PHN m DU 1

Điều này có thể lý giải là do các công cụ, chính sách xóa đói giảm nghèo ngào việc chồng chéo, hiệu quả chưa cao thì lại mới chỉ tập trung hõ trợ về kinh tế cho người nghèo; đói nghèo là

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Lý do chọn đề tài

Từ sau cải cách kinh tế 1986 đến nay, Việt Nam đã đạt được những thành tích ấn tượng trong phát triển kinh tế và xóa đói giảm nghèo Sản xuất lúa gạo không chỉ đáp ứng nhu cầu tiêu dùng trong nước mà Việt Nam đã vươn lên trở thành nước xuất khẩu gạo lớn thứ 2 thế giới vào năm 2015 Theo số liệu của GSO, tỉ lệ hộ nghèo của Việt Nam năm 2012 là 11.1%, giảm 7% so với năm 2004 Thành tích của Việt Nam về tăng trưởng kinh tế và giảm nghèo trong những năm qua là rất lớn (WB, 2012) Tuy nhiên, giảm nghèo ở Việt Nam còn chưa bền vững, tỉ lệ tái nghèo còn cao, theo thống kê của Ban Chỉ đạo Trung ương về giảm nghèo bền vững ngày 20/2/2014 thì cứ 3 hộ thoát nghèo thì có 1 hộ tái nghèo, phát sinh nghèo Điều này có thể lý giải là

do các công cụ, chính sách xóa đói giảm nghèo ngào việc chồng chéo, hiệu quả chưa cao thì lại mới chỉ tập trung hõ trợ về kinh tế cho người nghèo; đói nghèo là một hiện tượng phức tạp mà không thể giảm được chỉ thông qua kinh tế (Hennaff và Lange, 2012) do vậy Việt Nam cần có những tiếp cận mới về chính sách xóa đói giảm nghèo Đã có rất nhiều nghiên cứu chỉ ra rằng thể chế có tác động tích cực tới xóa đói giảm nghèo của các quốc gia trên thế giới Meisel và Aoudia (2009) đã chỉ ra rằng những quốc gia có

“quản lý công tốt” và mức độ giàu có của các quốc gia có tương quan thuận chiều với nhau, tức là những quốc gia có thể chế tốt đều là những quốc gia giàu có Ở Việt Nam có thể thấy những tỉnh thành có thể chế tốt thì tỉ lệ nghèo lại thấp, có thể kể đến đó là Hà Nội, TP.Hồ Chí Minh hay Đà Nẵng Tuy nhiên, chưa có nghiên cứu nào chỉ ra quan hệ tương quan giữa thể chế

và đói nghèo ở Việt Nam Do đó, nghiên cứu này tập trung tìm hiểu, phân tích quan hệ giữa chất lượng thể chế và tỉ lệ đói nghèo ở Việt Nam với số liệu đầy đủ của 63 tỉnh thành, qua đó đề xuất phương pháp cải cách thể chế nhằm xóa đói giảm nghèo

2 Tình hình nghiên cứu

Mối quan hệ giữa thể chế và nghèo đói đã được nhiều nhà nghiên cứu tìm hiểu và đề cập trong các công trình và bài viết của mình

Trong nước có:

Trần Văn Tùng (2011), “thể chế với sự thịnh vượng của quốc gia”, tạp chí tia sáng; trong bài viết, tác giả tổng hợp các lý thuyết về tác động của thể chế tới đói nghèo trong và ngoài nước, đồng thời đưa ra dẫn chứng về sự khác biệt thể chế dẫn tới đói nghèo khác nhau của Hàn Quốc và Triều Tiên, hay dẫn chứng về sự thành công trong đổi mới của Trung Quốc và Việt Nam

Tuy nhiên bài viết này mới chỉ tổng hợp lại những lý thuyết trước đó, chưa

có số liệu chứng tỏ mối quan hệ giữa thể chế và đói nghèo

Ngô Quang Thành và Nguyễn Việt Cường (2005), “tăng trưởng kinh tế, nghèo đói, bất bình đẳng thu nhập và chiến lược phát triển kinh tế Việt Nam”, tạp chí nghiên cứu kinh tế số 322-tháng 3/2005; bài viết hệ thống lại những quan điểm, nhận thức và các kết quả nghiên cứu trước đó về mối quan hệ giữa tăng trưởng kinh tế, nghèo đói và bất bình đẳng thu nhập Tiếp

