Báo cáo khảo sát chi tiêu công pptx

Ở Điện Biên, nghiên cứu PETS thu thập các thông tin và bằng chứng về việc chuyển kinh phí hỗ trợ qua các cấp quản lý và từ đơn vị cung cấp dịch vụ trường học tới người hưởng lợi học sinh

Bộ Kế hoạch và Đầu tư

BÁo cÁo KhẢo SÁt chI tIÊu cÔNG

Về thực hiện Quyết định 112/2007/QĐ-TTg ngày 20/7/2007 “Chính sách hỗ trợ các dịch vụ, cải thiện và nâng cao đời sống nhân dân, trợ giúp pháp luật thuộc Chương trình 135 giai đoạn II”

BÁo cÁo KhẢo SÁt chI tIÊu cÔNG

Về thực hiện Quyết định 112/2007/QĐ-TTg ngày 20/7/2007 “Chính sách hỗ trợ các dịch vụ, cải thiện và nâng cao đời sống nhân dân, trợ giúp pháp luật thuộc Chương trình 135 giai đoạn II”

Lời cảm ơn

Báo cáo Khảo sát theo dõi chi tiêu công này được thực hiện trong năm 2011 - 2012 trong khuôn khổ Chương trình Hợp tác Quốc gia giữa Chính phủ Việt Nam và UNICEF Tài liệu này thể hiện mối quan

hệ chặt chẽ giữa Bộ Kế hoạch – Đầu tư, tỉnh Điện Biên và UNICEF Việt Nam

Nghiên cứu do nhóm nghiên cứu gồm bà Nguyễn Thị Kim Dung (Viện Quản lý Kinh tế Trung ương),

bà Trần Như Trang (Trung tâm Phát triển Nông thôn) và bà Hoàng Thị Thúy Nguyệt (Học viện Tài chính) thực hiện với sự hướng dẫn và hỗ trợ kỹ thuật của Giáo sư Bernard Gauthier (Đại học tổng hợp Montreal)

Báo cáo Khảo sát này đã được lấy ý kiến từ các chuyên gia đến từ các Sở, ban ngành ở địa phương tại tỉnh Điện Biên (Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Giáo dục-Đào tạo, Sở Tài chính, Ban Dân tộc, Cục Thống kê, và các cơ quan có liên quan tại hai huyện Mường Chà và Điện Biên Đông) và Bộ ban ngành trung ương (Bộ Kế hoạch-Đầu tư, Bộ Giáo dục- Đào tạo, Bộ Tài chính và Ủy ban Dân tộc)

Bộ Kế hoạch - Đầu tư và UNICEF Việt Nam xin chân thành cảm ơn các cơ quan, tổ chức và cá nhân

đã đóng góp xây dựng và hoàn thành báo cáo này!

Danh mục từ viết tắt

Bộ/Sở LĐTBXH Bộ/Sở Lao động, Thương Binh và Xã hội

Bộ/Sở/Phòng GD&ĐT Bộ/Sở/Phòng Giáo dục và đào tạo

MỤC LỤC

Tóm tắt Tổng quan x

1 Giới thiệu 5

1.1 Mục tiêu nghiên cứu 5

1.2 Nội dung của Báo cáo 6

2 Phương pháp và công cụ Nghiên cứu 8

2.1 Nghiên cứu tài liệu 9

2.1 chọn mẫu .10

2.2 Đặc điểm của hộ 12

2.3 Đặc điểm của trường học 12

3 Giới thiệu về chương trình 135 và Quyết định 112 14

3.1 Mục tiêu của chương trình 15

3.2 tỉnh Điện Biên và tình hình thực hiện chương trình 135 và Quyết định 112 18

3.3 cơ cấu tổ chức thực hiện QĐ112 .19

3.4 Quy trình lập dự toán 21

3.5 Quy định và mức hỗ trợ theo QĐ 112 21

3.6 Dòng di chuyển của nguồn lực phân bổ thực hiện QĐ 112 .22

4 các phát hiện chính 24

4.1 chậm trễ 25

4.1.1 Kinh phí chuyển từ trung ương xuống tỉnh 32

4.1.2 Kinh phí chuyển từ tỉnh xuống huyện .33

4.1.3 Kinh phí chuyển từ huyện xuống trường 33

4.1.4 Chậm trễ đáng kể trong chuyển kinh phí từ trường xuống hộ .33

4.2 Kinh phí chuyển giữa các cấp quản lý .38

4.2.1 Kinh phí chuyển từ trung ương xuống tỉnh .38

4.2.2 Kinh phí chuyển từ tỉnh xuống huyện .38

4.2.3 Kinh phí phân bổ từ huyện xuống trường .39

Rút kinh phí từ Kho bạc huyện về trường .41

4.2.4 Nhận tiền ở hộ 42

4.3 các vấn đề về tính công bằng .48

Phạm vi triển khai và đối tượng hưởng lợi .48

Một số tồn tại trong khâu lập danh sách, xác định đối tượng 51

4.4 các vấn đề khác 51

Quy trình thủ tục phức tạp 51

Mức độ hài lòng của hộ và Thông tin về QĐ 112 .53

Thiếu sự hợp tác chặt chẽ giữa các bên liên quan 57

5 Kết luận và Khuyến nghị 58

5.1 Kết luận 59

5.2 Khuyến nghị 59

Bài học kinh nghiệm 63

Danh mục Bảng

Bảng 1 Các thông tin chính về hai huyện trong mẫu khảo sát .10

Bảng 2 Các xã chọn mẫu ở hai huyện 11

Bảng 3 Mẫu khảo sát của nghiên cứu PETS Điện Biên 11

Bảng 4 Các đặc điểm chính của nhóm hộ được chọn mẫu .12

Bảng 5 Đặc điểm của các trường học trong mẫu khảo sát 13

Bảng 6 Tỉ lệ hộ nghèo của tỉnh Điện Biên, năm 2007-2009 (%) 19

Bảng 7 Chênh lệch thời gian giữa quy định và việc thực hiện quy trình ngân sách của Q Đ 112 tại tỉnh Điện Biên qua 2 năm học 2009-2010 và 2010-2011 26

Bảng 8 Rà soát, đối chiếu danh sách đối tượng hưởng lợi của QD112 với các bên 29

Bảng 10 Thời gian phê duyệt ngân sách theo thông tin từ các trường (số ngày) 32

Bảng 11 Kinh phí trung ương cấp về Điện Biên triển khai hỗ trợ học sinh nghèo theo QĐ 112 .33

Bảng 12 Thời gian từ Ngày rút tiền đến Ngày chi trả cho học sinh .34

Bảng 13 Thời gian chậm trễ trong quy trình lập dự toán cho QĐ112 .35

Bảng 14 Thời điểm nhận tiền hỗ trợ của học sinh tại hai huyện Mường Chà và Điện Biên Đông trong hai học kỳ năm học 2010-2011 37

Bảng 15 Kinh phí trung ương cấp về tỉnh Điện Biên triển khai hỗ trợ học sinh nghèo theo QĐ112 38

Bảng 16 Kinh phí cấp cho huyện Điện Biên Đông để triển khai QĐ 112 trong 2 năm học vừa qua (con số gộp cho cả 3 cấp học) .39

Bảng 17 Kinh phí chuyển cho huyện Điện Biên Đông trong 2 năm học .40

Bảng 18 Kinh phí chuyển cho huyện Mường Chà trong 2 năm học vừa qua .40

Bảng 19 Số tiền các trường đã rút, báo cáo chi trả và kết chuyển kỳ sau trong 2 năm học vừa qua .41

Bảng 20 Phương thức chi trả hỗ trợ cho QĐ112 .42

Bảng 21 Tần suất nhận tiền hỗ trợ trong năm học 2010-2011 tại các trường học .43

Bảng 22 Thời điểm và số tiền hỗ trợ đã nhận của học sinh tại hai huyện Mường Chà và Điện Biên Đông trong hai học kỳ năm học 2010-2011 44

Bảng 23 Số tiền được giữ lại ở các trường sau các kỳ chi trả QĐ112 .46

Bảng 24 Số trường học rút kinh phí hỗ trợ trong kỳ nghỉ hè .46

Bảng 25 Tỷ lệ người trả lời có nhận định về một số thiếu sót vừa qua trong triển khai QĐ112 đến người dân 49

Bảng 26 Số trường học cung cấp được tài liệu, chứng từ có đề rõ ngày tháng cấp phát cho học sinh .56

Danh mục Hình

Hình 1 Các hợp phần của Chương trình 135 và QĐ 112 và Phạm vi triển khai nghiên cứu PETS .18

Hình 2 Cơ cấu tổ chức thực hiện Quyết định 112 20

Hình 3 Cơ cấu tổ chức triển khai Quyết định 112 theo thực tế tại tỉnh Điện Biên 20

Hình 4 Dòng thông tin và kinh phí thực hiện QĐ112 23

Hình 5.Tỷ lệ hộ cho biết phải trả hoa hồng để nhận tiền hỗ trợ QĐ112 47

Hình 6 Tỷ lệ hộ cho biết phải đóng góp lại một số chi phí cho trường ngay khi được nhận tiền hỗ trợ QĐ112 .47

Hình 7 Tỷ lệ học sinh nghèo thuộc trong mẫu khảo sát chưa nhận được kinh phí hỗ trợ 50

Hình 8 Nhận xét của hộ và cán bộ giáo viên về thủ tục giấy tờ .51

Hình 9 Sử dụng tiền hỗ trợ theo QĐ112 tại hộ .53

Hình 10 Mức độ hài lòng của hộ về hỗ trợ từ QĐ112 53

Hình 11 Có được thông tin về tiền hỗ trợ QĐ112 trước khi nhận hỗ trợ .54

Hình 12 Tỷ lệ hộ biết về QĐ 112 54

Hình 13 Tại sao hộ lại được hỗ trợ theo QĐ 112 55

Tóm tắt Tổng quan

Trong thập kỷ qua, Việt Nam đã đạt được nhiều kết quả phát triển khả quan, trong đó có việc nâng cao thu nhập và xóa đói giảm nghèo cho người dân với tỷ lệ nghèo đói đã giảm đáng kể trong khắp cả nước Việt Nam đã vượt mục tiêu phát triển thiên niên kỷ là giảm một nửa tỷ lệ người nghèo sống với thu nhập dưới 1 đô la Mỹ một ngày so với năm 1990 Tuy nhiên khoảng cách giữa nông thôn và thành thị vẫn còn lớn, tỷ lệ nghèo đói ở các khu vực miền núi, đặc biệt trong nhóm các đồng bào dân tộc thiểu số vẫn còn cao Năm 2008, tỷ lệ nghèo trong nhóm hộ dân tộc là 50,3%, trong nhóm người Kinh

và người Hoa chỉ là 9% Ngoài ra, tuy chỉ chiếm 1/8 dân số nhưng người dân tộc chiếm 50% trong nhóm người nghèo, nhất là nghèo lương thực Đầu tư công vẫn tăng nhưng chất lượng giáo dục ở nhiều khu vực miền núi vẫn thấp, tỷ lệ trẻ em đi học cũng thấp Chẳng hạn ở Điện Biên theo số liệu năm 2008, chỉ có 88 trong số 100 trẻ ở độ tuổi đến trường được đi học, trong khi tỷ lệ nhập học đúng

