BỘ TƯ PHÁP CỘNG HÒA XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAMĐộc lập - Tự do - Hạnh phúc Hà Nội, ngày tháng 01 năm 2016 BẢN THUYẾT MINH CHI TIẾT Dự thảo Nghị định quy định chi tiết và biện pháp thi hành
Trang 1BỘ TƯ PHÁP CỘNG HÒA XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM
Độc lập - Tự do - Hạnh phúc
Hà Nội, ngày tháng 01 năm 2016
BẢN THUYẾT MINH CHI TIẾT
Dự thảo Nghị định quy định chi tiết và biện pháp thi hành một số điều
của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Thực hiện Quyết định số 1573/QĐ-TTg ngày 11/9/2015 của Thủ tướng Chínhphủ về việc ban hành Kế hoạch triển khai thi hành Luật ban hành văn bản quy phạmpháp luật, Quyết định số 1605/QĐ-TTg ngày 15/9/2015 của Thủ tướng Chính phủban hành Danh mục và phân công cơ quan chủ trì soạn thảo văn bản quy định chitiết thi hành các luật được thông qua tại kỳ họp thứ 9 Quốc hội khóa XIII, Bộ Tưpháp đã chủ trì, phối hợp với các cơ quan, tổ chức liên quan tiến hành xây dựng dựthảo Nghị định quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quyphạm pháp luật (sau đây gọi là dự thảo Nghị định) Bộ Tư pháp kính trình Chính phủ
dự thảo bản thuyết minh dự thảo Nghị định quy định chi tiết và biện pháp thi hànhLuật ban hành văn bản quy phạm pháp luật như sau:
I PHẠM VI ĐIỀU CHỈNH, BỐ CỤC CỦA DỰ THẢO NGHỊ ĐỊNH
1 Phạm vi điều chỉnh của dự thảo Nghị định
Dự thảo Nghị định quy định chi tiết thi hành các điều khoản được giaotrong Luật năm 2015, bao gồm: ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản quy phạmpháp luật; dịch văn bản quy phạm pháp luật ra tiếng dân tộc thiểu số, tiếng nướcngoài; đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh;đăng công báo và niêm yết văn bản quy phạm pháp luật; kiểm tra, xử lý văn bản quyphạm pháp luật; rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật; bảo đảm nguồnlực xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật Ngoài ra, Nghị định quy địnhmột số biện pháp thi hành Luật năm 2015 như tiêu chí và trình tự tiến hành thẩmđịnh đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; cách thức lấy ý kiến đề nghị xâydựng luật, pháp lệnh, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật; nguyên tắc tổ chức vàhoạt động của Ban soạn thảo, Tổ biên tập
2 Bố cục của dự thảo Nghị định
Bố cục của dự thảo Nghị định được thiết kế theo tuần tự các bước trongquy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, trong đó lồng ghépcác nội dung Luật giao quy định chi tiết và các biện pháp thi hành Luật (quy trìnhxây dựng nội dung chính sách, lấy ý kiến đề nghị xây dựng văn bản quy phạmpháp luật, thẩm định đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; soạn thảo,
Trang 2thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật; thể thức, kỹ thuật trìnhbày văn bản; đăng Công báo, niêm yết văn bản quy phạm pháp luật; dịch văn bảnquy phạm pháp luật; kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu tráipháp luật; rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật; bảo đảm nguồn lựcxây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật).
Dự thảo Nghị định gồm 201 điều, được chia thành 10 chương:
- Chương I “Những quy định chung” gồm 02 điều (Điều 1 và Điều 2)
- Chương II “Lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật” bao gồm
04 Mục, 26 điều (từ Điều 3 đến Điều 28)
- Chương III “Soạn thảo, thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm phápluật” bao gồm 02 Mục, 31 điều (từ Điều 29 đến Điều 59)
- Chương IV “Thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật”bao gồm 04 Mục, 30 điều (từ Điều 60 đến Điều 89)
- Chương V “Đăng công báo, niêm yết văn bản quy phạm pháp luật” gồm
02 Mục, 19 điều (từ Điều 90 đến Điều 108)
- Chương VI “Dịch văn bản quy phạm pháp luật” gồm 2 điều (Điều 109đến Điều 110)
- Chương VII “Kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật” gồm 05 Mục,
34 điều (từ Điều 111 đến Điều 144)
- Chương VIII “Rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật” gồm
05 Mục, 37 điều (từ Điều 145 đến Điều 181)
- Chương IX “Bảo đảm nguồn lực xây dựng, ban hành văn bản quy phạmpháp luật” gồm 03 Mục, 13 điều (từ Điều 182 đến Điều 194)
