết giữa cá nhân với cá nhân, giữa cá nhân với công ty, giữa công ty với công ty, giữa công ty với các cơ quan Nhà nước trong và ngoài nước

Chức năng của văn bản

Tại sao văn bản lại có một tầm quan trọng như đã được phân tích ở trên? Bởi vì văn bản là kết quả, là xuất phát của mọi hoạt động con người và xã hội Văn bản là phương tiện ghi lại những thông tin của hoạt động xã hội, hoạt động của cá nhân Các hình thức ghi và truyền đạt thông tin hiện nay rất phong phú và đa dạng, những văn bản vẫn là hình thức thông tin chính thống

Truyền đạt thông tin là một chức năng quan trọng của văn bản: Thông tin là cơ

sở xuất phát hành động, thông tin diễn tả quy cách hành động, và cuối cùng thông tin ghi kết quả hành động Văn bản là phương tiện giao dịch chính thức giữa cơ quan với cơ quan, giữa chính quyền Nhà nước này với chính quyền của Nhà nước khác, trong phạm vi nội bộ cơ quan, hoặc từ cơ quan Nhà nước ra bên ngoài với tư nhân, hay với đoàn thể - xã hội

Ngoài văn bản có nhiều phương tiện thông tin khác, như điện thoại, vô tuyến điện, báo chí, vô tuyến truyền hình, vô tuyến truyền thanh, mạng internet … Mặc dù những phương tiện hiện nay có ưu điểm nhanh, gọn, thuận tiện hơn, nhưng không phải là phương tiện chính thức Nó chỉ đóng vai trò phụ trợ cho văn bản, đều phải hợp thức hoá bằng văn bản đi kèm theo, hoặc phải lấy văn bản làm căn cứ gốc Ví dụ: công điện là văn bản được đánh đi bằng vô tuyến, có tác dụng kịp thời thông báo những tin tức cần phải giải quyết ngay Nhưng, nó có nhược điểm là không có chữ

ký, không có dấu của cơ quan gửi đi Vì vậy, để hợp thức hoá công điện đã gửi đi,

cơ quan gửi công điện phải gửi công văn kèm thèo cho nơi nhận

Tóm lại, văn bản luôn luôn là phương tiện thông tin chính thức của cơ quan Nhà nước, của tổ chức xã hội và của cá nhân

Trong tất cả các loại văn bản, văn bản quản lý là một chủng loại quan trọng, chiếm tỷ trọng rất lớn Về chức năng thông tin của loại văn bản này, Giáo sư Tiến sĩ Nguyễn Văn Thâm viết: “Chức năng thông tin của văn bản thể hiện qua mấy mặt sau đây:

- Ghi lại các thông tin quản lý;

- Truyền đạt thông tin quản lý từ nơi này đến nơi khác trong hệ thống quản lý hay từ cơ quan đến nhân dân;

- Giúp cơ quan thu nhận những thông tin cần cho hoạt động quản lý;

- Giúp các cơ quan đánh giá các thông tin thu được qua các hệ thống truyền đạt thông tin khác.”(1)

Văn bản là phương tiện ghi nhận các quy phạm phát luật được Nhà nước ban hành để điều chỉnh các quan hệ xã hội Văn bản chứa đựng các quy phạm làm cơ sở pháp lý cho hoạt động của cơ quan Nhà nước, đoàn thể xã hội, của cá nhân Văn bản cũng là phương tiện ghi nhận kết quả vận dụng các quy phạm pháp luật vào thực tiễn quản lý Nhà nước, quản lý xã hội, từ đó làm nguồn tư liệu để hoàn chỉnh cơ chế điều chỉnh pháp luật

Văn bản là phương tiện thông tin để các cơ quan Nhà nước quản lý, Nhà nước

có thể tổ chức và điều hành nắm được tình hình và kết quả thực hiện các quyết định quản lý của mình Các cơ quan Nhà nước quản lý thường được ban hành các quy định để đáp ứng các yêu cầu về quản lý xã hội Vì thế nội dung của văn bản bao giờ cũng phản ánh các mặt khác nhau của đời sống xã hội Văn bản đóng vai trò quan trọng trong việc góp phần điều chỉnh, kìm hãm hoặc thúc đẩy sự phát triển của các quan hệ xã hội

Vì vậy, chức năng thông tin là chức năng tổng quát phổ biến của văn bản Chức năng thông tin của văn bản không đơn thuần1 chỉ là lượng thông tin được chuyển tải từ chỗ này đến chỗ kia, từ cơ sở này đến cơ sở khác, mà lượng thông tin

ấy là chỗ dựa là cơ sở cho hoạt động của xã hội, hoạt động của con người

( 1 ) Xem Nguyễn Văn Thâm, Văn bản và soạn thảo, xử lý văn bản, Nxb Chính Trị Quốc Gia 1994, trang 20

Ngoài chức năng thông tin, văn bản còn có các chức năng khác như: giao tiếp,

sử liệu.v.v.Đặc biệt văn bản là nguồn chứng cứ hết sức quan trọng trong hoạt động

tố tụng và các hoạt động pháp lý khác

Định nghĩa về văn bản

Từ vị trí vai trò và chức năng của văn bản đã được phân tích ở trên, có thể định nghĩa: văn bản là phương tiện để ghi nhận những thông tin, truyền đạt các thông tin

từ chủ thể này đến chủ thể khác bằng một ký hiệu hoặc bằng ngôn ngữ nhất định nào

đó Theo cách định nghĩa này, các loại giấy tờ, tài liệu, sách vở, các loại bìa, hoành phi, câu đối, bia, khẩu hiệu, áp phích, băng ghi âm, băng truyền hình, bản vẽ … đều được gọi là văn bản Đây là định nghĩa theo nghĩa rộng

Ở nghĩa hẹp, văn bản được hiểu là những tài liệu, giấy tờ được sử dụng trong hoạt động của các cá nhân, tổ chức xã hội, và của các cơ quan nhà nước nhằm ghi nhận mục đích, hành vi hoạt động của các chủ thể tham gia các quan hệ xã hội khác nhau Dưới góc độ pháp lý, hiện nay theo Nghị định 30/2020/NĐ-CP về công tác văn thư, văn bản là “thông tin thành văn được truyền đạt bằng ngôn ngữ hoặc ký hiệu, hình thành trong hoạt động của các cơ quan, tổ chức và được trình bày đúng thể thức, kỹ thuật theo quy định” (khoản 1 Điều 3) Trong phạm vi giáo trình này, chúng tôi chủ yếu đề cập về văn bản ở nghĩa hẹp này

Phân loại văn bản: Công văn và tư văn

Trong quá trình soạn thảo và xử lý văn bản, việc phân biệt các loại văn bản có

ý nghĩa rất quan trọng Các loại văn bản khác nhau thường có nội dung, hình thức khác nhau và có chức năng khác nhau Cũng là văn bản có chức năng thông tin, những văn bản quản lý khác với văn bản không phải là văn bản quản lý Sự phân biệt sẽ cho phép người soạn thảo, người xử lý có những đối sách khác nhau

Căn cứ vào nguồn gốc phát sinh (hay còn được gọi là nguồn gốc tạo lập) người

ta thường chia ra hai loại công văn và tư văn Công văn là văn bản do Nhà nước hay các tổ chức được nhà nước ủy nhiệm ban hành nói về việc công Và còn lại những văn bản do cá nhân, tổ chức không đại diện cho quyền lực công ban hành được gọi

là tư văn Công văn là giấy tờ nói về việc công Chúng do các cơ quan Nhà nước ban hành Công văn là văn kiện do cơ quan Nhà nước tạo lập để giao dịch, truyền tải thông tin giữa cơ quan Nhà nước với nhau, giữa cơ quan Nhà nước với tư nhân, với

tổ chức xã hội trong và ngoài nước Như vậy khái niệm công văn được hiểu ở nghĩa rộng bao gồm tất cả các văn bản do cơ quan Nhà nước ban hành, bao gồm từ văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất cho đến văn bản có hiệu lực pháp lý thấp nhất Tuy nhiên cũng có quan niệm cho rằng khái niệm công văn ở nghĩa rộng không những chỉ các văn bản do cơ quan nhà nước ban hành mà còn chỉ cả những văn bản của các cơ quan trực thuộc các tổ chức xã hội, miễn là những văn bản đó đề cập đến công việc chung của cơ quan Ngược lại, trong thực tế có những văn bản xuất phát

từ cơ quan Nhà nước này gửi sang cơ quan Nhà nước khác một cách không chính thức, không lấy số đăng ký vào sổ công văn “đi” hay không đóng dấu cơ quan, mặc

dù nội dung văn bản có liên quan đến công vụ, vẫn không được gọi là công văn Ví

dụ một giám đốc sở nhờ một nhân viên đem một văn bản thư tay cho một ông giám đốc khác, hẹn gặp nhau ở một địa điểm nào đó, để bàn công việc hợp tác giữa hai cơ

quan Văn bản này không thể gọi là công văn được vì nó không được vào sổ công văn “đi” và không có dấu cơ quan Trong trường hợp này văn bản được gửi đi không chính thức từ cơ quan Nhà nước này sang cơ quan Nhà nước khác không thể gọi là công văn Điều kiện được gửi đi một cách chính thức bằng việc vào sổ công văn