độ tuổi trung bình của cả nước là 90/100, và tỷ lệ này trong nhóm học sinh nữ vẫn thấp hơn trong nhóm học sinh nam 1

Để đáp ứng yêu cầu của tình hình và vượt qua những thách thức mới, nhằm thực hiện đúng các cam kết và công ước quốc tế đã ký kết, đặc biệt là Công ước quốc tế về Quyền trẻ em (1989) và Tuyên bố chung về quyền con người (1984) với nhiều điều khoản nhấn mạnh về quyền an sinh và bảo trợ xã hội, chính phủ Việt Nam xây dựng kế hoạch Phát triển Kinh tế Xã hội để đáp ứng yêu cầu trên từng lĩnh vực kinh tế, xã hội và môi trường Kế hoạch Phát triển Kinh tế Xã hội là công cụ phục vụ lập kế hoạch để thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế, xã hội, môi trường, đảm bảo an ninh quốc gia Ngoài ra, Chính phủ còn xây dựng các chương trình hỗ trợ đối với một số đối tượng mục tiêu và vùng trọng điểm nghèo đói

Trong thời gian qua, UNICEF Việt Nam đã và đang phối hợp cùng Bộ Kế hoạch Đầu tư nâng cao chất lượng thiết kế các nội dung mang tính xã hội trong bản kế hoạch Phát triển Kinh tế xã hội bằng phương pháp tiếp cận kiểm toán xã hội Các công cụ trong phương pháp này cung cấp thông tin về chất lượng cũng như chi tiêu cho dịch vụ xã hội từ ý kiến, nhận xét của người dân sử dụng dịch vụ Trong các công cụ đó, Khảo sát Chi tiêu công (PETS) được thử nghiệm tại hai huyện của tỉnh Điện Biên nhằm trực tiếp đánh giá hiệu quả của một chương trình hỗ trợ tiền cho học sinh, và đồng thời nâng cao năng lực cho địa phương trong việc sử dụng công cụ này

Mục tiêu của công cụ PETS hướng tới việc theo dõi lượng nguồn lực công được chuyển tới tay đối tượng mục tiêu và phân tích tìm ra những vấn đề nổi cộm trong quá trình cung ứng dịch vụ Khảo sát PETS giúp xác định những vướng mắc của quá trình triển khai chương trình hỗ trợ, thu thập các thông tin giúp nâng cao chất lượng quá trình ra quyết định và xây dựng chính sách của Chính phủ Ngoài ra, kết quả của PETS cho thấy phương thức, số lượng và thời điểm nguồn lực được chuyển tới tay người hưởng lợi Ở Điện Biên, nghiên cứu PETS thu thập các thông tin và bằng chứng về việc chuyển kinh phí hỗ trợ qua các cấp quản lý và từ đơn vị cung cấp dịch vụ (trường học) tới người hưởng lợi (học sinh) trong suốt quá trình thực hiện Quyết định 112, một phần của Chương trình 135- Chương trình Mục tiêu quốc gia hỗ trợ các xã vùng đặc biệt khó khăn Các đối tượng hưởng lợi là học sinh dân tộc thiểu số nghèo với mức hỗ trợ 140.000 đ/tháng (khoảng 7 đô la Mỹ) nhằm hỗ trợ thêm chi phí cho học tập, giảm tỷ lệ bỏ học của học sinh

Khảo sát được triển khai từ tháng 12/2011 đến tháng 1/2012 tại huyện Điện Biên Đông và Mường Chà Các nguồn thông tin thu thập chính gồm phỏng vấn cán bộ các cấp, ban giám hiệu 65 trường tiểu học và trung học cơ sở của hai huyện Khảo sát 293 hộ với 604 học sinh, trong đó có 470 em đã nhận được hỗ trợ từ QĐ 112 ở tám xã đã thu nhận nhiều thông tin về chất lượng và cách thức chi trả

hỗ trợ

Nghiên cứu thu thập thông tin về quá trình thực hiện và chuyển hỗ trợ trong hai năm học 2009-2010

và 2010 – 2011 Ở cấp hộ, Nhóm nghiên cứu chỉ tập trung khảo sát thông tin của năm 2010-2011.Các phát hiện chính cho thấy nhìn chung, các hộ hưởng lợi từ QĐ112 cũng như cán bộ và giáo viên địa phương đều hài lòng với hỗ trợ từ nhà nước theo quyết định này 77% các hộ được khảo sát thể

1 UNICEF (2009), Báo cáo phân tích tình hình trẻ em tại Điện Biên, trang 80

hiện mức hài lòng trong đó ở Điện Biên Đông có tới 85% các ý kiến hài lòng hoặc rất hài lòng, tỷ lệ này ở Mường Chà thấp hơn đôi chút (70%) Ngoài ra, 95% các ý kiến khẳng định hỗ trợ từ chương trình đóng góp một phần kinh phí đáng kể để tạo thêm cơ hội cho con em đi học- 1/10 trong tổng số các ý kiến khẳng định nếu không có hỗ trợ thì họ không thể cho con em tiếp tục đến lớp trong thời gian qua.

Mặc dù đã đạt được những kết quả tích cực như vậy, nghiên cứu PETS dưới đây cho thấy còn khá nhiều hạn chế cần rút kinh nghiệm cho các chương trình hỗ trợ tiếp theo như sau:

Khoản hỗ trợ tiền mặt của Chương trình được phân bổ một lần hoặc hai lần mỗi năm và không có nhiều bằng chứng về việc thực sự căn cứ vào thời gian đến lớp thực tế Điều này chưa phù hợp với nội dung hướng dẫn của Chương trình khi quy định hỗ trợ tiền mặt hàng tháng cho học sinh con hộ nghèo thuộc các xã 135 theo thời gian đến lớp Ngoài ra, kinh phí chuyển cho hộ thường chậm tới vài tháng, rất muộn vào cuối học kỳ, thậm chí tới kỳ nghỉ hè hay cho tới tận năm học sau, như vậy đã làm ảnh hưởng tới bản chất của chương trình muốn hỗ trợ tiền mặt kịp thời, giảm hiệu quả khuyến khích động lực của học sinh tích cực đến lớp

Nguyên nhân đầu tiên chính là chậm trễ từ khâu lập dự toán ở tất cả các cấp quản lý- mức chậm trễ ghi nhận được của hai năm học được nghiên cứu là từ ba đến mười hai tháng, dẫn đến việc thực

hiện chương trình cũng triển khai chậm, bắt đầu ngay từ khâu giải ngân, giao dự toán từ cấp trung ương về tỉnh Theo quy định về quản lý ngân sách thông thường, kinh phí phải được giao từ trước 31 tháng 12 của năm trước Tuy vậy rõ ràng nếu nhìn vào kinh phí của học kỳ hai năm học 2009-2010 chẳng hạn (thuộc năm tài chính 2010), thời gian kinh phí về đến tỉnh chậm là 5 tháng; còn kinh phí cho học kỳ 1 năm học 2010-2011 (cũng thuộc năm tài chính 2010), thời gian chậm chễ là 11 tháng Việc chuyển kinh phí từ tỉnh xuống huyện có nhanh hơn đôi chút nhưng cũng thường mất từ hai tới thậm chí tám tuần qua hai năm học vừa qua.2

Hỗ trợ từ trường tới học sinh cũng tiếp tục bị chậm trễ Theo số liệu của trường thì 2/3 số trường cấp

hỗ trợ trong vòng 10 ngày sau khi rút tiền từ kho bạc huyện, và có tới 10% số trường phải chờ tới bốn tháng sau mới chuyển tiền hỗ trợ tới học sinh Số liệu từ khảo sát hộ theo giả thuyết do nghiên cứu đặt ra cho rằng tỷ lệ chuyển tiền ngay trong tháng cũng chỉ đạt 60-70% và khoảng 20-30% chỉ được nhận tiền tới 4-5 tháng sau

Số tiền đã nhận cho tới thời điểm khảo sát cũng là một thông tin cần xem xét nếu so với số tiền được cấp phát theo quy định Đối với học kỳ 1 năm học 2010-2011, theo giả thuyết đang phân tích, ở Điện Biên Đông số tiền đã nhận vẫn còn thiếu 31% so với mức quy định, ở Mường Chà còn thiếu 9%; số tiền đã nhận của học kỳ 2 ở Điện Biên Đông còn thiếu 22% và Mường Chà là 12%

Theo thông tin của các hộ, phải trả phí dịch vụ để nhận tiền hỗ trợ cũng là một thực tế không phải

không phổ biến Thêm vào đó, các hộ dân còn xác nhận là họ phải đóng góp một khoản tiền ngay

cho trường khi được nhận hỗ trợ với số tiền trung bình là khoảng 140.000 – 170.000 đ mỗi học sinh- tương ứng khoảng hơn một tháng hỗ trợ cho học sinh

Rủi ro về thất thoát còn nằm trong cách thức nhiều trường chưa chuyển lại phần kinh phí còn dư

cho kho bạc Dù có quy định rõ của hệ thống Kho bạc về quản lý kinh phí còn dư, ở cả hai huyện

Mường Chà và Điện Biên Đông, một con số không nhỏ vẫn được giữ lại ở các trường: trong năm học 2010-2011, ở Mường Chà mỗi học kỳ số tiền được kết chuyển tiếp cho các trường lên tới hơn một tỷ đồng, số tiền ở Điện Biên Đông cũng từ 700 đến 800 triệu

Quy trình xác định và rà soát đối tượng hưởng lợi khá rườm rà đã trở thành gánh nặng cho các hộ dân và tạo nguy cơ gây mất công bằng cho các đối tượng hưởng lợi Cụ thể là yêu cầu photo 3 bản công chứng (sổ hộ nghèo) đang gây thêm phiền hà, tốn kém cho hộ dân, nhất là các hộ nghèo ở vùng sâu để hoàn tất hồ sơ để được nhận hỗ trợ

2 Trong học kỳ 2 năm học 2010-2011, do kinh phí chuyển từ trung ương về muộn, tỉnh Điện Biên đã chủ động tạm ứng kinh phí của địa phương để thực hiện chi trả cho học sinh theo QĐ 496/QĐ-UBND của UBND tỉnh Điện Biên ngày

30/05/2011

Các hộ dân cũng chia sẻ về vấn đề hạn chế trong việc nhận hỗ trợ Có khoảng 20% số hộ dân được khảo sát cho biết con em họ vẫn chưa được nhận hỗ trợ cho dù điều kiện của gia đình phù hợp với tiêu chí của chương trình Ở một số trường, tỉ lệ học sinh là con em các hộ nghèo chưa được nhận hỗ trợ còn lên tới 30%.