- Chương X “Điều khoản thi hành” gồm 7 điều (từ Điều 195 đến Điều201)
- Các phụ lục, biểu mẫu về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật códấu hiệu trái pháp luật; rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật và thểthức, kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật; báo cáo đánh giá tác động
II THUYẾT MINH CHI TIẾT NỘI DUNG DỰ THẢO NGHỊ ĐỊNH
1 Chương I Những quy định chung
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (sau đây gọi chung làLuật năm 2015) là cơ sở pháp lý quan trọng để thực hiện các mục tiêu cải cáchpháp luật: đổi mới quy trình lập pháp, lập quy nhằm nâng cao chất lượng của vănbản quy phạm pháp luật, bổ sung quy trình xây dựng chính sách trước khi soạnthảo văn bản quy phạm pháp luật; tăng cường trách nhiệm của các cơ quan nhànước trong hoạt động xây dựng pháp luật; dân chủ hoá quy trình lập pháp, lập
Trang 3quy; xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật theo hướng minh bạch và dễ tiếpcận hơn, chú trọng đến việc thực thi pháp luật theo hướng gắn kết giữa xây dựngpháp luật và thi hành pháp luật Theo quy định của Luật năm 2015, Chính phủđược giao quy định chi tiết 7 vấn đề: ngôn ngữ, kỹ thuật văn bản quy phạm phápluật (Điều 8); dịch văn bản quy phạm pháp luật ra tiếng dân tộc thiểu số, tiếngnước ngoài (Điều 9); đánh giá tác động của chính sách trong đề nghị xây dựngluật, pháp lệnh (Điều 35); đăng công báo và niêm yết văn bản quy phạm pháp luật(Điều 150); kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật (Điều 165); rà soát, hệthống hóa văn bản quy phạm pháp luật (Điều 170); bảo đảm nguồn lực xây dựng,ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Điều 171).
Chương này quy định phạm vi điều chỉnh của dự thảo Nghị định gồm 07vấn đề Quốc hội giao cho Chính phủ quy định chi tiết Ngoài ra, dự thảo Nghị địnhcòn quy định biện pháp thi hành luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhưthẩm định đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật; lấy ý kiến đề nghị xâydựng luật, pháp lệnh, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật; nguyên tắc tổ chức vàhoạt động của Ban soạn thảo, tổ biên tập
Điều 2 về giải thích từ ngữ đưa một số thuật ngữ trong các nghị định hiện
hành vào như kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, rà soát văn bản quy phạmpháp luật, định kỳ rà soát văn bản quy phạm pháp luật Ngoài ra, để hướng dẫncho các bộ, ngành, địa phương, dự thảo Nghị định bổ sung thuật ngữ chính sách,đánh giá tác động chính sách, báo cáo đánh giá tác động chính sách
2 Chương II Lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
Chương II của dự thảo Nghị định gồm 4 mục, 26 điều: Mục 1 Lập đề nghịxây dựng văn bản quy phạm pháp luật (từ Điều 3 đến Điều 10); Mục 2 Lấy ýkiến đối với đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật (từ Điều 11 đến Điều14); Mục 3 Thẩm định đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật (từ Điều
15 đến Điều 22); Mục 4 Lập đề nghị của Chính phủ về Chương trình xây dựngluật, pháp lệnh (từ Điều 23 đến Điều 28)
Một trong những hạn chế của hai Luật ban hành văn bản quy phạm phápluật hiện hành là chưa tách bạch quy trình xây dựng, thông qua chính sách vớiquy trình soạn thảo văn bản, dẫn đến có tình trạng “vừa thiết kế vừa thi công”trong xây dựng, ban hành văn bản pháp luật Luật năm 2015 sẽ góp phần khắcphục hạn chế trên khi quy định cần xây dựng chính sách và thông qua chính sáchtrước khi tiến hành soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật Nhằm tránh tình trạngđưa vào chương trình quá nhiều văn bản mà chưa xem xét kỹ tính khả thi củachương trình và sự cần thiết ban hành văn bản, trên cơ sở Quốc hội giao Chínhphủ quy định chi tiết Điều 35 Luật năm 2015, Dự thảo Nghị định quy định cácyêu cầu về việc xác định chính sách, mục tiêu chính sách, đánh giá tác động chínhsách đối với từng đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định, nghị quyết của Hội
Trang 4đồng nhân dân cấp tỉnh Chương II là chương quy định mới, chỉ kế thừa một sốquy định về đánh giá tác động của Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ngày 05/3/2009quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm phápluật năm 2008.