đó, các tác giả phân tích mối quan hệ đó ở Việt Nam từ đó đề xuất giải pháp nhằm thực hiện tăng trưởng vì người nghèo Tuy nhiên các phân tích của bài viết mới chỉ dựa trên các lý thuyết đã có, chưa có số liệu để chứng minh tương quan

Nguyễn Hoàng Bảo (2014), “bất bình đẳng và tăng trưởng kinh tế vì người nghèo tại Việt Nam”, tạp chí số 289 tháng 11/2014; bài viết sử dụng dựa liệu của 63 tỉnh thành với cách tiếp cận bằng hệ phương trình đồng thời đã chỉ ra đâu có những tỉnh bất bình đẳng ảnh hưởng tới độ co giãn nghèo, có những tỉnh thì không, và giúp nhận diện ở đâu thì tăng trưởng giảm được nghèo còn

ở đâu thì không Tuy nhiên, bài viết mới chỉ tiếp cận thể chế ở góc độ bất bình đẳng, còn những chỉ số thể chế khác chưa được đề cập

Quố tế có:

WB(2013), “To end poverty, we need to get better at improving institutions”, bài viết chỉ ra rằng các thể chế tốt quan trọng cho sự tăng trưởng, thể chế tốt cho phép giải quyết các vấn đề xã hội y tế giáo dục… phục vụ cho cho xóa đói giảm nghèo và tăng trưởng kinh tế bền vững WB khuyên các quốc gia tích cực cải cách thể chế mạnh mẽ hơn nữa để giảm nghèo và phát triển kinh

tế cho dù điều kiện về môi trường có khó khăn

3 Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu

- Xây dựng lý thuyết về tác động của thể chế tới đói nghèo

- Xác định tương quan giũa các biến thể hiện chất lượng thể chế với tỉ lệ

hộ nghèo của 63 tỉnh thành trong cả nước và giải thích

- Hàm ý chính sách về cải cải cách thể chế nhằm mục tiêu xóa đói giảm nghèo

4 Phương pháp nghiên cứu

- Phương pháp thu thập số liệu: số liệu thứ cấp được tổng hợp từ “báo cáo mức sống hộ gia đình” của Tổng cục Thống kê 2012; các chỉ số thể chế được lấy từ báo cáo PAPI, PCI, báo cáo của UNDP

- Phân phân tích tương quan đồ thị

5 Đối tượng, phạm vi nghiên cứu

- Đối tượng nghiên cứu

Chất lượng thể chế cấp tỉnh, tỉ lệ nghèo của 63 tỉnh thành

- Phạm vi nghiên cứu

Không gian: Việt Nam

Thời gian: năm 2012

6 Kết cấu của đề tài

Ngoài phần mở đầu, các phụ lục, đề tác gồm có 3 chương

Chương 1: Lý thuyết về tác động của thể chế tới đói nghèo

Chương 2: Phân tích tương quan các chỉ số chất lượng thể chế cấp tỉnh với tỉ

lệ hộ nghèo

Chương 3: Kết luận và hàm ý chính sách

CHƯƠNG 1: LÝ THUYẾT VỀ TÁC ĐỘNG CỦA THỂ CHẾ TỚI ĐÓI

NGHÈO

1 Các khái niệm

1.1 Khái niệm thể chế

- Khái niệm thể chế được định nghĩa bởi các học giả trong và ngoài nước, ở những chuẩn mực và góc độ khác nhau (Nguyễn Thanh Tuyền và Nguyễn

Lê Anh, 2015) Douglass North (1990) cho rằng “thế chế là những quy tắc trò chơi trong xã hội hoặc nói một cách chính thức là những giới hạn được vạch ra trong phạm vi khả năng và hiểu biết của con người, hình thành nên mối quan hệ qua lại giữa con người” Diễn đàn Kinh tế thế giới (WEF): Thể chế có thể được hiểu là cái tạo thành khung khổ trật tự cho các quan hệ của con người, định vị cơ chế thực thi và giới hạn của các quan hệ giữa các bên tham gia tương tác WB định nghĩa “thể chế là những quy định và tổ chức, bao gồm cả chính thức lẫn không chính thức, điều phối hoạt động của con người” Ở Việt Nam, thể chế được hiểu là “những quy định, luật lệ của một chế độ xã hội, buộc mọi người phải tuân theo” (Hoàng Phê - Từ điển tiếng Việt) Hiểu một cách chung nhất thì thể chế là những luật lệ, ràng buộc và các nguyên tắc xác định mối quan hệ xã hội, định hình cách thức ứng xử của các thành viên trong những phạm vi, quy mô tổ chức xã hội và điều chỉnh sự vận hành của tổ chức xã hội đó

