LỜI MỞ ĐẦU Ra đời nhằm thực hiện chức năng quản lí hành chính nhà nước, quyết định hành chính chiếm một tỉ lệ rất lớn trong các văn bản pháp luật, có vị trí rất quan trọng trong quá trình thi hành luật. Cũng do chức năng quản lí hành chính nhà nước, đảm bảo các quan hệ pháp luật hành chính diễn ra trong khuôn khổ luật định mà các quyết định hành chính khi ra đời phái luôn đảm bảo tính hợp pháp và hợp lí. Nhằm mục đích làm rõ tầm quan trọng của tính hợp pháp và hợp lí đối với quyết định hành chính. I, Những yêu cầu về tính hợp pháp, hợp lí của quyết định hành chính 1, Khái quát về quyết định hành chính Quyết định hành chính là một dạng của quyết định pháp luật, là kết quả sự thể hiện ý chí quyền lực của nhà nước thông qua những hành vi của các chủ thể được thực hiên quyền hành pháp trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước tiến hành theo một trình tự dưới những hình thức nhất định theo quy định của pháp luật, nhằm đưa ra những chủ trương, biện pháp, đặt ra các quy tắc xử sự hoặc áp dụng những quy tắc đó giải quyết một công việc cụ thể trong đời sống xã hội nhằm thực hiện chức năng quản lí hành chính nhà nước. Quyết định hành chính, ngoài hai đặc điểm chung của quyết định pháp luật là tính quyền lực nhà nước và tính pháp lí còn có các đặc điểm riêng như tính dưới luật; do những chủ thể có thẩm quyền trong quản lí hành chính nhà nước ban hành; có mục đích và nội dung phong phú, đa dạng. Chính bởi những đặc điểm đó mà quyết định hành chính khi ra đời phải đảm bảo những yêu cầu về tính hợp pháp và tính hợp lí. 2, Yêu cầu về tính hợp pháp và hợp lí của quyết định hành chính Hợp pháp tức là đúng với pháp luật hay không trái pháp luật. Mọi vấn đề thuộc phạm vi điều chỉnh của pháp luật được coi là có tính hợp pháp khi và chỉ khi nó được thực hiện theo đúng những yêu cầu mà pháp luật đặt ra. Với đó, một quyết định hành chính ra đời chỉ hợp pháp khi đảm bảo theo đúng những quy định của pháp luật về thẩm quyền của chủ thể ban hành, trình tự thủ tục ban hành và không trái với những văn bản có hiệu lực pháp lí cao hơn. Hợp lí, theo nghĩa chung, là đúng lẽ phải, đúng với sự cần thiết, phù hợp với logic của sự vật. Không có điều gì tồn tại được lâu dài nêu như nó bất hợp lí. Một quyết định hành chính cũng vậy. Để ra đời và tồn tại lâu dài, một quyết định hành chính phải đảm bảo các yêu cầu về tính hợp lí như đảm bảo lợi ích của Nhà nước cũng như nguyện vọng của nhân dân, phù hợp thực tế khách quan, ngôn ngữ dễ hiểu, chính xác, rõ ràng, có tính dự báo và tính khả thi cao. Một quyết định hành chính không thể tồn tại nếu thiếu một trong hai tính hợp pháp hoặc hợp lí. Trước hết, các quyết định hành chính ra đời trên cơ sở luật và để thi hành luật, chính thế cho nên, không thể tồn tại một quyết định hành chính bất hợp pháp. Nếu một quyết định hành chính không đảm bảo những yêu cầu về tính hợp pháp thì đương nhiên là nó sẽ bị mất hiệu lực. Thứ hai, mọi quyết định hành chính đều ra đời nhằm thực hiện chức năng quản lí hành chính nhà nước, thực thi pháp luật trên thực tế, do đó, quyết định hành chính không chỉ đảm bảo lợi ích nhà nước mà còn phải phù hợp thực tế khách quan cùng nguyện vọng nhân dân; phải rõ ràng chính xác để tránh bị hiểu sai, áp dụng sai; phải có tính khả thi mới có thể tiến hành áp dụng quyết định đó trên thực tế; phải có tính dự báo để hạn chế việc thay đổi liên tục các quyết định hành chính theo từng giai đoạn nhằm ổn định đời sống pháp luật của nhân dân. Từ phân tích trên có thể thấy rằng, tính hợp pháp và hợp lí luôn gắn bó với nhau, cả vè nội dung lấn hình thức như một chỉnh thể thống nhất mà nếu thiếu một trong những yêu cầu đó thì việc ban hành quyết định hành chính sẽ không hiệu quả, đạt được mục đích. a.Yêu cầu về tính hợp pháp của quyết định hành chính. Theo yêu cầu đặt ra trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam hiện nay, một quyết định hành chính chỉ có hiệu lực thi hành khi nó hợp pháp, tức là thoả mãn tất cả các yêu cầu sau: Thứ nhất, quyết định hành chính được ban hành phải phù hợp với nội dung và mục đích của luật, không trái với hiến pháp, luật, pháp lệnh và các quy định của cơ quan nhà nước cấp trên. Điều này xuất phát từ đặc điểm riêng của quyết định hành chính, đó là tính dưới luật. Chính bởi hiệu lực pháp lí của các quyết định hành chính luôn thấp hơn luật nên không thể trái ngược với những quy định mà hiến pháp và luật đã đặt ra. Ngược lại chính là vi hiến, vi pháp. Bất kì văn bản luật nào vi hiến, vi pháp đều sẽ bị xử lí, điều chỉnh. Ví dụ: Ngày 23/4/2008, Bộ Giáo dục và Đào tạo (GĐ&ĐT) đã ban hành Thông tư số 22/2008/TT-BGDĐT hướng dẫn về tiêu chuẩn, quy trình, thủ tục và hồ sơ xét tặng danh hiệu Nhà giáo nhân dân, Nhà giáo ưu tú (gọi tắt là Thông tư 22). Tuy nhiên, Thông tư 22 đã có dấu hiệu vượt quá Điều 62 Luật Thi đua khen thưởng năm 2003. Vì vậy, lãnh đạo Bộ Tư pháp và lãnh đạo một số đơn vị thuộc Bộ đã có buổi làm việc với đại diện của Bộ GD &ĐT bàn về cách xử lý Thông tư 22. Thứ hai, quyết định hành chính được ban hành trong phạm vi thẩm quyền của chủ thể ra quyết định quản lý. Các cơ quan (người có chức vụ) tuyệt đối không được ban hành những quyết định mà pháp luật không cho phép, vượt quá phạm vi quyền hạn được trao, thậm chí không được lẩn tránh và lạm quyền. Việc đảm bảo đúng thẩm quyền ở đây là thẩm quyền trên hai khía cạnh phạm vi và lĩnh vực. Cơ quan nào phụ trách quản lí cho khu vực, lĩnh vực gì thì ra quyết định hành chính cho khu vực, lĩnh vực ấy, không được phép vượt quá thẩm quyền mình có, thậm chí, cấp trên cũng không được can thiệp vào lĩnh vực của cấp dưới. Ví dụ như chủ tịch ủy ban nhân dân thành phố, tuy thẩm quyền rất rộng, trên mọi lĩnh vực của thành phố đó nhưng thẩm quyền của chủ tịch ủy ban nhân dân là thẩm quyền chung, không thể can thiệp vào công việc của những cơ quan hành chính hành chính khác thuộc địa phận thành phố (ví dụ như chủ tịch UBND không thể ra quyết định xử phạt hành chính đối với người vi phạm luật giao thông, công việc đó thuộc thẩm quyền của công an giao thông thành phố). Thứ ba, quyết định hành chính phải bảo đảm trình tự, thủ tục, hình thức theo luật định. Các quyết định hành chính, nhất là các quyết định hành chính chủ đạo bắt buộc phải đảm bảo các trình tự thủ tục xây dựng và ban hành như quy định của pháp luật. Quyết định hành chính chủ đạo yêu cầu rất cao đối với vấn đề trình tự thủ tục bởi nội dung của nó quyết định những vấn đề rất lớn, có trình tự thủ tục phức tạp, hội đồng họp và thảo luận dựa trên dự thảo, thông qua theo ý kiến đa số, không thể ban hành một cách tùy tiện. Các quyết định quy phạm và quyết định cá biệt tuy không có trình tự thủ tục phức tạp như quyết định chủ đạo nhưng đều là những văn bản pháp luật, có tính pháp lí nên về hình thức, trình tự thủ tục xây dựng và ban hành phải tuân thủ theo đúng những gì pháp luật đã quy