“đi”, bằng việc lấy dấu có tính chất quyết định xác nhận văn bản là công văn

Bên cạnh công văn ở nghĩa rộng, dùng để chỉ tất cả các văn bản của cơ quan Nhà nước, ở nghĩa hẹp công văn thường được sử dụng gọi cho những công văn thường (công văn hành chính) Công văn (hoặc công văn hành chính) là hình thức văn bản được sử dụng phổ biến trong các cơ quan Nhà nước, các tổ chức xã hội, hoặc tổ chức kinh tế.v.v dùng để thông tin, trao đổi, giao dịch để đề nghị hoặc trả lời các yêu cầu, chất vấn, để đôn đốc, nhắc nhở, hướng dẫn thi hành những công việc đã có quyết định kế hoạch…Khái niệm công văn cũng rất đa dạng gồm có: Công văn hướng dẫn, công văn trả lời, công văn đôn đốc, công văn nhắc nhở, công văn giao dịch, công văn dùng để thực hiện các tác nghiệp hành chính, công văn đề nghị; các loại báo cáo thông báo; các loại biên bản diễn văn; tờ trình; thư công; điện tín, thư tín; các đơn khiếu nại và các loại giấy tờ văn bản khác

Khái niệm công văn theo nghĩa rộng thường ít được sử dụng trong đời sống xã hội, do phạm vi quá lớn, không đủ cụ thể và xác định Trong thực tế, khái niệm công văn chủ yếu được sử dụng ở nghĩa hẹp

2 Khái niệm, đặc điểm, vai trò và phân loại văn bản pháp luật

2.1 Khái niệm, vai trò và đặc điểm của văn bản pháp luật

Căn cứ vào tính chất pháp lý và tính quyền lực nhà nước, các văn bản do cơ quan nhà nước ban hành được chia làm hai loại: văn bản pháp luật và các văn thư hành chính

Các văn bản pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành, có tính quyền lực nhà nước và có tính pháp lý Các văn kiện tài liệu k hác do

cơ quan nhà nước ban hành – còn gọi là các văn thư hành chính – là văn bản không mang tính quyền lực Nhà nước và không có tính pháp lý Tính quyền lực nhà nước thể hiện rằng các văn bản này được bảo đảm bằng cưỡng chế nhà nước Tính pháp lý thể hiện ở hệ quả pháp lý của các văn bản này: hoặc chúng có thể làm thay đổi các quy phạm pháp luật hiện hành; hoặc chúng trực tiếp làm thay đổi quyền và nghĩa vụ của các chủ thể trong các quan hệ pháp luật cụ thể

Các văn bản pháp luật mang tính chất quyền lực Nhà nước, được ban hành nhân danh Nhà nước, có nội dung là ý chí của Nhà nước, bắt buộc phải thi hành đối với những đối tượng liên quan và được đảm bảo thực hiện bằng các biện pháp cưỡng chế Nhà nước Ý chí của Nhà nước được thực hiện dưới hai hình thức khác nhau: Quy phạm pháp luật và mệnh lệnh cụ thể Do đó các văn bản pháp luật lại được phân chia thành các văn bản quy phạm pháp luật và văn bản áp dụng pháp luật Các văn thư hành chính rất đa dạng về nội dung: Có loại chứa đựng các yêu cầu, nguyện vọng của người soạn thảo như đơn, công văn hành chính Có loại ghi nhận một sự kiện đã xảy ra như báo cáo công tác…, có loại mang nội dung nghiệp

vụ – kỹ thuật như là phiếu nhập kho, phiếu xuất kho, biên lai thu tiền…

Mỗi loại văn bản trên thể hiện một hình thức quản lý của Nhà nước ta, có vai trò và tầm quan trọng nhất định trong quản lý Nhà nước Việc phân chia các văn bản thành hai loại như trên có một ý nghĩa rất quan trọng, nó sẽ giúp cho chúng ta định hướng đúng đắn trong việc sử dụng chúng vào quá trình quản lý Việc biến một văn thư hành chính thông thường thành một văn bản pháp luật, ví dụ: lấy thông báo thay cho chỉ thị rõ ràng là không phù hợp và nó sẽ gây khó khăn cho việc chỉ đạo thực hiện các quyết định trong thực tế

2.2 Phân loại văn bản pháp luật

2.2.1 Phân loại theo tính chất pháp lý: Văn bản quy phạm pháp luật và văn bản áp dụng quy phạm pháp luật

Căn cứ vào tính chất pháp lý, có thể phân chia các văn bản pháp luật thành hai nhóm: văn bản quy phạm pháp luật và văn bản áp dụng quy phạm pháp luật

Các quy phạm pháp luật xác định khuôn mẫu xử sự chung cho hành vi của con người trong những điều kiện hoàn cảnh cụ thể nhất định Các văn bản áp dụng quy phạm pháp luật đặt ra khuôn mẫu cho từng hành vi cụ thể của từng người xác định Việc ban hành mệnh lệnh cụ thể phải dựa trên các văn bản quy phạm

Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành theo những thủ tục do pháp luật quy định, có chứa đựng các quy phạm pháp luật và được bảo đảm thực hiện bằng cưỡng chế Nhà nước

Văn bản quy phạm pháp luật được sử dụng nhiều lần, đối với nhiều đối tượng khi rơi vào trường hợp đã nêu trong phần giả định của các quy phạm pháp luật Các đối tượng tác động của chúng luôn chung chung, trừu tượng, không có địa chỉ cụ thể Các văn bản này do nhiều cơ quan ban hành, có tên gọi và hiệu lực pháp lý khác nhau

Theo Điều 4 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2020), hệ thống văn bản quy phạm pháp luật ở nước ta gồm:

1 Hiến pháp

2 Bộ luật, luật (sau đây gọi chung là luật), nghị quyết của Quốc hội

3 Pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội; nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam; nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam

4 Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước

5 Nghị định của Chính phủ; nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam

6 Quyết định của Thủ tướng Chính phủ

7 Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao

8 Thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao; thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; quyết định của Tổng Kiểm toán nhà nước

8a Thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng Kiểm toán nhà nước, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ Không ban hành thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ

9 Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh)

10 Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

11 Văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính

- kinh tế đặc biệt

12 Nghị quyết của Hội đồng nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp huyện)

13 Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp huyện

14 Nghị quyết của Hội đồng nhân dân xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã)

15 Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp xã

Theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, “văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định” (Điều 2), và khái niệm “quy phạm pháp luật” được định nghĩa là “quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện” (khoản 1 Điều 3) Văn bản áp dụng quy phạm pháp luật (còn gọi là văn bản áp dụng pháp luật hay văn bản/quyết định cá biệt2) là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành trên cơ sở văn bản quy phạm pháp luật, nhằm cá biệt hóa những quy định trong văn bản quy phạm pháp luật thành những mệnh lệnh cụ thể, trực tiếp làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt các quan hệ pháp luật nhất định và được bảo đảm thực hiện bằng cưỡng chế Nhà nước Ví dụ: quyết định tăng lương cho một công chức trong

cơ quan, quyết định của Tòa án nhân dân về một vụ án cụ thể… Văn bản áp dụng pháp luật được sử dụng để giải quyết những công việc cụ thể, đối với các đối tượng xác định, trong từng trường hợp cụ thể

Tuy nhiên cũng cần lưu ý rằng khái niệm văn bản áp dụng pháp luật còn có thể được hiểu theo cả nghĩa rộng: đó là những văn bản do cơ quan nhà nước ban hành, chứa đựng các quy phạm hướng dẫn, nhằm cụ thể hóa và hướng dẫn thực hiện các quy phạm của cơ quan nhà nước cấp trên Ví dụ: thông tư do Bộ trưởng ban hành thường chứa đựng các quy phạm pháp luật nhằm hướng dẫn thi hành các Nghị định của Chính phủ.v.v

2.2.2 Phân loại theo hình thức (tên loại) văn bản

2 Xem: Nguyễn Cửu Việt, Giáo trình Luật Hành chính Việt Nam, Khoa Luật ĐHQGHN, NXB Đại học Quốc gia

Hà Nội, H.2010, tr.479-480

Theo hình thức (tên loại), các văn bản thường được chia thành các văn bản quy phạm luật và các văn bản khác Đây là cách phân loại được nhiều người sử dụng nhất Hình thức văn bản thường là tên gọi văn bản, phù hợp với nội dung bên trong của văn bản Các cơ quan, các tổ chức xã hội, cũng như cá nhân ban hành văn bản, soạn thảo văn bản phải theo đúng hình thức văn bản Hình thức này tuỳ thuộc vào nội dung của văn bản và tuỳ thuộc vào cách thức ban hành, thông qua soạn thảo văn bản

Một tên loại văn bản không chỉ luôn gắn với một cơ quan ban hành Có thể nhiều cơ quan Nhà nước cũng được ban hành một loại văn bản, vì cùng được giải quyết một vấn đề, nhưng ở cấp khác nhau Ví dụ, loại hình văn bản “quyết định” được rất nhiều cơ quan Nhà nước ban hành Ngược lại, có những loại chỉ được ban hành ra từ một loại cơ quan nhất định Ví dụ, các đạo luật không thể do một cơ quan nào khác ban hành ngoài Quốc hội - cơ quan quyền lực Nhà nước - ban hành