- Thể chế bao gồm: Thể chế chính thức và thể chế phi chính thức

- Thể chế chính thức: Là hệ thống pháp chế, mang tính “pháp trị”; Thể chế phi chính thức: Là các dư luận xã hội, góp phần hình thành đạo đức, lối sống, phẩm giá con người Thể chế phi chính thức thuộc phạm trù “đức trị”

(Nguyễn Thanh Tuyền và Nguyễn Lê Anh, 2015) Nghiên cứu này tiếp cận khái niệm thể chế chính thức

1.2 Các khái niệm về nghèo đói

- Tại hội nghị “ bàn về giảm nghèo đói ở khu vực châu Á Thái Binh Dương” định nghĩa “ nghèo đói là tình trạng một bộ phận dân cư không được hưởng

và thỏa mãn những nhu cầu cơ bản của con người đã được xã hội thừa nhận, tùy theo trình độ phát triển kinh tế - xã hội và phong tục tập quán của các địa phương”

- Hội nghị thượng đỉnh thế giới về phát triển xã hội đưa ra định nghĩa về nghèo đói là “ người nghèo là tất cả những ai có thu nhập dưới 1 USD mỗi ngày cho mỗi người”

2 Tác động của thể chế tới đói nghèo

Thể chế có vai trò quan trọng trong tăng trưởng và phát triển kinh tế Thể chế tốt tạo môi trường kinh doanh, cạnh tranh lành mạnh do đó tạo điều

kiện tốt cho phát triển kinh tế Nguyễn Quốc Việt và cộng sự (2014) đã chỉ ra những thể chế địa phương có vai trò quan trọng đối với thu hút đầu

tư FDI của các địa phương Mặt khác FDI lại rất quan trọng với sự phát triển kinh tế của địa phương và đặc biệt quan trọng với sự tăng trưởng và phát triển kinh tế của những nước đang phát triển Nhiều nghiên cứu đã chỉ ra rằng tăng trưởng kinh tế là cần thiết để giảm đói nghèo (Azfar, 2005), cứ tăng một điểm phần trăm của tốc độ tăng trưởng thì tỉ lệ dân số sống dưới chuẩn nghèo có thể giảm được tới hai phần trăm với điều kiện trung tính về phân bổ (UNDP, 2004) Tuy nhiên, bất bình đẳng lại có xu hướng ảnh hưởng tiêu cực tới những tác động tích cực của tăng trưởng kinh tế tới giảm nghèo Bất bình đẳng có mối quan hệ tiêu cực, hơn là tích cực, cho cả tăng trưởng kinh tế và giảm nghèo (Nguyễn Anh

Phương, 2015) Thông qua tăng trưởng và phát triển kinh tế thế chế đã tác động tới nghèo đói Tuy nhiên, quan hệ giữa tăng trưởng kinh tế về thay đổi tỉ lệ nghèo vừa phức tạp, vừa đa dạng (UNDP, 2004) Cho nên, mối quan hệ giữa tăng trưởng kinh tế và đói nghèo, giảm nghèo cần phải được xem xét thêm yếu tố bất bình đẳng (Ngô Quang Thành và Nguyễn Việt Cường, 2005)

Các nghiên cứu gần đây cho thấy thể chế có vai trò trực tiếp và quan trọng với sự giàu nghèo và phát triển của một quốc gia Thể chế là sự khác biệt chính quyết định sự khác biệt trong thu nhập bình quân đầu người giữa các quốc gia (Acemoglu và Robinson, 2008) Daron

Acemoglu và James Robinson (2012) trong cuốn “tại sao quốc gia thất bại?” còn chỉ ra sự khác biệt giữa những quốc gia giàu và những nước nghèo chính là thể chế Công trình nghiên cứu của IQbal, Jong Ilyou (2001) đã tiến hành khảo sát 150 quốc gia trong thời kỳ 1960 - 1980 cho thấy các nước có chế độ chính trị mở cửa cao đã đạt mức tăng trưởng kinh tế trung bình hằng năm 2.5 - 3% so với những nước có nền kinh tế thiếu dân chủ và đóng cửa với bên ngoài (Phạm Thị Túy, 2014) Trần Văn Tùng (2011) từ chuỗi số liệu về thu nhập bình quân đầu người và số liệu