Mục 1 Chương II dự thảo Nghị định quy định việc xây dựng nội dung chính sách, đánh giá tác động của chính sách:
Việc xây dựng chính sách được bắt đầu từ việc xác định nội dung chínhsách trong đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật Nội dung chính sáchđược hình thành trên cơ sở tổng kết việc thi hành pháp luật; khảo sát, đánh giáthực trạng quan hệ xã hội; kết quả nghiên cứu khoa học; nghiên cứu thông tin, tưliệu, điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên Saukhi phân tích, đánh giá các hạn chế và nguyên nhân, cơ quan, tổ chức, đại biểuQuốc hội đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật xác định vấn đề thực tiễnđặt ra cần phải giải quyết và dự kiến các chính sách mà Nhà nước cần thực hiện
để giải quyết vấn đề đó bằng việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Tiếp theo việc xác định nội dung của chính sách trong đề nghị xây dựngvăn bản quy phạm pháp luật, dự thảo Nghị định quy định về đánh giá tác độngchính sách, phương pháp đánh giá tác động chính sách, trách nhiệm xây dựng báocáo đánh giá tác động chính sách, sử dụng thông tin khi xây dựng báo cáo đánhgiá tác động chính sách Dự thảo quy định cụ thể quy trình, nội dung đánh giá tácđộng Để góp phần nâng cao chất lượng của báo cáo đánh giá tác động chínhsách, dự thảo Nghị định quy định trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân khilập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật là phải “Ký xác nhận và chịutrách nhiệm về tính khách quan, trung thực của nội dung báo cáo đánh giá tácđộng chính sách trước khi gửi hồ sơ đề nghị xây dựng văn bản quy phạm phápluật” Bên cạnh đó, dự thảo Nghị định cũng quy định về việc sử dụng thông tinkhi xây dựng báo cáo đánh giá tác động Thông tin, số liệu được sử dụng khi xâydựng báo cáo đánh giá tác động phải là nguồn thông tin chính thức Khi xây dựngbáo cáo đánh giá tác động, cơ quan chủ trì soạn thảo báo cáo phải viện dẫn nguồnthông tin, số liệu được sử dụng
Tuy nhiên, để triển khai tốt trên thực tế thì cần phải hướng dẫn về phươngpháp đánh giá tác động chính sách, cách thức tính toán chi phí và lợi ích do đó,cần có các tài liệu hướng dẫn sau này Vì vậy, Bộ Tư pháp sẽ xây dựng các tàiliệu hướng dẫn nghiệp vụ về phương pháp đánh giá tác động của văn bản (cùngvới việc hướng dẫn về lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, kỹthuật soạn thảo, thẩm định, rà soát, hệ thống hoá, kiểm tra văn bản quy phạmpháp luật và đánh giá việc thi hành văn bản quy phạm pháp luật) Do đó, mục nàychỉ quy định chung nhất về phương pháp, quy trình xây dựng chính sách và đánhgiá tác động chính sách trong đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật Kỹ
Trang 5thuật xây dựng nội dung chính sách, báo cáo đánh giá tác động của chính sách sẽđược hướng dẫn cụ thể trong tài liệu hướng dẫn nghiệp vụ.
Mục 2 Chương II quy định về việc lấy ý kiến đối với đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
Về thực chất, nội dung cốt lõi của đề nghị xây dựng văn bản quy phạmpháp luật là các chính sách mà cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội dự kiến thểhiện trong dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, vì vậy việc lấy ý kiến đối với các
đề nghị này là rất quan trọng Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm
2015 quy định 4 loại văn bản phải tiến hành lấy ý kiến từ giai đoạn lập đề nghịxây dựng gồm: luật, pháp lệnh, nghị định của Chính phủ, nghị quyết của Hộiđồng nhân dân cấp tỉnh Dự thảo Nghị định dành một mục quy định về lấy ýkiến đối với đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật trong đó quy địnhlấy ý kiến trong quá trình lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật vàhình thức lấy ý kiến:
Thứ nhất, quy định rõ lấy ý kiến trong quá trình lập đề nghị xây dựng văn
bản quy phạm pháp luật, theo đó cơ quan lập đề nghị có trách nhiệm:
- Xác định đối tượng cần lấy ý kiến;
- Xác định hình thức lấy ý kiến đối với từng nhóm đối tượng cần lấy ý kiếntrong đó nêu rõ từng chính sách cần xin ý kiến phù hợp với từng đối tượng cầnlấy ý kiến và địa chỉ tiếp nhận ý kiến, những chính sách tác động tiêu cực đối vớiđối tượng chịu sự tác động trực tiếp của đề nghị xây dựng văn bản quy phạmpháp luật;
Trong trường hợp cần thiết, Bộ Tư pháp có thể gửi hồ sơ đề nghị xây dựngluật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốchội không do Chính phủ trình tới các bộ, cơ quan ngang bộ liên quan để lấy ýkiến; tổ chức cuộc họp có sự tham gia của đại diện cơ quan lập đề nghị xây dựngluật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốchội, các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan, tổ chức có liên quan, các chuyên gia, nhàkhoa học để lấy ý kiến đối với đề nghị
Thứ hai, về hình thức lấy ý kiến, dự thảo Nghị định quy định, ngoài việc
đăng tải trên Cổng thông tin điện tử của Quốc hội đối với đề nghị xây dựng luật,pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốchội, đại biểu Quốc hội, Cổng thông tin điện tử của Chính phủ đối với đề nghị xâydựng luật, pháp lệnh của Chính phủ, cổng thông tin điện tử của cơ quan, tổ chức
có đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh và lấy ý kiến Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, BộNgoại giao, Bộ Tư pháp và cơ quan, tổ chức có liên quan, đối tượng chịu sự tácđộng trực tiếp của chính sách và giải pháp thực hiện chính sách trong đề nghị xâydựng luật, pháp lệnh
Trang 6Cơ quan lập đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật có thể tổ chứclấy ý kiến bằng các phương thức tổ chức các hội nghị lấy ý kiến, tổ chức tọa đàm,hội thảo; tổ chức lấy ý kiến thông qua báo chí, các phương tiện thông tin; tổ chứckhảo sát thực địa, điều tra xã hội học Các ý kiến tham gia phải được tổng hợptheo các nhóm đối tượng: các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản;các cơ quan quản lý nhà nước; các hội, hiệp hội, doanh nghiệp; các chuyên gia,nhà khoa học; các đối tượng khác (nếu có).