Sau đây chúng tôi liệt kê các văn bản theo hình thức pháp lý, bao gồm cả nhóm văn bản pháp luật và các văn bản hành chính Theo quan điểm phố biến hiện nay, văn bản pháp luật là các văn bản làm thay đổi cơ chế điều chỉnh pháp luật, gồm hai loại: văn bản quy phạm pháp luật và văn bản áp dụng pháp luật Còn các văn bản hành chính

là các văn bản không làm thay đổi cơ chế điều chỉnh pháp luật, mà chủ yếu có chức năng trao đổi thông tin.3

Văn bản pháp luật:

Văn bản luật là văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội, cơ quan cao nhất của quyền lực Nhà nước ban hành theo trình tự, thủ tục và hình thức được quy định trong Hiến pháp Các văn bản này có giá trị pháp lý cao nhất Mọi văn bản khác (dưới luật) khi ban hành đều phải dựa trên cơ sở của văn bản luật và không được trái với các quy định trong các luật

Văn bản luật có hai hình thức là Hiến pháp và đạo luật (hoặc bộ luật)

- Hiến pháp (bao gồm Hiến pháp và các đạo luật về bổ sung hay sửa đổi Hiến pháp) quy định những vấn đề cơ bản nhất của Nhà nước như: hình thức và bản chất của Nhà nước, chế độ chính trị, chế độ kinh tế, văn hóa, xã hội, quyền và nghĩa vụ

cơ bản của công dân, hệ thống tổ chức, nguyên tắc hoạt động và thẩm quyền của các

cơ quan Nhà nước Hiến pháp là sự thể chế hoá đường lối chính sách của Đảng trong mỗi giai đoạn cách mạng cụ thể, thể hiện tập trung ý chí và lợi ích của giai cấp công nhân và nhân dân lao động Trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật Hiến pháp

là luật cơ bản của Nhà nước, có hiệu lực pháp lý cao nhất, Hiến pháp là cơ sở để hình thành một hệ thống pháp luật hoàn chỉnh đồng bộ Mọi văn bản pháp luật khác (từ luật trở xuống) đều phù hợp với các quy định của Hiến pháp là cơ sở để hình thành môt hệ thống pháp luật đồng bộ, hoàn chỉnh

- Đạo luật (bộ luật) là văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội, cơ quan cao nhất của quyền lực Nhà nước ban hành để cụ thể hoá Hiến pháp, nhằm điều chỉnh

3 Hiện nay, Trường Đại học Luật Hà Nội biên soạn hai giáo trình: Giáo trình “Xây dựng văn bản pháp luật” bàn

về văn bản quy phạm pháp luật và văn bản áp dụng pháp luật; Giáo trình “Kĩ năng soạn thảo văn bản hành chính thông dụng” bàn về các văn bản hành chính

các loại quan hệ xã hội trong các lĩnh vực hoạt động của Nhà nước Ví du, Bộ luật Hình sự, Bộ luật Tố tụng hình sự, Luật Hôn nhân và gia đình… Các đạo luật (bộ luật) có giá trị pháp lý cao (chỉ sau Hiến pháp) Vì vậy khi xây dựng các văn bản dưới luật phải dựa trên cơ sở các quy định thể hiện trong các văn bản luật, không được trái với các quy định đó

Sở dĩ Hiến pháp và luật có giá trị pháp lý cao và phạm vi tác dụng rộng như vậy là vì chúng do cơ quan cao nhất của quyền lực Nhà nước ban hành Các văn bản này có tầm quan trọng đặc biệt, cho nên trình tự ban hành chúng hết sức chặt chẽ bao gồm 4 giai đoạn là: soạn thảo dự án luật, thảo luận dự án luật, thông qua luật và công bố luật Đặc biệt là đối với Hiến pháp khi thông qua phải được ít nhất hai phần

ba tổng số đại biểu Quốc hội biểu quyết tán thành

b Văn bản dưới luật

Văn bản dưới luật là những văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan Nhà nước ban hành theo trình tự, thủ tục và hình thức được pháp luật quy định Những văn bản này có giá trị pháp lý thấp hơn các văn bản luật, vì vậy khi ban hành phải chú ý sao cho những quy định của chúng phải phù hợp với những quy định của Hiến pháp và luật

Giá trị pháp lý của từng loại văn bản dưới luật cũng khác nhau, tuỳ thuộc vào thẩm quyền của cơ quan ban hành chúng

Theo Hiến pháp 2013, hiện nay ở nước ta có những loại văn bản dưới luật sau đây:

- Pháp lệnh do Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh có giá trị pháp lý thấp hơn so với Hiến pháp và Luật nhưng trong hệ thống văn bản dưới luật thì pháp lệnh lại có giá trị cao nhất Vì vậy khi xây dựng pháp lệnh phải dựa trên cơ

sở các quy định của Hiến pháp và luật; đồng thời các văn bản dưới luật khác khi ban hành phải phù hợp với các quy định của pháp lệnh

Thẩm quyền ban hành pháp lệnh của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội được quy định tại Điều 74, Điều 85 của Hiến pháp 2013 Những năm gần đây số lượng các pháp lệnh do Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ban hành chiếm một tỷ lệ đáng kể Khác với quy định của Hiến pháp 1946, 1959 theo Hiến pháp 1992 cũng như Hiến pháp

2013 hiến hành, pháp lệnh không bắt buộc phải trình ra kỳ họp gần nhất của Quốc hội để xem xét lại Tuy nhiên, trong thẩm quyền của mình, Quốc hội có thể xem xét bất kỳ một pháp lệnh nào nếu thấy cần thiết

- Lệnh, Quyết định của Chủ tịch nước Trong các văn bản (lệnh và quyết định) của Chủ tịch nước cần phân biệt những văn bản có chứa đựng quy phạm pháp luật (thường là rất hiếm) với những văn bản áp dụng pháp luật Thẩm quyền ban hành lệnh và quyết định của Chủ tịch nước được quy định trong Điều 88 Hiến pháp 2013

- Nghị định, nghị quyết của Chính phủ, quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ giữ một vai trò hết sức quan trọng trong hệ thống văn bản ở nước ta Nghị định, nghị quyết của Chính phủ, quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ có giá trị pháp lý thấp hơn so với Hiến pháp, luật và pháp lệnh, nhưng cao hơn

so với những văn bản quy phạm pháp luật khác do các cơ quan Nhà nước từ cấp bộ đến Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp ban hành

Thẩm quyền ban hành các loại văn bản trên của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ được quy định trong Điều 96 và Điều 98 của Hiến pháp 2013

- Quyết định, chỉ thị, thông tư của các Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ:

Để thi hành Hiến pháp, luật, pháp lệnh và nghị định, nghị quyết, quyết định, chỉ thị của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ trong phạm vi quyền hạn của mình, các Bộ và cơ quan ngang bộ ban hành các văn bản dưới luật theo hình thức quyết định, chỉ thị, thông tư Phần lớn các quyết định, chỉ thị và thông tư này có tính chất hướng dẫn, chỉ đạo hoạt động của các cơ quan cấp dưới thực hiện các chức năng nhiệm vụ của ngành Vì vậy, các loại văn bản này nói chung mang tính chất nội bộ ngành và có tính chất bắt buộc phải thực hiện đối với các cơ quan cấp dưới thuộc ngành đó Tuy nhiên, trong loại văn bản này cần chú ý đến các thông tư liên tịch giữa các Bộ Đây là loại văn bản nhằm phối hợp giữa các Bộ, ngành, đề ra những quy định hoặc phương hướng thống nhất thực hiện những quy định của cấp trên thể hiện trong các văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý cao hơn

- Nghị quyết của Hội đồng nhân dân các cấp

Hội đồng nhân dân các cấp là cơ quan đại diện cho nhân dân ở địa phương, có quyền ra các văn bản để điều chỉnh các quan hệ xã hội quan trọng trên các lĩnh vực thuộc phạm vi thẩm quyền được giao Hội đồng nhân dân căn cứ vào các quy định thể hiện trong các văn bản pháp luật của các cơ quan Nhà nước cấp trên, ra những Nghị quyết để thi hành ở địa phương Nội dung Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp dưới không được trái với Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp trên, hoặc với quyết định hay chỉ thị của Uỷ ban nhân dân cấp trên

- Quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân các cấp

Uỷ ban nhân dân do Hội đồng nhân dân bầu ra, là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân cùng cấp và là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương Ủy ban nhân dân có thẩm quyền quản lý các lĩnh vực hoạt động trong phạm vi địa phương, phải chấp hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp và những văn bản của các cơ quan Nhà nước cấp trên, đồng thời chỉ đạo công tác của các Uỷ ban nhân dân cấp dưới Uỷ ban nhân dân các cấp ban hành văn bản theo Hiến pháp và pháp luật quy định và kiểm tra việc thi hành những văn bản đó

- Quyết định, chỉ thị của Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp; Quyết định, chỉ thị của thủ trưởng các cơ quan chuyên môn trực thuộc Ủy ban nhân dân các cấp