Phương thức tổ chức thực hiện chương trình ở tỉnh Điện Biên chưa hoàn toàn thống nhất với quy định của trung ương, đặc biệt là vai trò của Ban Dân tộc vẫn còn tương đối hạn chế so với trách nhiệm đã được giao là giám sát tổng thể, theo dõi và giám sát tình hình thực hiện chương trình tại tỉnh

Hệ thống thông tin phục vụ báo cáo và giải trình khá hạn chế bởi cách thức lập biểu, lưu trữ dữ liệu

ở các đơn vị cấp huyện, xã và trường học chưa theo một quy chuẩn thống nhất nào Thông tin còn

sơ sài, và không thống nhất giữa các cấp và khó có thể thu thập được một cách đầy đủ và chính xác Đặc biệt là ở cấp trường học, khi được đề nghị cung cấp thông tin, nhiều trường học không đưa ra được các chứng từ liên quan đến việc chuyển, nhậ tiền hỗ trợ Ví dụ, danh sách ký nhận tiền của học sinh cũng chỉ có tên họ, chứ ký mà không có ngày nhận tiền thực tế của từng học sinh Thêm vào

đó, cách thức lập biểu, lưu trữ dữ liệu ở các đơn vị không tương đồng nên trong nhiều tính toán của nghiên cứu không thể so sánh dữ liệu giữa các bên

Xét về công tác quản lý chung, cho tới thời điểm của nghiên cứu này (tháng 12/2011, tháng 1/2012), sáu tháng sau khi QĐ112 hoàn tất ở các trường học, công tác lập báo cáo quyết toán chi trả hỗ trợ vẫn chưa được tiến hành Theo luật Ngân sách, báo cáo cuối cùng để kết luận về chi tiêu và quản lý chương trình chỉ có thể được thực hiện sau khi đơn vị quyết toán và được UBND địa phương thông qua, hoặc sau khi đơn vị thực hiện chi trả đã hoàn tất mọi thủ tục giấy tờ với Kho bạc Quy định thông thường cho hàng năm là trước 25 tháng 1 năm sau3 Ở Điện Biên, chỉ mới có báo cáo quyết toán cho năm 2009, chưa quyết toán cho hai năm tài chính 2010 và 2011 Kinh phí chi trả đã hai năm nhưng thực ra vẫn mới chỉ là hình thức tạm ứng kinh phí Do vậy chưa thể đưa ra kết luận về chất lượng và hiệu quả sử dụng kinh phí cũng như mức thất thoátthất thoát thực tế

Một trong những phát hiện chính của nghiên cứu có thể lý giải cho mâu thuẫn trong việc tỷ lệ hài lòng của người dân vẫn cao cho dù có nhiều chậm trễ và có khả năng rò rỉ kinh phí hỗ trợ đó là thực tế người dân chưa hiểu rõ về mục tiêu và thời gian, số tiền được hỗ trợ theo quyết định Chỉ 40% số hộ được khảo sát cho biết họ có biết đôi chút về quyết định này nhưng những hiểu biết chỉ rất mờ nhạt Sau bốn năm triển khai Quyết định, tỷ lệ này là rất thấp Theo đó, Với hiểu biết không kỹ về tiền hỗ trợ, việc sử dụng kinh phí cũng thiếu trọng tâm

3 Thông tư số 108/2008/TT-BTC ngày 18/11/2008 của Bộ Tài chính về việc hướng dẫn xử lý ngân sách cuối năm và lập, báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước hàng năm

Các khuyến nghị

(1) Nâng cao chất lượng hệ thống quản lý chi tiêu công ở cơ sở từ bài học kinh nghiệm

về quản lý hỗ trợ của QĐ 112 cho học sinh

Tỉnh nên tranh thủ mọi cơ hội và có biện pháp quản lý, điều hành phù hợp để tìm hiểu sâu hơn nữa những kết quả và bài học thực sự của quá trình triển khai QD 112 nhằm xây dựng một hệ thống quản

lý chi tiêu công minh bạch, đơn giản hơn Để làm được điều đó, tỉnh cần xác định và lựa chọn một

số tiêu chí quan trọng như xác định chính xác đối tượng hưởng lợi, triển khai hỗ trợ kịp thời, đúng số lượng, nâng cao chất lượng kết quả thực hiện

Địa phương nên rút kinh nghiệm để giảm bớt các yếu tố làm chậm tiến độ lập dự toán và trình duyệt

dự toán, có thể bắt đầu từ quy trình lập và phê duyệt danh sách đối tượng hưởng lợi Việc kiểm tra và đối chiếu với chính quyền xã cũng cần được thực hiện nhằm đảm bảo trách nhiệm giải trình của các bên

(2) hạn chế và xóa bỏ các cách làm tạo nguy cơ thất thoát lớn

Để tăng khả năng đảm bảo nguồn lực vốn đã hạn hẹp của chương trình đến được đúng nhóm đối tượng mục tiêu, một số việc cần được kiên quyết thực hiện ngay, bao gồm kiểm tra đảm bảo chấm dứt cách thức đưa học sinh ký trước để hoàn tất thủ tục giấy tờ cho Kho bạc, ngăn chặn tình trạng trung gian và “phí dịch vụ” để được nhận hỗ trợ, giảm bớt các trường hợp thu đóng góp chi phí cho trường học ngay khi cấp phát hỗ trợ cho học sinh, kiểm tra lại và thực hiện theo đúng hướng dẫn của

hệ thống Kho bạc về việc chuyển lại kinh phí còn dư sau cấp phát Tăng cường nhận thức và sự tham gia của cộng đồng để hiểu rõ hơn về mục tiêu, quy trình thực hiện chính sách này nhằm giảm rủi ro thất thoát Nên cân nhắc huy động thêm cả kênh ban phụ huynh, đoàn thể của xã phường để tham gia quá trình chi trả hỗ trợ và sau đó là sử dụng hỗ trợ của đối tượng hưởng lợi

Nhanh chóng quyết toán theo hướng dẫn của Luật ngân sách cho các khoản đã chi trả của 3 học kỳ vừa qua Cũng nên quy định địa phương và các trường học báo cáo công khai các hoạt động của chương trình theo định kỳ hàng quý và hàng năm, trong đó nêu rõ danh sách đối tượng, số tiền và ngày tháng của mỗi lần chuyển hỗ trợ Nên thực hiện và công khai báo cáo kiểm toán động lập

(3) Nâng cao tính công khai, minh bạch trong triển khai

Thông tin, tuyên truyền tốt hơn nữa cho người sử dụng, người hưởng lợi Trong quá trình triển khai, cần huy động mọi nguồn lực, đặc biệt là sự tham gia của chính quyền địa phương để không ngừng nâng cao nhận thức cho người hưởng lợi về mục tiêu của chương trình, qua đó tất cả cùng hướng tới tính minh bạch, trách nhiệm giải trình và sử dụng hỗ trợ thật sự hiệu quả

(4) Nâng cao sự tham gia của cộng đồng

Việc thiết lập các hoạt động tham gia của cộng đồng và tham vấn trong tiến trình lập ngân sách, nhất

là khâu chuyển kinh phí hỗ trợ là những công việc cần thiết để thúc đẩy sự tham gia của cộng đồng

(5) Giám sát và trách nhiệm giải trình

Để hình thành một quy trình tổ chức minh bạch, rõ ràng, thông suốt, từng khâu thực hiện đều phải được tập hợp, ghi chép lại và đánh giá bằng những chỉ số hiệu quả cụ thể Quy trình lập, giao dự toán

ngân sách cần được công khai hơn để mọi người cùng nắm rõ về quy trình, hình thức, biểu mẫu, đặc biệt ở cấp đơn vị cung cấp dịch vụ tuyến đầu và người sử dụng.

Hệ thống lưu trữ và quản lý cần được cải tiến ở tất cả các cấp, đặc biệt là cấp hộ gia đình

Ban Dân tộc tỉnh và các Phòng Dân tộc huyện nên được phân công nhiệm vụ rõ ràng hơn nữa để thực sự trở thành một đơn vị giám sát quá trình cấp phát ngân sách, giải ngân và chi trả cho đối tượng hưởng lợi Nên huy động cả Ban Giám hiệu nhà trường cùng thanh tra nhân dân của xã, thôn giám sát quá trình cấp phát và sử dụng hỗ trợ

Nên sử dụng các tổ chức độc lập, bên ngoài các đơn vị thực hiện, các cơ quan chính quyền có liên quan để đánh giá độc lập về chất lượng thực hiện

● Tác động thực sự của khoản hỗ trợ tới chất lượng học tập của học sinh;

● Tiếp tục nghiên cứu hiệu quả triển khai hỗ trợ theo Nghị định 49 ở hai huyện nghiên cứu, qua đó sẽ có thể so sánh, rút ra bài học về phương thức triển khai cũng như mức hỗ trợ

chương 1

Giới thiệu

1.1 Mục tiêu nghiên cứu

Trong thập kỷ vừa qua, Việt Nam đã đạt được nhiều kết quả khả quan, đã nâng cao thu nhập và xóa đói giảm nghèo cho người dân với tỷ lệ nghèo đã giảm đáng kể trong khắp cả nước Việt Nam đã vượt các mục tiêu phát triển thiên niên kỷ- bao gồm mục tiêu từ năm 1990 tới năm 2015 giảm một nửa tỷ lệ người nghèo sống với mức thu nhập dưới 1 đô la Mỹ một ngày Tuy nhiên, khoảng cách giữa nông thôn và thành thị vẫn còn lớn, tỷ lệ nghèo đói ở các khu vực miền núi, đặc biệt trong nhóm các đồng bào dân tộc thiểu số vẫn còn cao Tốc độ giảm nghèo ở các nhóm dân tộc đó thấp hơn

nhiều so với nhóm dân có đa số là người Kinh và người Hoa Năm 2008, tỷ lệ nghèo trong nhóm hộ dân tộc là 50,3%, trong nhóm người Kinh và người Hoa chỉ là 9% Ngoài ra, tuy chỉ chiếm 1/8 dân số nhưng người dân tộc chiếm tới 50% số người nghèo, nhất là nghèo lương thực Điều kiện tự nhiên

và thời tiết khắc nghiệt, thiếu thốn các dịch vụ cơ bản, không tiếp cận được thị trường chính là những yếu tố chính gây ảnh hưởng tiêu cực đến đời sống của người dân tộc ở khu vực miền núi cũng như những cộng đồng thôn xã vùng hẻo lánh