định. b. Yêu cầu về tính hợp lí của quyết định hành chính. Để bảo đảm tính hiệu quả, quyết định hành chính phải đáp ứng các yêu cầu về tính hợp lý vì có hợp lý thì mới có khả năng thực thi cao. Một quyết định hành chính được coi là có tính hợp lý khi nó đáp ứng được yêu cầu sau đây : Thứ nhất, quyết định hành chính phải tính đến yêu cầu tổng thể bảo đảm hài hoà lợi ích của Nhà nước, tập thể và cá nhân. Yêu cầu này đòi hỏi sự cân đối hợp lý giữa lợi ích Nhà nước và xã hội, coi lợi ích Nhà nước và lợi ích chung của công dân là tiêu chí để đánh giá sự hợp lý của quyết định hành chính. Ví dụ: Quyết định hủy 28 điểm bắn pháo hoa mừng Đại lễ trên địa bàn thành phố Hà Nội, chỉ tổ chức bắn pháo hoa tại điểm duy nhất là sân vận động Mỹ Đình là một quyết định hợp lí bởi nó vừa đảm bảo việc tổ chức đại lễ được tốt đẹp vừa hợp lòng dân vì đã tiết kiệm được chi phí tổ chức để ủng hộ đồng bào miền Trung đang gặp thiên tai. Thứ hai, quyết định hành chính phải xuất phát từ yêu cầu khách quan của việc thực hiện nhiệm vụ quản lí hành chính nhà nước, tuyệt đối không được xuất phát từ ý muốn chủ quan của chủ thể ra quyết định. Ví dụ: Khung giá đất do nhà nước đưa ra quy định cho từng khu vực là không giống nhau và thay đổi theo từng thời kì, phụ thuộc vào giá đất thực tế trên thị trường để đảm bảo lợi ích chính đáng của nhân dân. Thứ ba, quyết định hành chính phải có tính dự báo, phải xem xét hiệu quả không chỉ về kinh tế mà cả về chính trị – xã hội, cả mục tiêu trước mắt và lâu dài, giữa hậu quả trực tiếp và gián tiếp, kết quả trước mắt và kết quả cuối cùng. Các biện pháp được đề ra trong quyết định phải phù hợp đồng bộ với biện pháp trong quyết định có liên quan. Ví dụ: Khi lên dự thảo về một quyết định hành chính, phải dự trù được tất cả những vấn đề liên quan như cơ sở vật chất, phương tiện thi hành, cán bộ thực hiện, ngân sách, tài chính… phải tính toán cả thời gian từ khâu chuẩn bị cho đến khi quyết định được công bố, đảm bảo phù hợp với yêu cầu của xã hội khi ấy, tránh tình trạng kéo dài thời gian xây dựng, đến ki ban hành rồi thì quyết định đưa ra lại không còn phù hợp với tình hình thực tế. Cũng cần phải tính đến sự điều chỉnh của các cơ quan khác lên những vấn đề liên quan đến lĩnh vực cơ quan mình điều chỉnh để đưa ra quyết định phù hợp. Thứ tư, quyết định hành chính phải bảo đảm kỹ thuật lập quy, tức là ngôn ngữ, văn phong, cách trình bày phải rõ ràng, dể hiểu, ngắn ngọn, thuật ngữ pháp lí chính xác, không đa nghĩa. Bởi các quyết định hành chính ban hành nhằm để thi hành luật trên thực tế nên nếu không rõ ràng chính xác sẽ dễ gây hiểu lầm dẫn đến áp dụng sai, thậm chí là tùy tiện, bừa bãi, “lách luật” để phạm pháp. Thứ năm, quyết định hành chính phải có tính khả thi, có nghĩa là phải có cơ sở, điều kiện để thực hiện quyết định trên thực tế. Những quyết định không mang tính khả thi trên thực tế sẽ không đem lại hiệu quả mong muốn, Ví dụ: trước đây đã từng có ý kiến giảm ách tắc giao thông bằng cách chỉ cho phép xe máy có biển số chẵn đi ngày chẵn, còn xe máy có biển số lẻ đi ngày lẻ, quyết định trên không có tính khả thi do đó đã không được áp dụng trên thực tế. II. Mối quan hệ giữa tính hợp lý và tính hợp pháp của quyết định hành chính 1. Tính hợp lý và tính hợp pháp của quyết định hành chính Chất lượng của một quyết định quản lý nhà nước được xem xét qua tính hợp pháp và tính hợp lý. Đây là hai tiêu chuẩn đánh giá quyết định quản lý nhà nước ở hai góc độ khác nhau, tuy độc lập nhưng lại có mối quan hệ mật thiết, thống nhất và bổ trợ cho nhau. Tính hợp pháp là biểu hiện của nguyên tắc Pháp chế. Trong khi tính hợp lý của quyết định quản lý nhà nước thể hiện tính “Khả thi”và hiệu quả cao nhất về kinh tế – chính trị, xã hội. Sức sống và khả năng tồn tại của các quyết định quản lý nhà nước phụ thuộc rất nhiều vào tính hợp lý của nó. Quyết định quản lý nhà nước khi được ban hành chỉ có thể trở thành bộ phận hữu cơ của cơ chế điều chỉnh pháp luật và có hiệu quả khi nội dung và hình thức của chúng bảo đảm cả tính hợp pháp và tính hợp lý. Để bảo đảm tính hợp pháp và hợp lý của nội dung và hình thức quyết định thì thủ tục xây dựng và ban hành chúng cũng phải theo đúng quy định của pháp luật, phù hợp với lý luận và thực tiễn. Nghĩa là thủ tục đó cũng phải bảo đảm tính hợp pháp và tính hợp lý. Tính hợp pháp là yêu cầu cơ bản của nguyên tắc pháp chế, còn tính hợp lý là yêu cầu của nghệ thuật quản lý, của chính cuộc sống. => Như vậy, về tính hợp pháp của quyết định quản lý nhà nước là sự phù hợp của quyết định đó với thẩm quyền, nội dung, hình thức, phương pháp quản lý của các chủ thể quản lý trong khuôn khổ luật định. Tính hợp pháp đối với thủ tục xây dựng và ban hành quyết định quản lý nhà nước là sự phù hợp của hoạt động xây dựng và ban hành quyết định đó với các yêu cầu về thủ tục do luật định. Về tính hợp lý của quyết định quản lý nhà nước là sự thể hiện phương án được lựa chọn để điều chỉnh đối tượng quản lý trong quyết định là phương án tốt nhất. 2. Mối quan hệ giữa tính hợp lý và tính hợp pháp của quyết định hành chính Tính hợp pháp tức là đúng với pháp luật hay không trái pháp luật. Mọi vấn đề thuộc phạm vi điều chỉnh của pháp luật được coi là có tính hợp pháp và chỉ khi nó được thực hiện theo đúng những yêu cầu mà pháp luật đã đặt ra. Do đó, một quyết định hành chính ra đời chỉ hợp pháp khi đảm bảo theo đúng những quy định của pháp luật về những tiêu chí như: - Thẩm quyền của chủ thể ban hành; - Trình tự thủ tục ban hành; - Không trái với những văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn. Hợp lý, theo nghĩa chung, là đúng lẽ phải, đúng với sự cần thiết, sự phù hợp với logic của sự vật. Để ra đời và tồn tại lâu dài, một quyết định hành chính phải đảm bảo các yêu cầu về tính hợp lý như: - Đảm bảo lợi ích của Nhà nước cũng như nguyện vọng của nhân dân, - Phải phù hợp thực tế khác quan, - Ngôn ngữ dễ hiểu, chính xác, rõ ràng, - Có tính dự báo và tính khả thi cao. Ta có thể khẳng định, một quyết định hành chính không thể tồn tại nếu thiếu một trong hai tính hợp pháp hoặc tính hợp lý. Trước hết, các quyết định hành chính ra đời trên cơ sở luật và để thi hành luật, chính thế cho nên không thể tồn tại quyết định hành chính bất hợp pháp. Nếu một quyết định hành chính không đảm bảo những yêu cầu về tính hợp pháp thì đương nhiên là nó sẽ bị mất hiệu lực. Thứ hai, mọi quyết định hành chính đều nhằm thực hiện chức năng quản lý hành chính Nhà nước, thực thi pháp luật thực tế. Quyết định hành chính không chỉ đảm bảo lợi ích Nhà nước mà còn phải phù hợp thực tế khách quan cùng nguyện vọng nhân dân; phải rõ ràng chính xác để tránh hiểu sai, áp dụng sai, phải có tính khả thi mới có thể tiến hành áp dụng quyết định hành chính theo từng giai đoạn nhằm ổn định đời sống pháp luật của nhân dân. Tính hợp pháp và hợp lý luôn gắn bó với nhau, cả về nội dung lẫn hình thức