CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN VỀ GIAO ĐẤT ĐỂ THỰC HIỆN DỰ ÁN ĐẦU TƢ
1.3. Ý nghĩa của hoạt động giao đất để thực hiện dự án đầu tư
1.3.1. Đối với Nhà nước
Hoạt động giao đất để thực hiện dự án đầu tư được thực hiện bởi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Hoạt động này mang nhiều ý nghĩa đối với Nhà nước:
Thứ nhất, nó khẳng định quyền năng chủ sở hữu đất đai của Nhà nước. Nhà nước giao đất cho người sử dụng đất là hoạt động xuất phát từ quyền sở hữu13. Do Nhà nước không thể trực tiếp khai thác các lợi ích đất đai mang lại, mà phải chuyển giao quyền sử dụng đất cho các chủ thể có nhu cầu sử dụng đất nên hoạt động giao đất có thể coi là một trong những phương thức thực hiện quyền sở hữu. Thông qua giao đất, Nhà nước chuyển giao quyền sử dụng đất đến tay người sử dụng đất để họ phát huy tiềm năng của đất đai. Người được Nhà nước giao đất, có quyền khai thác sử dụng đất đai theo quy định và họ sẽ phải trả địa tô cho nhà nước. Do vậy, giao đất không chỉ là hoạt động khẳng định quyền sở hữu đất đai về pháp lý mà nó còn là cách thức thực hiện quyền sở hữu đất đai về kinh tế. Nếu quyền sở hữu đất đai của Nhà nước không được bảo đảm về mặt kinh tế thì quyền sở hữu về mặt pháp lý sẽ không còn ý nghĩa đáng kể.
Thứ hai, tạo nguồn thu cho ngân sách nhà nước. Trong quá trình thực hiện hoạt động giao đất, Nhà nước với vai trò là đại diện cho chủ sở hữu toàn dân đối với đất đai, có quyền đặt ra các quy định về nghĩa vụ tài chính đối với chủ thể sử dụng
13 Điều 5 Luật Đất đai năm 2003.
đất. Các nghĩa vụ tài chính mà nhà đầu tư phải thực hiện tạo thành nguồn thu ngân sách nhà nước. Việc Nhà nước đặt ra các quy định về nghĩa vụ tài chính đối với chủ thể sử dụng đất là phù hợp với chức năng đại diện cho chủ sở hữu, đồng thời cũng phù hợp với chức năng quản lý xã hội của Nhà nước.
Giao đất để thực hiện dự án đầu tư là hoạt động giao đất có thu tiền sử dụng đất. Quy trình để đất đai đến được với chủ đầu tư có nhu cầu sử dụng đất trải qua nhiều khâu, mà trong đó khâu thực hiện nghĩa vụ tài chính là khâu quan trọng, là điều kiện nhà đầu tư phải thực hiện khi muốn được nhận đất giao.
Nguồn thu ngân sách nhà nước trong lĩnh vực đất đai hàng năm là rất lớn, là nguồn thu quan trọng, chiếm tỷ lệ cao trong cơ cấu thu ngân sách nhà nước hiện nay. Nguồn thu ngân sách nhà nước trong lĩnh vực đất đai bao gồm nhiều khoản thu, nhưng chiếm tỷ lệ cao nhất vẫn là nguồn thu từ hoạt động giao đất có thu tiền sử dụng đất. Theo đánh giá của Bộ Tài chính: Kết quả thu ngân sách nhà nước từ đất đai qua các năm có sự gia tăng đáng kể. Nếu như tổng thu về đất năm 2002 là 5.486 tỷ đồng (chiếm 4,43% thu ngân sách nhà nước), đến năm 2010 tổng thu về đất là 67.767 tỷ đồng (chiếm 11,21% thu ngân sách nhà nước). Mặc dù tình hình kinh tế xã hội gặp nhiều khó khăn, tổng thu nhà, đất (chưa bao gồm lệ phí trước bạ về nhà, đất) năm 2011 vẫn đạt 60.633 tỷ đồng (chiếm 8,07% tổng thu ngân sách nhà nước) và năm 2012 ước đạt 53.952 tỷ đồng (chiếm 7,26% tổng thu ngân sách nhà nước)… Số thu ngân sách nhà nước từ đất tăng trưởng cao qua các năm, trong đó thu từ tiền sử dụng đất chiếm tỷ trọng cao nhất và có mức tăng cao nhất14.
Có thể thấy rằng, khi thực hiện chức năng quản lý nhà nước về đất đai, Nhà nước thực hiện chuyển giao quyền sử dụng đất đến chủ thể có nhu cầu sử dụng đất;
một mặt là thực hiện nghĩa vụ của người đại diện chủ sở hữu trong hoạt động điều phối đất đai, mặt khác Nhà nước đã thu về nhiều quyền lợi kinh tế từ việc chuyển giao này.