về quyền sở hữu chống lại rủi ro do quốc hữu hoá hoặc xung công thời kì

1985 – 1995 đã chỉ ra rằng các nước có thể chế kinh tế tốt hơn sẽ có thu nhập bình quân đầu người cao hơn Meisel và Aoudia (2009) chỉ ra rằng rằng tương quan giữa trình độ quản lý công và GDP bình quân của các quốc gia là tương quan thuận; tức là mức độ giàu có của quốc gia tăng theo chiều tăng của trình độ quản lý công Điều này được Meisel và Aoudia lý giải là do thể chế của các quốc gia giàu là tốt, những quốc gia

nghèo có thể chế không tốt và thể chế của các quốc gia giàu có hiệu quả tốt hơn trong việc tạo ra của cải vật chất Thể chế còn tác động trực tiếp tới những nỗ lực giảm nghèo của chính quyền Người nghèo có năng suất lao động thấp do sức khỏe kém và kĩ năng lao động bất cập (Ngô Quang Thành và Nguyễn Việt Cường, 2005) nên rất khó để họ tự thoát ra khỏi nghèo đói và do vậy các chính sách, hỗ trợ của chính phủ có vai trò rất quan trọng để người nghèo thoát nghèo Để các chính sách vì người nghèo của chính phủ phát huy hiệu quả lại đòi hỏi một thể chế tốt Rõ ràng, với một thể chế kém hiệu quả nhiều thủ tục hành chính rườm rà sẽ khiến cho người nghèo gặp vô vàn khó khăn để tiếp cận được với chính sách; hay tham nhũng của cán bộ không được kiểm soát gây ra hậu quả là nguồn lực để xóa đói giảm nghèo sẽ bị lãng phí Ngược lại nếu thể chế tốt sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho các chính sách giảm nghèo phát huy tối

đa hiệu quả vốn có của chúng

Chương 2: PHÂN TÍCH TƯƠNG QUAN CÁC CHỈ SỐ CHẤT LƯỢNG THỂ CHẾ CÂP TỈNH VÀ TỈ LỆ HỘ NGHÈO

Để tìm hiểu mối quan hệ giũa thể chế cấp tỉnh và đói nghèo của địa phương nghiên cứu chọn phân tích các chỉ số chỉ chất lượng thể chế là “kiểm soát tham nhũng”, “cung ứng dịch vụ công”, các chỉ số này được lấy ra từ bộ chỉ

số “Hiệu quả Quản trị và Hành chính công cấp tỉnh ở Việt Nam” PAPI; và chỉ số “đào tạo lao động” được lấy từ bộ chỉ số “năng lực cạnh tranh cấp tỉnh” PCI

Tỷ lệ nghèo của các địa phương được lấy từ báo cáo về mức sống hộ gia đình 2012 của GSO

1 Chỉ số kiểm soát tham nhũng và tỉ lệ nghèo

Chỉ số kiểm soát tham nhũng chỉ số nội dung ‘Kiểm soát tham nhũng trong khu vực công’ đo lường cảm nhận và trải nghiệm của người dân về hiệu quả phòng, chống tham nhũng của các cấp chính quyền qua bốn nội dung thành phần, gồm ‘kiểm soát tham nhũng trong chính quyền địa phương’, ‘kiểm soát tham nhũng trong cung ứng dịch vụ công’, ‘công bằng trong tuyển dụng nhân lực vào khu vực công’ và ‘quyết tâm chống tham nhũng’ Những chỉ số này cũng cho thấy mức độ chịu đựng tham nhũng của cả chính quyền và người dân, đồng thời gợi mở những giải pháp cần thiết nhằm ngăn ngừa tập quán tham nhũng đang ngày càng trở nên phổ biến

Ở đây, ta gọi những mức điểm cao hơn mức trung bình (5.91) là “kiểm soát tham nhũng tốt”, và ngược lại là “kiểm soát tham nhũng không tốt” Hình 2.1: Tham nhũng và nghèo đói năm 2012

Nguồn: Báo cáo PAPI năm 2015 và GSO (2012) Trên đồ thị này, trục hoành thể hiện “kiểm soát tham nhũng tốt” trục tung thể hiện tỉ lệ hộ nghèo Trên đồ thị ta thấy các tỉnh nằm phân bổ rải rác, tương quan giữa “kiểm soát tham nhũng tốt” và tỷ lệ hộ nghèo là tương quan nghịch Điều này có nghĩa tham nhũng có tác động tiêu cực tới những nỗ lực giảm nghèo ở Việt Nam Nguyên nhân là do “tham nhũng gây thiệt hại rất lớn về tài sản của Nhà nước, của tập thể và của công dân” (Thanh tra Chí phủ), tham nhũng làm nguồn vốn từ các chính sách xóa đói giảm nghèo bị thất thoát, lãng phí, không đạt được hiệu quả tối