như một chỉnh thể thống nhất mà nếu thiếu một trong những yêu cầu đó thì việc ban hành chính sẽ không đạt hiệu quả, đạt được mục đích. 3. Quyết định hành chính Quyết đinh hành chính là một dạng của quyết định pháp luật, do các chủ thể quản lý hành chính nhà nước ban hành theo trình tự hình thức pháp luật quy định, nhằm đề ra những chủ trương, biện pháp, đặt ra các quy tắc xử sự hoặc áp dụng những quy tắc đó giải quyết một công việc cụ thể trong quản lý hành chính Nhà nước có tính chất bắt buộc phải thực hiện đối với các đối tượng liên quan. Mục tiêu của quyết định hành chính là nhằm định ra các chính sách; đặt ra, sửa đổi, bãi bỏ các quy phạm pháp luật hành chính hoặc làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt các quan hệ pháp luật hành chính cụ thể, để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của quyền hành pháp. Nói cách khác, quyết định hành chính là hành vi của các cơ quan hành chính nhà nưốc (hoặc cá nhân, tổ chức được ủy quyền) nhằm đưa ra những quy định chung hoặc tình trạng pháp lý cụ thể, cá biệt cho công dân hoặc tổ chức. 4. Hành vi hành chính Hành vi hành chính chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật. Hành vi hành chính trong quản lý đất đai bị khiếu nại là hành vi của cán bộ, công chức nhà nước khi giải quyết công việc thuộc phạm vi các quy định nêu trên. Như vậy, hành vi hành chính được hiểu là: hành vi của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật. Như vậy, chủ thể của hành vi hành chính là: cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước. Nếu như tính hợp pháp của quyết định hành chính và hành vi hành chính có những tiêu chí khá rõ ràng, thì việc xác định tính hợp lý của chúng lại rất khó khăn, bởi vì, như trên đã nói, trong nhiều trường hợp, các quyết định hành chính và hành vi hành chính tác động đến cả một quá trình kinh tế- chính trị- xã hội trong một thời gian khá dài, những biểu hiện về tác động của nó rất phức tạp, đòi hỏi phải có sự đánh giá vói những tiêu chí ít được lượng hóa. 5. Biểu hiện tính hợp lý của một quyết định hành chính và hành vi hành chính Thực tiễn cho thấy, một quyết định hành chính và hành vi hành chính có tính hợp lý khi nó thỏa mãn được ở mức cao nhất có thể các yêu cầu sau: - Thứ nhất, quyết định hành chính và hành vi hành chính đó xuất phát từ những yêu cầu, đòi hỏi của thực tế, của quy luật thực tế khách quan. Điều này đảm bảo cho quyết định hành chính và hành vi hành chính có nội dung phù hợp với thực tế. Trong một quyết định hành chính và hành vi hành chính bao giờ cũng có hai yếu tố: nhu cầu, đòi hỏi của khách quan và sự mong muốh chủ quan của chủ thể ban hành, thực hiện nó. Điều quan trọng đặt ra là ý chỉ chủ quan của chủ thể phải nhận thức, phản ánh, nắm bắt kịp thời và tôn trọng các quy luật khách quan. Những quyết định hành chính và hành vi hành chính trong đó chứa đựng quá nhiều ý chỉ chủ quan của chủ thể sẽ dễ dẫn đến xa rời thực tế- điều dễ làm cho quyết định hành chính và hành vi hành chính mất đi tính khả thi, tính hiệu quả của nó. - Thứ hai, trước khi ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính, nguòi ta cần phải có những dự báo, lường trước những tác động về chính trị - kinh tế - văn hóa - xã hội do quyết định hành chính và hành vi hành chính đó gây ra. Trong nhiều trường hợp, các yếu tố chính trị - kinh tế - xã hội có thê có sự xung đột với nhau, vì vậy, dự kiến trưốc tác động để đi đến việc quyết định có ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính là một điều rất quan trọng. Ví dụ: khi ban hành một quyết định hành chính thu hồi đất để làm khu công nghiệp, người ta bao giờ cũng phải dự tính đến yếu tô'''''''' kinh tế của nó (sẽ đem lại khoản thu cho ngân sách bao nhiêu chẳng hạn), yếu tô'''''''' xã hội (sẽ nhận được bao nhiều lao động và bao nhiêu lao động sẽ bị dôi dư...), yếu tố môi trường tự nhiên (sử dụng bao nhiêu đất, nước...). Nghĩa là cần có tính toàn diện trong một quyết định hành chính và hành vi hành chính. - Thứ ba, quyết định hành chính và hành vi hành chính phải được ban hành, thực hiện trên cơ sở cân nhắc đến lợi ích nhà nước, xã hội, công dân. Không một quyết định hành chính và hành vi hành chính nào có thể thảo mãn được tất cả tam giác lợi ích này, mà vấn đề quan trọng là tất cả các lợi ích (nhóm lợi ích) đều phải được đặt lên ban để "cân", trên cơ sỏ đó chọn lựa một phương án thích hợp nhất. - Thứ tư, quyết định hành chính và hành vi hành chính phải được ban hành, thực hiện trong mối tương quan với sự tác động qua lại với các yếu tố như: đạo đức, tôn giáo, tín ngưỡng, phong tục, tập quán, đặc thù văn hóa trong mỗi một không gian, thời gian cụ thể. Là một yếu tô'''''''' trong cơ chế điều chỉnh pháp luật, quyết định hành chính và hành vi hành chính cũng có sự xung đột nhất định với các yếu tô'''''''' vừa nêu. Chẳng hạn: Khi tổ chức cưỡng chê'''''''' hành chính bằng biện pháp tháo dỡ một ngôi nhà xây dựng trái phép, nhưng do điều tra không kỹ (hoặc do đương sự chủ ý), nên khi lực lượng cưỡng chê'''''''' đến nơi, thì đương sự lấy lý do là họ đang tổ chức một đám cưới, đám giỗ, thì rõ ràng là bao giờ người ta cũng lựa chọn phương án tạm hoãn việc thực hiện cưỡng chê'''''''' đó, thay vì vẫn tiễn hành cưỡng chê''''''''theo kê''''''''hoạch.. - Thứ năm, yếu tố thời gian cũng rất quan trọng, cần được tính đến trong tính hợp lý của quyết định hành chính và hành vi hành chính. Cùng quyết định hành chính và hành vi hành chính, ban hành, thực hiện ỏ thời điểm này có thể nhận được sự ủng hộ, đồng thuận của người dân, đem lại hiệu quả cao, nhưng ban hành, thực hiện ở thời điểm khác sẽ cho kết quả, hiệu quả ngược lại. Chẳng hạn, khi xảy cháy một khu rừng cần được bảo tồn người ta mói tính đến chuyện quyết định cấp thêm kinh phí cho công tác phòng cháy, chữa cháy thì rõ ràng là không thể có hiệu quả bằng việc người ta quyết định cấp kinh phí trưốc khi cháy rừng xảy ra. - Thứ sáu, nội dung quyết định hành chính chi tiết, cụ thể, nhất là đôì với những quyết định hành chính của cấp dưới, cấp cơ sỏ, có tính đến những đặc thù của mỗi một đối tượng quản lý, ngành, lĩnh vực, địa phương. Khi tiến hành thực hiện hành vi hành chính cần có nhiều phương án, kê'''''''' hoạch với những dự liệu và sự chuẩn bị đầy đủ về nhân lực, vật lực phù hợp với mục tiêu đặt ra. - Thứ bảy, mặc dù rất khó lượng hóa, nhưng vẫn có thể ước lượng đánh giá tính hợp lý của quyết định hành chính và hành vi hành chính thông qua đánh giá các chỉ số trưốc và sau khi có quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính như: chi phí xã hội, tốc độ tăng trưởng kinh tế; mức độ ô nhiễm môi trường tự nhiên; đời sông vật chất, tinh thần của nhân dân; mức độ hài lòng của nhà nước, xã hội, người dân... - Thứ bảy, đối với quyết định hành chính còn đòi hỏi ngôn ngữ trong quyết định hành chính đó đơn nghĩa, đơn giản, dễ hiểu, dễ thực hiện. Đối