Theo pháp luật hiện hành, văn bản do Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp và thủ trưởng các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân ban hành – không xếp vào nhóm các văn bản quy phạm pháp luật Chủ tịch Ủy ban nhân dân ban hành các quyết định chỉ thị để đôn đốc, kiểm tra công tác của các cơ quan chuyên môn trực thuộc và của Ủy ban nhân dân cấp dưới; tổ chức việc tiếp dân, xét và giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân; chỉ đạo và áp dụng các biện pháp giải quyết các công việc đột xuất, khẩn cấp trong phòng chống thiên tai, cháy nổ, dịch bệnh, an ninh, trật tự v.v Thủ trưởng các cơ quan chuyên môn trực thuộc Ủy ban nhân dân

ban hành các quyết định, chỉ thị nhằm thực hiện chức năng tham mưu giúp việc cho

Ủy ban nhân dân cùng cấp trong phạm vi lĩnh vực; và thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn theo sự ủy quyền của Ủy ban nhân dân và theo pháp luật quy định

Trên đây là các văn bản pháp luật ở nước ta theo pháp luật hiện hành Việc quy định rõ thẩm quyền ban hành nội dung, phạm vi hiệu lực như vậy của mỗi loại văn bản pháp luật là xuất phát từ nguyên tắc tập trung dân chủ, nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa trong tổ chức và hoạt động của bộ máy Nhà nước ta

Ngoài những văn bản nói trên, các cơ quan Nhà nước, các tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế, cá nhân… còn dùng nhiều hình thức văn bản khác – mà không phải là văn bản pháp luật - như thông cáo, thông báo, biên bản, các loại công văn hành chính

- Thông cáo dùng để công bố với nhân dân môt quyết định hoặc một sự kiện quan trọngvề đối nội, đối ngoại của các cơ quan Nhà nước trung ương (Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ)

- Thông báo dùng để thông tin về kết quả hoạt động của cơ quan Nhà nước, các

tổ chức xã hội, để truyền đạt kịp thời các quyết định của cơ quan có thẩm quyền

- Biên bản là văn bản ghi lại những ý kiến kết luận diễn ra trong các hội nghị, hoặc ghi nhận lại một sự kiện pháp lý để làm căn cứ cho việc ban hành quyết định pháp luật sau này

- Công văn hành chính là văn bản giao dịch giữa các cơ quan Nhà nước với các

cơ quan Nhà nước, giữa các cơ quan Nhà nước với các tổ chức chính trị xã hội, cá nhân, như: mời họp đề xuất, trả lời yêu cầu chất vấn, kiến nghị, đôn đốc, nhắc nhở thi hành những công việc đã có quyết định, có kế hoạch…

- Điện báo, bao gồm cả điện mật và công điện dùng để thông tin, truyền đạt mệnh lệnh của một tổ chức hoặc có thẩm quyền trong trường hợp khẩn cấp Trường hợp sử dụng điện báo để truyền đạt các quyết định mới hoặc sửa đổi, đình chỉ thi hành một quyết định, thì sau khi có công điện, cơ quan ra công điửn có văn bản pháp quy gửi cho cấp co trách nhiệm thi hành

- Giấy đi đường dùng cấp cho nhân viên đi công tác, có tác dụng liên hệ giao dịch, để giải quyết các công việc được giao, hoặc giải quyết những công việc cần thiết của bản thân cán bộ, nhân viên

- Giấy nghỉ phép cấp cho cán bộ, nhân viên đi nghỉ phép, gặp trường hợp đi nghỉ phép xa nơi công tác thì dùng để thay giấy đi đường, làm căn cứ thanh toán tiền đi đường theo chế độ Nhà nước

- Giấy mời, dùng để mời đại diện, cá nhân dự họp, hay tham dự vào một công việc nào đó

4 Khái niệm văn bản hành chính ở đây có sự tương đồng cơ bản song không đồng nhất với khái niệm “văn bản hành chính” theo Nghị định 30/2020 Nghị định này định nghĩa ““Văn bản hành chính” là văn bản hình thành trong quá trình chỉ đạo, điều hành, giải quyết công việc của các cơ quan, tổ chức” (khoản 3 Điều 3) Trong Phụ lục 3 của Nghị định 30/2020 liệt kê cả nghị quyết cá biệt và quyết định cá biệt (hai loại văn bản áp dụng pháp luật) nằm trong phạm các văn bản hành chính

- Đơn đề nghị là văn bản do cá nhân tự lập, để yêu cầu các cơ quan Nhà nước, các tổ chức xã hội giải quyết các quyền lợi của cá nhân

- Hợp đồng là văn bản thể hiện sự cam kết giữa hai hoặc nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân với nhau về nghĩa vụ, trách nhiệm của mỗi bên trong hoạt động giao dịch Hợp đồng có thể được phân làm nhiều loại theo yêu cầu nội dung, mục đích của cam kết Có hai loại hợp đồng cơ bản: Hợp đồng dân sự và hợp đồng kinh tế

2.2.3 Phân loại theo yêu cầu, mục đích của văn bản

Để nghiên cứu và soạn thảo các văn bản một cách khoa học, không những phải phân biệt các văn bản có tính quy phạm pháp luật với văn bản thông thường, mà còn cần phải có sự phân loại hợp lý với chúng Nói một cách khác là cần phải phân chia các văn bản theo từng chủng loại dựa trên các đặc trưng hay chức năng cụ thể của chúng Chẳng hạn, để soạn thảo một văn bản giải trình và một văn bản dùng để

ra mệnh lệnh, rõ ràng là phải có những yêu cầu khác nhau, phải dựa trên những chức năng khác nhau của các loại văn bản đó trong thực tế Theo yêu cầu này có thể phân loại thành các văn bản theo những đặc trưng sau đây:

- Văn bản trao đổi

- Văn bản truyền đạt

- Văn bản trình bày

- Văn bản thống kê

- Văn bản ban hành mệnh lệnh…

- Văn bản hợp đồng dân sự, mua bán, kinh doanh…

Ngoài ra, để phục vụ cho việc tìm ra văn bản thuận lợi cũng có thể phân loại văn bản theo một số đặc trưng khác của chúng như: tác giả, tên gọi, thời gian hình thành văn bản, địa điểm hoặc khu vực sử dụng, v.v…

Cũng dựa vào tiêu chí mục tiêu, tác giả Lê Thái Ất lại phân chia ra thành:

1 Văn bản pháp quy, tức là văn bản có chứa quy phạm pháp luật: Hiến pháp, bộ luật, luật, pháp lệnh, nghị định, quyết định

2 Văn bản hành chính, hay còn gọi là công văn hành chính: Văn thư, công điện, phiếu gửi, giấy mời, giấy triệu tập, giấy đi đường, công lệnh, giấy giới thiệu…

3 Văn bản trình bày: tờ trình, thuyết trình, báo cáo, biển bản, đơn…

4 Văn bản quảng bá: Thông báo, thông cáo, yết thị…

5 Văn bản diễn thuyết: Diễn văn, lời chào mừng, lời đáp, thông điệp

6 Văn bản kê khai: Các loại danh sách kê khai, kế toán tài chính, kế toán vật liệu

7 Văn bản ký kết hợp đồng: thỏa ước, hợp đồng dân sự, hợp đồng kinh tế.5

5 Xem Lê Thái Ất, Soạn thảo văn bản, 1968, trang 25

Tài liệu đọc thêm

1 Đoàn Thị Tố Uyên (chủ biên), Giáo trình Xây dựng văn bản pháp luật, NXB Tư

Câu hỏi ôn tập Chương I

1 Văn bản và vai trò của văn bản trong đời sống xã hội?

2 Chức năng của văn bản?

3 Phân loại văn bản theo nguồn gốc phát sinh?

4 Phân loại văn bản căn cứ vào tính chất pháp lý và tính quyền lực nhà nước?

5 Phân loại văn bản theo hình thức văn bản?

6 Phân loại văn bản theo yêu cầu, mục đích của văn bản?

7 Văn bản qui phạm pháp luật và đặc điểm của văn bản qui phạm pháp luật? Ví

dụ minh họa?

8 Phân tích sự khác nhau giữa văn bản qui phạm pháp luật và văn bản áp dụng pháp luật?

CHƯƠNG II CÁC YÊU CẦU ĐỐI VỚI VĂN BẢN PHÁP LUẬT

Nội dung chính của Chương:

1 Yêu cầu về thể thức của văn bản pháp luật

2 Văn phong trong văn bản pháp luật

3 Câu trong văn bản và một số quy tắc ngữ pháp sử dụng trong soạn thảo văn bản pháp luật

-

1 Yêu cầu về thể thức của văn bản pháp luật

1.1 Khái niệm thể thức văn bản

Theo tác giả Vũ Thị Phụng, “Thể thức văn bản là những bộ phận cấu thành nên

văn bản - đó là những yếu tố thông tin cần được thể hiện trong văn bản nhằm đảm bảo cho văn bản thống nhất, có giá trị pháp lý và tạo điều kiện cho việc sử dụng, quản

lý văn bản được dễ dàng, thuận lợi 6 Một quan điểm khác của các tác giả Nguyễn

Đăng Dung - Hoàng Trọng Phiến cho rằng “Thể thức văn bản là toàn bộ các bộ phận

cấu thành văn bản nhằm bảo đảm cho văn bản có hiệu lực pháp lý và sử dụng thuận lợi trong quá trình hoạt động của cơ quan”7

