Trong quỏ trỡnh cụng nghiệp hoỏ, hiện ủại hoỏ ủất nước, sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế từ Nông nghiệp - Công nghiệp - Dịch vụ sang Công nghiệp - Dịch vụ - Nụng nghiệp ủó và ủang gõy ỏp lực ngày càng lớn ủối với ủất ủai.
Kinh nghiệm thực tiễn cựng với ủổi mới tư duy và nhận thức ủó trả lại cho ủất ủai giỏ trị ủớch thực và vốn cú của nú (là tài nguyờn quốc gia vụ cựng quý giỏ, là tư liệu sản xuất ủặc biệt khụng gỡ thay thế ủược). Việc sử dụng hợp lý ủất ủai liờn quan chặt chẽ tới mọi hoạt ủộng của từng ngành và từng lĩnh vực, quyết ủịnh ủến hiệu quả sản xuất và sự sống cũn của từng người dõn cũng như vận mệnh của cả Quốc gia. Do ủú ðảng và Nhà nước ta luụn coi ủõy là vấn ủề rất bức xỳc, cần ủược quan tõm hàng ủầu.
í chớ của toàn ðảng, toàn dõn về vấn ủề ủất ủai ủó ủược thể hiện trong hệ thống các văn bản pháp luật như Hiến pháp, Luật và các văn bản dưới luật.
những văn bản này tạo cơ sở pháp lý vững chắc cho công tác lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng ủất, giỳp giải quyết về mặt nguyờn tắc những vấn ủề ủặt ra:
- Sự cần thiết về mặt phỏp lý phải lập quy hoạch sử dụng ủất?
- Trỏch nhiệm lập quy hoạch sử dụng ủất?
- Thẩm quyền xột duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng ủất?
1.2.1.1 Sự cần thiết về mặt phỏp lý phải lập quy hoạch sử dụng ủất
- Hiến phỏp Nước Cộng hoà xó hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 ủó khẳng ủịnh: “ðất ủai thuộc sở hữu toàn dõn”, “Nhà nước thống nhất quản lý ủất ủai theo quy hoạch và phỏp luật, bảo ủảm sử dụng ủỳng mục ủớch và cú hiệu quả” (chương II, ủiều 18 Hiến phỏp 1992);
- ðiều 1 Luật ðất ủai năm 1993 sửa ủổi, bổ sung cũng nờu rừ: “ðất ủai
thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý”;
- ðiều 13 Luật ðất ủai xỏc ủịnh một trong những nội dung quản lý Nhà nước về ủất ủai là “Quy hoạch và kế hoạch hoỏ việc sử dụng ủất”;
- ðiều 19 Luật ðất ủai khẳng ủịnh ”Căn cứ ủể quyết ủịnh giao ủất, cho thuờ ủất là Quy hoạch, kế hoạch sử dụng ủất ủai ủó ủược cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xét duyệt”;
- Nghị quyết số 01/1997/QH9 Quốc hội khoá 9, kỳ họp thứ 11 (tháng 4/1997) về kế hoạch sử dụng ủất cả nước năm 2000 và ủẩy mạnh cụng tỏc quy hoạch sử dụng ủất cỏc cấp trong cả nước...
- Luật ðất ủai năm 2003 ủó ủược Quốc hội nước Cộng hoà xó hội chủ nghĩa Việt Nam khoỏ XI, kỳ họp thứ 4 thụng qua gồm 10 ủiều quy ủịnh cỏc nội dung về Quy hoạch, kế hoạch sử dụng ủất ủai (mục 2 - từ ủiều 21 ủến ủiều 30).
- Nghị ðịnh số 181/2004/Nð - CP ngày 29/10/2004 của Chính phủ về thi hành luật ủất ủai 2003.
Như vậy, ủể sử dụng và quản lý ủất ủai (thuộc sở hữu toàn dõn, là tư liệu sản xuất ủặc biệt) một cỏch tiết kiệm, hợp lý và cú hiệu quả nhất thiết phải làm quy hoạch.
1.2.1.2 Trỏch nhiệm lập quy hoạch sử dụng ủất
ðiều 25 Luật ðất ủai năm 2003 quy ủịnh rơ trỏch nhiệm lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng ủất theo cỏc cấp lónh thổ hành chớnh (Luật ủất ủai, 2003).