vổi hành vi hành chính còn đòi hỏi cả thái độ, kỹ năng xử lý các tình huống phát sinh trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, công vụ được giao. Tất cả những yếu tố trên thông nhất với nhau, tạo thành tính hợp lý của quyết định hành chính và hành vi hành chính. => Kết luận về tính hợp lý và tính hợp pháp Nhu vậy, dù pháp luật hoàn thiện đến đâu thì cũng luôn có xu hướng không theo kịp sự phát triển của thực tế. Do vậy, trên thực tế, giữa tính hợp pháp và hợp lý của quyết định hành chính và hành vi hành chính, trong nhiều trường hợp, có sự mâu thuẫn vói nhau. Đây là một trong các nguyên nhân làm cho các chủ thể quản lý hành chính nhà nước đứng trước một tình huống: nếu theo tính hợp pháp, thì không thỏa mãn được tính hợp lý và ngược lại. Hay nói cách khác, đó là câu hỏi: tính hợp pháp cao hơn hay tính hợp lý cao hơn? Nếu quá nhấn mạnh tính hợp pháp sẽ làm cho hành pháp bị xơ cứng, mất đi tính sáng tạo của nó, làm cho nó vận hành chậm hơn rất nhiều so thực tế. Ngược lại, nếu quá nhấn mạnh tính hợp lý, dễ làm làm cho hành pháp lạm quyền. Trong xu hưống xây dựng nhà nước pháp quyền, tính hợp pháp được xem là có ưu thể hơn. Điều này có nghĩa là mọi quyết định hành chính và hành vi hành chính đều phải trong giới hạn của Hiến pháp, luật- tức là trong giới hạn mà ý chí, quyền lực nhân dân trao cho. Do vậy, cần có sự thông nhất biện chứng giữa tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính và hành vi hành chính, nhằm làm cho chúng có hiệu lực, hiệu quả ở mức cao nhất. B: Liên hệ thực tiễn I, Tính hợp pháp, hợp lí của quyết định hành chính do cơ quan hành chính nhà nước ban hành 1, Thực trạng về tính hợp pháp và hợp lí của một số quyết định hành chính đã được các cơ quan hành chính nhà nước ban hành * Thông tư 02/2003/TT-BCA ngày 13/1/2003 về việc hướng dẫn tổ chức đăng kí biển số phương tiện giao thông cơ giới quy định “mỗi người chỉ được đăng kí 01 xe mô tô hoặc xe gắn máy” căn cứ vào thông tư này, thành phố Hà Nội đã tạm dừng đăng kí ở 7 quận, huyện trực thuộc thành phố. Thông tư trên đây của Bộ Công An là một quyết định hành chính vi phạm tính hợp lí và hợp pháp. Sự bất hợp pháp thể hiện ở chỗ: Hạn chế đăng kí xe máy là không phù hợp với quy định của pháp luật. Xe máy là tài sản riêng của công dân; trong Hiến pháp 1992 quy định công dân có quyền sở hữu tài sản, không hạn chế về số lượng. Điều này cho thấy thông tư trên là một quyết định vi hiến. Thứ hai, đây còn là một quyết định hành chính không hợp lí. Mục đích của quyết định này khi hạn chế số lượng đăng kí xe là nhằm kiềm chế, giảm dần tai nạn và ách tắc giao thông trên địa phận Hà Nội. Tuy nhiên, nhu cầu dùng xe của người dân ngày càng tăng cao, dẫn đến việc “thuê” người đứng tên chủ sở hữu xe hộ với mức giá 3-5 triệu đồng. Việc này dân kèm theo đó là rất nhiều vấn nạn liên quan đến trật tự an ninh xã hội (nạn trộm cắp) hay tranh chấp tài sản do không xác định rõ chủ sở hữu… Cũng chính bởi quyết định nếu trên vi phạm tính hợp lí và hợp pháp nên đã bị hủy bỏ bằng quyết định sô 221 của UBND thành phố Hà Nội. * Ngày 6/2/2009, Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Bộ Tư pháp đã có công văn gửi UBND TP Hà Nội nêu rõ việc UBND TP Hà Nội ban hành “Quy định về quản lý hoạt động giết mổ, vận chuyển, buôn bán gia súc, gia cầm trên địa bàn TP Hà Nội” (Quyết định 51) vào ngày 22/1/2009 là chưa bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp cũng như bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của công dân có hoạt động liên quan. Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật khẳng định Quyết định 51 có một số quy định mang tính cấm đoán không có căn cứ, có biểu hiện “ngăn sông cấm chợ” đối với các cá nhân, công dân tham gia hoạt động giết mổ, vận chuyển, chế biến, buôn bán gia súc, gia cầm. Cụ thể như “cấm vận chuyển gia súc, gia cầm vào khu vực nội thành, nội thị; cấm vận chuyển gia súc, gia cầm và sản phẩm gia súc, gia cầm trên xe máy, xích lô, xe đạp hoặc các phương tiện khác”. Về nội dung quy định “gia súc, gia cầm chỉ được vận chuyển đến cơ sở giết mổ được phép của thành phố…” còn hạn chế quyền của nhiều cá nhân khác. Ngoài ra, Quyết định 51 còn có một số quy định mang tính cấm đoán không có cơ sở, không rõ ràng về nội dung quy phạm pháp luật, gây hiểu nhầm, đồng thời có thể dẫn đến việc áp dụng xử lý tùy tiện… Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật đề nghị UBND TP Hà Nội xem xét, xử lý kịp thời, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, khả thi của văn bản và trong 30 ngày phải kiểm tra, xử lý, thông báo đến Cục về các nội dung trên. 2, Nhận xét về tính hợp pháp, hợp lí của quyết định hành chính do cơ quan hành chính nhà nước ban hành Trong thời gian qua các quyết định của pháp luật về ban hành văn bản pháp luật nói chung trong đó có những quyết định hành chính nói riêng ngày càng được đổi mới hoàn thiện hơn, đã đạt được những kết quả đáng khích lệ. Tuy nhiên, bên cạnh nhưng kết quả đã đạt được, hoạt động ban hành quyết định của các chủ thể quản lí hành chính nhà nước trên thực tế vẫn còn tồn tại nhiều bất cập hạn chế làm giảm hiệu quả tác động của quyết định trong quá trình quản lí. * Thành tựu Số lượng quyết định gia tăng qua các năm nhằm đáp ứng những yều cầu về quản lí nhà nước ngày càng tăng lên theo sự phát triển của kinh tế xã hội. Theo báo cáo về tình hình thực tiễn công tác tự kiểm tra và xử lí văn bản tại TPHCM từ năm 2004- 2008, UBND đã ban hành hơn 1000 quyết định, Lạng Sơn là hơn 120 quyết định… Chất lượng ngày càng được nâng cao, đảm bảo tính hợp hiến hợp pháp tính thống nhất với pháp luật hiện hành. Đa số các văn bản đúng thẩm quyền cả về nội dung và hình thức, phù hợp với văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, thể chế hóa đường lối, chủ trương chính sách của Đảng và Nhà nước. Bên cạnh đó giảm thiểu những quyết định và khắc phục được những quyết định không đáp ứng được yêu cầu vê pháp lí cũng như nhu cầu thực tiễn đời sống. Công tác xây dựng các quyết định hành chính đã có những chuyển biến tích cực có sự đầu tư thời gian, nhân lực, sự phối hợp giữa các cơ quan chính điều đó làm nâng cao hiệu quả áp dụng thực tiễn và hiệu quả quản lí của các cơ quan nhà nước. * Hạn chế Tình trạng những Quyết định có dấu hiệu trái pháp luật diễn ra khá phổ biến cả ở Trung ương lẫn địa phương. Nhiều quyết định hành chính không đúng thẩm quyền, chủ thể, chưa phù hợp với quy định pháp luật, chưa đáp ứng được đòi hỏi của thực tiễn cuộc sống. Thậm chí, một số quyết định Quản lí nhà nước được ban hành trái với thẩm quyền của chủ thể ban hành, có dấu hiệu vi phạm pháp luật, nội dung chưa phù hợp với lợi ích của Nhà nước và xã hội. Theo thống kê của Bộ Tư pháp, qua kiểm tra 1.506 văn bản pháp luật đã ban hành của cấp bộ và địa phương trong năm 2007, phát hiện 320 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật. Năm 