Thứ ba, góp phần khai thác, sử dụng đất đai một cách có hiệu quả, tiết kiệm.
Đất đai là tư liệu sản xuất quan trọng. Bên cạnh đó, đất đai được xác định cụ thể, nó không thể tăng thêm. Trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội, nhu cầu sử dụng đất để thực hiện các dự án đầu tư ngày càng tăng, nên việc sử dụng đất đai sao cho
14 Tờ trình số 80/TTr – BTC ngày 01 tháng 7 năm 2013 của Bộ Tài chính về việc phê duyệt Đề án Khai thác nguồn lực tài chính từ đất đai và tài sản nhà nước phục vụ phát triển kinh tế xã hội giai đoạn 2013 – 2020.
hiệu quả là yêu cầu cấp thiết đặt ra. Để quản lý đất đai, Nhà nước xây dựng và triển khai các quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất cụ thể cho từng giai đoạn, từng lĩnh vực cụ thể của đời sống xã hội. Việt Nam là một nước nông nghiệp, vì vậy diện tích đất dành cho sản xuất nông nghiệp là khá lớn. Song, cùng với tốc độ công nghiệp hóa, đô thị hóa đang diễn ra khá nhanh, đã có sự thay đổi lớn về cơ cấu diện tích đất theo từng mục đích sử dụng. Theo đó, diện tích đất phục vụ cho nhu cầu đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật, mặt bằng nhà xưởng, xây dựng các công trình dân dụng ngày càng nhiều.
Pháp luật đất đai quy định giao đất để thực hiện dự án đầu tư, nếu đủ điều kiện tổ chức đấu giá thì phải thông qua thủ tục đấu giá quyền sử dụng đất hoặc đấu thầu dự án có sử dụng đất. Khi tham gia đấu giá, đấu thầu, chủ đầu tư đã có sự cân nhắc về hiệu quả đầu tư do đất mang lại, về mức nghĩa vụ tài chính phải nộp khi trúng đấu giá, đấu thầu và trong quá trình sử dụng đất. Điều này phần nào đã góp phần tạo nên hiệu quả trong sử dụng đất. Bên cạnh đó, vì phải thực hiện nghĩa vụ tài chính đối với diện tích đất nhận giao nên chủ đầu tư cũng cân nhắc hơn khi quyết định diện tích đất sử dụng, thời gian sử dụng đất và mức độ đầu tư vào đất.
Căn cứ vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, Nhà nước quyết định việc giao đất cho dự án đầu tư cụ thể. Dĩ nhiên, việc giao đất này phải có sự cân nhắc, tính toán đến các vấn đề về lợi ích kinh tế, xã hội do việc sử dụng đất của dự án đầu tư mang lại, đồng thời cũng phải tính đến mức độ ảnh hưởng, tác động của nó đến các điều kiện tự nhiên, môi trường, dân cư.
Do Nhà nước thường không thể trực tiếp sử dụng đất đai nên nếu Nhà nước không trao quyền sử dụng đất đai cho người khác, đất đai chỉ là tài nguyên mang tính tiềm năng. Khi nó được trao cho người sử dụng, tiềm năng đó mới thực sự trở thành nguồn lực cho sự phát triển, vai trò của đất mới được phát huy. Nhà nước giao đất để thực hiện dự án đầu tư, trên phương diện quản lý nhà nước về đất đai, là đã góp phần đưa đất đai vào khai thác, sử dụng phục vụ cho nhu cầu sử dụng đất theo xu hướng chung. Ở đây, đất được khai thác làm phát sinh lợi ích từ việc sử dụng đất. Khi chủ đầu tư thực hiện dự án đầu tư là đã huy động các nguồn lực (vốn, lao động) vào hoạt động sản xuất, kinh doanh nâng cao giá trị của đất đai và mang lại lợi ích kinh tế - xã hội. Các dự án đầu tư tùy theo phương án đầu tư và mục đích đầu tư đều có ảnh hưởng nhất định đến các vấn đề kinh tế - xã hội, góp phần giải
quyết các vấn đề xã hội. Các dự án đầu tư liên quan đến hạ tầng, nhà ở tác động lớn đến việc hình thành và phát triển thị trường bất động sản và các loại thị trường khác.
Cùng với quá trình hội nhập, Nhà nước thực hiện các chính sách thu hút đầu tư nước ngoài vào Việt Nam, thì nhu cầu sử dụng đất tăng cao cũng là tất yếu.
Chính vì thế, việc Nhà nước xem xét, quyết định giao đất để thực hiện các dự án đầu tư đều phải xem xét một cách toàn diện các yếu tố nêu trên để đảm bảo cho việc sử dụng đất được hiệu quả, tiết kiệm.
