Mục tiêu nghiên cứu của luận án này là hệ thống hoá lý luận và tổng kết kinh nghiệm quốc tế về hoạt động quản lý đầu tư công, để làm căn cứ đánh giá thực trạng hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam trong giai đoạn 2007-2019, từ đó đề xuất các giải pháp để thay đổi phương thức quản lý đầu tư công ở Việt Nam trong thời gian tới.
Trang 2TÓM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ
Người hướng dẫn khoa học : 1 PGS.TS Tô Kim Ngọc
2 PGS.TS Nguyễn Thanh Phương
Hà Nội, 2021
Trang 3LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các số liệu, tư liệu sử dụng trong luận án có nguồn gốc rõ ràng và được trích dẫn đúng quy định
Tác giả luận án
Đào Thị Hồ Hương
Trang 4Tác giả xin cảm ơn các Thầy, Cô của Học viện Ngân Hàng, Khoa Sau đại học đã tạo điều kiện học tập và nghiên cứu cho nghiên cứu sinh
Xin được chân thành cảm ơn các nhà khoa học, các anh chị ở các cơ quan tài chính, khoa học công nghệ, viện nghiên cứu đã nhiệt tình giúp đỡ tác giả trong quá trình khảo sát thực tế
Xin chân thành cảm ơn cơ quan, đồng nghiệp, gia đình, bạn bè, đã tạo điều kiện, động viên tác giả hoàn thành luận án
Tác giả luận án
Đào Thị Hồ Hương
Trang 5LỜI MỞ ĐẦU 1.Tính cấp thiết của đề tài
Cuộc khủng hoảng tài chính 2007-2008 hay cuộc chiến đấu với bệnh dịch trong thời gian qua đã đặt ra những vấn đề còn về việc phòng ngừa rủi ro cho nền kinh tế khi có bất
ổn Một trong những công cụ dùng để tác động vào nền kinh tế để thay đổi đó chính là đầu
tư công Đầu tư công nếu được thực hiện tốt sẽ là động lực phát triển kinh tế trong giai đoạn chống lại những rủi ro do bệnh dịch gây ra Chakraborty và Dabla- Norris (2011) vốn đầu tư công tác động đến tăng trưởng kinh tế Hay IMF (2015) cho rằng tác động kinh tế và xã hội của đầu tư công phụ thuộc bởi hiệu quả đầu tư công
Ở Việt Nam đầu tư công cho phát triển chiếm tỷ trọng không nhiều trong tổng chi của Ngân sách Nhà nước (NSNN), tuy nhiên so với các quốc gia trong cùng khu vực thì tỷ trọng này vẫn là cao Điều đó cũng thể hiện rằng Nhà nước có tác động lớn đến sự phát triển của nền kinh tế Tuy nhiên hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam hiện nay còn chưa cao Theo kết quả nghiên cứu của Phó Thị Kim Chi và cộng sự (2013), đầu tư công ở Việt Nam mới chỉ có tác động đến tăng trưởng kinh tế trong ngắn hạn mà chưa có chiến lược để tác động trong khoảng thời gian dài Hay CIEM (2013) trong nghiên cứu Đầu tư công, Nợ công và Mức độ bền vững của ngân sách ở Việt Nam đã khái quát về thực trạng đầu tư công và đánh giá hoạt động đầu tư công của Việt Nam trong giai đoạn 2000-2012 Theo nghiên cứu của CIEM thì hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam chưa cao là do khung pháp lý chưa hoàn thiện
và việc phấp cấp đầu tư công ở Việt Nam là chưa hợp lý Hay theo Vũ Thành Tự Anh (2013), để nâng cao hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam cần phải đưa ra một quy trình chuẩn Cũng theo Trần Kim Chung và cộng sự (2015), để cải thiện hiệu quả đầu tư công hiện nay ở Việt Nam cần phải tập trung vào chiều sâu thay vì để dàn trải như hiện nay Tuy có rất nhiều nghiên cứu chỉ ra, Việt Nam hiện nay vẫn còn thiếu một quy trình chuẩn để giúp nâng cao
hiệu quả đầu tư công Vì vậy, việc nghiên cứu “Hiệu quả đầu tư công trong giai đoạn hiện nay ở Việt Nam” là hoàn toàn cần thiết
2 Mục tiêu nghiên cứu
Mục tiêu chung: Hệ thống hoá lý luận và tổng kết kinh nghiệm quốc tế về hoạt động
quản lý đầu tư công, để làm căn cứ đánh giá thực trạng hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam trong giai đoạn 2007 -2019, từ đó đề xuất các giải pháp để thay đổi phương thức quản lý
đầu tư công ở Việt Nam trong thời gian tới
Trang 6- Đánh giá thực trạng hiệu quả đầu tư công của Việt Nam trong giai đoạn 2007-2019
- Nghiên cứu các bài học kinh nghiệm về hoạt động đầu tư công của một số nước trên thế giới
- Đề xuất một số giải pháp và gợi ý chính sách để góp phần nâng cao hiệu quả đầu tư công trong thời gian tới
3 Câu hỏi nghiên cứu
- Những vấn đề lý luận về hiệu quả đầu tư công cần phải hệ thống và làm rõ lại là gì?