Để đáp ứng yêu cầu của tình hình và vượt qua những thách thức mới và nhằm thực hiện đúng các cam kết và công ước quốc tế đã ký kết, đặc biệt là Công ước quốc tế về Quyền trẻ em (1989) và

Tuyên bố chung về quyền con người (1984) với nhiều điều khoản nhấn mạnh về quyền an sinh và bảo trợ xã hội, chính phủ Việt Nam xây dựng kế hoạch Phát triển Kinh tế Xã hội cho từng giai đoạn nhằm đáp ứng yêu cầu trên từng lĩnh vực bao gồm cả kinh tế, xã hội và môi trường Kế hoạch Phát triển Kinh tế Xã hội là công cụ phục vụ lập kế hoạch để thực hiện các nhiệm vụ kinh tế, xã hội, môi trường, an ninh quốc gia Ngoài ra, Chính phủ còn xây dựng các chương trình hỗ trợ một số đối

tượng mục tiêu và vùng trọng điểm nghèo đói Các chương trình hỗ trợ này tập trung nâng cao khả năng tiếp cận của các cộng đồng nghèo đến các dịch vụ công và các dịch vụ xã hội

Trong thời gian qua, UNICEF Việt Nam đã và đang phối hợp cùng Bộ Kế hoạch Đầu tư nâng cao chất lượng các nội dung xã hội trong bản kế hoạch Phát triển Kinh tế xã hội thông qua phương pháp tiếp cận kiểm toán xã hội Các công cụ theo phương pháp này được sử dụng để cung cấp thông tin về chất lượng của các dịch vụ xã hội cũng như chi tiêu cho các dịch vụ đó xuất phát từ ý kiến, nhận xét của người dân sử dụng dịch vụ Trong số các công cụ đó, Khảo sát Chi tiêu công (PETS) được thử nghiệm ở hai huyện của tỉnh Điện Biên nhằm đánh giá hiệu quả của chương trình hỗ trợ tiền cho học sinh, và đồng thời để nâng cao năng lực của các cơ quan, cán bộ tai địa phương như Sở KHĐT, Sở LĐTBXH, Ban Dân tộc tỉnh, Cục Thống kê tỉnh và các đơn vị cấp huyện trong việc sử dụng công cụ này Khảo sát PETS rà soát dòng chi hỗ trợ từ tỉnh xuống huyện, từ huyện xuống trường và sau đó là tới các học sinh của các trường tiểu học và trung học cơ sở

Mục tiêu của công cụ PETS hướng tới việc theo dõi dòng chảy của nguồn lực công cho tới khi tới đích là được chuyển tới tận tay đối tượng mục tiêu và phân tích tìm ra những vấn đề nổi cộm trong quá trình cung ứng dịch vụ Khảo sát PETS giúp xác định những vướng mắc của quá trình triển khai chương trình, thu thập các thông tin giúp nâng cao chất lượng quá trình ra quyết định và xây dựng

chính sách của Chính phủ Ngoài ra, kết quả của PETS cho thấy phương thức, số lượng và thời điểm nguồn lực được chuyển tới tay người hưởng lợi Ở Điện Biên, nghiên cứu PETS thu thập các thông tin và bằng chứng về việc chuyển kinh phí hỗ trợ qua các cấp quản lý và từ đơn vị cung cấp dịch vụ (trường học) tới người hưởng lợi (học sinh) trong quá trình thực hiện Quyết định 112, một phần của Chương trình 135- Chương trình Mục tiêu quốc gia hỗ trợ các xã vùng đặc biệt khó khăn Các đối tượng hưởng lợi là học sinh với mức hỗ trợ 140.000 đ/tháng (khoảng 7 đô-la Mỹ) nhằm hỗ trợ thêm chi phí cho học tập, giảm tỷ lệ bỏ học.

Khảo sát được triển khai từ tháng 12/2011 đến tháng 1/2012 tại huyện Điện Biên Đông và Mường Chà Các nguồn thông tin thu thập chính gồm phỏng vấn cán bộ các cấp, ban giám hiệu 65 trường tiểu học và trung học cơ sở của hai huyện Khảo sát 293 hộ với 604 học sinh, 470 đã nhận được hỗ trợ từ QĐ 112 ở tám xã và đã thu nhận nhiều thông tin về chất lượng và cách thức chi trả hỗ trợ

1.2 Nội dung của Báo cáo

Báo cáo gồm sáu phần chính Sau phần 1 giới thiệu, phần 2 trình bày tổng quan về cách tiếp cận cũng như phương pháp chọn mẫu và thực hiện nghiên cứu Phần 3 mô tả về chương trình mục tiêu

135, QĐ112 và bối cảnh tổ chức đợt khảo sát Phần 4 tóm lược về cơ cấu tổ chức của chương trình, các định mức hỗ trợ Phần 5 giới thiệu các phát hiện chính từ đợt khảo sát, những vướng mắc, hạn chế trong quá trình thực hiện như chậm trễ, dấu hiệu về thất thoát nguồn lực và tính công bằng trong phân bổ hỗ trợ Phần 6 kết luận về nghiên cứu và đưa ra một số bài học, đề xuất

chươNG 2

Phương pháp

và công cụ

Nghiên cứu

Nhằm đạt được các mục tiêu đã đặt ra cho đợt khảo sát, nhóm nghiên cứu đã tiến hành theo ba

bước: nghiên cứu tài liệu thứ cấp, phân tích hệ thống tổ chức thực hiện và đánh giá nhanh dữ liệu, và sau đó khảo sát diện rộng

2.1 Nghiên cứu tài liệu

Nghiên cứu tài liệu là bước đầu tiên nhằm phân tích và tổng hợp các tài liệu và dữ liệu đã có sẵn Nhóm nghiên cứu đã rà soát một số lượng lớn các tài liệu bao gồm các tài liệu chính thức của

Chương trình 135 và QĐ 1124, tất cả các quyết định chính thức về việc thành lập các Ban chỉ đạo Chương trình 112 tại trung ương và cấp tỉnh Ngoài ra, nhóm nghiên cứu còn rà soát các tài liệu khác bao gồm các báo cáo hành chính, tài chính, thanh tra và kiểm toán có liên quan

Việc nghiên cứu tài liệu đã cung cấp cho nhóm nghiên cứu những thông tin đầu vào hình thành báo cáo phân tích hệ thống tổ chức thực hiện, xác định các bên liên quan chính cũng như các luồng chu chuyển nguồn lực của QĐ112

Phân tích hệ thống tổ chức thực hiện và Đánh giá nhanh dữ liệu

Báo cáo phân tích hệ thống tổ chức thực hiện nhằm đánh giá bộ máy tổ chức quản lý triển khai

chương trình cũng như các quy định thực hiện Bước này gồm các công việc như đánh giá nhanh lượng dữ liệu có sẵn thông qua phỏng vấn, trao đổi với các đơn vị liên quan ở tỉnh, huyện và cả xã trong quá trình lập dự toán và cấp phát kinh phí hỗ trợ của QĐ 112 Các cuộc phỏng vấn được thực hiện vào tháng 10 và tháng 12 năm 2011 với Ban Dân tộc tỉnh, Sở Tài chính, Sở GD&ĐT, Sở KH&ĐT, UBND tỉnh, Ban Dân tộc huyện, Phòng tài chính huyện, Phòng GD&ĐT huyện, UBND xã, trưởng thôn/bản, ban giám hiệu một số trường và đại diện một số hộ dân hưởng lợi Mỗi cuộc phỏng vấn đều dựa trên các câu hỏi định hướng được chuẩn bị trước

4 Quyết định số 07/2006/QD-TTg ngày 10/1/ 2006 và Quyết định số 112/2007/QD-TTg ngày 20/7/2007, Quyết định

101/2009-QD-TTg

Khảo sát

Dựa vào kết quả đánh giá sơ bộ hệ thống tổ chức thực hiện và nguồn thông tin đã sẵn có, nhóm nghiên cứu biên soạn bảng hỏi dành cho các cấp quản lý, cấp trường học và bảng hỏi dành cho hộ dân Bộ bảng hỏi dự thảo được tập huấn cho các cán bộ khảo sát và sử dụng trong lần khảo sát thử tại 15 hộ gia đình tại 2 xã thuộc huyện Điện Biên Sau khi khảo sát thử, bảng hỏi được hoàn chỉnh cùng với bản hướng dẫn phỏng vấn để phục vụ đợt thu thập dữ liệu từ tháng 12/2011 đến tháng 1/2012

2.1 chọn mẫu

Ngay từ đầu, hai huyện Mường Chà và Điện Biên Đông đã được lựa chọn làm địa bàn khảo sát bởi

tỉ lệ hộ nghèo thuộc các dân tộc thiểu số cao (khoảng 50%) và do đó có số lượng trẻ em thuộc đối tượng hưởng lợi của QĐ112 lớn (hai huyện này chiếm khoảng 30% tổng số trẻ em được hưởng lợi của toàn tỉnh) Về mặt địa lý, hai huyện này đều nằm không quá xa so với tỉnh lỵ của tỉnh là thành phố Điện Biên Phủ nhưng lại có đặc điểm khác nhau: trong khi huyện Mường Chà có địa hình phẳng và

có hệ thống đường nhựa tốt hơn thì huyện Điện Biên Đông lại khó tiếp cận hơn do địa hình đồi núi và điều kiện đường sá khó khăn hơn Tại mỗi huyện có hai xã được lựa chọn và dự kiến có tổng cộng khoảng 300 bảng hỏi được thu thập từ các hộ gia đình được chọn mẫu từ các xã này (xem Bảng 1)