Văn bản quản lý nhà nước do nhiều chủ thể ban hành, thuộc nhiều loại hình khác nhau, nội dung khác nhau, nhưng bao giờ cũng chứa đựng những yếu tố thông tin bắt buộc cả về nội dung thông tin, cả về vị trí thể hiện trong văn bản Hay nói cách khác bao giờ cũng chứa đựng những thành phần và kết cấu nhất định nhằm bảo đảm giá trị pháp lý cho văn bản và thuận tiện cho việc quản lý sử dụng Những yêu cầu đó chính

là thể thức văn bản

Từ sự phân tích trên ta có thể rút ra khái niệm: Thể thức văn bản là thành phần

và kết cấu cần được thể hiện trong văn bản nhằm đảm bảo hiệu lực pháp lý, đảm bảo cho văn bản có sự thống nhất, thuận tiện cho việc quản lý, sử dụng

Hiện nay thể thức của các văn bản pháp luật trong hoạt động hành chính nhà nước được quy định bởi nhiều văn bản quy phạm pháp luật theo nhiều nhóm như sau:

- Đối với văn bản quy phạm pháp luật:

6 Vũ Thị Phụng (1995) Tập Bài giảng Kỹ thuật soạn thảo văn bản Khoa Luật - Trường Đại học Tổng hợp Hà

Nội, tr 21

7 Nguyễn Đăng Dung - Hoàng Trọng Phiến, Hướng dẫn soạn thảo văn bản, NXB Thống kê, Hà Nội, 1998 , tr

35

Thể thức của văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước được quy định bởi Nghị quyết số 351/2017/UBTVQH14 của UBTVQH quy định thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước (Nghị quyết 351/2017)

Thể thức của các văn bản quy phạm pháp luật khác được quy định bởi Nghị định

số 34/2016/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Nghị định 36/2016)

- Đối với văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính

Thể thức của các văn bản hành chính được quy định bởi Nghị định số 30/2020/NĐ-CP về công tác văn thư (Nghị định 30/2020).8 Theo nghị định này, văn bản hành chính gồm 27 văn bản, trong đó 25 văn bản thuần tùy mang tính “hành chính” (ghi nhận thông tin, trao đổi thông tin, chỉ đạo, điều hành) Đáng lưu ý, văn bản hành chính còn bao gồm cả hai văn bản mang tính áp dụng pháp luật: nghị quyết (cá biệt) và quyết định (cá biệt) Nghị định 30/2020 có phạm vi áp dụng rộng rãi trong hoạt động hành chính nhà nước (trừ các văn bản quy phạm pháp luật có thể thức được quy định riêng nêu trên) Từ cơ sở quy định về thể thức chung này của văn bản hành chính, trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước, các Bộ và cơ quan ngang Bộ có thể ban hành Thông tư để ban hành các mẫu văn bản được sử dụng trong một hoàn cảnh cụ thể.9

Điểm cần lưu ý nữa là ngoài Nghị định 30/2020, có một số nhóm văn bản trong hoạt động hành chính có tính chất đặc thù và do đó được quy định riêng trong một số lĩnh vực pháp luật cụ thể, chẳng hạn như lĩnh vực xử phạt vi phạm hành chính.10 Đặc biệt cần loại trừ xem xét ở đây thể thức của một số văn bản pháp luật do cơ quan hành chính nhà nước ban hành nhưng không nhằm thực hiện hoạt động hành chính nhà nước mà nhằm thực hiện hoạt động tố tụng Các văn bản trong tố tụng này do pháp luật về tố tụng quy định (như các văn bản về khởi tố vụ án, khởi tố bị can, văn bản bắt

người, văn bản truy nã…)

Trong phạm vi giáo trình này, thể thức của văn bản hành chính theo Nghị định 30/2020 nêu trên là trọng tâm và được nêu dưới đây

8 Nghị định này về cơ bản kế thừa các quy định của Thông tư số 01/2011/TT-BNV của Bộ nội vụ hướng dẫn thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính

9 Ví dụ: Thông tư 05/2014/TT-TTCP của Thanh tra Chính phủ quy định về tổ chức, hoạt động, quan hệ công tác của đoàn thanh tra và trình tự, thủ tục tiến hành một cuộc thanh tra

10 Xem: Nghị định 81/2013/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật Xử lý vi phạm hành chính (sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định 97/2017/NĐ-CP)

Thể thức văn bản ở Việt Nam hiện nay có từ 8 đến 10 yếu tố tuỳ thuộc vào từng loại văn bản11

1.2 Các yếu tố của thể thức văn bản

(1) Quốc hiệu

Quốc hiệu hay còn gọi là tiêu ngữ được trình bày đầu tiên, ở vị trí trung tâm văn bản Quốc hiệu bao gồm tên nước và chế độ chính trị của nhà nước Sắc lệnh số 49 ngày 12/10/1945 của Chủ tịch Chính phủ lâm thời nước Việt Nam Dân Chủ Cộng Hoà yêu cầu tất cả giấy tờ của Chính phủ phải có tiêu ngữ : “Việt Nam Dân Chủ Cộng Hoà

- Năm thứ nhất”

Sau khi thống nhất đất nước, ngày 02/7/1976, Quốc hội ra nghị quyết lấy tên nước là Cộng Hoà Xã Hội Chủ Nghĩa Việt Nam Ngày 12/8/1976 tại công văn số 1053/VP, Thường vụ Hội đồng Chính phủ quy định việc dùng tiêu ngữ mới Theo đó tiêu ngữ được ghi :

CỘNG HOÀ XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM

Độc lập – Tự do – Hạnh phúc

Văn bản của tất cả các quốc gia cũng đều có quốc hiệu, vì quốc hiệu vừa thể hiện tính công quyền của văn bản, vừa thể hiện chủ quyền quốc gia, chế độ chính trị của nhà nước đó So với quốc hiệu các nước, ví dụ quốc hiệu Ấn Độ chỉ có một dòng : Republic of India, quốc hiệu Việt Nam có thêm dòng : “Độc lập – Tự do – Hạnh phúc” Dòng này thể hiện mục đích của nhà nước chúng ta Đầu tiên nó được thêm vào như là khẩu hiệu đấu tranh chống thực dân Pháp đòi độc lập, tự do của dân tộc ta,

là mục đích lớn nhất của chế độ nhà nước mới Từ đó, dòng này luôn được duy trì trong tiêu ngữ của Việt Nam, mặc dù nước nhà không còn bị xâm lược nhưng đó vẫn luôn là mục đích của nhà nước Việt Nam

Trong thực tiễn soạn thảo một số cơ quan thường chèn số hoa văn hay biểu tượng của cơ quan vào dưới quốc hiệu Việc này làm tăng thẩm mỹ và đặc điểm riêng của văn bản từng cơ quan Tuy nhiên, cần lưu ý hiện nay Nghị quyết 351/2017 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Nghị định 36/2016 và Nghị định 30/2020 của Chính phủ,

11 Xem: Nghị định số 30/2020/NĐ-CP về công tác văn thư (hiện đã thay thế Thông tư số 01/2011/TT-BNV ngày 19/01/2011 của Bộ Nội vụ ban hành hướng dẫn thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính)

trên cơ sở kế thừa Thông tư 01/2011 của Bộ Nội vụ12 và Thông tư 25/2011 của Bộ Tư pháp13, đã đưa ra hướng dẫn chi tiết về vấn đề này Theo đó:

Dòng thứ nhất: “CỘNG HÒA XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM” được

trình bày bằng chữ in hoa, cỡ chữ từ 12 đến 13, kiểu chữ đứng, đậm;

Dòng thứ hai: “Độc lập - Tự do - Hạnh phúc” được trình bày bằng chữ in

thường, cỡ chữ từ 13 đến 14 (nếu dòng thứ nhất cỡ chữ 12, thì dòng thứ hai cỡ chữ 13; nếu dòng thứ nhất cỡ chữ 13, thì dòng thứ hai cỡ chữ 14), kiểu chữ đứng, đậm; được đặt canh giữa dưới dòng thứ nhất; chữ cái đầu của các cụm từ được viết hoa, giữa các cụm từ có gạch nối, có cách chữ; phía dưới có đường kẻ ngang, nét liền, có độ dài bằng độ dài của dòng chữ (sử dụng lệnh Draw, không dùng lệnh Underline), cụ thể:

CỘNG HÒA XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM

Độc lập - Tự do - Hạnh phúc

Hai dòng chữ trên được trình bày cách nhau dòng đơn

(2) Tên tác giả (cơ quan ban hành)

Cùng hàng với tiêu ngữ ở góc bên trái là tên tác giả ban hành văn bản Tên tác giả có thể là cơ quan, tổ chức như Uỷ ban nhân dân hay cá nhân như Chủ tịch nước Nếu văn bản liên tịch thì tên tác giả sẽ bao gồm tên các cơ quan tham gia ban hành văn bản liên tịch đó Tên tác giả cho biết văn bản của cơ quan nào, vị trí của cơ quan

đó trong hệ thống tổ chức Bộ máy nhà nước và mối quan hệ giữa cơ quan nhận và cơ quan gửi văn bản

Tên tác giả viết (in hoặc đánh máy) to, đậm nét, rõ ràng, chính xác tên đã được ghi trong quyết định thành lập cơ quan (tổ chức), không viết tắt Tên tác giả có hai cách trình bày Nếu là cơ quan có vị trí độc lập như cơ quan đứng đầu một cấp hành chính nhà nước, cơ quan chủ quản một ngành thì tên tác gỉa được ghi một dòng độc lập