Bên cạnh đó, để huy động sự tham gia của các chuyên gia, nhà khoa học,
dự thảo Nghị định quy định trong quá trình soạn thảo dự án, dự thảo, cơ quan chủtrì soạn thảo có thể huy động sự tham gia của viện nghiên cứu, trường đại học,hội, hiệp hội, tổ chức khác có liên quan hoặc các chuyên gia, nhà khoa học vàoviệc tổng kết, đánh giá tình hình thi hành pháp luật; rà soát, đánh giá các văn bảnquy phạm pháp luật hiện hành; khảo sát, điều tra xã hội học; đánh giá thực trạngquan hệ xã hội liên quan đến dự án, dự thảo; tập hợp, nghiên cứu, so sánh tài liệu,điều ước quốc tế có liên quan đến dự án, dự thảo phục vụ cho việc soạn thảo;tham gia vào hoạt động đánh giá tác động của văn bản
Mục 3 Chương II quy định về thẩm định đề nghị xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
Nhằm bảo đảm chất lượng của đề nghị xây dựng văn bản quy phạm phápluật, dự thảo Nghị định quy định Bộ trưởng Bộ Tư pháp thành lập các Hội đồng
tư vấn thẩm định để xem xét, cho ý kiến đối với các đề nghị xây dựng luật, pháplệnh, nghị định Quy trình lập đề nghị luật, pháp lệnh, nghị định được quy địnhchặt chẽ và bảo đảm thu hút sự tham gia của các đối tượng khác nhau trong xãhội, công chúng và đặc biệt là nâng cao trách nhiệm của các chủ thể có đề nghịxây dựng văn bản quy phạm pháp luật Để phù hợp với thực tế xây dựng văn bảnquy phạm pháp luật ở địa phương, dự thảo Nghị định không yêu cầu thành lậpHội đồng tư vấn thẩm định đối với đề nghị xây dựng nghị quyết của Hội đồngnhân dân cấp tỉnh
Mục 3 Chương II dự thảo Nghị định quy định về thẩm định đề nghị xâydựng văn bản quy phạm pháp luật Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luậtnăm 2015 quy định 4 loại văn bản phải tiến hành thẩm định từ giai đoạn lập đềnghị xây dựng gồm: luật, pháp lệnh, nghị định của Chính phủ, nghị quyết của Hộiđồng nhân dân cấp tỉnh Theo đó, Bộ Tư pháp có trách nhiệm chủ trì, phối hợpvới bộ, ngành có liên quan thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị địnhcủa Chính phủ; Sở Tư pháp chủ trì, phối hợp với các Sở có liên quan thẩm định
đề nghị xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh do Ủy ban nhân dâncấp tỉnh trình Vì vậy, Mục 3 Chương II dự thảo Nghị định có các quy định riêng
về thẩm định đề nghị xây dựng luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghịquyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, nghị định của Chính phủ và về thẩm định
Trang 7đề nghị xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh với những nội dungchính sau đây:
Thứ nhất, quy định rõ hình thức tổ chức thẩm định, theo đó:
- Đối với thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định của Chínhphủ, Bộ trưởng Bộ Tư pháp phải thành lập các Hội đồng tư vấn thẩm định có sựtham gia của đại diện Bộ Tài chính, Bộ Nội vụ, Bộ Ngoại giao, Văn phòng Chínhphủ và các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan Trên cơ sở biên bản cuộc họpHội đồng tư vấn thẩm định và kết quả nghiên cứu ý kiến góp ý của cơ quan, tổchức, cá nhân, kể từ ngày kết thúc cuộc họp thẩm định, đơn vị thuộc Bộ Tư phápchủ trì xây dựng dự thảo Đề nghị của Chính phủ về Chương trình xây dựng luật,pháp lệnh có trách nhiệm chuẩn bị dự thảo báo cáo thẩm định trình Bộ trưởng Bộ
Tư pháp xem xét, quyết định
- Đối với thẩm định đề nghị xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân
do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trình, Giám đốc Sở Tư pháp phải thành lập các Hộiđồng tư vấn thẩm định có sự tham gia của đại diện Sở Tài chính, Sở Nội vụ.Tương tự như thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định, Sở Tư phápphải căn cứ vào biên bản cuộc họp tư vấn thẩm định và kết quả nghiên cứu ý kiếngóp ý của cơ quan, tổ chức, cá nhân để dự thảo báo cáo thẩm định, trình Giámđốc Sở Tư pháp xem xét, ký báo cáo
Thứ hai, quy định rõ quy trình tiếp nhận, kiểm tra hồ sơ đề nghị xây dựng