2008, kiểm tra 1.968 văn bản thì phát hiện 490 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật (trong đó có 93 văn bản cấp bộ và 397 văn bản của địa phương). Như vậy, khoảng từ 20-25% số văn bản được kiểm tra có dấu hiệu vi phạm. Có thể nói rằng trong nhưng năm gần đây số lượng những quyết định ban hành có dấu hiệu sai trái còn rất nhiều, các quyết định có dấu hiệu sai trái ở nhiều khía cạnh: căn cứ pháp lí, thẩm quyền, nội dung, thể thức, kĩ thuật trình bày, thủ tục ban hành…mà trong đó chủ yếu là trái thẩm quyền ban hành. Bên cạnh những bất cập trong vấn đề pháp lí, rất nhiều các quyết định còn không có tính khả thi. Không xuất phát từ thực tiễn khách quan của đời sống xã hội, từ nhu cầu nguyện vọng của nhân dân mà xuất phát từ ý chí chủ quan của chủ thể ban hành, ví dụ: Quyết định số 26/UB- TP Hà Nội 3/2003 quy định về thời gian hoạt động của các phương tiện vận tải. Kết quả thực hiện đã làm cho nhiều phương tiện giao thông không thể hoạt động theo các quy định. Chỉ sau 2 ngày thực hiện đã phải tạm đình chỉ và sửa đổi. Về tính dự báo: Công tác chuẩn bị nhằm triển khai thực hiện các quyết định hành chính của chủ thể ban hành vẫn còn chưa được tính đến trong phương án xây dựng và ban hành quyết định, còn coi các điều kiện để thi hành các quyết định quản lý chỉ là thứ yếu như cơ sở vật chất, phương tiện thi hành, cán bộ thực hiện, ngân sách, tài chính… chưa bảo đảm được yêu cầu đặt ra. Chưa có kế hoạch tổng thể, dài hơi về việc xây dựng kế hoạch ban hành quyết định hành chính, dẫn đến những lúng túng, bị động trong hoạt động triển khai thực hiện. Về tính khả thi: Tính hiệu quả trong quá trình thực thi các quyết định hành chính chưa được một số chủ thể ban hành quyết định tính đến, cho nên, một số quyết định Quản lí nhà nước khi thực hiện đã vấp phải tình trạng “phản ứng” dữ dội, thậm chí là chống đối từ chính các chủ thể phải thi hành quyết định, cho nên, ngay từ khâu đầu tiên của quá trình thi hành quyết định đã không đem lại hiệu quả, không phù hợp với thực tế. Như vậy có thể nói tính hợp lí của quyết định có vai trò quan trọng và cần thiết đảm bảo cho việc quyết định trên thực tế. Nếu không xuất phát từ thực tế nhu cầu của nhân dân trong xã hội thì gặp nhiều khó khăn trong việc thực hiện hoặc có thể không được thực hiện trong thực tế từ đó làm giảm hiệu quả, tác động của quyết định đối với quá trình quản lí nhà nước cũng như ảnh hưởng tới quyền và lợi ích hợp pháp của nhân dân. Để cải thiện những bất cập còn tồn tại cần: Tăng cường rà soát luật, lấp lỗ hổng trong luật để hoàn thiện luật nhằm tạo cơ sở pháp lí vững chắc cho việc ban hành các quyết định hành chính liên quan; nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ công chức nhà nước; tăng cường kiểm tra giám sát quá trình xây dựng, ban hành các quyết định hành chính, tổ chức rà soát thường xuyên, phát hiện những quyết định có dấu hiệu sai trái, nhanh chóng đình chỉ, sửa đổi cho phù hợp hoặc có thể loại bỏ nếu cần thiết; tăng kinh phí cho hoạt động xây dựng ban hành, hướng dẫn áp dụng.
Trang 1LỜI MỞ ĐẦU
Ra đời nhằm thực hiện chức năng quản lí hành chính nhà nước, quyết định hành chính chiếm một tỉ lệ rất lớn trong các văn bản pháp luật, có vị trí rất quan trọng trong quá trình thi hành luật Cũng do chức năng quản lí hành chính nhà nước, đảm bảo các quan hệ pháp luật hành chính diễn ra trong khuôn khổ luật định
mà các quyết định hành chính khi ra đời phái luôn đảm bảo tính hợp pháp và hợp lí Nhằm mục đích làm rõ tầm quan trọng của tính hợp pháp và hợp lí đối với quyết định hành chính
I, Những yêu cầu về tính hợp pháp, hợp lí của quyết định hành chính
1, Khái quát về quyết định hành chính
Quyết định hành chính là một dạng của quyết định pháp luật, là kết quả sự thể hiện
ý chí quyền lực của nhà nước thông qua những hành vi của các chủ thể được thực hiên quyền hành pháp trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước tiến hành theo một trình tự dưới những hình thức nhất định theo quy định của pháp luật, nhằm đưa ra những chủ trương, biện pháp, đặt ra các quy tắc xử sự hoặc áp dụng những quy tắc đó giải quyết một công việc cụ thể trong đời sống xã hội nhằm thực hiện chức năng quản lí hành chính nhà nước
Quyết định hành chính, ngoài hai đặc điểm chung của quyết định pháp luật là tính quyền lực nhà nước và tính pháp lí còn có các đặc điểm riêng như tính dưới luật; do những chủ thể có thẩm quyền trong quản lí hành chính nhà nước ban hành; có mục đích và nội dung phong phú, đa dạng Chính bởi những đặc điểm đó mà quyết định hành chính khi ra đời phải đảm bảo những yêu cầu về tính hợp pháp và tính hợp lí
2, Yêu cầu về tính hợp pháp và hợp lí của quyết định hành chính
Hợp pháp tức là đúng với pháp luật hay không trái pháp luật Mọi vấn đề thuộc phạm vi điều chỉnh của pháp luật được coi là có tính hợp pháp khi và chỉ khi nó được thực hiện theo đúng những yêu cầu mà pháp luật đặt ra Với đó, một quyết định hành chính ra đời chỉ hợp pháp khi đảm bảo theo đúng những quy định của pháp luật về thẩm quyền của chủ thể ban hành, trình tự thủ tục ban hành và không trái với những văn bản có hiệu lực pháp lí cao hơn
Hợp lí, theo nghĩa chung, là đúng lẽ phải, đúng với sự cần thiết, phù hợp với logic của sự vật Không có điều gì tồn tại được lâu dài nêu như nó bất hợp lí Một quyết định hành chính cũng vậy Để ra đời và tồn tại lâu dài, một quyết định hành chính phải đảm bảo các yêu cầu về tính hợp lí như đảm bảo lợi ích của Nhà nước cũng
Trang 2như nguyện vọng của nhân dân, phù hợp thực tế khách quan, ngôn ngữ dễ hiểu, chính xác, rõ ràng, có tính dự báo và tính khả thi cao
Một quyết định hành chính không thể tồn tại nếu thiếu một trong hai tính hợp pháp hoặc hợp lí Trước hết, các quyết định hành chính ra đời trên cơ sở luật và để thi hành luật, chính thế cho nên, không thể tồn tại một quyết định hành chính bất hợp pháp Nếu một quyết định hành chính không đảm bảo những yêu cầu về tính hợp pháp thì đương nhiên là nó sẽ bị mất hiệu lực
Thứ hai, mọi quyết định hành chính đều ra đời nhằm thực hiện chức năng quản lí hành chính nhà nước, thực thi pháp luật trên thực tế, do đó, quyết định hành chính không chỉ đảm bảo lợi ích nhà nước mà còn phải phù hợp thực tế khách quan cùng nguyện vọng nhân dân; phải rõ ràng chính xác để tránh bị hiểu sai, áp dụng sai; phải có tính khả thi mới có thể tiến hành áp dụng quyết định đó trên thực tế; phải có tính dự báo để hạn chế việc thay đổi liên tục các quyết định hành chính theo từng giai đoạn nhằm ổn định đời sống pháp luật của nhân dân
Từ phân tích trên có thể thấy rằng, tính hợp pháp và hợp lí luôn gắn bó với nhau, cả
vè nội dung lấn hình thức như một chỉnh thể thống nhất mà nếu thiếu một trong những yêu cầu đó thì việc ban hành quyết định hành chính sẽ không hiệu quả, đạt được mục đích
a.Yêu cầu về tính hợp pháp của quyết định hành chính.