- Hiệu quả đầu tư công của Việt Nam trong giai đoạn 2007-2019 như thế nào?
- Các bài học kinh nghiệm từ hoạt động đầu tư công của một số nước trên thế giới rút
ra cho Việt Nam điều gì?
- Cần những giải pháp và gợi ý chính sách gì để góp phần nâng cao hiệu quả đầu tư công trong thời gian tới?
4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
-Đối tượng nghiên cứu: cơ sở lý thuyết và thực tiễn về hiệu quả đầu tư công
-Phạm vi nghiên cứu: luận án đi sâu nghiên cứu hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam từ góc độ quản lý
Luận án giới hạn pham vi thời gian để thu thập dữ liệu và nghiên cứu đánh giá hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam từ 2007-2019
5 Phương pháp nghiên cứu
Để hoàn thành được các mục tiêu nghiên cứu đã đề ra, luận án tiến hành phân tích và
thực hiện các nội dung sau:
- Sử dụng phương pháp kế thừa, phân tích, tổng hợp, hệ thống hóa những lý luận về hiệu quả đầu tư công trên các khía cạnh kinh tế, xã hội và môi trường; và hệ thống hóa thành cơ sở lý luận về các chỉ tiêu đánh giá hiệu quả đầu tư công
- Áp dụng phương pháp kế thừa, phân tích tổng hợp về các kinh nghiệm từ hoạt động đầu tư công của một số nước trên thế giới để rút ra bài học áp dụng cho Việt Nam về tăng cường hiệu quả đầu tư công
Trang 7- Đánh giá thực nghiệm các hiệu quả đầu tư công lên nền kinh tế của Việt Nam trong giai đoạn 2007-2019
6 Đóng góp mới của luận án
Về mặt lý luận:
-Luận án đã hệ thống hoá, bổ sung và làm rõ thêm về cơ chế quản lý đầu tư công, trong đó: (i) xác định rõ các nguồn hình thành vốn đầu tư và nhân tố ảnh hưởng tới hiệu quả đầu tư công; (ii) Luận án đưa ra một số chỉ tiêu để đánh giá hiệu quả đầu tư công về mặt kinh tế, xã hội và môi trường Các chỉ tiêu này được xây dựng dựa trên nền tảng của lý thuyết quản lý đầu tư công và kinh nghiệm quốc tế (của các quốc gia có hiệu quả đầu tư công tốt)
Về mặt thực tiễn:
Dựa vào khung phân tích, đánh giá luận án đã phân tích và đánh giá thực trạng hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam trên những nội dung như sau: (i) Hiệu quả đầu tư công ở Việt Nam; (ii) Chỉ rõ những hạn chế của đầu tư công ở Việt Nam hiện nay
Trang 8CHƯƠNG 1
CƠ SỞ LUẬN VỀ HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ CÔNG 1.1.TỔNG QUAN VỀ ĐẦU TƯ CÔNG
1.1.1 Khái niệm đầu tư công
Theo Keynes (1936), đầu tư công được coi như một công cụ tài chính, giúp chính phủ có thể điều tiết lại suy thoái kinh tế Bởi nó có khả năng kích thích tổng cầu và là chất xúc tác để tăng thu nhập cho công chúng và do đó nó có thể giúp khôi phục nền kinh tế
Vậy, Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế- xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế- xã hội
1.1.2 Nội dung đầu tư công
Các hoạt động đầu tư công: Những hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương
trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế- xã hội và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế- xã hội
Đối tượng đầu tư công là các chương trình mục tiêu, dự án phát triển kết cấu hạ tầng
kỹ thuật, kinh tế, xã hội, môi trường, quốc phòng, an ninh
Lĩnh vực đầu tư công: (i) Đầu tư chương trình, dự án hạ tầng kinh tế- xã hội; (ii)