Bảng 1 các thông tin chính về hai huyện trong mẫu khảo sát

Cách thành phố Điện Biên Phủ 50 km, địa bàn khó đi, đường xấu

toàn tỉnh) 2,109 (15%) 1,576 (12%) 12,915 (100%) Nguồn: Tính toán từ các tài liệu thứ cấp

Ở hai huyện, nhóm nghiên cứu dự kiến thu thập dữ liệu từ 300 hộ dân từ tám xã5 Các hộ được chọn

từ danh sách đối tượng được nhận hỗ trợ của mỗi trường Như vậy, tại tám xã địa bàn khảo sát có

24 trường học, từ mỗi trường chọn mẫu 10-15 học sinh từ danh sách đã nhận hỗ trợ của năm học 2010-2011 (tương ứng theo tỷ lệ số học sinh nhận hỗ trợ ở mỗi trường)

Bảng 2 các xã chọn mẫu ở hai huyện

Cùng với khảo sát hộ ở 8 xã, toàn bộ 65 trường tiểu học và trung học cơ sở ở các xã 135 của hai

huyện cũng được khảo sát bằng bảng hỏi riêng 6

Bảng 3 Mẫu khảo sát của nghiên cứu PEtS Điện Biên

tại các xã chọn mẫu tại hai huyện chọn mẫu

tỉnh Điện Biên

Mường chà Điện Biên Đông Mường chà Điện Biên Đông

Nguồn: Khảo sát PETS tại Điện Biên 2012

Đợt khảo sát đã thu được tổng cộng 293 bảng hỏi dành cho hộ, thu thập thông tin về 787 em (từ 6 đến 21 tuổi), trong đó có 604 em có đi học Có 553 học sinh thuộc 24 trường được chọn mẫu tại các

xã 135, trong đó có 470 em xác nhận đã nhận được khoản tiền hỗ trợ, chiếm 14% tổng số người

hưởng lợi của các xã được chọn mẫu tại hai huyện

5 Các phương án chọn xã do máy tính chọn ngẫu nhiên và Ban quản lý Dự án tỉnh bạn hữu Điện Biên quyết định lựa chọn phương án với đầy đủ đại diện cả xã vùng cao và vùng đồng bằng.

6 Bảng hỏi trường học gồm hai phần: bảng hỏi phỏng vấn do nhóm điều tra viên thực hiện khi đến gặp ban giám hiệu

trường học và một biểu điền thông tin

có Sổ hộ nghèo cho năm 2011, nhưng chỉ có 82% trong tổng số các hộ này có Sổ hộ nghèo trong năm

2010 Trung bình mỗi gia đình ở Mường Chà có đông trẻ em hơn Điện Biên Đông- 2,87 so với 2,42 hàm ý số trẻ em trong tổng dân số ở Mường Chà là cao hơn Tuy nhiên, khi tính đến tỷ lệ đi học đầy đủ trong tổng số trẻ em, tỷ lệ ở Mường Chà lại thấp hơn ở Điện Biên Đông (73% so với 79%) Xét về thu nhập, thu nhập hộ trung bình hàng năm ở cả hai huyện đều ngang nhau, khoảng 13 triệu đồng/năm

Bảng 4 các đặc điểm chính của nhóm hộ được chọn mẫu

Mường chà Điện Biên Đông tổng

Nguồn: Khảo sát PETS tại Điện Biên 2012

2.3 Đặc điểm của trường học

Nhóm nghiên cứu đã thu thập được 65 bảng hỏi khảo sát từ các trường của hai huyện trong đó có 28 trường thuộc huyện Mường Chà (17 trường tiểu học, 10 trường trung học cơ sở, một trường gồm cả hai cấp học); 37 trường của huyện Điện Biên Đông (22 trường tiểu học, 15 trường trung học cơ sở) (xem Bảng 5)

Trung bình mỗi trường có 17 phòng học, một nửa trong số đó đã có điện Hầu hết các trường học

đều có nhà vệ sinh riêng cho nam nữ và có điện thoại cố định 20% trường học chưa có Internet Đa

số các trường đều nằm gần trung tâm xã nhưng đều vẫn khá xa trung tâm huyện Trung bình đi từ

trường ra trung tâm huyện bằng xe máy mất 1,5 giờ, trong đó trường xa nhất mất 3 giờ

Về đội ngũ cán bộ, bộ máy tổ chức giữa các trường khá tương đồng: mỗi trường có khoảng 35 cán

bộ giáo viên, trong đó khoảng 80% là giáo viên Số học sinh trung bình của một trường ở Mường Chà nhiều hơn so với Điện Biên Đông- 300 em so với 269 em Tuy nhiên tỉ lệ học sinh là người dân tộc ở Điện Biên Đông lại cao hơn với 95% trong khi ở Mường Chà chỉ là 90% Mặc dù vậy, tỷ lệ số học sinh hưởng lợi từ QĐ 112 ở Mường Chà vẫn cao hơn hẳn- 60% so với 46% ở Điện Biên Đông, trong nhóm

đó học sinh dân tộc cũng chiếm tỷ lệ lớn hơn: 63% ở Mường Chà và 47% ở Điện Biên Đông

Bảng 5 Đặc điểm của các trường học trong mẫu khảo sát

huyện Mường chà huyện Điện Biên Đông tổng cộng

Tỷ lệ trường có nhà vệ sinh riêng nam nữ (%) 93% 91% 92%

Số học sinh là người dân tộc thiểu số trung bình

Tỷ lệ % học sinh là người dân tộc thiểu số 90% 95% 94%

Tỷ lệ % học sinh được hưởng hỗ trợ từ QĐ 112 59% 46% 52%

Tỷ lệ % học sinh được hưởng hỗ trợ từ QĐ 112 là

Nguồn: Khảo sát PETS tại Điện Biên 2012

chươNG 3

Giới thiệu về

chương trình 135

và Quyết định 112

3.1 Mục tiêu của chương trình

Năm 1998, Chính phủ Việt Nam thông qua Chương trình mục tiêu quốc gia với tên gọi đầy đủ là

“Chương trình Phát triển Kinh tế Xã hội cho các xã vùng đặc biệt khó khăn, vùng đồng bào dân tộc và miền núi giai đoạn giai đoạn 1998-2005 (thường được gọi là Chương trình 135 giai đoạn 1) và sau đó tiếp nối với giai đoạn hai từ 2006 đến 2010 Mục tiêu của Chương trình 135 là nhằm tạo sự chuyển biến nhanh về sản xuất, thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp theo hướng sản xuất gắn với thị trường; cải thiện và nâng cao đời sống vật chất, tinh thần cho đồng bào các dân tộc ở các xã, thôn, bản đặc biệt khó khăn một cách bền vững, giảm khoảng cách phát triển giữa các dân tộc và

giữa các vùng trong cả nước

Trong giai đoạn 1, tính đến năm 2005, chương trình đã thực hiện trên tổng số 2410 xã và thôn bản nghèo nhất của đất nước với khoảng 1,1 triệu hộ, 6 triệu người dân Tổng kinh phí của giai đoạn 1

là 8.434 tỷ đồng (khoảng 600 triệu đô la Mỹ) từ ngân sách trung ương, 240 tỷ đồng từ ngân sách địa phương; xây dựng được trên 20.000 hạng mục cơ sở hạ tầng quy mô nhỏ ở xã và liên xã Giai đoạn 2 của chương trình tiếp tục hỗ trợ 1.848 xã nghèo, 3.374 thôn bản, tổng kinh phí ước tính 7.000 tỷ đồng (450 triệu đô la Mỹ) Giai đoạn 2 gồm 4 hợp phần như sau:

● Về phát triển sản xuất: cung cấp hỗ trợ về cây con giống, phân bón, thuốc trừ sâu, khuyến nông, giới thiệu các mô hình phát triển nông nghiệp, cung cấp máy móc và công cụ sản

xuất

● Về phát triển cơ sở hạ tầng: xây dựng cơ sở hạ tầng thiết yếu đường giao thông cho xe cơ giới (từ xe máy trở lên) từ trung tâm xã đến tất cả thôn, bản; công trình thủy lợi nhỏ; trường, lớp học kiên cố, trạm y tế, điện, nước sinh hoạt, nhà sinh hoạt cộng đồng, chợ

● Về nâng cao đời sống văn hóa, xã hội cho nhân dân: hỗ trợ học sinh con hộ nghèo đang học nội trú hoặc bán trú, hỗ trợ các hoạt động văn hóa truyền thông; trợ giúp pháp lý cho người dân

● Về nâng cao năng lực: trang bị, bổ sung những kiến thức về chuyên môn nghiệp vụ, xóa đói, giảm nghèo, nâng cao nhận thức pháp luật, nâng cao kiến thức quản lý đầu tư và kỹ năng quản lý điều hành để hoàn thành nhiệm vụ cho cán bộ, công chức cấp xã và trưởng thôn, bản

Giai đoạn 2 của Chương trình 135 đã hỗ trợ được cho 926.326 học sinh con hộ nghèo đang học mẫu giáo và giáo dục các cấp Theo một số đợt đánh giá, kiểm tra của các cơ quan, quốc hội, “Chương trình 135 đã đáp ứng tích cực mong muốn của người dân Việt Nam”; chương trình được dự kiến sẽ

mở rộng sang giai đoạn 3

Quyết định 112

Từ khi được triển khai, Hợp phần (iv) của Chương trình 135-Cải thiện đời sống văn hoá và xã hội-đã luôn mang một ý nghĩa rất quan trọng trong việc nâng cao đời sống văn hoá xã hội cho người dân thông qua nâng cao khả năng tiếp cận giáo dục, y tế, nước sạch, điện và các dịch vụ quan trọng khác

Về khả năng tiếp cận với giáo dục, mục tiêu được chú trọng nhất chính là nâng cao tỉ lệ đăng ký và đến trường của các trẻ em sống trong các gia đình nằm trong đối tượng mục tiêu của Chương trình

135 do ngay trong giai đoạn thiết kế đã phát hiện ra chênh lệch lớn giữa các xã 135 và trên cả nước

về tổng số đăng ký và tỷ lệ nhập học thuần ở tất cả các cấp học Tổng số đăng ký và tỷ lệ nhập học thuần ở các trường tiểu học tại các xã thuộc CT135-II là 85% và 78% trong khi tỷ lệ của cả nước lần lượt là 104% và 89% Mức khoảng cách hơn 20 điểm phần trăm cũng được ghi nhận ở tỉ lệ nhập học tại các trường trung học cơ sở7

