Dựa theo nghiên cứu của Alex Cukierman và các cộng sự (1992), tác giả đo lường tính độc lập của Ngân hàng TW dựa vào mức độ độc lập trên pháp lý và tỷ lệ luân chuyển.
Độc lập về mặt pháp lý: Độc lập về mặt pháp lý của ngân hàng được tính dựa vào các điều luật, điều lệ quy định của Ngân hàng và được chia làm bốn nhóm:
- Vấn đề bổ nhiệm, miễn nhiệm, nhiệm kỳ của người đứng đầu ngân hàng thường là thống đốc ngân hàng.
- Việc hình thành các chính sách liên quan đến viêc giải quyết mâu thuẫn giữa chính phủ với NHTW qua các chính sách tiền tệ và việc tham gia của NHTW trong quá trình hình thành ngân sách.
- Mục tiêu của NHTW.
- Giới hạn khả năng cho vay của NHTW đối với các khu vực công như là giới hạn về số lượng, kỳ hạn, lãi suất, và các điều khoản đối với cho vay trả trước và cho vay bảo đảm.
Bốn nhóm yếu tố này được chia làm nhiều biến nhỏ để tính điểm theo thang điểm từ 0-1 (số điểm càng cao thì tính độc lập càng cao).
Đối với nhóm đầu tiên được gọi chung là nhóm “người điều hành” bao gồm các biến nhỏ, mỗi biến có trọng số bằng nhau. Nhóm thứ hai được gọi chung là “ thiết lập chính sách”, nhóm này gồm ba biến nhỏ và lần lượt có trọng số 0.5, 0.25 và 0.25. Các nhóm còn lại mỗi biến đều có trọng số nhất định.
Bảng 3.1: Tính điểm độc lập của NHTW.
STT Nội dung Trọng
số Điểm VN
1 Người điều hành (Thống đốc ngân hàng) 0.2 0.075
a, Nhiệm kỳ 0.125
> 8 năm 1.00
6 - 8 năm 0.75
5 năm 0.50 0.5
4 năm 0.25
dưới 4 năm hoặc được chỉ định theo quyết định 0.00
b. Ai chỉ định người điều hành 0.125
Ban quản trị NH TW 1.00
Hội nghị của ban QT NHTW, chính phủ, Quốc hội 0.75
Quốc hội 0.50 0.5
Toàn thể các cơ quan lãnh đạo (VD: hội đồng bộ trưởng) 0.25
Một hoặc hai thành viên của CP 0.00
c. Miễn nhiệm 0.125
Không có quy định đối với việc miễn nhiệm 1.00
Chỉ đối với lý đo không liên quan đến chính sách 0.83
Theo quyết định của ban quản trị NHTW 0.67
Theo quyết định của Quốc hội 0.50 0.5
Có thể miễn nhiệm vô điều kiện bởi Quốc hội 0.33
Theo quyết định của Chính phủ 0.17
Có thể miễn nhiệm vô điều kiện bởi Chính phủ 0.00
d. Người điều hành NH có thể được nắm giữ bởi người trong CP? 0
Không 1.00
Chỉ khi có sự cho phép của chính phủ 0.50
Không có quy định cấm người điều hành nắm giữ các vị trí khác. 0.00 0
2 Thiết lập chính sách 0.15 0.03975
a. Ai là người thiết lập chính sách tiền tệ? 0.165
Chỉ có Ngân hàng 1.00
Ngân hàng cùng tham gia nhưng có ít ảnh hưởng 0.67
Ngân hàng chỉ đưa ra ý kiến cho CP 0.33 0.33
Ngân hàng không có vai trò gì. 0.00
b. Ai là người quyết định cuối cùng trong giải quyết mâu thuẫn? 0.1
Ngân hàng, các vấn đề được xác định rõ ràng trong luật theo mục tiêu
của NH 1.00
Chính phủ, các vấn đề chính sách không rõ ràng theo mục tiêu của
NH hoặc các tình huống mâu thuẫn trong NH 0.80
Hội đồng NHTW, chính phủ, Quốc hội 0.60
Quốc hội, các vấn đề về chính sách 0.40 0.4
CP về các vần đề chính sách, vấn đề do tiến trình và những phản đối
có thể của NH 0.20
CP có quyền ưu tiên vô điều kiện 0.00
c. Vai trò trong việc hình thành ngân sách của CP 0
NHTW có vai trò tích cực 1.00