ưu Do đó có thể nói tham nhũng là trở ngại đối với xóa đói giảm nghèo ở Việt Nam, để các chính sách giảm nghèo có hiệu quả thì tham nhũng phải được kiểm soát tốt Tuy nhiên, tương quan giữa “kiểm soát tham nhũng tốt” và tỷ lệ hộ nghèo lại lỏng lẻo Trên đồ thị, có những địa phương có

“kiểm soát tham nhũng tốt, nhưng tỷ lệ nghèo lại cao; những địa phương

có “kiểm soát tham nhũng tốt” và nghèo đói thấp; “kiểm soát tham nhũng chưa tốt” và nghèo đói cao, lại có những địa phương tuy kiểm soát tham nhũng chưa tốt nhưng nghèo đói lại thấp Từ đây có thể chia các đia phương thành bồn khu vực:

Khu vực một bao gồm Sơn La, Sóc Trăng và nhiều tỉnh khác (góc trên bên phải) những địa phương có “kiểm soát tham nhũng tốt” nhưng nghèo đói cao Những địa phương này chưa đạt được quốc gia là kiểm soát xóa đói giảm nghèo

Khu vực hai bao gồm Đà Nẵng, TP.HCM và nhiều tỉnh khác (góc dưới bên phải) là những địa phương có “kiểm soát tham nhũng tốt” nghèo đói thấp Những địa phương này cùng lúc đạt được hai mục tiêu là kiểm soát tham nhũng và xóa đói giảm nghèo

Khu vực ba gồm các địa phương Hà Nội, Đồng Nai và nhiều tỉnh khác (góc dưới bên trái) có tỷ lệ nghèo thấp tuy nhiên chưa có “kiểm soát tham nhũng tốt” Những địa phương này thực hiện tốt xóa đói giảm nghèo nhưng tham nhũng chưa được kiểm soát tốt

Khu vực bốn bao gồm Điện Biên, Lai Châu và những địa phương nằm góc trên Cả hai mục tiêu là kiểm soát tham nhũng và xóa đói giảm nghèo

ở những địa phương này đều chưa được làm tốt

Đồ thị còn cho thấy hầu hết các địa phương có điểm kiểm soát tham nhũng từ 5-7.18 và tỉ lệ nghèo không vượt quá 25%, ngoại trừ trường hợp của Hà Giang (38%), Cao Bằng (32.9%) và Sơn La (32)

2 Cung ứng dịch vụ công và nghèo đói.

Hình 2.2: cung ứng dịch vụ công và nghèo đói

Chỉ số nội dung này tập trung đo lường mức độ hiệu quả cung ứng bốn dịch vụ công căn bản cho người dân, gồm y tế công lập, giáo dục tiểu học công lập, cơ sở hạ tầng căn bản, và an ninh, trật tự tại địa bàn khu dân cư

Ta cũng coi tất cả các mức điểm cao hơn 6.83 là “cung ứng dịch vụ công tốt” ngược lại là “cung ứng dịch vụ công không tốt”

Trên đồ thị, trục tung vẫn thể hiện tỷ lệ hộ nghèo, trục hoành thể hiện

“cung ứng dịch vụ công tốt” Các địa phương nằm phân bố rải rác trên đồ thị, cũng giống như “kiểm soát tham nhũng tốt”, tương quan giữa “cung ứng dịch vụ công tốt” và tỷ lệ hộ nghèo là tương quan nghịch Hay nói cách khác tỷ lệ hộ nghèo giảm xuống khi chất lượng cung ứng dịch vụ công của các địa phương tăng lên; điều này là do dịch vụ công có vai trò rất quan trọng trong đời sống của mỗi người dân và trong sự phát triển của xã hội, ảnh hưởng trực tiếp tới chất lượng cuộc sống và sự phát triển con người (Phạm Thị Hồng Điệp, 2013) Tuy nhiên, mối quan hệ giữa

“cung ứng dịch vụ công tốt” và tỷ lệ nghèo lại rất lỏng lẻo Ở đây, ta cũng chia các địa phương làm bốn khu vực