Theo các số liệu báo cáo, tỉ lệ học sinh đến trường tại tỉnh Điện Biên nói chung thấp hơn mức trung bình của cả nước Ví dụ, năm 2008, tỉ lệ học sinh đến trường của các em ở độ tuổi 6-9 của tỉnh chỉ đạt 88,4% so với mức trung bình 90,4% của cả nước Trong khi đó, tỉ lệ trẻ em chưa bao giờ đến trường của tỉnh (10,4%) cũng cao hơn so với tỉ lệ trung bình của cả nước (8,1%)

Để thu hẹp khoảng cách này, vào ngày 20/7/2007, Thủ tướng Chính phủ đã ký duyệt Quyết định 112 Mục tiêu chính của Quyết định 112 được thể hiện qua chính tên của Quyết định, tức là hỗ trợ trực tiếp cho những người dân thuộc đối tượng mục tiêu nhằm cải thiện khả năng tiếp cận đến các dịch vụ công cộng và xã hội cơ bản của họ Quyết định 112 bao gồm bốn hợp phần chính trong đó hợp phần thứ nhất là hợp phần hướng tới hỗ trợ học sinh bán trú là con em các hộ nghèo Quyết định có hiệu lực từ ngày 5/9/2007, dự kiến triển khai từ năm 2007 đến năm 2010 nhưng sau đó tiểu hợp phần thứ nhất của Quyết định đã được gia hạn đến tháng 5/2011, tháng cuối cùng của năm học 2010-20118.Quyết định 112 bao phủ một số lượng lớn các đối tượng hưởng lợi trên cả nước, từ trẻ em ở độ tuổi mầm non đến người lớn ở các hộ nghèo thuộc các xã và thôn bản thuộc Chương trình 135 Tính đến cuối năm 2009, tổng số vốn được giải ngân từ ngân sách nhà nước cho Quyết định 112, hợp phần hỗ trợ học sinh nghèo đạt 1.906,69 tỉ đồng, hỗ trợ được 926.326 trẻ em ở độ tuổi mầm non và các em học sinh nghèo tại các trường bán trú9

7 Thêm vào đó, còn có những khoảng cách rất đáng lưu ý giữa tỉ lệ nhập học học thực tế với mức mục tiêu của năm 2010: 10% khoảng cách gữa tỉ lệ thực tế và tỉ lệ mục tiêu tại cấp tiểu học và 12% tại cấp trung học cơ sở (UNDP, 2008).

8 QĐ có hiệu lực từ ngày 5/9/2007 và ban đầu chỉ hỗ trợ học sinh bán trú, sau đó được sửa đổi trong Quyết định 101 (năm 2009) nhằm mở rộng đối tượng hưởng lợi tới tất cả các em học sinh thuộc các hộ nghèo đang học tại các trường công trong khu vực.

9 Dự thảo lần 8, Văn kiện chương trình 135 giai đoạn 3

Nguồn: PETS Điện Biên, ảnh chụp tại một trường học thuộc huyện Điện Biên Đông

Phạm vi nghiên cứu

Mục tiêu của đợt khảo sát này không phải là nghiên cứu toàn bộ bốn hợp phần của Chương trình 135

mà chỉ giới hạn ở việc nghiên cứu sâu vào hợp phần thứ nhất của Quyết định 112, tức là hợp phần hỗ trợ trẻ em thuộc các hộ nghèo, đặc biệt là những em đang học tiểu học hoặc trung học cơ sở Nghiên cứu này không hướng vào đối tượng học sinh trung học phổ thông do Sở GD-ĐT quản lý tại cấp tỉnh

do có cơ chế quản lý hơi khác biệt so với các cấp khác Phạm vi của nghiên cứu được mô tả tại Hình

1 dưới đây

hình 1 các hợp phần của chương trình 135 và QĐ 112 và Phạm vi triển khai nghiên cứu PEtS

Hợp phần 2:

Cơ sở hạ tầng

3 Hỗ trợ văn hoá và thông tin

Hợp phần 3:

Xây dựng năng lực

4 Hỗ trợ tăng cường tiếp cận các dịch vụ pháp lý

Hợp phần 4: Cải thiện sinh kế và tiếp cận các dịch vụ xã hội

1 Hỗ trợ giáo dục cho trẻ

em thuộc các hộ nghèo

đang đi học

3.2 tỉnh Điện Biên và tình hình thực hiện chương trình 135 và Quyết định 112

Điện Biên nằm ở vùng miền núi phía Bắc và là một trong

những tỉnh nghèo nhất cả nước Tổng số dân của tỉnh năm

2009 là 490.764 người, gồm 19 dân tộc sinh sống, trong

đó dân tộc Thái chiếm 37,99%, dân tộc H’Mông chiếm

34,8%, dân tộc Kinh chiếm 18,42% và các dân tộc khác

như Dao, Khơ mú, Hà Nhì… Tổng diện tích của tỉnh là

9.563 km2 với đường biên giới dài 360 km với Lào và 40,8

km với Trung Quốc Về mặt hành chính, tỉnh Điện Biên

gồm 9 huyện và thành phố/thị xã10 với 112 xã phường

Trong những năm vừa qua, kinh tế của tỉnh đã tăng trưởng

ổn định nhờ sự đầu tư đáng kể của chính phủ Chi tiêu

công dành cho giáo dục của tỉnh cũng tăng đáng kể-từ

mức tăng 15% năm 2005 lên 28,3% năm 2008 Xét về con

số tuyệt đối còn đáng chú ý hơn với con số chi tiêu công

dành cho năm 2008 là 763 tỉ đồng, gần gấp 3 lần so với

253 tỉ đồng cho năm 2005 Nhờ vậy, đời sống của nhân

dân trong tỉnh cũng đã dần dần được cải thiện

Tuy nhiên, các dịch vụ xã hội của tỉnh vẫn còn đang là

vấn đề đáng băn khoăn và tỉnh vẫn còn bị xếp vào nhóm

các tỉnh nghèo nhất nước với 33% hộ gia đình có mức

sống dưới chuẩn nghèo (năm 2009) của chính phủ (Bảng

6) 96.7% những hộ nghèo đó là các hộ dân tộc thiểu số

Tương ứng, Điện Biên là một trong những tỉnh được hỗ trợ

Bảng 6 tỉ lệ hộ nghèo của tỉnh Điện Biên, năm 2007-2009 (%)

Nguồn: Sở KH ĐT Điện Biên, 2010 Hai huyện mẫu của khảo sát PETS được đánh dấu (*)

3.3 cơ cấu tổ chức thực hiện QĐ112

Quyết định 112 quy định tại cấp quốc gia, UBDT là cơ quan chính phủ có vai trò chủ chốt trong quá trình triển khai và thực hiện chính sách hỗ trợ bằng kinh phí dành cho Chương trình 135-Giai đoạn II Nhiệm vụ chính bao gồm lập dự toán hàng năm cho các địa phương, tổng hợp chung vào kế hoạch Chương trình 135 giai đoạn II; tổ chức kiểm tra, giám sát việc thực hiện các chính sách; tổng hợp

chung vào kết quả thực hiện Chương trình 135 giai đoạn II, định kỳ báo cáo Thủ tướng Chính phủ Bộ

Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính đóng vai trò là cơ quan điều phối, hỗ trợ Ủy ban Dân tộc trong việc lập dự toán, phân bổ kế hoạch vốn thực hiện các chính sách hàng năm, tổng hợp chung vào phương

án phân bổ vốn của Chương trình 135 giai đoạn II

Tại cấp tỉnh, UBND tỉnh được giao trách nhiệm tương tự, xây dựng hướng dẫn chi tiết triển khai các chính sách của trung ương tại địa phương với sự hỗ trợ của Ban Dân tộc tỉnh Đáng lưu ý là Quyết định 112 đã tạo điều kiện cho các UBND tỉnh được tổ chức thực hiện theo cách thức của mình thông qua việc quy định rằng các địa phương được “Cụ thể hoá và áp dụng các quy định của cấp trung

ương về cơ cấu tổ chức của Chương trình Quyết định 112 tuỳ thuộc vào điều kiện thực tiễn của địa phương”11

Theo công văn số 588/UBND-NN, UBND tỉnh Điện Biên giao nhiệm vụ cho Ban Dân tộc tỉnh “hướng dẫn các huyện và thành phố lập kế hoạch ngân sách để trình lên UBND tỉnh” Ban Dân tộc tỉnh cũng

là cơ quan được giao nhiệm vụ hướng dẫn kỹ thuật, theo dõi và giám sát, đánh giá việc thực hiện

cả 04 hợp phần trong Quyết định 112 Hình 2 mô tả cơ cấu tổ chức Quyết định 112 theo hướng dẫn trong QĐ 112

11 Điều 5, khoản b, Quyết dịnh 112/2007/QD-TTg

hình 2 cơ cấu tổ chức thực hiện Quyết định 112

Hợp tác:

Chỉ đạo và hướng dẫn:

Nguồn: Từ Quyết định 112/2007/QD-TTg.