NHTW không có ảnh hưởng 0.00 0
3 Mục tiêu 0.15 0.06 0.4
Ổn định giá là mục tiêu chủ yếu và duy nhất trong điều lệ và NHTW có tiếng nói quyết định trong trường hợp mâu thuẫn với các mục tiêu
khác của CP 1.00
Ổn định giá là mục tiêu duy nhất 0.80
Ổn định giá là một mục tiêu cùng với các mục tiêu tương ứng khác
như là ổn định hệ thống NH 0.60
Ổn định giá là một mục tiêu với các mục tiêu tiềm tàng mâu thuẫn
như là việc làm đầy đủ … 0.40 0.4
Không có mục tiêu được chỉ ra trong điều lệ của NH 0.20
Mục tiêu đưa ra không bao gồm mức giá ổn định 0.00
4 Giới hạn cho vay đối với CP
a.Tạm ứng (giới hạn về việc cho vay không bảo đảm) 0.15 0.0495
Không cho phép ứng trước 1.00
Cho phép ứng trước nhưng với giới hạn nghiêm ngặt (VD: tối đa
15% doanh thu của Cp) 0.67
Cho phép ứng trước và không có giới hạn (VD: trên 15% doanh thu
của CP) 0.33 0.33
Không có quy định luật pháp về cho vay 0.00
b. Cho vay bảo đảm 0.1 0.033
Không cho phép 1.00
Cho phép nhưng với giới hạn nghiêm ngặt (VD: tối đa 15% doanh
thu của CP) 0.67
Cho phép và không có giới hạn (VD: trên 15% doanh thu của CP) 0.33 0.33
Không có quy định luật pháp về cho vay 0.00
c. Điều khoản cho vay (kỳ hạn, lãi suất, số tiền) 0.1 0.1
Điều hành bởi NH 1.00 1
Quy định rõ trong điều lệ NH 0.67
Có sự thỏa thuận giữa NHTW và CP 0.33
Được quyết định bởi CP 0.00
d. Người đi vay tiềm năng 0.05 0.0165
Chỉ chính quyền trung ương 1.00
Tất cả các cấp của chính quyền 0.67
Cả hai ý kiến trên và các doanh nghiệp công 0.33 0.33
Bộ phận công và tư nhân 0.00
e. giới hạn NHTW cho vay dựa vào 0.025 0
Lượng tiền tệ 1.00
Tỷ lệ nhu cầu nợ phải trả và vốn của NHTW 0.67
Tỷ lệ doanh thu của CP 0.33
Tỷ lệ chi tiêu của CP 0.00 0
f. Kỳ hạn cho vay 0.025 0.01675
Trong vòng 6 tháng 1.00
Trong vòng 1 năm 0.67 0.67
Hơn 1 năm 0.33
Không đề cập 0.00
g. Lãi suất cho vay 0.025 0.00625
Trên lãi suất tối thiểu 1.00
Theo lãi suất thị trường 0.75
Dưới lãi suất tối đa 0.50
Không đề cập 0.25 0.25
Không có lãi suất khi chính phủ vay từ NHTW 0.00
h. NHTW có bị cấm mua và bán trái phiếu CP trên thị trường sơ
cấp? 0.025 0
Có 1.00
Không 0.00 0
( Nguồn: Luật ngân hàng nhà nước, luật ngân sách nhà nước và tính toán của tác giả)
Xem xét các biến, đối chiếu với luật Ngân hàng Nhà nước, luật Ngân sách nhà nước ta tính được số điểm của Việt Nam là 0.4. Với số điểm này tính độc lập của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam còn thấp hơn mức trung bình.
Tỷ lệ luân chuyển: tỷ lệ luân chuyển ở đây nói đến số lần thay đổi người đứng đầu NHTW (thống đốc ngân hàng) được tính là số lần thay đổi thống đốc ngân hàng trong vòng 10 năm. Tỷ lệ luân chuyển càng cao tính độc lập càng thấp. Nếu chính phủ có quyền trong việc lựa chọn thống đốc ngân hàng thì họ có thể sẽ lựa chọn những người làm việc theo ý của họ. Mặt khác, tỷ lệ luân chuyển cao chứng tỏ thời gian làm việc ngắn, vì thời gian làm việc ngắn nên khó thực hiện các chính sách lâu dài. Dựa vào bảng dưới đây ta có thể thấy tỷ lệ luân chuyển thống đốc ngân hàng của Việt Nam là: 2.17 tức là nhiệm kỳ khoảng 4.67 năm.