luật, pháp lệnh, nghị định gửi thẩm định Trường hợp hồ sơ đề nghị xây dựngluật, pháp lệnh, nghị định của Chính phủ, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấptỉnh không đáp ứng yêu cầu theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạmpháp luật về hồ sơ đề nghị gửi thẩm định thì chậm nhất là 05 ngày, kể từ ngàytiếp nhận hồ sơ, Bộ Tư pháp/Sở Tư pháp phải đề nghị bộ, cơ quan ngang bộ lập
đề nghị bổ sung hồ sơ Cơ quan lập đề nghị có trách nhiệm bổ sung hồ sơ trongthời hạn chậm nhất là 10 ngày, kể từ ngày nhận được đề nghị
Dự thảo Nghị định cũng quy định cuộc họp của Hội đồng tư vấn thẩm định
do Chủ tịch Hội đồng chủ trì và chỉ được tiến hành khi có mặt ít nhất hai phần batổng số thành viên Trong trường hợp không thể tham dự cuộc họp tư vấn thẩmđịnh, thành viên vắng mặt phải gửi Hội đồng ý kiến bằng văn bản, trong đó thểhiện rõ quan điểm của mình về đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, nghị định Tàiliệu phục vụ cuộc họp của Hội đồng phải được gửi đến các thành viên Hội đồngchậm nhất là 05 ngày, trước ngày tổ chức cuộc họp
Thứ ba, quy định hướng xử lý hồ sơ đề nghị trong trường hợp cơ quan
thẩm định kết luận hồ sơ không đủ điều kiện trình Theo quy định của Luật năm
2015 thì cơ quan chịu trách nhiệm thẩm định đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh,nghị định của Chính phủ, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh phải nêu rõ
Trang 8ý kiến của mình về nội dung thẩm định và ý kiến về việc đề nghị xây dựng luật,pháp lệnh, nghị định của Chính phủ, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh
đủ điều kiện hoặc chưa đủ điều kiện trình Chính phủ/Ủy ban nhân dân cấp tỉnh vàtrả lại hồ sơ đề nghị cho cơ quan lập đề nghị để quyết định chỉnh lý đề nghị trìnhhoặc không tiếp tục trình Chính phủ
3 Chương III - Soạn thảo, thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
Chương III của dự thảo Nghị định gồm 2 mục, 31 điều: Mục 1 Soạn thảovăn bản quy phạm pháp luật (từ Điều 29 đến Điều 44); Mục 2 Thẩm định vănbản quy phạm pháp luật (từ Điều 45 đến Điều 59, chia thành 04 tiểu mục)
Mục 1 - Soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật
Quy trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật đã được quy định cụ thểtrong Luật năm 2015, do vậy, dự thảo Nghị định chỉ quy định một số biện pháp
để bảo đảm thi hành Luật như quy định nguyên tắc hoạt động của Ban soạn thảo,việc thành lập và hoạt động của Tổ biên tập; các trường hợp soạn thảo, ban hànhmột văn bản sửa nhiều văn bản; chuẩn bị ý kiến của Chính phủ về đề nghị xâydựng luật, pháp lệnh của các cơ quan, tổ chức; đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh,kiến nghị về luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội; chuẩn bị ý kiến của Chính phủđối với dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban thường vụQuốc hội không do Chính phủ trình; phân biệt văn bản quy phạm pháp luật vớivăn bản hành chính; hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật; đánh số thứ tự dựthảo văn bản Trong số này, có nhiều nội dung kế thừa các quy định trong Nghịđịnh số 24 của Chính phủ quy định chi tiết và biện pháp thi hành Luật ban hànhvăn bản quy phạm pháp luật năm 2008
Điểm mới thứ nhất của Mục này là quy định về đánh giá tác động củachính sách trong dự thảo văn bản quy phạm pháp luật Cụ thể quy định về đánhgiá tác động đối với dự thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết của Hội đồng nhân dâncấp tỉnh trong trường hợp phát sinh chính sách mới; nghị định theo quy định tạikhoản 1 Điều 19 của Luật trong trường hợp có quy định cụ thể các chính sách đãđược quy định trong luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủyban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; dự thảo nghị địnhcủa Chính phủ quy định tại khoản 2, khoản 3 Điều 19 của Luật; dự thảo quyếtđịnh của Thủ tướng Chính phủ; dự thảo thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơquan ngang bộ quy định tại khoản 2 Điều 24 của Luật; dự thảo quyết định của Ủyban nhân dân cấp tỉnh trong trường hợp có quy định cụ thể các chính sách đãđược quy định trong văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên theo quy định tạiđiểm c khoản 2 Điều 128 của Luật; nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụQuốc hội hoặc Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận tổ quốcViệt Nam