1. Chớnh phủ tổ chức thực hiện việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng ủất của cả nước.
2. Uỷ ban nhân dân các cấp (tỉnh, huyện, xã) tổ chức thực hiện việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng ủất trong ủịa phương mỡnh (quy hoạch theo lónh thổ hành chớnh - trừ trường hợp cỏc ủơn vị hành chớnh cấp dưới thuộc khu vực quy hoạch phỏt triển ủụ thị). Trỡnh Hội ủồng nhõn dõn thụng qua trước khi trình cơ quan Nhà nước có thẩm quyền xét duyệt.
3. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng ủất phải ủược trỡnh ủồng thời với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội.
1.2.1.3 Thẩm quyền xột duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng ủất
1. Quốc hội quyết ủịnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng ủất của cả nước do Chính phủ trình.
2. Chớnh phủ xột duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng ủất của tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.
3. Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng ủất của ủơn vị hành chớnh cấp dưới trực tiếp.
4. Uỷ ban nhân dân huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh xét duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng ủất của xó khụng thuộc khu vực quy hoạch phỏt triển ủụ thị.
1.2.2 Cỏc loại hỡnh quy hoạch sử dụng ủất
Cú nhiều quan ủiểm khỏc nhau về cỏch phõn loại quy hoạch sử dụng ủất.
Tuy nhiờn, mọi quan ủiểm ủều dựa trờn những căn cứ hoặc cơ sở chung như sau: Nhiệm vụ ủặt ra ủối với quy hoạch; số lượng và thành phần ủối tượng nằm trong quy hoạch; Phạm vi lãnh thổ quy hoạch (cấp vị lãnh thổ hành chính) cũng như nội dung và phương pháp quy hoạch. Thông thường hệ thống quy hoạch sử dụng ủất ủược phõn loại theo nhiều cấp vị khỏc nhau (như loại hình, dạng, hình thức quy hoạch...) nhằm giải quyết các nhiệm vụ cụ thể về sử dụng ủất ủai (như ủiều chỉnh quan hệ ủất ủai hay tổ chức sử dụng ủất như tư liệu sản xuất) từ tổng thể ủến thiết kế chi tiết.
ðối với Việt Nam, Luật ðất ủai năm 2003 (ủiều 25) quy ủịnh: quy hoạch sử dụng ủất ủược tiến hành theo lónh thổ hành chớnh
1. Quy hoạch tổng thể sử dụng ủất cả nước;
2. Quy hoạch sử dụng ủất cấp tỉnh;
3. Quy hoạch sử dụng ủất cấp huyện;
4. Quy hoạch sử dụng ủất cấp xó.
ðối tượng của quy hoạch sử dụng ủất theo lónh thổ là toàn bộ diện tớch tự nhiên của lãnh thổ. Tuỳ thuộc vào cấp vị lãnh thổ hành chính, quy hoạch sử
dụng ủất theo lónh thổ sẽ cú nội dung cụ thể, chi tiết khỏc nhau và ủược thực hiện theo nguyờn tắc: từ trờn xuống, từ dưới lờn, từ toàn cục ủến bộ phận, từ cỏi chung ủến cỏi riờng, từ vĩ mụ ủến vi mụ và bước sau chỉnh lý bước trước.
Mục ủớch chung của quy hoạch sử dụng ủất theo lónh thổ hành chớnh bao gồm: đáp ứng nhu cầu ựất ựai (tiết kiệm, khoa học, hợp lý và có hiệu quả) cho hiện tại và tương lai ủể phỏt triển cỏc ngành kinh tế quốc dõn: Cụ thể hoỏ một bước quy hoạch sử dụng ủất của cỏc ngành và ủơn vị hành chớnh cấp cao hơn;
Làm căn cứ, cơ sở ủể cỏc ngành (cựng cấp) và cỏc ủơn vị hành chớnh cấp dưới triển khai quy hoạch sử dụng ủất của ngành và ủịa phương mỡnh; Làm cơ sở ủể lập kế hoạch sử dụng ủất 5 năm và hàng năm (căn cứ ủể giao cấp ủất, thu hồi ủất theo thẩm quyền ủược quy ủịnh trong Luật ðất ủai); Phục vụ cho cụng tỏc thống nhất quản lý Nhà nước về ủất ủai (Bộ TN&MT, 2003).