Thứ tư, góp phần hoàn thiện môi trường đầu tư, thúc đẩy phát triển kinh tế.
Bất cứ nhà đầu tư nào khi có nhu cầu đầu tư dự án cũng đều quan tâm đến chất lượng của môi trường đầu tư. Bên cạnh yếu tố về tự nhiên, yếu tố về điều kiện pháp lý là yếu tố tác động không nhỏ đến môi trường đầu tư. Khi xem xét về điều kiện tự nhiên, nhà đầu tư thường quan tâm đến vị trí của khu đất. Sự lựa chọn cân nhắc này nhà đầu tư có thể tự mình quyết định được. Nhưng về điều kiện pháp lý, nhà đầu tư buộc phải thực hiện các quy định của pháp luật như quyền, phương thức, thủ tục tiếp cận khu đất đó. Nếu pháp luật tạo cơ chế pháp lý thuận lợi để nhà đầu tư tiếp cận quyền sử dụng đất thông qua giao đất hoặc những phương thức khác một cách công bằng, nhanh chóng, đơn giản… sẽ góp phần tạo ra môi trường đầu tư tốt, thúc đẩy hoạt động đầu tư. Với quyền sử dụng đất được giao cùng với việc chuyển giao đất trên thực tế, nhà đầu tư có thể triển khai các hoạt động đầu tư theo dự án đã đặt ra và tiếp tục tạo ra hàng hóa góp phần hoàn thiện môi trường đầu tư. Đối với các dự án đầu tư kinh doanh bất động sản, cùng với các hình thức điều phối đất đai, giao đất để thực hiện những dự án này có vai trò vô cùng quan trọng trong việc tạo ra một môi trường đầu tư tốt vì những dự án này cung cấp mặt bằng để nhà đầu tư đặt nhà xưởng, văn phòng, kinh doanh dịch vụ…
Theo quy định của pháp luật đầu tư, Nhà nước phải đối xử bình đẳng với các nhà đầu tư thuộc mọi thành phần kinh tế, giữa đầu tư trong nước và đầu tư nước ngoài, trong đó có sự bình đẳng trong việc tiếp cận, sử dụng đất đai15. Tuy nhiên, việc Luật Đất đai năm 2003 quy định có sự phân biệt giữa các đối tượng sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư đã đi ngược lại với chính sách này16. Điều này đã làm ảnh hưởng không tốt đến hoạt động đầu tư. Việc ưu đãi quá nhiều cho bất kỳ đối
15 Điều 4, Điều 14 Luật Đầu tư năm 2005.
16 Chỉ có nhà đầu tư trong nước và nhà đầu tư là người Việt Nam định cư ở nước ngoài mới được sử dụng đất dưới hình thức giao có thu tiền sử dụng đất.
tượng đầu tư nào cũng gây nên sự bất bình đẳng trong hoạt động cạnh tranh, làm cho môi trường đầu tư mất đi tính cạnh tranh lành mạnh. Do đó, nếu hoạt động giao đất đảm bảo được sự công bằng trong tiếp cận quyền sử dụng đất của nhà đầu tư thì nó sẽ là môi trường thuận lợi cho hoạt động đầu tư.
Hoạt động giao đất nếu được triển khai qua nhiều khâu, với nhiều thủ tục, mất nhiều thời gian và chi phí sẽ làm phát sinh ra hiện tượng nhà đầu tư muốn nhanh chóng được giao đất đã bỏ chi phí để “chạy”, làm tăng thêm chi phí đầu tư vào dự án. Điều này dẫn đến hệ quả môi trường đầu tư bị nhiễu loạn, thiếu minh bạch. Mặt khác, để giải quyết bài toán về chi phí tăng thêm, nhà đầu tư đã chọn giải pháp cộng phần chi phí đó vào sản phẩm để bán ra thị trường, đẩy giá thành sản phẩm tăng lên, làm ảnh hưởng đến sức mua hàng hóa. Nếu hoạt động giao đất diễn ra thuận lợi, nhà đầu tư sẽ không phải bỏ ra khoản chi phí tăng thêm. Điều này sẽ làm giảm chi phí đầu tư, nhà đầu tư có thể cân nhắc để hạ giá thành sản phẩm, làm tăng khả năng cạnh tranh trong cùng loại dự án. Hay nói cách khác, nếu hoạt động giao đất diễn ra thuận lợi sẽ góp phần giảm chi phí giao dịch, nâng cao khả năng cạnh tranh của nhà đầu tư.