Mặc dù Ban Dân tộc tỉnh là đơn vị chính thức được giao nhiệm vụ, trên thực tế, Sở GD&ĐT tỉnh lại

là nhân tố chính của quá trình triển khai thực hiện Quyết định 112 Sở GD-ĐT có trách nhiệm hướng dẫn các phòng GD&ĐT cấp huyện và các trường PTTH trong việc lập kế hoạch ngân sách hàng năm; xác định các đối tượng hưởng lợi tiềm năng và theo dõi, đánh giá và báo cáo về quá trình và tình hình thực hiện Vai trò trung tâm của Sở GD&ĐT và vai trò thứ yếu của Ban Dân tộc tỉnh được thể hiện trên Hình 3

hình 3 cơ cấu tổ chức triển khai Quyết định 112 theo thực tế tại tỉnh Điện Biên

Lý giải chính cho sự khác biệt giữa quy định và thực tế triển khai là năng lực của Ban Dân tộc tỉnh

được cho là còn chưa đầy đủ về vai trò là cơ quan thực hiện của mình12

3.4 Quy trình lập dự toán

Quy trình lập ngân sách chung

Quy trình lập ngân sách chung bắt đầu theo năm tài khóa, tương ứng từ ngày 1 tháng 1 đến 31 tháng

12 hàng năm Hàng năm, cấp trung ương ban hành Hướng dẫn lập ngân sách của năm tiếp theo cho các chương trình chi tiêu công, bao gồm cả QĐ112 Trước 31 tháng 5, Thủ tướng Chính phủ ban

hành Chỉ thị về lập kế hoạch, hướng dẫn lập kế hoạch phát triển kinh tế xã hội và ngân sách hàng

năm Căn cứ vào Chỉ thị này, Bộ Tài Chính và Bộ Kế hoạch và Đầu tư ban hành thông tư hướng dẫn lập ngân sách cho các Bộ trực thuộc trung ương, Cơ quan nhà nước và UBND các tỉnh Quy trình

tương tự được áp dụng từ tỉnh xuống huyện và từ huyện xuống các trường học

Ngược lại, quá trình xác định nhu cầu ngân sách và tổng hợp lại được thực hiện từ dưới lên: Các đơn

vị cơ sở từ cấp quản lý thấp hơn phải lập ngân sách, tổng hợp các ngân sách và gửi lên cấp cao hơn

Ví dụ, trong khuôn khổ thực hiện quyết định 112, các xã 135 hoặc xã có thôn bản 135 nộp kế hoạch, ngân sách dự toán về huyện, huyện tổng hợp ngân sách được gửi từ các xã để gửi lên tỉnh, và các tỉnh sẽ gửi kế hoạch ngân sách về cơ quan Trung ương

Luật Ngân sách Nhà nước không quy định cụ thể ngày phải nộp kế hoạch ngân sách của các cấp

cơ sở (gồm cấp tỉnh, huyện và xã) Trách nhiệm này thuộc về UBND tỉnh và Luật chỉ quy định phải

nộp kế hoạch ngân sách về trung ương trước 20 tháng 7 Tại trung ương, Bộ Kế hoạch và Đầu tư và

Bộ Tài chính chịu trách nhiệm kiểm tra và tổng hợp các kế hoạch ngân sách của địa phương vào kế hoạch ngân sách quốc gia Sau đó ngân sách quốc gia sẽ được trình lên Thủ tướng Chính phủ Sau khi xem xét , Thủ tướng Chính phủ sẽ trình lên Quốc hội để xét duyệt lần cuối và thông qua tại kỳ họp lần thứ 2 hàng năm, thường vào tháng 11

Quy trình quyết định và phân bổ ngân sách bắt đầu từ Trung ương, khi Quốc hội quyết định ngân

sách phân bổ cho địa phương trước 15 tháng 11 Ở cơ sở, sau khi Sở Tài chính tổng hợp, thẩm định

kế hoạch từ các ngành tỉnh và cấp huyện trình UBND tỉnh hội nghị tham vấn và hoàn thiện sau tham vấn trình Hội đồng Nhân dân tỉnh quyết định kế hoạch phân bổ ngân sách năm sau cho các Huyện trước 10 tháng 12 năm trước

Hội đồng nhân dân huyện quyết định ngân sách cho các xã và các chương trình khác như QĐ 112 cho trường học Tất cả quá trình này phải được hoàn thành trước 31 tháng 12 năm trước Quyết định giao dự toán ngân sách này chính là cơ sở cho các cơ quan chi tiêu ngân sách cấp cơ sở như UBND

xã hay trường học, rút tiền từ Kho bạc nhà nước cấp huyện và chi tiêu (gồm cả cấp phát tiền hàng tháng cho học sinh trong năm sau) Quy trình ngân sách được tóm lược trong Sơ đồ ở phụ lục

13 Theo hướng dẫn trong QĐ 210/2006/QĐ-TTg, việc phân bổ vốn cho các chương trình mục tiêu quốc gia phải thực hiện theo nguyên tắc phân bổ và phù hợp với mục tiêu, đối tượng, cách thức tổ chức nhằm đảm bảo hợp lý giữa việc phục

vụ các mục tiêu phát triển các trung tâm chính trị, kinh tế của cả nước, các vùng kinh tế trọng điểm, với việc ưu tiên hỗ trợ các vùng miền núi, biên giới, hải đảo, vùng đồng bào dân tộc và các vùng khó khăn khác để góp phần thu hẹp dần khoảng cách về trình độ phát triển kinh tế, thu nhập và mức sống của dân cư giữa các vùng miền trong cả nước.

Các tiêu chí để được hỗ trợ được quy định trong Thông tư 06/2007/TT-UBDT của Ủy ban Dân tộc ngày 20/9/2007 bao gồm:

a Là hộ nghèo: cơ sở để xác định hộ nghèo được quy định tại Quyết định 170/2005/QĐ-TTg với bằng chứng xác nhận là Giấy chứng nhận hộ nghèo do cơ quan quản lý có thẩm quyền tại địa phương cấp; hoặc

b Là hộ sinh sống ở xã, làng, hoặc thôn vùng đặc biệt khó khăn trong danh sách địa bàn của Chương trình 135-II;

c Đang theo học tại các trường mẫu giáo, tiểu học, THCS và PTTH; và

d Học bán trú, ở gần hoặc ở trong trường 14

Tiêu chuẩn cuối về học bán trú đã được bỏ để mở rộng đối tượng tới tất cả các học sinh nghèo ở các

xã, thôn bản mục tiêu 15 có thể tiếp cận nguồn hỗ trợ Do vậy, từ năm học 2009-2010, tất cả các học sinh nghèo ở các làng, xã thuộc chương trình 135 đều được hỗ trợ Thời gian hỗ trợ là thời gian thực

tế đi học nhưng không vượt quá 9 tháng/năm học

Hai hình thức hỗ trợ chủ yếu là (a) tiền mặt hoặc (b) mua dụng cụ học tập tập hay tổ chức bữa ăn tại chỗ cho học sinh Hội phụ huynh học sinh và Ban giám hiệu trường quyết định tùy theo điều kiện cụ thể và nguyện vọng của học sinh

Việc hỗ trợ bằng tiền mặt được quy định thực hiện vào cuối mỗi tháng dựa trên số ngày thực tế đi học.16

3.6 Dòng di chuyển của nguồn lực phân bổ thực hiện QĐ 112

Do sử dụng ngân sách trung ương nên toàn bộ dòng lưu chuyển kinh phí thực hiện hỗ trợ theo QĐ

112 nằm trong khu vực kho bạc nhà nước bằng các lệnh báo nợ và báo có Chỉ đến khi giao dự toán cho các trường học để triển khai, kinh phí mới được rút bằng tiền mặt ra khỏi hệ thống kho bạc Căn

cứ vào quyết định giao dự toán từ UBND tỉnh, Sở Tài chính, Sở GD&ĐT và sau đó là UBND huyện, Phòng Tài chính huyện, Phòng GD&ĐT xuống tới trường, các trường có học sinh hưởng lợi, với tư cách là đơn vị trực tiếp cấp phát hỗ trợ ở tuyến đầu sẽ rút tiền mặt để chuyển cho học sinh Kho bạc tại hai huyện khảo sát đã rất nhanh chóng, tạo điều kiện thuận lợi để các trường học rút tiền ngay khi đầy đủ giấy tờ theo quy định

Hình 4 mô tả các luồng thông tin (thông báo giao dự toán ngân sách) và dòng tiền từ trong hệ thống kho bạc cho tới khi tới tay học sinh hưởng lợi

14 Quyết định 112/2007/QĐ-TTg, ngày 20/7/2007.

15 Quyết định 101/2009/QĐ-TTg ngày 5/8/2009.

16 Thông tư 06/2007/TT-UBDT của Ủy ban Dân tộc.

hình 4 Dòng thông tin và kinh phí thực hiện QĐ112

(1) Bộ Tài chính thông báo cho Kho bạc về việc giao dự toán ngân sách cho tỉnh

(2a) Kho bạc trung ương chuyển kinh phí cho Sở Tài chính tỉnh

(2b) Kho bạc trung ương thông báo (ghi có) cho Kho bạc tỉnh số tiền bằng kinh phí Bộ Tài chính quyết định chuyển cho tỉnh

(3a) Kho bạc tỉnh chuyển kinh phí cho Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện

(3b) Kho bạc tỉnh thông báo (ghi có) cho Kho bạc huyện số tiền bằng kinh phí tỉnh giao dự toán cho huyện

(4) Phòng Tài chính - Kế hoạch huyện thông báo cho Phòng GD&ĐT về ngân sách dự toán cho các trường tiểu học và trung học cơ sở

(5) Phòng GD&ĐT thông báo cho các trường tiểu học và trung học cơ sở về quyết định giao dự toán và rút kinh phí

(6) Kho bạc huyện giải ngân số tiền cho các trường căn cứ vào các giấy tờ và hồ sơ cần thiết.(7) Chi trả kinh phí hỗ trợ cho học sinh

chươNG 4

các phát hiện

chính

Đây là phần chính của báo cáo với các phát hiện từ nghiên cứu PETS, phản ánh những thiếu sót

trong quá trình thiết kế và triển khai QĐ 112 Phần đầu nêu lên những chậm trễ từ khâu lập dự toán đến khâu chi trả, phần 2 tìm hiểu những nguy cơ rò rỉ, phần 3 phân tích các vấn đề liên quan đến tính công bằng trong thực hiện chính sách và phần 4 đề cập đến một số yếu kém, hiệu suất thấp của quá trình thực hiện

4.1 chậm trễ

Kết quả nghiên cứu tài liệu từ Sở GD&ĐT tỉnh Điện Biên cũng như tài liệu của hai Phòng GD&ĐT của hai huyện cho thấy quy trình và thời gian thực hiện lập dự toán và hỗ trợ trên thực tế khác xa quy

trình theo quy định lập ngân sách hỗ trợ cho học sinh thuộc đối tượng của QĐ 112 trong cả bốn học

kỳ của hai năm học vừa qua (Bảng 7)

Một trong những lý do chính là sự khác nhau giữa năm học và năm tài khoá Dự toán hỗ trợ được lập theo năm học,17 bắt đầu vào tháng 9 và kết thúc vào cuối tháng 5 của năm tiếp theo Hơn nữa, thay

vì lập ngân sách mỗi năm một lần, ở Điện Biên việc ban hành Hướng dẫn lập ngân sách, nộp ngân sách, và quyết định phân bổ ngân sách tại các cấp tỉnh, huyện, xã lại được thực hiện 2 lần mỗi năm, mỗi học kỳ một lần

17 Năm học bắt đầu từ đầu tháng 9 Kỳ I của năm học tương ứng với 4 tháng cuối năm tài khoá (từ tháng 9 đến tháng 12),

và kỳ II tương ứng với 5 tháng đầu năm của năm tài khoá tiếp theo (từ tháng 1 đến tháng 5).