Theo yêu cầu đặt ra trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam hiện nay, một quyết định hành chính chỉ có hiệu lực thi hành khi nó hợp pháp, tức là thoả mãn tất cả các yêu cầu sau:
Thứ nhất, quyết định hành chính được ban hành phải phù hợp với nội dung và mục đích của luật, không trái với hiến pháp, luật, pháp lệnh và các quy định của cơ quan nhà nước cấp trên Điều này xuất phát từ đặc điểm riêng của quyết định hành chính,
đó là tính dưới luật Chính bởi hiệu lực pháp lí của các quyết định hành chính luôn thấp hơn luật nên không thể trái ngược với những quy định mà hiến pháp và luật đã đặt ra
Ngược lại chính là vi hiến, vi pháp Bất kì văn bản luật nào vi hiến, vi pháp đều sẽ
bị xử lí, điều chỉnh Ví dụ: Ngày 23/4/2008, Bộ Giáo dục và Đào tạo (GĐ&ĐT) đã ban hành Thông tư số 22/2008/TT-BGDĐT hướng dẫn về tiêu chuẩn, quy trình, thủ tục và hồ sơ xét tặng danh hiệu Nhà giáo nhân dân, Nhà giáo ưu tú (gọi tắt là Thông tư 22) Tuy nhiên, Thông tư 22 đã có dấu hiệu vượt quá Điều 62 Luật Thi đua khen thưởng năm 2003 Vì vậy, lãnh đạo Bộ Tư pháp và lãnh đạo một số đơn vị
Trang 3thuộc Bộ đã có buổi làm việc với đại diện của Bộ GD &ĐT bàn về cách xử lý Thông tư 22
Thứ hai, quyết định hành chính được ban hành trong phạm vi thẩm quyền của chủ thể ra quyết định quản lý Các cơ quan (người có chức vụ) tuyệt đối không được ban hành những quyết định mà pháp luật không cho phép, vượt quá phạm vi quyền hạn được trao, thậm chí không được lẩn tránh và lạm quyền Việc đảm bảo đúng thẩm quyền ở đây là thẩm quyền trên hai khía cạnh phạm vi và lĩnh vực Cơ quan nào phụ trách quản lí cho khu vực, lĩnh vực gì thì ra quyết định hành chính cho khu vực, lĩnh vực ấy, không được phép vượt quá thẩm quyền mình có, thậm chí, cấp trên cũng không được can thiệp vào lĩnh vực của cấp dưới
Ví dụ như chủ tịch ủy ban nhân dân thành phố, tuy thẩm quyền rất rộng, trên mọi lĩnh vực của thành phố đó nhưng thẩm quyền của chủ tịch ủy ban nhân dân là thẩm quyền chung, không thể can thiệp vào công việc của những cơ quan hành chính hành chính khác thuộc địa phận thành phố (ví dụ như chủ tịch UBND không thể ra quyết định xử phạt hành chính đối với người vi phạm luật giao thông, công việc đó thuộc thẩm quyền của công an giao thông thành phố)
Thứ ba, quyết định hành chính phải bảo đảm trình tự, thủ tục, hình thức theo luật định Các quyết định hành chính, nhất là các quyết định hành chính chủ đạo bắt buộc phải đảm bảo các trình tự thủ tục xây dựng và ban hành như quy định của pháp luật Quyết định hành chính chủ đạo yêu cầu rất cao đối với vấn đề trình tự thủ tục bởi nội dung của nó quyết định những vấn đề rất lớn, có trình tự thủ tục phức tạp, hội đồng họp và thảo luận dựa trên dự thảo, thông qua theo ý kiến đa số, không thể ban hành một cách tùy tiện
Các quyết định quy phạm và quyết định cá biệt tuy không có trình tự thủ tục phức tạp như quyết định chủ đạo nhưng đều là những văn bản pháp luật, có tính pháp lí nên về hình thức, trình tự thủ tục xây dựng và ban hành phải tuân thủ theo đúng những gì pháp luật đã quy định
b Yêu cầu về tính hợp lí của quyết định hành chính.
Để bảo đảm tính hiệu quả, quyết định hành chính phải đáp ứng các yêu cầu về tính hợp lý vì có hợp lý thì mới có khả năng thực thi cao Một quyết định hành chính được coi là có tính hợp lý khi nó đáp ứng được yêu cầu sau đây :
Thứ nhất, quyết định hành chính phải tính đến yêu cầu tổng thể bảo đảm hài hoà lợi ích của Nhà nước, tập thể và cá nhân Yêu cầu này đòi hỏi sự cân đối hợp lý giữa
Trang 4lợi ích Nhà nước và xã hội, coi lợi ích Nhà nước và lợi ích chung của công dân là tiêu chí để đánh giá sự hợp lý của quyết định hành chính
Ví dụ: Quyết định hủy 28 điểm bắn pháo hoa mừng Đại lễ trên địa bàn thành phố
Hà Nội, chỉ tổ chức bắn pháo hoa tại điểm duy nhất là sân vận động Mỹ Đình là một quyết định hợp lí bởi nó vừa đảm bảo việc tổ chức đại lễ được tốt đẹp vừa hợp lòng dân vì đã tiết kiệm được chi phí tổ chức để ủng hộ đồng bào miền Trung đang gặp thiên tai
Thứ hai, quyết định hành chính phải xuất phát từ yêu cầu khách quan của việc thực hiện nhiệm vụ quản lí hành chính nhà nước, tuyệt đối không được xuất phát từ ý muốn chủ quan của chủ thể ra quyết định Ví dụ: Khung giá đất do nhà nước đưa ra quy định cho từng khu vực là không giống nhau và thay đổi theo từng thời kì, phụ thuộc vào giá đất thực tế trên thị trường để đảm bảo lợi ích chính đáng của nhân dân
Thứ ba, quyết định hành chính phải có tính dự báo, phải xem xét hiệu quả không chỉ về kinh tế mà cả về chính trị – xã hội, cả mục tiêu trước mắt và lâu dài, giữa hậu quả trực tiếp và gián tiếp, kết quả trước mắt và kết quả cuối cùng Các biện pháp được đề ra trong quyết định phải phù hợp đồng bộ với biện pháp trong quyết định có liên quan
Ví dụ: Khi lên dự thảo về một quyết định hành chính, phải dự trù được tất cả những vấn đề liên quan như cơ sở vật chất, phương tiện thi hành, cán bộ thực hiện, ngân sách, tài chính… phải tính toán cả thời gian từ khâu chuẩn bị cho đến khi quyết định được công bố, đảm bảo phù hợp với yêu cầu của xã hội khi ấy, tránh tình trạng kéo dài thời gian xây dựng, đến ki ban hành rồi thì quyết định đưa ra lại không còn phù hợp với tình hình thực tế Cũng cần phải tính đến sự điều chỉnh của các cơ quan khác lên những vấn đề liên quan đến lĩnh vực cơ quan mình điều chỉnh để đưa
ra quyết định phù hợp
Thứ tư, quyết định hành chính phải bảo đảm kỹ thuật lập quy, tức là ngôn ngữ, văn phong, cách trình bày phải rõ ràng, dể hiểu, ngắn ngọn, thuật ngữ pháp lí chính xác, không đa nghĩa Bởi các quyết định hành chính ban hành nhằm để thi hành luật trên thực tế nên nếu không rõ ràng chính xác sẽ dễ gây hiểu lầm dẫn đến áp dụng sai, thậm chí là tùy tiện, bừa bãi, “lách luật” để phạm pháp
Thứ năm, quyết định hành chính phải có tính khả thi, có nghĩa là phải có cơ sở, điều kiện để thực hiện quyết định trên thực tế Những quyết định không mang tính khả thi trên thực tế sẽ không đem lại hiệu quả mong muốn, Ví dụ: trước đây đã từng có ý kiến giảm ách tắc giao thông bằng cách chỉ cho phép xe máy có biển số
Trang 5chẵn đi ngày chẵn, còn xe máy có biển số lẻ đi ngày lẻ, quyết định trên không có tính khả thi do đó đã không được áp dụng trên thực tế
II Mối quan hệ giữa tính hợp lý và tính hợp pháp của quyết định hành chính
1 Tính hợp lý và tính hợp pháp của quyết định hành chính
Chất lượng của một quyết định quản lý nhà nước được xem xét qua tính hợp pháp
và tính hợp lý Đây là hai tiêu chuẩn đánh giá quyết định quản lý nhà nước ở hai góc độ khác nhau, tuy độc lập nhưng lại có mối quan hệ mật thiết, thống nhất và bổ trợ cho nhau
Tính hợp pháp là biểu hiện của nguyên tắc Pháp chế Trong khi tính hợp lý của quyết định quản lý nhà nước thể hiện tính “Khả thi”và hiệu quả cao nhất về kinh tế – chính trị, xã hội Sức sống và khả năng tồn tại của các quyết định quản lý nhà nước phụ thuộc rất nhiều vào tính hợp lý của nó
Quyết định quản lý nhà nước khi được ban hành chỉ có thể trở thành bộ phận hữu
cơ của cơ chế điều chỉnh pháp luật và có hiệu quả khi nội dung và hình thức của chúng bảo đảm cả tính hợp pháp và tính hợp lý
Để bảo đảm tính hợp pháp và hợp lý của nội dung và hình thức quyết định thì thủ tục xây dựng và ban hành chúng cũng phải theo đúng quy định của pháp luật, phù hợp với lý luận và thực tiễn Nghĩa là thủ tục đó cũng phải bảo đảm tính hợp pháp
và tính hợp lý