Theo khảo sát của Viện Khoa học pháp lý – Bộ Tư pháp khi triển khai thực hiện Dự án điều tra xã hội về “Những khó khăn, vướng mắc của doanh nghiệp dân doanh trong việc tiếp cận với quyền sử dụng đất – nhìn từ góc độ pháp lý” năm 2009 cho thấy, tại cả 03 (ba) địa phương được khảo sát là Hà Nội, Hà Tây, thành phố Hồ Chí Minh đều đã cố gắng thực hiện việc đơn giản hóa các quy trình, thủ tục liên quan đến đất đai để thu hút đầu tư, thông qua việc phân cấp ủy quyền mạnh việc ban hành các quy định về quyết định đầu tư cho các cơ quan trực thuộc (sở ngành, quận huyện). Tuy nhiên, trong quá trình thực thi các quy định pháp luật liên quan đến việc tiếp cận quyền sử dụng đất của doanh nghiệp đều vấp phải khó khăn, vướng mắc; các quy định còn chồng chéo, mâu thuẫn hoặc một số thủ tục chưa được quy định rõ ràng, đầy đủ; các quy định của địa phương ban hành không phù hợp với các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành. Một số địa phương không có văn bản hướng dẫn cụ thể về quy trình, thủ tục liên quan đến hoạt động giao đất, đã dẫn đến việc áp dụng giải quyết một cách tùy tiện, phát sinh tiêu cực, doanh nghiệp muốn được giải quyết nhanh phải chấp nhận bỏ chi phí “bôi trơn”. Vấn đề này tác động tiêu cực đến tâm lý nhà đầu tư, đến quá trình thu hút đầu tư.
Vì vậy, có thể nói rằng, nếu hoạt động giao đất diễn ra thuận lợi, nhanh chóng sẽ có sức hút rất lớn đối với hoạt động đầu tư. Các doanh nghiệp sẽ có môi trường đầu tư cạnh tranh một cách lành mạnh.
Có thể nói, bằng các chủ trương, chính sách liên quan đến giao đất, Nhà nước đã tác động đến nền kinh tế thông qua các hoạt động đầu tư. Pháp luật về giao đất để thực hiện dự án đầu tư không chỉ là là công cụ để Nhà nước thực hiện quyền sở hữu đất đai mà còn là công cụ quản lý hoạt động kinh tế. Nhà nước có thể thực hiện chính sách ưu đãi cho những chủ thể trong nước như hiện đang áp dụng ưu đãi cho chủ thể người Việt Nam định cư ở nước ngoài hoặc có thể điều tiết thị trường, làm giảm khoảng cách về quyền lựa chọn hình thức sử dụng đất giữa các chủ thể đầu tư trong nước và nước ngoài.
Thứ năm, góp phần hoàn thiện chính sách pháp luật đất đai. Hoạt động đầu tư ở nước ta trong những năm gần đây có chuyển biến tích cực. Bên cạnh những nhà đầu tư trong nước thì ngày càng nhiều nhà đầu tư nước ngoài vào Việt Nam.
Đặc biệt, khi Nhà nước thực hiện chính sách ưu đãi đầu tư đối với nhà đầu tư, nhu cầu sử dụng đất để thực hiện các dự án đầu tư cũng tăng theo. Vì vậy, với thực tiễn của hoạt động giao đất để thực hiện dự án đầu tư, chúng ta cần có sự điều chỉnh pháp luật cho phù hợp.
Trong quá trình thực hiện quy trình giao đất, Nhà nước xem xét các điều kiện của các chủ thể có nhu cầu sử dụng đất trên cơ sở kết hợp nhiều yếu tố. Qua đó, Nhà nước đánh giá được mức độ nhu cầu sử dụng đất của từng loại chủ thể khác nhau và xây dựng được chính sách ưu đãi phù hợp. Đối với chủ thể có nhu cầu sử dụng đất nhiều, phạm vi tác động rộng, có ảnh hưởng tích cực đến sự phát triển kinh tế - xã hội sẽ được tạo điều kiện thuận lợi, ưu đãi nhiều hơn. Tuy nhiên, nếu chủ đầu tư sử dụng đất không hiệu quả, gây lãng phí đất đai thì Nhà nước sẽ tiến hành thu hồi đất.
Có thể thấy, để quản lý đất đai một cách hiệu quả, bên cạnh các quy định về quyền và nghĩa vụ của chủ thể sử dụng đất, cũng như các quy định về trình tự, thủ tục giao đất, Nhà nước cần có các quy định để có thể kiểm soát được hoạt động sử dụng đất của các chủ thể này. Để làm được điều này, quy định pháp luật đất đai nhất thiết phải có những quy định cụ thể về cơ chế kiểm tra, giám sát, thu hồi đất một cách rõ ràng, minh bạch. Điều này không chỉ nhằm thực hiện trách nhiệm của Nhà