Trang 9Trong số các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật kể trên thì dự thảo Nghịđịnh quy định tại khoản 1 Điều 19 của Luật trong trường hợp có quy định cụ thểcác chính sách đã được quy định trong luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh,nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nướctheo quy định tại khoản 2 Điều 90 của Luật được coi là một trong hai trường hợpđặc biệt khi thực hiện quy trình đánh giá tác động đối với dự thảo văn bản quyphạm pháp luật Về nguyên tắc, văn bản quy định chi tiết chỉ quy chỉ quy định nộidung được giao, tuy nhiên khi dự thảo Nghị định có quy định cụ thể các chínhsách đã được quy định trong luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyếtcủa Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước thì vẫn cầnphải đánh giá tác động đối với dự thảo Nghị định đó Trường hợp đặc biệt thứ hai
đó là đánh giá tác động chính sách trong trường hợp sửa đổi, bổ sung nhiều vănbản quy phạm pháp luật Về nội dung này, dự thảo Nghị định quy định: trườnghợp một cơ quan đề xuất ban hành văn bản để sửa đổi bổ sung nhiều văn bản quyphạm pháp luật thì cơ quan đó có trách nhiệm đánh giá tác động; trường hợpnhiều cơ quan đề xuất ban hành văn bản để sửa đổi bổ sung nhiều văn bản quyphạm pháp luật thì cơ quan nào đề xuất chính sách mới, sửa đổi, bổ sung hoặchủy bỏ chính sách hiện hành thì cơ quan đó có trách nhiệm đánh giá tác động
Bên cạnh các nội dung trên, trong Mục 1 Chương III, dự thảo Nghị địnhcũng quy định về các chủ thể có trách nhiệm đánh giá tác động nếu trong quátrình thẩm định, thẩm tra, soạn thảo, xem xét, cho ý kiến có đề xuất chính sáchmới, đồng thời cũng quy định cụ thể quy trình đánh giá tác động trong các trườnghợp này Việc quy định như trên sẽ góp phần đảm bảo tính minh bạch, tính hệthống trong toàn bộ quá trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
Điểm mới thứ hai của Mục này là quy định về biện pháp lấy ý kiến trongquá trình soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật Theo đó, cơ quan được phâncông chủ trì soạn thảo có trách nhiệm xác định trọng tâm vấn đề cần lấy ý kiến,xác định đối tượng cần lấy ý kiến, hình thức lấy ý kiến đối với từng nhóm đốitượng cần lấy ý kiến trong đó nêu rõ vấn đề cần xin ý kiến phù hợp với từng đốitượng cần lấy ý kiến và địa chỉ tiếp nhận ý kiến Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quanngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ được đề nghị góp ý có trách nhiệm giao đơn
vị được phân công phụ trách lĩnh vực có liên quan đến nội dung dự án, dự thảochủ trì, phối hợp với tổ chức pháp chế và các đơn vị khác chuẩn bị ý kiến thamgia Văn bản tham gia ý kiến phải được gửi cơ quan chủ trì soạn thảo trong thờihạn chậm nhất là 20 ngày làm việc, kể từ ngày nhận được dự án, dự thảo
Đối với những dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật liên quan đếnquyền và nghĩa vụ của doanh nghiệp, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ,
cơ quan thuộc Chính phủ được giao chủ trì soạn thảo có trách nhiệm gửi dự án,
dự thảo cho Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam để tổ chức lấy ý kiến
Trang 10của các doanh nghiệp Trong thời hạn 20 ngày làm việc, kể từ ngày nhận được dự
án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật, Phòng Thương mại và Công nghiệp ViệtNam phải tổ chức lấy ý kiến của các doanh nghiệp; tổng hợp ý kiến và gửi đến cơquan chủ trì soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật
Nhằm huy động sự tham gia của các tổ chức, cá nhân trong quá trình soạnthảo văn bản quy phạm pháp luật, dự thảo Nghị định quy định trong quá trìnhsoạn thảo dự án, dự thảo, cơ quan chủ trì soạn thảo có thể huy động sự tham giacủa viện nghiên cứu, trường đại học, hội, hiệp hội, tổ chức khác có liên quan hoặccác chuyên gia, nhà khoa học có đủ điều kiện và năng lực vào các hoạt động nhưtổng kết, đánh giá tình hình thi hành pháp luật; rà soát, đánh giá các văn bản quyphạm pháp luật hiện hành; khảo sát, điều tra xã hội học; đánh giá thực trạng quan
hệ xã hội liên quan đến dự án, dự thảo; tập hợp, nghiên cứu, so sánh tài liệu, điềuước quốc tế có liên quan đến dự án, dự thảo phục vụ cho việc soạn thảo; tham giahoạt động đánh giá tác động của văn bản hoặc tham gia soạn thảo văn bản quyphạm pháp luật và các hoạt động khác theo đề nghị của cơ quan chủ trì soạn thảo
Điểm mới thứ ba của Mục này là quy định về trách nhiệm lập danh mụcvăn bản quy định chi tiết và theo dõi, đôn đốc việc thực hiện văn bản quy định chitiết Theo dự thảo Nghị định, Bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì soạn thảo luật, pháplệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịchnước; các cơ quan chuyên môn, các ban ngành thuộc tỉnh, thành phố trực thuộctrung ương có trách nhiệm lập danh mục văn bản quy định chi tiết thuộc thẩmquyền tham mưu quản lý của mình trong thời hạn 10 ngày kể từ ngày luật, nghịquyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội đượcthông qua, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước được ban hành, trong đó xác định
rõ tên văn bản được quy định chi tiết; tên văn bản quy định chi tiết; dự kiến cơquan chủ trì soạn thảo, cơ quan phối hợp; thời hạn trình và ban hành và gửi về Bộ
Tư pháp Sở Tư pháp có trách nhiệm tiếp nhận, tổng hợp các danh mục văn bảnquy định chi tiết của các cơ quan, ban, ngành của tỉnh; Chủ trì, phối hợp với Vănphòng Ủy ban nhân dân lập và trình Chủ tịch Ủy ban nhân dân danh mục văn bảnquy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của
Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước ở địa phương
Dự thảo Nghị định cũng quy định trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảovăn bản quy định chi tiết phải bảo đảm chất lượng, tiến độ soạn thảo, thời hạntrình ban hành văn bản quy định chi tiết; gửi thông tin điện tử về tình hình xâydựng, ban hành văn bản quy định chi tiết về tổ chức pháp chế chậm nhất là vàongày 23 hằng tháng để Sở Tư pháp để theo dõi và tổng hợp; tổ chức pháp chế bộ,
cơ quan ngang bộ gửi báo cáo về Bộ Tư pháp chậm nhất vào ngày 25 hằng tháng
Cơ quan chủ trì soạn thảo phải có văn bản đề nghị nêu rõ lý do, giải pháp, thờihạn thực hiện và gửi về tổ chức pháp chế Bộ, cơ quan ngang bộ hoặc Sở Tư pháp
Trang 11tổng hợp, báo cáo Thủ tướng Chính phủ hoặc Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp xemxét, quyết định trong trường hợp đề nghị rút khỏi Danh mục hoặc điều chỉnh thờiđiểm trình ban hành văn bản quy định chi tiết.
Đối với cơ quan chịu trách nhiệm đôn đốc việc xây dựng văn bản quy địnhchi tiết là Bộ Tư pháp và Sở Tư pháp, dự thảo Nghị định quy định các cơ quannày có trách nhiện theo dõi, đôn đốc, kiểm tra việc soạn thảo văn bản quy địnhchi tiết; báo cáo Thủ tướng Chính phủ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh về tìnhhình, tiến độ và những vấn đề phát sinh trong quá trình soạn thảo văn bản quyđịnh chi tiết
Mục 2 - Thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật
Mục này gồm 3 Tiểu mục: (1) Thẩm định dự án luật, pháp lệnh, dự thảonghị quyết, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, nghịquyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận tổquốc Việt Nam; (2) Thẩm định dự thảo thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơquan ngang bộ; (3) Thẩm định dự thảo nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấptỉnh, quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh
Để bảo đảm tính thống nhất trong cách thức tổ chức thẩm định dự án, dựthảo văn bản quy phạm pháp luật và phù hợp với các quy định của Luật năm