UỶ BAN NHÂN DÂN THÀNH PHỐ HÀ NỘI

SỞ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

Nhưng tên tác giả cũng không được trình bày quá hai cấp Ví dụ :

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC XÃ HỘI VÀ NHÂN VĂN

KHOA TRIẾT

Tên của cơ quan, tổ chức chủ quản trực tiếp có thể viết tắt những cụm từ thông dụng như Ủy ban nhân dân (UBND), Hội đồng nhân dân (HĐND), Việt Nam (VN), ví dụ:

BỘ NỘI VỤ

CỤC VĂN THƯ VÀ LƯU TRỮ NHÀ NƯỚC

Các dòng chữ trên được trình bày cách nhau dòng đơn

Trong thực tiễn soạn thảo văn bản để cho đẹp mắt và dễ căn chỉnh, trình bày có thể chèn một bảng gồm 2 cột và 1 dòng (Table – insert table) cột bên trái chiếm khoảng 1/3 trang giấy dùng để nhập tên tác giả, cột bên phải khoảng 2/3 trang giấy để nhập tiêu ngữ

14 Chúng ta cần phân biệt hai khái niệm: cơ quan chủ quản và cơ quan cấp trên Cơ quan chủ quản là cơ quan cấp trên nhưng không phải mọi cơ quan cấp trên đều là cơ quan chủ quản Ví dụ: Chính phủ là cơ quan cấp trên của Uỷ ban nhân dân tỉnh nhưng không phải là cơ quan chủ quản của Uỷ ban nhân dân tỉnh Cơ quan A là cơ quan chủ quản của cơ quan B khi cơ quan A có mối quan hệ quản lý chặt chẽ với cơ quan B (thường ghi rõ trong quyết định thành lập cơ quan B) thể hiện qua việc phân bổ ngân sách và cơ quan A có quyền bổ nhiệm, cách chức người đứng đầu cơ quan B

(3) Số, năm ban hành, ký hiệu văn bản

Số, năm ban hành, ký hiệu văn bản được trình bày ngay dưới tên tác giả, giúp cho việc đăng ký, trích dẫn, sắp xếp, nhắc nhở công việc và kiểm tra, tìm kiếm văn bản khi cần thiết

- Số văn bản là số thứ tự ban hành của văn bản được ghi bằng số Ả rập liên tục

từ số 01 bắt đầu 01 tháng giêng đến 31 tháng 12 mỗi năm Nếu số lượng văn bản cơ quan ít và tổ chức văn thư cơ quan tập trung thì đánh số tổng hợp chung theo một hệ thống Nếu cơ quan lớn, số lượng văn bản nhiều hoặc tổ chức văn thư phân tán15 thì đánh số riêng cho từng loại văn bản và trong trường hợp này văn bản sẽ được đăng ký riêng theo từng loại Ví dụ : văn bản quy phạm pháp luật riêng, văn bản hành chính thông thường riêng

- Tiếp sau số là năm ban hành văn bản đối với văn bản quy phạm pháp luật Văn bản cá biệt không có yếu tố này

- Ký hiệu văn bản : ký hiệu theo quy định là chữ viết tắt của tên loại văn bản kết hợp với chữ viết tắt của tên cơ quan ban hành văn bản Tên loại viết trước, tên tác giả viết sau và được nối với nhau bằng gạch ngang Ba yếu tố trên thường được phân cách với nhau bằng dấu / Ví dụ :

UỶ BAN NHÂN DÂN THÀNH PHỐ HÀ NỘI

Số : 20/2000/QĐ-UB Tên viết tắt của cơ quan ban hành cần ngắn gọn và người ngoài cơ quan có thể

dễ suy luận ra nếu chỉ nhìn chữ viết tắt

(4) Địa danh, ngày tháng ban hành

Địa danh, ngày tháng được trình bày dưới quốc hiệu

- Địa danh là nơi đóng trụ sở của cơ quan ban hành văn bản Nhưng địa danh cũng khác với địa chỉ của cơ quan Địa danh không ghi chi tiết như địa chỉ cơ quan mà cần ghi phù hợp với phạm vi quản lý của cơ quan ban hành Ví dụ : Các cơ quan của Thành phố Hà Nội, các cơ quan TW đóng tại Hà Nội thì ghi địa danh :

Hà Nội, ngày tháng năm

Nhưng nếu là văn bản của UBND Quận Cầu Giấy thì phải ghi là :

Cầu Giấy, ngày tháng năm mặc dù trụ sở cũng ở Hà Nội

15 Ví dụ: Toà phúc thẩm thuộc Toà án nhân dân tối cao đặt ba trụ sở ở ba miền: Hà Nội, Đà Nẵng, TP Hồ Chí Minh thì mỗi trụ sở có bộ phận phụ trách công tác văn thư riêng và đánh số theo hệ thống riêng

- Ngày, tháng là thời điểm vào sổ đăng ký ở văn thư ban hành văn bản Đối với ngày dưới 10 tháng dưới 3 thì phải viết thêm con số 0 ở phía trước nhằm bảo đảm chính xác, chính thêm bớt, sửa chữa ngày

Khi trích dẫn văn bản sẽ trích dẫn ngày này chứ không phải là ngày văn bản có hiệu lực hay ngày công bố văn bản Kể cả Pháp lệnh, sau khi UBTV Quốc hội thông qua nếu bị Chủ tịch nước đề nghị xem xét lại theo Điều 85 và Điều 88 Hiến pháp năm

201316 thì văn bản không có giá trị pháp lý, khi trích dẫn vẫn lấy ngày UBTVQH thông qua mà không trích dẫn ngày công bố Có lẽ đây là một điều chưa hợp lý

Thường người có thẩm quyền chỉ ký, còn việc ghi số và ghi ngày, tháng là do

văn thư thực hiện Nếu điều khoản thi hành của văn bản ghi là: văn bản này có hiệu

lực kể từ ngày ký thì cũng chính là ngày này chứ không nên hiểu máy móc là ngày

người có thẩm quyền đặt bút ký vào văn bản Ví dụ: ngày 10/8/2004 thủ trưởng đơn vị

ký Quyết định bổ nhiệm ông A, nhưng chưa chuyển quyết định cho văn thư, mà cho vào ngăn kéo, sau một tuần đi công tác trở về, ngày 17/8/2004 thủ trưởng mới đưa quyết định cho văn thư vào sổ đăng kỳ thì trên văn bản ghi là ngày 17/8/2004 và ngày quyết định có hiệu lực chính là ngày này chứ không phải là ngày 10/8/2004

Địa danh và ngày tháng ghi ở ngay dưới tiêu ngữ, thường căn phải và in nghiêng Địa danh và ngày tháng được phân cách bởi dấu "," và một dấu "cách" Địa danh, ngày tháng giúp cho cơ quan nhận văn bản biết được cơ quan gửi đóng trụ sở ở đâu, văn bản đến nhanh hay chậm Ghi chính xác yếu tố này sẽ thuận lợi cho việc liên

hệ công tác, giải quyết công việc và lập hồ sơ phục vụ tra tìm tài liệu nhanh chóng

(5) Tên loại và trích yếu văn bản

Tên loại văn bản là tên gọi chính thức văn bản như: Nghị định, Nghị quyết, Quyết định v.v Tên gọi văn bản nói lên tầm quan trọng của văn bản, tính chất công việc mà văn bản đề cập tạo thuận lợi cho việc đăng ký, sắp xếp hồ sơ và tổ chức thực hiện Nếu xem văn bản là câu siêu dài, ví dụ

QUYẾT ĐỊNH CỦA BỘ TRƯỞNG BỘ Y TẾ

Điều 1:

Điều 2:

Ở đây có 2 từ quyết định nhưng dòng đầu tiên mới là tên loại văn bản còn dòng thứ 2 là chủ ngữ bộ trưởng, căn cứ như là trạng từ của câu, từ quyết định thứ 2 là động

từ của câu siêu dài chứ không phải là tên loại văn bản

- Trích yếu văn bản là câu văn ngắn gọn, tóm tắt chính xác, đầy đủ nội dung chủ yếu của văn bản, giúp người đọc nắm bắt một cách nhanh chóng, quyết định xử lý văn bản nào trước hay lựa chọn văn bản nào liên quan để giải quyết công việc mà không phải đọc toàn bộ văn bản Nó cũng thuận tiện cho việc vào sổ, theo dõi giải quyết công việc, phân loại văn bản, tra tìm khi cần thiết Trích yếu của các văn bản có tên loại như Nghị quyết, Nghị định, được ghi phía dưới tên loại Đối với các văn không

có tên loại như công văn hành chính thì ghi dưới số và ký hiệu bắt đầu bằng chữ V/v