Tính hợp pháp là yêu cầu cơ bản của nguyên tắc pháp chế, còn tính hợp lý là yêu cầu của nghệ thuật quản lý, của chính cuộc sống
=> Như vậy, về tính hợp pháp của quyết định quản lý nhà nước là sự phù hợp của
quyết định đó với thẩm quyền, nội dung, hình thức, phương pháp quản lý của các chủ thể quản lý trong khuôn khổ luật định Tính hợp pháp đối với thủ tục xây dựng
và ban hành quyết định quản lý nhà nước là sự phù hợp của hoạt động xây dựng và
ban hành quyết định đó với các yêu cầu về thủ tục do luật định Về tính hợp lý của
quyết định quản lý nhà nước là sự thể hiện phương án được lựa chọn để điều chỉnh đối tượng quản lý trong quyết định là phương án tốt nhất
2 Mối quan hệ giữa tính hợp lý và tính hợp pháp của quyết định hành chính Tính hợp pháp tức là đúng với pháp luật hay không trái pháp luật Mọi vấn đề
thuộc phạm vi điều chỉnh của pháp luật được coi là có tính hợp pháp và chỉ khi nó được thực hiện theo đúng những yêu cầu mà pháp luật đã đặt ra
Do đó, một quyết định hành chính ra đời chỉ hợp pháp khi đảm bảo theo đúng những quy định của pháp luật về những tiêu chí như:
- Thẩm quyền của chủ thể ban hành;
- Trình tự thủ tục ban hành;
- Không trái với những văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn
Hợp lý, theo nghĩa chung, là đúng lẽ phải, đúng với sự cần thiết, sự phù hợp với
logic của sự vật Để ra đời và tồn tại lâu dài, một quyết định hành chính phải đảm bảo các yêu cầu về tính hợp lý như:
Trang 6- Đảm bảo lợi ích của Nhà nước cũng như nguyện vọng của nhân dân,
- Phải phù hợp thực tế khác quan,
- Ngôn ngữ dễ hiểu, chính xác, rõ ràng,
- Có tính dự báo và tính khả thi cao
Ta có thể khẳng định, một quyết định hành chính không thể tồn tại nếu thiếu một trong hai tính hợp pháp hoặc tính hợp lý Trước hết, các quyết định hành chính ra đời trên cơ sở luật và để thi hành luật, chính thế cho nên không thể tồn tại quyết định hành chính bất hợp pháp Nếu một quyết định hành chính không đảm bảo những yêu cầu về tính hợp pháp thì đương nhiên là nó sẽ bị mất hiệu lực
Thứ hai, mọi quyết định hành chính đều nhằm thực hiện chức năng quản lý hành chính Nhà nước, thực thi pháp luật thực tế Quyết định hành chính không chỉ đảm bảo lợi ích Nhà nước mà còn phải phù hợp thực tế khách quan cùng nguyện vọng nhân dân; phải rõ ràng chính xác để tránh hiểu sai, áp dụng sai, phải có tính khả thi mới có thể tiến hành áp dụng quyết định hành chính theo từng giai đoạn nhằm ổn định đời sống pháp luật của nhân dân
Tính hợp pháp và hợp lý luôn gắn bó với nhau, cả về nội dung lẫn hình thức như
một chỉnh thể thống nhất mà nếu thiếu một trong những yêu cầu đó thì việc ban hành chính sẽ không đạt hiệu quả, đạt được mục đích
3 Quyết định hành chính
Quyết đinh hành chính là một dạng của quyết định pháp luật, do các chủ thể quản
lý hành chính nhà nước ban hành theo trình tự hình thức pháp luật quy định, nhằm
đề ra những chủ trương, biện pháp, đặt ra các quy tắc xử sự hoặc áp dụng những quy tắc đó giải quyết một công việc cụ thể trong quản lý hành chính Nhà nước có tính chất bắt buộc phải thực hiện đối với các đối tượng liên quan
Mục tiêu của quyết định hành chính là nhằm định ra các chính sách; đặt ra, sửa đổi, bãi bỏ các quy phạm pháp luật hành chính hoặc làm phát sinh, thay đổi, chấm dứt các quan hệ pháp luật hành chính cụ thể, để thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của quyền hành pháp Nói cách khác, quyết định hành chính là hành vi của các cơ quan hành chính nhà nưốc (hoặc cá nhân, tổ chức được ủy quyền) nhằm đưa ra những quy định chung hoặc tình trạng pháp lý cụ thể, cá biệt cho công dân hoặc tổ chức
4 Hành vi hành chính
Hành vi hành chính chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người
có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật
Hành vi hành chính trong quản lý đất đai bị khiếu nại là hành vi của cán bộ, công chức nhà nước khi giải quyết công việc thuộc phạm vi các quy định nêu trên
Như vậy, hành vi hành chính được hiểu là: hành vi của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật
Trang 7Như vậy, chủ thể của hành vi hành chính là: cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước
Nếu như tính hợp pháp của quyết định hành chính và hành vi hành chính có những tiêu chí khá rõ ràng, thì việc xác định tính hợp lý của chúng lại rất khó khăn, bởi vì, như trên đã nói, trong nhiều trường hợp, các quyết định hành chính và hành vi hành chính tác động đến cả một quá trình kinh tế- chính trị- xã hội trong một thời gian khá dài, những biểu hiện về tác động của nó rất phức tạp, đòi hỏi phải có sự đánh giá vói những tiêu chí ít được lượng hóa
5 Biểu hiện tính hợp lý của một quyết định hành chính và hành vi hành chính
Thực tiễn cho thấy, một quyết định hành chính và hành vi hành chính có tính hợp lý khi nó thỏa mãn được ở mức cao nhất có thể các yêu cầu sau:
- Thứ nhất, quyết định hành chính và hành vi hành chính đó xuất phát từ những yêu cầu, đòi hỏi của thực tế, của quy luật thực tế khách quan Điều này đảm bảo cho quyết định hành chính và hành vi hành chính có nội dung phù hợp với thực tế Trong một quyết định hành chính và hành vi hành chính bao giờ cũng có hai yếu tố: nhu cầu, đòi hỏi của khách quan và sự mong muốh chủ quan của chủ thể ban hành, thực hiện nó Điều quan trọng đặt ra là ý chỉ chủ quan của chủ thể phải nhận thức, phản ánh, nắm bắt kịp thời và tôn trọng các quy luật khách quan Những quyết định hành chính và hành vi hành chính trong đó chứa đựng quá nhiều ý chỉ chủ quan của chủ thể sẽ dễ dẫn đến xa rời thực tế- điều dễ làm cho quyết định hành chính và hành vi hành chính mất đi tính khả thi, tính hiệu quả của nó
- Thứ hai, trước khi ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính, nguòi ta cần phải có những dự báo, lường trước những tác động về chính trị - kinh
tế - văn hóa - xã hội do quyết định hành chính và hành vi hành chính đó gây ra Trong nhiều trường hợp, các yếu tố chính trị - kinh tế - xã hội có thê có sự xung đột với nhau, vì vậy, dự kiến trưốc tác động để đi đến việc quyết định có ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính là một điều rất quan trọng
Ví dụ: khi ban hành một quyết định hành chính thu hồi đất để làm khu công nghiệp, người ta bao giờ cũng phải dự tính đến yếu tô' kinh tế của nó (sẽ đem lại khoản thu cho ngân sách bao nhiêu chẳng hạn), yếu tô' xã hội (sẽ nhận được bao nhiều lao động và bao nhiêu lao động sẽ bị dôi dư ), yếu tố môi trường tự nhiên (sử dụng bao nhiêu đất, nước ) Nghĩa là cần có tính toàn diện trong một quyết định hành chính và hành vi hành chính
- Thứ ba, quyết định hành chính và hành vi hành chính phải được ban hành, thực hiện trên cơ sở cân nhắc đến lợi ích nhà nước, xã hội, công dân Không một quyết định hành chính và hành vi hành chính nào có thể thảo mãn được tất cả tam giác lợi ích này, mà vấn đề quan trọng là tất cả các lợi ích (nhóm lợi ích) đều phải được đặt lên ban để "cân", trên cơ sỏ đó chọn lựa một phương án thích hợp nhất
- Thứ tư, quyết định hành chính và hành vi hành chính phải được ban hành, thực hiện trong mối tương quan với sự tác động qua lại với các yếu tố như: đạo đức, tôn