Bảng 7 chênh lệch thời gian giữa quy định và việc thực hiện quy trình ngân sách của

Q Đ 112 tại tỉnh Điện Biên qua 2 năm học 2009-2010 và 2010-2011

các

bước Nội dung thời gian (theo luật

ngân sách năm 2002)

thời gian thực hiện chương trình

112 trong năm tài khoá 2009

thời gian thực hiện chương trình

112 trong năm tài khoá 2010

thời gian thực hiện chương trình

112 trong năm tài khoá 2011

Trước 31 tháng 5 của năm tài khoá trước

Ủy ban Dân tộc)

và các tỉnh về quy trình lập ngân sách

Trước 10 tháng 6 của năm tài khoá trước

20/6/2008 19/6/2009 16/6/2010

3 UBND tỉnh hướng dẫn UBND huyện, và UBND huyện hướng dẫn các cơ quan trực thuộc (ví dụ Sở Giáo dục và đào tạo) và UBND xã hướng dẫn các cơ quan trực thuộc (ví dụ trường học) lập kế hoạch ngân sách

mỗi năm 1 lần UBND tỉnh sẽ quy định thời gian cụ thể

Sở giáo dục Điện Biên hướng dẫn 2 lẫn mỗi năm tài khoá:

- Vào tháng 3/tháng 4 cho 5 tháng của năm tài khoá, như kỳ II của năm học

- Vào tháng 8/tháng 9 cho 4 tháng cuối của năm tài chính, như kỳ I của năm

4 UBND xã và cấp trực thuộc (như trường học) gửi ngân sách lên UBND huyện hoặc cán bộ giám sát cấp huyện, rồi UBND huyện tổng hợp ngân sách và gửi lên UBND tỉnh

mỗi năm 1 lần UBND tỉnh sẽ quy định thời gian cụ thể

Trường học gửi ngân sách 2 lẫn mỗi năm

- - Vào tháng 3/tháng 4 cho 5 tháng của năm tài khoá, như kỳ II của năm học

- Vào tháng 8/tháng 9 cho 4 tháng cuối của năm tài chính, như kỳ I của năm

5 UBND tỉnh nộp

kế hoạch ngân sách cho Bộ tài chính, Bộ kế hoạch đầu tư và

Uỷ ban dân tộc

Trước 20 tháng 7 của năm tài khoá trước

Không có Không có Không có

các

bước Nội dung thời gian (theo luật

ngân sách năm 2002)

thời gian thực hiện chương trình

112 trong năm tài khoá 2009

thời gian thực hiện chương trình

112 trong năm tài khoá 2010

thời gian thực hiện chương trình

112 trong năm tài khoá 2011

6 Bộ tài chính làm

việc với cơ quan

trung ương và địa

7 của năm tài khoá trước

Không có Không có Không có

sách quốc gia lên

Quốc hội để xem

xét và thông qua.

Không chậm hơn 1 tháng

10 của năm tài khoá trước

Không có Không có Không có

8 Quốc hội thảo

11 của năm tài khoá trước

8/11/2008 cho Chương trình112 tại Điện Biên,

Bộ tài chính phân bổ ngân sách 2 lần vào 1/4/2009 và 16/5/2009

11/11/2009 cho Chương trình 112, Bộ tài chính phân

bổ ngân sách cho Điện Biên

2 lần, vào 21/4/2010 và 8/12/2010

10/11/2010 cho Chương trình 112, Bộ tài chính phân

bổ ngân sách cho Điện Biên

1 lần vào 24/3/2011

Đối với chương trình 112, UBND tỉnh Điện Biên phân bổ ngân sách 2 lần mỗi năm tài khoá

- Vào tháng 4/tháng 5 cho 5 tháng của năm tài khoá hiện tại, như học kỳ II của năm học

- Vào tháng 10/tháng 12 cho 4 tháng của năm tài khoá, như học kỳ I của năm học tiếp theo

UBND huyện và phòng giáo dục đào tạo quyết định

2 lần mỗi năm tài khoá

- Vào tháng 12 của năm hiện tại/ tháng 1 của năm tiếp theo cho 4 tháng cuối của năm tài khoá, như học kỳ I của năm học tiếp theo

- Vào tháng 6/tháng 7 cho 5 tháng đầu của năm tài khoá, như học kỳ II của năm học

Nguồn: Tổng hợp từ các văn bản, công văn, ghi chép của Bộ tài chính, Sở GD&ĐT Điện Biên, Phòng GD&ĐT huyện Mường Chà và Điện Biên Đông.

Ngoài lý do chính nêu trên còn có một số lý do dẫn đến sự khác biệt về thời gian như 1) chậm thực

hiện để đảm bảo rằng danh sách học sinh được hỗ trợ được điều chỉnh sát với thực tế học sinh đi học hay nghỉ học; và 2) trì hoãn để kiểm tra, đảm bảo những học sinh được hỗ trợ thuộc diện hộ nghèo với Giấy chứng nhận hộ nghèo được xem xét hàng năm, khi bắt đầu năm tài khoá và là giữa năm học

Chậm trễ ở từng bước của quy trình thực hiện ngân sách được phân tích chi tiết như sau:

Quy trình lập dự toán ngân sách và các chậm trễ

Bước 1: Thủ tướng chính phủ ban hành Chỉ thị về lập ngân sách cho năm tài khoá tiếp theo:

Số liệu cho thấy trong hai năm tài chính vừa qua quy trình được thực hiện đúng theo như quy định

Bước 2: Ban hành hướng dẫn lập ngân sách

Theo số liệu thu thập được qua các học kỳ của hai năm học ở cả hai huyện, trung bình khoảng một tuần sau khi nhận được hướng dẫn từ Sở GD&ĐT, Phòng GD&ĐT mới gửi tiếp hướng dẫn cho các trường chuẩn bị ngân sách (Bảng 9) Trong bốn học kỳ nghiên cứu có một ngoại lệ tại huyện Mường Chà trong học kỳ hai năm học 2010-2011 đã mất gần một tháng để Phòng GD&ĐT hướng dẫn cho các trường sau khi có hướng dẫn từ Sở GD&ĐT Mặc dù không có quy định rõ thời hạn cho việc triển khai hướng dẫn ở cơ sở song với thực tế hướng dẫn từ cấp trung ương đã chậm so với thiết kế của chương trình, đây là khâu cần rút ngắn thêm nữa đối với các chương trình hỗ trợ có cách thức tương

tự như QĐ 112

Bên cạnh đó, thông tin tổng hợp cho thấy thời điểm khởi động quy trình chuẩn bị ngân sách giữa hai học kỳ cũng không giống nhau Hướng dẫn lập ngân sách cho học kỳ 1 thường bắt đầu ngay tháng đầu năm học Tuy nhiên thường phải tới tháng 3 hoặc tháng 4 hàng năm (19/3/2010 & 6/4/2011) mới

có hướng dẫn lập ngân sách cho học kỳ 2- lúc này đã là gần tới nửa cuối của học kỳ 2 Đây là một nguyên nhân đáng lưu ý gây chậm trễ cho quá trình cấp phát ngân sách hỗ trợ học sinh, đặc biệt phần hỗ trợ cho học kỳ 2

Bước 3: Lập dự toán ngân sách tại trường học

Thông tin khảo sát từ các Phòng GD&ĐT cũng như qua khảo sát và phỏng vấn ở các trường đều cho thấy rõ khâu lập dự toán ngân sách tại các trường học vừa qua đều khá tốn thời gian và công sức do yêu cầu về thủ tục giấy tờ xác định đối tượng hưởng lợi khá phức tạp

Theo quy định chung, hàng năm xã và Phòng LĐTBXH rà soát lại các hộ nghèo để cập nhật tỷ lệ nghèo và sổ hộ nghèo (thường gọi là Thẻ vàng) Trong năm, các hộ có Sổ hộ nghèo sẽ được hưởng các chính sách hỗ trợ từ Chính phủ mà không cần đánh giá lại Tuy nhiên, theo hướng dẫn lập dự toán để nhận hỗ trợ từ QĐ112 của tỉnh Điện Biên, các hộ phải nộp cho nhà trường 03 bản sao sổ hộ nghèo có công chứng 18 Cần lưu ý thực tế là cũng theo quy định hiện tại, tại địa bàn các xã, chỉ có duy nhất UBND xã có thể thực hiện chức năng công chứng

Thêm vào đó, các quy định còn yêu cầu không chỉ UBND xã phải xác nhận lại vào danh sách đối tượng hưởng lợi trước khi trường nộp cho Phòng GD&ĐT mà sau đó Phòng GD&ĐT lại phải đối chiếu lại danh sách này với Phòng LĐTBXH Theo thực tế, chẳng hạn tại Mường Chà, hiệu trưởng các trường cho biết họ mất khá nhiều thời gian để lên huyện hoàn tất khâu đối chiếu, rà soát danh sách đối tượng hưởng lợi

Không chỉ như vậy, theo kết quả phỏng vấn các đối tượng hưởng lợi, việc công chứng cũng rất mất thời gian, gây lãng phí về thời gian, nguồn lực, đặc biệt của chính các cha mẹ học sinh từ hộ nghèo

và cán bộ giáo viên nhà trường Nhiều báo cáo đánh giá của Sở GD&ĐT, các Phòng GD&ĐT và các cuộc phỏng vấn cán bộ nhiều đơn vị, trường học và cha mẹ học sinh trong đợt khảo sát đã ghi nhận tình trạng đó

Bước 4 và 5 tổng hợp dự toán ở cấp huyện và cấp tỉnh

Quá trình tổng hợp ngân sách từ cấp huyện đến cấp tỉnh và sau đó gửi về trung ương cho tới khi nhận được phê duyệt cũng kéo dài đáng kể Chẳng hạn với các tài liệu thu thập từ Phòng GD&ĐT

18 Ví dụ theo hướng dẫn của Sở GD&ĐT số 1817/SGDĐT-KHTC ngày 11/09/2010; hướng dẫn của Phòng GD&ĐT Mường Chà số 345/PGDĐT-HD ngày 13/09/2010 hay hướng dẫn số 496/PGDĐT-KTTV ngày 16/09/2010 của Phòng GD&ĐT Điện Biên Đông Ngoài ra, các huyện cũng hướng dẫn thêm các chi tiết như “Phải sắp xếp các bản sao công chứng

sổ hộ nghèo theo đúng thứ tự danh sách đối tượng hưởng lợi” hay “Chỉ nhận những bản sao công chứng sau ngày 01/03/2010” (hướng dẫn của Phòng GD&ĐT Mường Chà.