Đầu tư phục vụ hoạt động của cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị- xã hội; (iii) đầu tư và hỗ trợ hoạt động cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích; (iv) Đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện theo hình thức đối tác công tư
Nguồn vốn cho đầu tư công:
Vốn đầu tư từ nguồn ngân sách
Vốn đầu tư nguồn tư công trái quốc gia
Vốn đầu tư nguồn từ trái phiếu chính quyền địa phương
Vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA)
Vốn từ nguồn thu để lại
1.1.3 Vai trò đầu tư công
Vai trò của đầu tư công là để hỗ trợ việc cung cấp các dịch vụ công then chốt thông qua xây dựng trường học, bệnh viện, nhà ở công cộng, và các hạ tầng xã hội khác Đầu tư công cũng giúp công chúng, các doanh nghiệp nắm bắt được cơ hội kinh tế thông qua việc cung cấp các đầu mối kết cấu hạ tầng kinh tế như sân bay, bến cảng và các mạng lưới viễn thông, vận tải, sản xuất và truyền tải điện, nước…
Trang 9Một là, đầu tư công góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và đảm bảo an sinh xã hội Hai là, đầu tư công là công cụ điều hành kinh tế quan trọng, giúp chính phủ có thể
thực hiện các chính sách chu kỳ, khi nền kinh tế suy thoái, đầu tư khu vực tư nhân thoái lui, đầu tư công sẽ tang lên để giảm nhẹ tính chu kỳ
Ba là, đầu tư công làm gia tăng tổng cầu trong xã hội
Bốn là, đầu tư công được sử dụng như một khoản “đầu tư mồi”, tạo cú huých và duy
trì động lực tăng trưởng
1.2 HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG
1.2.1 Khái niệm hiệu quả đầu tƣ công
Trước tiên, nên xem xét về khái niệm của hiệu quả đầu tư: Theo Từ Quang Phương và Phạm Văn Hùng (2013), hiệu quả đầu tư nói chung là phạm trù kinh tế biểu hiện quan hệ so sánh giữa các kết quả kinh tế-xã hội đạt được của hoạt động đầu tư đối với các chi phí bỏ ra để
có các kết quả đó trong một thời kì nhất định
Hiệu quả đầu tư có thể được phân loại theo các khía cạnh sau đây:
- Theo lĩnh vực hoạt động: Có hiệu quả kinh tế, hiệu quả xã hội, hiệu quả kĩ thuật
- Theo phạm vi tác động của hiệu quả: có hiệu quả đâu tư của các dự án, của mỗi doanh nghiệp, của từng ngành, địa phương và toàn bộ nền kinh tế quốc dân
- Theo phạm vi lợi ích: có hiệu quả tài chính và hiệu quả kinh tế-xã hội
Hiệu quả đầu tư công có thể tính toán theo hiệu quả tuyệt đối là hiệu quả được tính bằng hiệu số giữa kết quả và chi phí; hoặc tính theo hiệu quả tương đối được tính bằng tỷ số giữa kết quả và chi phí
Theo đó, khi lợi ích thu được càng lớn tính trên một đơn vị chi phí hoặc chi phí Nhà nước phải bỏ ra càng thấp tính trên một kết quả đầu ra (về mặt kinh tế/hoặc xã hội/hoặc môi trường) thì hoạt động đầu tư công của nhà nước được xem là có hiệu quả
1.2.2 Hệ thống chỉ tiêu đánh giá hiệu quả đầu tƣ công
1.2.2.1 Chỉ số ICOR
Hệ số ICOR, là tỷ số đo chi phí cần để tạo ra một đồng GDP thì cần bao nhiêu vốn
đầu tư công được thể hiện tạo đẳng thức:
Trang 10ra trên tổng số vốn đầu tư công Tuy nhiên để có thể so sánh, thì cần phải có một bộ cơ sở
dữ liệu trên thế giới đủ lớn để có thể xây dựng hiệu quả tốt nhất được gọi là đường ranh giới hiệu quả Cách thức thực hiện tính chỉ số hiệu quả đầu tư công PIE-X như sau:
Thứ nhất, các nước/ nền kinh tế phải xây dựng chỉ số đầu ra của sản phẩm đầu tư công được gọi là chỉ số hạ tầng (infrastructure index) mà mỗi nền kinh tế có được trong một khoảng thời gian nhất định (có thể là 1 năm)
Thứ hai, các nền kinh tế cũng phải tính tổng số vốn đầu tư công đã bỏ ra để đạt được những chỉ tiêu nói trên
Thứ ba, phân bổ các nền kinh tế nói trên lên một hệ trục toạ độ mà trục tung là chỉ số
đầu tư công, và trục hoành là số vốn đầu tư công bỏ ra
1.2.3 Các nhân tố ảnh hưởng tới hiệu quả đầu tư công
1.2.3.1 Các nhân tố vĩ mô
Thứ nhất, thể chế chính trị
Hệ thống thể chế chính trị đóng vai trò rất quan trọng trong việc quyết định đến hiệu quả của các hoạt động đầu tư công Đồng thời, hệ thống thể chế là một trong những yếu tố quan trọng sẽ quyết định đến việc ra quyết định lựa chọn dự án, chất lượng quản lý và thực hiện dự án, cũng như hiệu quả của việc đầu tư
Thứ hai, các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô
Những yếu tố kinh tế vĩ mô có thể ảnh hưởng đến hiệu quả đầu tư công bao gồm: khả năng tăng trưởng GDP trong khu vực thực hiện dự án; tình trạng lạm phát; tiền lương bình
quân; tỷ giá hối đoái; những lợi thế so sánh của khu vực so với những nơi khác
Thứ ba, khung pháp lý đầu tư công
Mục tiêu của khung pháp lý là công cụ cung cấp danh sách kiểm tra các vấn đề chính sách quan trọng để chính phủ tạo môi trường cho phép các loại hình đầu tư công và tăng cường lợi ích phát triển đầu tư cho toàn xã hội
Thứ tư, các chiến lược, quy hoạch và kế hoạch
Các chiến lược, quy hoạch và kế hoạch là những quan điểm quan trọng để định hướng cho các quyết định của chính phủ và để định hướng cho các quyết định đầu tư của các ngành, lĩnh vực kinh tế
Thứ năm, điều kiện tự nhiên
Ở những quốc gia có điều kiện tự nhiên khắc nghiệp cũng ảnh hưởng nặng đến hiệu quả của đầu tư công
Trang 111.2.3.2 Các nhân tố vi mô
Thứ nhất, hiệu quả quản lý đầu tư công
Hiệu quả quản lý đầu tư công là một trong những nhân tố tác động trực tiếp đến đầu tư công Thông thường khi xem xét hiệu quả đầu tư, người ta thường xem đến các chỉ số đánh giá hiệu quả kinh tế nhưng thực chất hiệu quả quản lý đầu tư công phụ thuộc lớn vào các khâu từ khâu hoạch định chính sách ban đầu, tức là khởi đầu quyết định cho sự xuất hiện của dự án đầu tư công cho tới khâu lựa chọn, thực hiện và đánh giá, thẩm định dự án
Thứ hai, mức độ minh bạch thông tin trong sử dụng vốn đầu tư công
Quốc gia nào có quy trình quản lý mua sắm chi tiêu công một cách công khai, minh bạch, dựa trên đấu thầu công khai sẽ ngăn chặn được tình trạng sử dụng vốn đầu tư công sai mục đích
Thứ ba, vấn đề tham ô, tham nhũng
Khi xảy ra tham ô, tham nhũng thì sẽ dẫn đến hậu quả là: việc kiểm soát chi tiêu đầu
tư công sẽ càng gặp khó khăn, dự án được đầu tư khi chưa thực sự cần thiết đầu tư, dự án được đầu tư với quy mô và công suất không phù hợp với nhu cầu thực tế, dự án được đầu tư với yêu cầu kỹ thuật không phù hợp so với nhu cầu, dự án được đầu tư ở thời điểm và địa điểm không hợp lý, thiết bị công trình của dự án có chất lượng thấp làm ảnh hưởng đến độ
an toàn và giảm tuổi thọ của dự án Do đó, tham nhũng có thể bóp méo toàn bộ quá trình ra quyết định liên quan đến ngân sách đầu tư