2015, dự thảo Nghị định dành 1 điều để quy định về hình thức tổ chức thẩm địnhvới từng loại văn bản Theo đó, đối với dự thảo thông tư có quy định ảnh hưởngtrực tiếp đến quyền, nghĩa vụ, lợi ích của người dân, doanh nghiệp, liên quan đếnnhiều ngành, nhiều lĩnh vực hoặc do tổ chức pháp chế chủ trì soạn thảo; nghịquyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, dự thảo quyết định của Ủy ban nhân dâncấp tỉnh liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực hoặc do Sở Tư pháp chủ trìsoạn thảo thì phải thành lập Hội đồng tư vấn thẩm định; đối với dự án luật, pháplệnh, dự thảo nghị quyết của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, dự thảo Nghịđịnh của Chính phủ hoặc dự thảo quyết định của Thủ tướng Chính phủ có nộidung phức tạp, liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực hoặc do Bộ Tư phápchủ trì soạn thảo thì phải thành lập Hội đồng thẩm định
Về cơ bản, Mục này được xây dựng trên cơ sở kế thừa một số quy định phùhợp của Nghị định số 24/2009/NĐ-CP và Nghị định số 91/2006/NĐ-CP, tuynhiên, có bổ sung một số quy định mới như sau:
Thứ nhất, dự thảo Nghị định quy định các trường hợp phải thành lập Hội
đồng thẩm định, theo đó, Bộ trưởng Bộ Tư pháp thành lập Hội đồng thẩm địnhtrong trường hợp quy định tại khoản 1 Điều 58, khoản 1 Điều 92 và khoản 1 Điều
98 của Luật năm 2015 Đối với các trường hợp không thành lập Hội đồng thẩmđịnh, khi cần thiết, Bộ Tư pháp tổ chức cuộc họp tư vấn thẩm định có sự tham gia
Trang 12của đại diện cơ quan chủ trì soạn thảo, các đơn vị có liên quan thuộc Bộ Tư pháp,đại diện các cơ quan, tổ chức có liên quan, các chuyên gia, nhà khoa học.
Thứ hai, quy định chặt chẽ hơn điều kiện tiến hành cuộc họp của Hội đồng tư
vấn thẩm định, phải có mặt ít nhất hai phần ba tổng số thành viên của Hội đồng;
Thứ ba, nâng cao trách nhiệm của thành viên Hội đồng tư vấn thẩm định
trong việc tham gia và thể hiện quan điểm của mình về dự án, dự thảo văn bảnquy phạm pháp luật Trong trường hợp không thể tham gia cuộc họp của Hộiđồng thẩm định, thành viên Hội đồng có trách nhiệm gửi ý kiến của mình bằngvăn bản Trước khi Hội đồng thảo luận, Thư ký có trách nhiệm đọc văn bản góp ýkiến của đại biểu vắng mặt;
Thứ ba, bổ sung trình tự tiến hành cuộc họp Hội đồng tư vấn thẩm định,
Hội đồng tư vấn thẩm định, cuộc họp tư vấn thẩm định (khoản 3 Điều 49);
Thứ tư, quy định rõ hơn về việc trả lại hồ sơ dự án, dự thảo cho cơ quan
chủ trì soạn thảo trong trường hợp Bộ Tư pháp/Sở Tư pháp kết luận dự án, dựthảo không đủ điều kiện trình Cụ thể là Trong trường hợp này, Bộ Tư pháp/Sở
Tư pháp phải nêu rõ lý do trả lại hồ sơ; đồng thời, cơ quan chủ trì soạn thảo cótrách nhiệm nghiên cứu, tiếp thu, chỉnh lý dự án, dự thảo văn bản quy phạm phápluật và gửi lại Bộ Tư pháp/Sở Tư pháp hồ sơ dự án, dự thảo đã chỉnh lý chậmnhất là 10 ngày kể từ ngày nhận được báo cáo thẩm định để Bộ Tư pháp/Sở Tưpháp thẩm định lại
4 Chương IV Thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luậtChương này gồm 30 Điều (từ Điều 60 đến Điều 86) Về cơ bản, Chươngnày kế thừa các quy định của thông tư số 25/2011/TT-BTP của Bộ Tư pháp thểthức và kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng
cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ Bên cạnh đó, dự thảo Nghị định bổsung một số điểm mới sau đây:
Thứ nhất, dự thảo Nghị định bổ sung tiểu mục vào bố cục dự thảo văn bản
quy phạm pháp luật và quy định về “tiểu mục” cho phù hợp với quy định của Luậtnăm 2015 Tiểu mục là bố cục lớn thứ tư được trình bày trong văn bản, việc phânchia các tiểu mục theo nội dung tương đối độc lập, có tính hệ thống và lô gích vớinhau Tiểu mục có thể được sử dụng trong chương có nhiều nội dung, mục, điều.Bên cạnh đó, để tránh sự tùy tiện của một số cơ quan soạn thảo trong việc sử dụnggạch đầu dòng để thể hiện ý trong quy phạm đang tồn tại khá phổ biến trong việcban hành các văn bản dưới luật, dự thảo Nghị định bổ sung một khoản như sau:
“Mỗi điểm trong bố cục của văn bản chỉ được thể hiện một ý và phải được trình bàytrong một câu hoàn chỉnh hoặc một đoạn; không sử dụng các ký hiệu khác (xuốngdòng, gạch ngang đầu dòng kế tiếp để thể hiện các ý trong một điểm)”