(6) Nội dung của văn bản

Là thành phần quan trọng nhất của văn bản Toàn bộ những sự việc, những vấn

đề cần giải quyết và quyết định được thể hiện đầy đủ trong nội dung văn bản Khi trình bày nội dung cần chú ý làm rõ các căn cứ làm cơ sở để quyết định (căn cứ văn bản nào, số, ngày, tháng, năm về vấn đề gì, thuộc cơ quan nào) Văn bản phải viết gọn, đầy đủ ý không thừa, không thiếu, không trùng lặp, cân nhắc kỹ từng ý, từng câu, dấu chấm câu, chọn từ ngữ hiểu theo một nghĩa có lúc một từ phải viết đi xoá lại nhiều lần Dựa vào nội dung công việc và thẩm quyền được ban hành văn bản để xác định chính xác tên loại văn bản, tránh lẫn lộn giữa văn bản mang tính pháp lý và văn bản hành chính thông thường, đồng thời căn cứ vào nội dung để xác định nơi nhận, mức độ mật, khẩn, phạm vi phổ biến văn bản v.v Đây là phần thể hiện tư duy và cách hành văn của người soạn thảo văn bản là phần phải suy nghĩ nhiều nhất Sau khoảng hai tháng làm công việc soạn thảo thì tất cả 7 yếu tố còn lại, người soạn thảo

sẽ trở nên thành thục, nhưng phần nội dung vẫn luôn đòi sự tư duy và khả năng sử dụng ngôn ngữ

Nội dung văn bản thường được chia làm 3 phần:

- Phần mở đầu: Nêu căn cứ, cơ sở của việc ban hành văn bản gồm có 2 nhóm căn cứ: Căn cứ pháp lý về nội dung và căn cứ pháp lý về thẩm quyền ban hành Ví dụ: UBND ra quyết định thu hồi đất thì phải căn cứ về mặt nội dung là Luật Đất đai còn căn cứ về thẩm quyền là văn bản thành lập, quy định nhiệm vụ quyền hạn của chủ thể ban hành trong trường hợp trên là Luật tổ chức HĐND và UBND các cấp Căn cứ

thực tế gồm lý do ban hành, thủ tục ban hành thể hiện văn bản đã được chuẩn bị xem

xét, ban hành theo Nghị định nào (nếu có)

Căn cứ pháp lý sẽ trình bày trước căn cứ thực tế Và trong tiểu nhóm căn cứ

pháp lý thì căn cứ về thẩm quyền trình bày trước căn cứ về nội dung

- Phần thứ hai: Tuỳ theo từng loại văn bản mà nội dung được trình bày theo hai

dạng: "văn điều khoản" như Quyết định, Nghị định hay dưới dạng "văn xuôi pháp

luật" như Nghị quyết, Chỉ thị,

- Phần thi hành: Bao gồm chủ thể thi hành, hiệu lực không gian, hiệu lực thời

gian, xử lý văn bản hết hiệu lực, điều khoản chuyển tiếp17

(7) Nơi nhận văn bản

Nơi nhận văn bản được ghi ở cuối góc trái văn bản Nơi nhận văn bản là tên cơ

quan, tổ chức có trách nhiệm thi hành hoặc liên quan công việc nói trong văn bản

Tránh nhầm lẫn giữa nơi nhận và địa chỉ gửi Nơi nhận là thành phần phải có trong

văn bản vì mỗi văn bản sản sinh ra đều có mục đích, có đối tượng thi hành Nơi nhận

có tác dụng giúp cho văn thư gửi đúng nơi giải quyết văn bản, giúp cho cơ quan nhận

thấy được trách nhiệm của mình phải làm gì, giúp cho số lượng bản cần in, đánh máy,

tiện cho vào sổ tra tìm Nơi nhận phải viết rõ ràng, chính xác

Thông thường những đối tượng tiếp nhận được ghi theo từng nhóm bao gồm:

- Các cơ quan có quyền giám sát hoạt động của cơ quan ra văn bản Cơ quan ra

văn bản phải gửi tới để báo cáo công tác

- Các cơ quan, tổ chức, cá nhân cần nhận văn bản để thi hành là những đối

tượng quản lý trực tiếp

- Các đối tượng cần nhận văn bản để có sự phối hợp hoạt động nhằm nâng cao

hiệu quả thi hành văn bản đó

- Bộ phận có trách nhiệm theo dõi và lưu trữ văn bản của cơ quan ban hành

thường ghi: Lưu Văn thư

17 Điều khoản chuyển tiếp đề cập đến hiệu lực về thời gian nhưng không chỉ đề cập đến việc chấm dứt hiệu lực

của văn bản cũ và thời điểm bắt đầu hiệu lực của văn bản mới mà đề cập đến việc kéo dài hiệu lực của một số

điều khoản trong văn bản cũ và các điều kiện áp dụng nó Điều khoản chuyển tiếp thường sử dụng trong các văn

bản có tầm quan trọng và trong thời điểm có những biến cố chính trị lớn Ví dụ: Sắc lệnh số 47 của Chủ tịch Hồ Chí Minh ban

hành ngày 10 tháng 10 năm 1945, trong đó § 1 quy định "cho đến khi ban hành những bộ luật pháp duy nhất cho

toàn cõi nước Việt Nam, các luật lệ hiện hành ở Bắc, Trung và Nam bộ vẫn tạm thời giữ nguyên như cũ, nếu

những luật lệ ấy không trái với những điều thay đổi trong sắc lệnh này"

Trong bốn nhóm đối tượng nói trên thì nhóm thứ hai và nhóm thứ tư luôn phải

có trong văn bản Vì có những công việc không phải gửi văn bản báo cáo cấp trên, không cần phải phối hợp thực hiện với các đơn vị khác, nhưng bất cứ văn bản nào thì cũng có đối tượng thi hành và đều phải lưu ít nhất một bản tại bộ phận văn thư theo quy định của pháp luật về công tác văn thư

Nếu các đối tượng đã được xác định trong phần nội dung văn bản thì có thể ghi rõ: "Như điều " hoặc "Như trên "

Đối với văn bản không có tên loại, như Công văn, thì nơi nhận được ghi giữa văn bản, ngay dưới địa danh ngày tháng bắt đầu bằng chữ kính gửi sau đó là tên đầy

đủ cơ quan có trách nhiệm giải quyết văn bản Những cơ quan, tổ chức cá nhân nhận văn bản mà không phải chịu trách nhiệm giải quyết văn bản mà chỉ để biết, để phối hợp, để lưu văn bản thì ghi ở phía cuối, góc trái văn bản Ví dụ: Kính gửi: - Văn phòng các Bộ, các cơ quan ngang Bộ, Cơ quan thuộc Chính phủ

(8) Chữ ký, dấu

Ngang hàng với nơi nhận về góc bên phải là dấu và chữ ký

Chữ ký là yếu tố thông tin nhằm đảm bảo cho văn bản có tính hợp pháp, có giá trị pháp lý, thể hiện trách nhiệm của người ký văn bản đối với vấn đề mà văn bản đề cập, đồng thời chữ ký có tác dụng chống giả mạo giấy tờ Người ký phải đúng thẩm quyền và ghi rõ họ tên, chức vụ Chức vụ và thẩm quyền của người ký được ghi bằng chữ in hoa, họ tên ghi bằng chữ in thường Chữ ký giữa các lần, các văn bản phải giống nhau và không nên quá đơn giản dễ bắt chước, giả mạo Để tăng độ an toàn có người còn sử dụng mã khoá trong chữ ký Không ký bằng mực đỏ, bút chì, mực dễ phai Ký bao gồm nhiều loại:

- Ký trực tiếp do thủ trưởng cơ quan hoặc những người giữ chức vụ nhà nước không phải là thủ trưởng cơ quan nhưng được pháp luật quy định thẩm quyền ra văn bản giải quyết công việc cụ thể Ví dụ: Chiến sỹ cảnh sát giao thông khi quyết định xử phạt vi phạm an toàn giao thông có quyền ký trực tiếp Khi đó người giữ chức vụ ký văn bản với chức vụ mình, nhân danh nhà nước, được nhà nước uỷ quyền trực tiếp chứ không nhân danh thủ trưởng cơ quan Thường thủ trưởng cơ quan chỉ ký trực tiếp một số văn bản quan trọng như ban hành Chủ trương, Chính sách, Văn bản về tài chính, nhân sự còn một số công việc khác thì uỷ quyền cho cấp phó hay người dưới một cấp18

18 Xt Nghị định số 142/CP của Chính phủ ban hành ngày 28.9.1963 Ban hành Điều lệ về công tác công văn, giấy tờ và công tác lưu trữ

- Ký thay: Khi cấp trưởng đi vắng hay khi được cấp trưởng phân công phụ trách một số mảng công việc thì cấp phó được uỷ quyền ký thay một số văn bản Khi

đó phải thêm chữ KT (ký thay) vào trước chức vụ của thủ trưởng rồi ghi rõ họ tên, chức vụ của phó thủ trưởng Ví dụ:

TM CHÍNH PHỦ

Phan Văn Khải

- Nếu người ký chỉ giữ chức quyền trưởng thì khi ký cũng phải đề rõ Q (quyền) Ví dụ:

Q BỘ TRƯỞNG BỘ NGOẠI GIAO

Trần Quang Cơ

Chức danh quyền phải có văn bản giao "Quyền", chỉ khi thủ trưởng vắng dài ngày hoặc lý do nào đó phải nghỉ làm việc lâu, cấp trên chưa bổ nhiệm người giữ chức trưởng hoặc chưa có cấp trưởng thì cấp trên chỉ định một cấp phó làm "Quyền trưởng" Người được giữ chức "Quyền trưởng" có nhiệm vụ, quyền hạn như cấp trưởng cho đến khi có cấp trưởng (hoặc người phó giữ quyền được cấp trên bổ nhiệm làm cấp trưởng) Cần lưu ý, trong trường hợp này thì trong phần tên loại văn bản của quyết định vẫn ghi giống như các quyết định bình thường, chỉ khác ở dòng ghi chức