Trang 8giáo, tín ngưỡng, phong tục, tập quán, đặc thù văn hóa trong mỗi một không gian, thời gian cụ thể Là một yếu tô' trong cơ chế điều chỉnh pháp luật, quyết định hành chính và hành vi hành chính cũng có sự xung đột nhất định với các yếu tô' vừa nêu Chẳng hạn: Khi tổ chức cưỡng chê' hành chính bằng biện pháp tháo dỡ một ngôi nhà xây dựng trái phép, nhưng do điều tra không kỹ (hoặc do đương sự chủ ý), nên khi lực lượng cưỡng chê' đến nơi, thì đương sự lấy lý do là họ đang tổ chức một đám cưới, đám giỗ, thì rõ ràng là bao giờ người ta cũng lựa chọn phương án tạm hoãn việc thực hiện cưỡng chê' đó, thay vì vẫn tiễn hành cưỡng chê'theo kê'hoạch
- Thứ năm, yếu tố thời gian cũng rất quan trọng, cần được tính đến trong tính hợp
lý của quyết định hành chính và hành vi hành chính Cùng quyết định hành chính
và hành vi hành chính, ban hành, thực hiện ỏ thời điểm này có thể nhận được sự ủng hộ, đồng thuận của người dân, đem lại hiệu quả cao, nhưng ban hành, thực hiện
ở thời điểm khác sẽ cho kết quả, hiệu quả ngược lại Chẳng hạn, khi xảy cháy một khu rừng cần được bảo tồn người ta mói tính đến chuyện quyết định cấp thêm kinh phí cho công tác phòng cháy, chữa cháy thì rõ ràng là không thể có hiệu quả bằng việc người ta quyết định cấp kinh phí trưốc khi cháy rừng xảy ra
- Thứ sáu, nội dung quyết định hành chính chi tiết, cụ thể, nhất là đôì với những quyết định hành chính của cấp dưới, cấp cơ sỏ, có tính đến những đặc thù của mỗi một đối tượng quản lý, ngành, lĩnh vực, địa phương Khi tiến hành thực hiện hành
vi hành chính cần có nhiều phương án, kê' hoạch với những dự liệu và sự chuẩn bị đầy đủ về nhân lực, vật lực phù hợp với mục tiêu đặt ra
- Thứ bảy, mặc dù rất khó lượng hóa, nhưng vẫn có thể ước lượng đánh giá tính hợp lý của quyết định hành chính và hành vi hành chính thông qua đánh giá các chỉ
số trưốc và sau khi có quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính như: chi phí xã hội, tốc độ tăng trưởng kinh tế; mức độ ô nhiễm môi trường tự nhiên; đời sông vật chất, tinh thần của nhân dân; mức độ hài lòng của nhà nước, xã hội, người dân
- Thứ bảy, đối với quyết định hành chính còn đòi hỏi ngôn ngữ trong quyết định hành chính đó đơn nghĩa, đơn giản, dễ hiểu, dễ thực hiện Đối vổi hành vi hành chính còn đòi hỏi cả thái độ, kỹ năng xử lý các tình huống phát sinh trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, công vụ được giao
Tất cả những yếu tố trên thông nhất với nhau, tạo thành tính hợp lý của quyết định hành chính và hành vi hành chính
=> Kết luận về tính hợp lý và tính hợp pháp
Nhu vậy, dù pháp luật hoàn thiện đến đâu thì cũng luôn có xu hướng không theo kịp sự phát triển của thực tế Do vậy, trên thực tế, giữa tính hợp pháp và hợp lý của quyết định hành chính và hành vi hành chính, trong nhiều trường hợp, có sự mâu thuẫn vói nhau Đây là một trong các nguyên nhân làm cho các chủ thể quản lý hành chính nhà nước đứng trước một tình huống: nếu theo tính hợp pháp, thì không thỏa mãn được tính hợp lý và ngược lại Hay nói cách khác, đó là câu hỏi: tính hợp pháp cao hơn hay tính hợp lý cao hơn?
Trang 9Nếu quá nhấn mạnh tính hợp pháp sẽ làm cho hành pháp bị xơ cứng, mất đi tính sáng tạo của nó, làm cho nó vận hành chậm hơn rất nhiều so thực tế Ngược lại, nếu quá nhấn mạnh tính hợp lý, dễ làm làm cho hành pháp lạm quyền
Trong xu hưống xây dựng nhà nước pháp quyền, tính hợp pháp được xem là có ưu thể hơn Điều này có nghĩa là mọi quyết định hành chính và hành vi hành chính đều phải trong giới hạn của Hiến pháp, luật- tức là trong giới hạn mà ý chí, quyền lực nhân dân trao cho
Do vậy, cần có sự thông nhất biện chứng giữa tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính và hành vi hành chính, nhằm làm cho chúng có hiệu lực, hiệu quả ở mức cao nhất
B: Liên hệ thực tiễn
I, Tính hợp pháp, hợp lí của quyết định hành chính do cơ quan hành chính nhà nước ban hành
1, Thực trạng về tính hợp pháp và hợp lí của một số quyết định hành chính đã được các cơ quan hành chính nhà nước ban hành
* Thông tư 02/2003/TT-BCA ngày 13/1/2003 về việc hướng dẫn tổ chức đăng kí biển số phương tiện giao thông cơ giới quy định “mỗi người chỉ được đăng kí 01 xe
mô tô hoặc xe gắn máy” căn cứ vào thông tư này, thành phố Hà Nội đã tạm dừng đăng kí ở 7 quận, huyện trực thuộc thành phố
Thông tư trên đây của Bộ Công An là một quyết định hành chính vi phạm tính hợp
lí và hợp pháp
Sự bất hợp pháp thể hiện ở chỗ: Hạn chế đăng kí xe máy là không phù hợp với quy định của pháp luật Xe máy là tài sản riêng của công dân; trong Hiến pháp 1992 quy định công dân có quyền sở hữu tài sản, không hạn chế về số lượng Điều này cho thấy thông tư trên là một quyết định vi hiến
Thứ hai, đây còn là một quyết định hành chính không hợp lí Mục đích của quyết định này khi hạn chế số lượng đăng kí xe là nhằm kiềm chế, giảm dần tai nạn và ách tắc giao thông trên địa phận Hà Nội Tuy nhiên, nhu cầu dùng xe của người dân ngày càng tăng cao, dẫn đến việc “thuê” người đứng tên chủ sở hữu xe hộ với mức giá 3-5 triệu đồng Việc này dân kèm theo đó là rất nhiều vấn nạn liên quan đến trật
tự an ninh xã hội (nạn trộm cắp) hay tranh chấp tài sản do không xác định rõ chủ sở hữu…
Trang 10Cũng chính bởi quyết định nếu trên vi phạm tính hợp lí và hợp pháp nên đã bị hủy
bỏ bằng quyết định sô 221 của UBND thành phố Hà Nội
* Ngày 6/2/2009, Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Bộ Tư pháp đã có công văn gửi UBND TP Hà Nội nêu rõ việc UBND TP Hà Nội ban hành “Quy định
về quản lý hoạt động giết mổ, vận chuyển, buôn bán gia súc, gia cầm trên địa bàn
TP Hà Nội” (Quyết định 51) vào ngày 22/1/2009 là chưa bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp cũng như bảo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của công dân có hoạt động liên quan
Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật khẳng định Quyết định 51 có một số quy định mang tính cấm đoán không có căn cứ, có biểu hiện “ngăn sông cấm chợ” đối với các cá nhân, công dân tham gia hoạt động giết mổ, vận chuyển, chế biến, buôn bán gia súc, gia cầm Cụ thể như “cấm vận chuyển gia súc, gia cầm vào khu vực nội thành, nội thị; cấm vận chuyển gia súc, gia cầm và sản phẩm gia súc, gia cầm trên xe máy, xích lô, xe đạp hoặc các phương tiện khác”
Về nội dung quy định “gia súc, gia cầm chỉ được vận chuyển đến cơ sở giết mổ được phép của thành phố…” còn hạn chế quyền của nhiều cá nhân khác Ngoài ra, Quyết định 51 còn có một số quy định mang tính cấm đoán không có cơ sở, không
rõ ràng về nội dung quy phạm pháp luật, gây hiểu nhầm, đồng thời có thể dẫn đến việc áp dụng xử lý tùy tiện…
Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật đề nghị UBND TP Hà Nội xem xét, xử
lý kịp thời, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, khả thi của văn bản và trong 30 ngày phải kiểm tra, xử lý, thông báo đến Cục về các nội dung trên
2, Nhận xét về tính hợp pháp, hợp lí của quyết định hành chính do cơ quan hành chính nhà nước ban hành
Trong thời gian qua các quyết định của pháp luật về ban hành văn bản pháp luật nói chung trong đó có những quyết định hành chính nói riêng ngày càng được đổi mới hoàn thiện hơn, đã đạt được những kết quả đáng khích lệ Tuy nhiên, bên cạnh nhưng kết quả đã đạt được, hoạt động ban hành quyết định của các chủ thể quản lí hành chính nhà nước trên thực tế vẫn còn tồn tại nhiều bất cập hạn chế làm giảm hiệu quả tác động của quyết định trong quá trình quản lí
* Thành tựu
Số lượng quyết định gia tăng qua các năm nhằm đáp ứng những yều cầu về quản lí nhà nước ngày càng tăng lên theo sự phát triển của kinh tế xã hội Theo báo cáo về