Thứ tư, các nhân tố khác
Ngoài ra còn có một số các nhân tố khác cũng gây ảnh hưởng đến đầu tư công
1.3 KINH NGHIỆM NÂNG CAO HIỆU QUẢ ĐẦU TƢ CÔNG CỦA MỘT SỐ QUỐC GIA
1.3.1 Kinh nghiệm đầu tƣ công của một số quốc gia trên thế giới
1.3.1.1 Kinh nghiệm đầu tư công ở Hàn Quốc
Ở Hàn Quốc, vai trò của giám đốc điều hành vẫn còn bị hạn chế trong việc xem xét các tài sản hoàn thành đối với các kế hoạch dự án Các dự án đầu tư phải chịu sự kiểm toán của tổ chức kiểm toán tối cao, bao gồm cả giá trị để kiểm toán tiền
1.3.1.2 Kinh nghiệm đầu tư công ở Nhật Bản
Các cơ quan chức năng Nhật Bản hiện sử dụng nhiều phương pháp phân tích chi phí - lợi ích để thẩm định hiệu quả của các dự án đầu tư công Điều này giúp bảo đảm lựa chọn được các dự án tốt hơn, nhất là trong bối cảnh nguồn lực đầu tư công hạn chế và các dự án
hạ tầng thường có quy mô lớn
Trang 121.3.1.3 Kinh nghiệm đầu tư công ở Trung Quốc
Ở Trung Quốc, việc tổ chức giám sát các dự án đầu tư công được thực hiện thông qua nhiều cấp, nhiều vòng giám sát khác nhau Mục đích giám sát đầu tư của cơ quan Chính phủ là đảm bảo đầu tư đúng mục đích, đúng dự án, đúng quy định và có hiệu quả
1.3.2 Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam
Từ kết quả tổng hợp về một số kinh nghiệm trong quản lý đầu tư công của các nước Hàn Quốc, Nhật Bản và Trung Quốc, một số bài học kinh nghiệm rút ra cho Việt Nam để tăng cường hiệu quả đầu tư công như sau:
Định hướng đầu tư, xây dựng và sàng lọc bước đầu
Trang 13CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG HIỆU QUẢ ĐẦU TƯ CÔNG Ở VIỆT NAM
2.1.TỔNG QUAN ĐẦU TƯ CÔNG Ở VIỆT NAM
2.1.1 Quy mô, cấu trúc đầu tư công
2.1.1.1 Quy mô đầu tư công
(1) Theo đối tượng
a)Về tổng vốn đầu tư xã hội
Việt Nam đang theo đuổi mô hình tăng trưởng kinh tế chủ yếu dựa vào tăng vốn đầu
tư Do vậy, giai đoạn 2007-2019 chứng kiến tổng giá trị vốn đầu tư toàn xã hội tăng 4,12 lần
từ 404,7 nghìn tỷ đồng năm 2006 lên 2.046,83 nghìn tỷ đồng năm 2018, và tốc độ tăng trưởng trung bình là 8,65%/năm (giá so sánh năm 2010) Tốc tộ tăng trưởng có xu hướng chậm lại bắt đầu tư năm 2011 Tốc độ tăng trưởng trung bình của giai đoạn 2006-2010 là 13,2%/ năm, nhưng giai đoạn 2011-2019, con số này chỉ là 8,7%
2.1.1.2 Cấu trúc đầu tư công
Trong những năm qua, cơ cấu đầu tư công theo ngành, lĩnh vực đã có sự chuyển dịch theo chủ trương, đường lối của Đảng và Nhà nước, cũng như thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu ngành kinh tế của Việt Nam theo hướng công nghiệp hoá- hiện đại hoá Nguồn vốn đầu tư phát triển xã hội được tập trung chủ yếu vào chi cho đầu tư xây dựng cơ bản, kế đến tích lũy tài sản
cố định dùng cho sản xuất
Trong ngành giao thông vận tải: giao thông đường bộ chiếm khoảng 89% tổng chi
tiêu công của ngành Mặc dù đường bộ chiếm đến trên 90% vận tải hành khách và 70% vận tải hàng hóa, nhưng đó cũng là hình thức vận tải hàng hóa tốn kém nhất
Trong ngành nông nghiệp: chính sách chú trọng đến đầu tư phát triển các công trình
thủy lợi lớn cho các diện tích chủ yếu để trồng lúa đã đảm bảo mục tiêu an ninh lương thực nhưng lại tạo ra ít giá trị gia tăng