Bảng 3.2: Danh sách thống đốc ngân hàng qua các nhiệm kỳ.
STT Họ và tên Nhiệm kỳ Chức vụ
1 Nguyễn Lương Bằng 05/1951 – 04/1952 Tổng Giám đốc đầu tiên Ngân hàng Quốc gia Việt Nam
2 Lê Viết Lượng 05/1952 – 07/1964 Tổng Giám đốc Ngân hàng Quốc gia Việt Nam
3 Tạ Hoàng Cơ 08/1964 – 1974 Tổng Giám đốc NHNN Việt Nam
4 Đặng Việt Châu 1974 - 1976 Phó Thủ tướng kiêm Tổng Giám đốc NHNN Việt Nam
5 Hoàng Anh 1976 – 03/1977 Tổng Giám đốc NHNN Việt Nam 6 Trần Dương 04/1977 – 02/1981 Tổng Giám đốc NHNN Việt Nam 7 Nguyễn Duy Gia 032/1981 – 06/1986 Tổng Giám đốc NHNN Việt Nam 8 Lữ Minh Châu 07/1986 – 05/1989 Tổng Giám đốc NHNN Việt Nam 9 Cao Sỹ Kiêm 06/1989 – 10/1997 Thống đốc NHNN Việt Nam
10 Đỗ Quế Lượng 10/1997 – 05/1998 Quyền Thống đốc NHNN Việt Nam 11 Nguyễn Tấn Dũng 05/1998 – 12/1999 Phó Thủ tướng kiêm Thống đốc NHNN
Việt Nam
12 Lê Đức Thúy 12/1999 – 08/2007 Thống đốc NHNN Việt Nam 13 Nguyễn Văn Giàu 08/2007 – 08/2011 Thống đốc NHNN Việt Nam
14 Nguyễn Văn Bình 08/2011 - nay Thống đốc NHNN Việt Nam đương nhiệm
( Nguồn: website Ngân hàng Nhà nước Việt Nam)
Nhìn vào tỷ lệ luân chuyển của Việt Nam có thể thấy đây là mức trung bình so với tỷ lệ luân chuyển của các nước trên thế giới. Nếu dựa vào tỷ lệ này thì có thể kết luận NHNN Việt Nam tương đối độc lập. Tuy nhiên nếu nhìn vào bảng trên có thể
thấy, các nhiệm kỳ có thời gian không đều nhau: một người có thể làm với thời gian rất dài, nhưng cũng có người làm với thời gian chỉ 1 năm. Mặt khác theo luật Việt Nam thì Ngân hàng Nhà nước VN là một cơ quan ngang bộ trong đó thủ trưởng cơ quan ngang bộ (đối với NHNN là Thống đốc Ngân hàng) là do thủ tướng chính phủ trình quốc hội, sau đó dựa vào nghị quyết của Quốc hội mà chủ tịch nước bổ nhiệm hay miễn nhiệm. Có thể thấy ban điều hành Ngân hàng không hề có vai trò gì trong việc bổ nhiệm, miễn nhiệm.
Qua đó cùng với số điểm mà ta tính được ở trên có thấy thấy tính độc lập của NHNN Việt Nam còn thấp. Các hoạt động của Ngân hàng còn phụ thuộc nhiều vào chính phủ và Quốc hội, bị chi phối nhiều bởi các Quyết định của Chính phủ cũng như các mục tiêu phải đảm bảo. Đối với NHNN có tính độc lập cao thường phải có mục tiêu rõ ràng, và có mục tiêu ưu tiên duy nhất. Nhưng với Việt Nam chính phủ yêu cầu NHNN phải theo đuổi nhiều mục tiêu như ổn định giá đồng tiền, kiểm chế lạm phát, góp phần tăng trưởng kinh tế. Chính vì phải đảm bảo nhiều mục tiêu, trong khi đó các mục tiêu có thể mâu thuẫn với nhau, đồng thời không có mục tiêu ưu tiên duy nhất đã làm cho hoạt động của Ngân hàng khó mà theo đuổi mục tiêu dài hạn như LPMT.
Nói chung, hiện nay NHNN Việt Nam vẫn được coi là một cơ quan ngang bộ nên còn phụ thuộc nhiều vào Chính phủ, tính đôc lập vẫn chưa cao.