THỨ TRƯỞNG

Nguyễn Di Niên

Việc ký "Thừa uỷ quyền" phải có văn bản uỷ quyền của Thủ trưởng và nêu rõ

phạm vi, thời hạn uỷ quyền Người được uỷ quyền ký văn bản thì không được uỷ

quyền lại cho người khác Uỷ nhiệm ký thừa uỷ quyền chỉ được uỷ nhiệm cho cấp phó hoặc có thể cho cấp trưởng dưới một cấp Như vậy ký T.U.Q khác với ký KT ở hai điểm: 1 Ký KT dựa trên cơ sở phân công công việc mang tính chất ổn định, không xác định rõ thời hạn uỷ quyền Còn ký T.U.Q thì phải lập văn bản uỷ quyền và văn bản uỷ quyền này mang tính chất vụ việc (adhoc); trong văn bản phải nêu rõ thời hạn

uỷ quyền 2 KT chỉ do cấp phó thực hiện còn ký T.U.Q thì có thể lập văn bản uỷ quyền cho cấp phó hoặc cấp trưởng dưới một cấp

- Nếu người dưới Thủ trưởng một cấp được Thủ trưởng uỷ nhiệm ký một số loại văn bản nào đó thuộc thẩm quyền của Thủ trưởng nhưng xét thấy để cấp dưới ký tiện hơn, như các văn bản hành chính thông thường, văn bản dùng trong nội bộ cơ quan Khi ký phải ghi rõ chữ TL (thừa lệnh) vào dòng chức vụ của Thủ trưởng Ví dụ:

Thường một văn bản chỉ có một chữ ký Nhưng có một số văn bản có nhiều chữ ký như văn bản Liên tịch, Biên bản, Hợp đồng, các văn bản Ngoại giao,

- Dấu cơ quan, tổ chức: Văn bản ban hành, sau khi ký phải được đóng dấu của

cơ quan để bảo đảm tính pháp lý và tính chính xác của văn bản Dấu phải được đóng ngay ngắn, rõ nét, trùm lên khoảng 1/4 đến 1/3 về phía bên trái chữ ký và đúng màu sắc mực dấu đã quy định (các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, Bộ Nội vụ quy định mực dấu là mực đỏ tươi, màu Quốc kỳ) Dấu không đóng trùm lên cả chữ ký vì như vậy sẽ gây nhoè, khó đọc chữ ký Dấu đóng về phía bên trái chữ ký vì nơi đó có nét chủ yếu của chữ ký Dấu và chữ ký lồng nhau sẽ tăng độ an toàn chống tẩy xoá, giả mạo Không được đóng dấu không, phải quản lý con dấu chặt chẽ, không được tuỳ tiện mang con dấu trong người

Ở Bộ, Cơ quan ngang Bộ, Cơ quan thuộc Chính phủ, UBND thường có 2 con dấu (dấu của Bộ, Uỷ ban và dấu của Văn phòng) Khi đóng dấu cần phân biệt tính chất công việc (văn bản nhân danh ai) và đơn vị hình thành văn bản để sử dụng đúng con dấu Nếu văn bản có phạm vi tác động ngoài cơ quan thì phải sử dụng dấu cơ quan; văn bản nội bộ thì có thể sử dụng dấu của bộ phận Trên đây là 8 yếu tố bắt buộc của một văn bản quản lý nhà nước Ngoài ra có thể có thêm dấu chỉ mức độ mật, mức độ khẩn

Dấu chỉ mức độ mật: Mỗi khi văn bản được ban hành đều quy định rõ đối

tượng thi hành, phạm vi phổ biến và mức độ truyền đạt Có văn bản phổ biến rộng rãi nhưng cũng có văn bản chỉ phổ biến trong phạm vi hạn chế Dùng dấu hiệu mật là để đảm bảo tính chất bí mật của từng văn bản Văn bản có dấu mật sẽ nhắc nhở mọi người có ý thức giữ gìn bảo vệ bí mật cơ quan, bí mật văn bản và bí mật quốc gia và cũng là cơ sở để truy cứu trách nhiệm pháp lý đối với những người làm lộ bí mất, đánh mất tài liệu mất, mua, bán tài liệu mật Có 3 mức chỉ độ mật là "Mật", "Tối mật",

"Tuyệt mật" Người soạn thảo và người ký có trách nhiệm xác định độ mật và nơi nhận đối với tài liệu mật Bộ phận văn thư xử lý tài liệu mật của cơ quan có trách nhiệm quản lý và đóng dấu cấp độ mật, nhân bản đúng số lượng, thu hồi văn bản mật, thu hồi (nếu văn bản phải thu hồi), huỷ các bản nháp, đánh máy lỗi theo sự chỉ đạo của Thủ trưởng cơ quan hoặc cấp có thẩm quyền xác định độ mật Dấu chỉ mức độ mật được đóng bằng mực dấu đỏ vào phía trái dưới số ký hiệu Văn bản mật chỉ được công bố công khai khi có quyết định giải mật của người có thẩm quyền

Dấu chỉ mức độ khẩn: Văn bản cần nhanh chóng chuyển đến cơ quan hoặc cá

nhân có trách nhiệm giải quyết trong một thời gian nhất định, nếu chậm sẽ không còn

giá trị, gây tác hại thì phải sử dụng dấu chỉ mức độ khẩn Tuỳ theo tính chất khẩn của văn bản mà sử dụng 3 mức là: "Khẩn", "Thượng khẩn", "Hoả tốc" Dấu chỉ mức độ khẩn được đóng dấu bằng mực dấu đỏ vào phái trái dưới số ký hiệu

Ngoài các dấu trên trong công tác văn thư còn sử dụng các mẫu dấu: Dấu

"Đăng ký công văn đến" hàng ngày, dấu "Tài liệu họp xong thu hồi", dấu "Dự thảo"

1.3 Sơ đồ bố trí tổng thể và mẫu về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản (1) Sơ đồ bố trí về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước (được quy định trong

Nghị quyết số 351/2017/UBTVQH14 ngày 14 tháng 3 năm 2017 của Ủy ban Thường

vụ Quốc hội quy định thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước)

Ví dụ: xem Mẫu số 2, Phụ lục I về thể thức của Luật (xem thêm mẫu các văn bản khác trong Phụ lục này)

Căn cứ Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam;

Quốc hội ban hành Luật 3a

… (tiêu đề của tiểu mục)

Điều 1 (tiêu đề của điều)

19 Năm ban hành văn bản

20 Khóa Quốc hội

21,3a Tên gọi của luật

Cỡ chữ 13, kiểu chữ

in hoa, đứng, đậm

Cỡ chữ 14, kiểu chữ in thường, đứng, đậm

Cỡ chữ 14, kiểu chữ

in thường, nghiêng

Cỡ chữ 13, kiểu chữ in hoa, đứng

Cỡ chữ 13, kiểu chữ

in thường, đứng

Cỡ chữ 14, kiểu chữ in thường, đứng, đậm

Cỡ chữ

14, kiểu chữ in thường, đứng, đậm

20 -25 mm

20 -25 mm

Cỡ chữ 14, kiểu chữ in hoa, đứng, đậm

(2) Mẫu về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật khác

(được quy định tại Nghị định 34/2016/NĐ-CP ngày 14 tháng 5 năm 2016 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật)

Ví dụ về Mẫu thể thức và kỹ thuật trình bày nghị định của Chính phủ được quy

định tại Mẫu số 1, Phụ lục 1 như sau:

Mẫu số 01 Nghị định của Chính phủ (quy định trực tiếp)

(4) Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ chủ trì soạn thảo nghị định

(5) Nội dung của Nghị định; tùy từng trường hợp, có thể kết cấu thành phần, chương, mục, tiểu mục

(6) Chữ viết tắt tên đơn vị thuộc Văn phòng Chính phủ phối hợp trình dự thảo nghị định và số lượng bản lưu

(7) Ký hiệu người đánh máy, nhân bản và số lượng bản phát hành

(8) Trường hợp Phó Thủ tướng được giao ký thay Thủ tướng Chính phủ thì ghi chữ viết tắt “KT.” vào trước Thủ tướng, bên dưới ghi Phó Thủ tướng

(3) Sơ đồ bố trí các thành phần thể thức văn bản hành chính (được quy định tại 30/2020/NĐ-CP về công tác văn thư): Mẫ văn bản theo Nghị định này áp dụng

cho một số loại văn bản áp dụng pháp luật và phần lớn các văn bản hành chính

Vị trí trình bày các thành phần thể thức

Ô số : Thành phần thể thức văn bản

1 : Quốc hiệu và Tiêu ngữ

2 : Tên cơ quan, tổ chức ban hành văn bản

3 : Số, ký hiệu của văn bản

4 : Địa danh và thời gian ban hành văn bản

5a : Tên loại và trích yếu nội dung văn bản

5b : Trích yếu nội dung công văn

6 : Nội dung văn bản

7a, 7b, 7c : Chức vụ, họ tên và chữ ký của người có thẩm quyền

8 : Dấu, Chữ ký số của cơ quan, tổ chức

13 : Địa chỉ cơ quan, tổ chức; thư điện tử; trang thông tin điện

tử; số điện thoại; số Fax

14 : Chữ ký số của cơ quan, tổ chức cho bản sao văn bản sang

định dạng điện tử

Sơ đồ