Khỏc với Luật ðất ủai năm 1993, Luật ðất ủai năm 2003 khụng quy ủịnh cụ thể quy hoạch sử dụng ủất theo cỏc ngành (nụng nghiệp, lõm nghiệp, khu dõn cư nụng thụn, ủụ thị, chuyờn dựng). Quy hoạch sử dụng ủất của cỏc ngành này ủều nằm trong quy hoạch sử dụng ủất theo lónh thổ hành chớnh.
Riờng quy hoạch sử dụng ủất vào mục ủớch quốc phũng, an ninh ủược quy ủịnh cụ thể tại ủiều 30:
- Bộ Quốc phòng, Bộ Công an tổ chức thực hiện việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng ủất vào mục ủớch quốc phũng, an ninh trỡnh Chớnh phủ xột duyệt.
- Chớnh phủ quy ủịnh cụ thể việc lập, xột duyệt, ủiều chỉnh, thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng ủất vào mục ủớch quốc phũng, an ninh.
Tuy nhiờn cú thể hiểu mối quan hệ tương ủối chặt chẽ giữa quy hoạch sử dụng ủất theo lónh thổ và quy hoạch sử dụng ủất theo ngành. Trước tiờn, Nhà nước căn cứ vào chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của cả nước và hệ thống thụng tin tư liệu về ủiều kiện ủất ủai hiện cú ủể xõy dựng quy hoạch tổng thể sử dụng cỏc loại ủất. Cỏc ngành chức năng căn cứ vào quy hoạch tổng thể sử dụng ủất ủai ủể xõy dựng quy hoạch sử dụng ủất cụ thể cho từng ngành phự
hợp với yờu cầu và nội dung sử dụng ủất của ngành. Như vậy, quy hoạch tổng thể ủất ủai phải ủi trước và cú tớnh ủịnh hướng cho quy hoạch sử dụng ủất theo ngành. Núi khỏc ủi, quy hoạch ngành là một bộ phận cấu thành trong quy hoạch sử dụng ủất theo lónh thổ (Vừ Tủ Can, 2001).
Trong nụng nghiệp, quy hoạch sử dụng ủất theo ngành bao gồm quy hoạch sử dụng ủất cỏc vựng sản xuất chuyờn mụn hoỏ và quy hoạch sử dụng ủất cỏc xớ nghiệp. Quy hoạch sử dụng ủất cho cỏc vựng chuyờn mụn hoỏ - sản xuất hàng hoá có thể nằm gọn trong cấp vị lãnh thổ hoặc không trọn vẹn ở một ủơn vị hành chớnh. Do tớnh ủặc thự của sản xuất nụng nghiệp, ngoài sản phẩm chuyờn mụn húa phải kết hợp phỏt triển tổng hợp ủể sử dụng ủầy ủủ và hợp lý ủất ủai. QHSDð của xớ nghiệp là hệ thống biện phỏp về tổ chức, kinh tế và kỹ thuật nhằm bố trớ, sắp xếp, sử dụng cỏc loại ủất như tư liệu sản xuất một cỏch hợp lý ủể tạo ra nhiều nụng sản hàng hoỏ, ủem lại nguồn thu nhập lớn. Nội dung quy hoạch ủất ủai của xớ nghiệp rất ủa dạng và phong phỳ, bao gồm: QH ranh giới ủịa lý; QH khu trung tõm; QH ủất trồng trọt; QH thuỷ lợi;
QH giao thụng ... QH sử dụng ủất của xớ nghiệp cú thể tiến hành trong cỏc vựng sản xuất chuyờn mụn húa hoặc cú thể ủộc lập ở ngoài vựng (Nguyễn Quang Học, 2002).
Việc hỡnh thành ủồng bộ thị trường bất ủộng sản cựng với cỏc thị trường hàng hoỏ - dịch vụ, thị trường sức lao ủộng, thị trường vốn... ủó trở thành một yờu cầu cấp bỏch, cần thể hiện trong cụng tỏc kế hoạch hoỏ việc sử dụng ủất.
Trong thời gian gần ủõy, thị trường bất ủộng sản (ủặc biệt là ủất ủai và nhà ở) rất sụi ủộng, lại mang tớnh tự phỏt ủó làm nẩy sinh nhiều tiờu cực (mua, bỏn, ủầu cơ, trục lợi ủất ủai). ðể khắc phục những tiờu cực, yếu kộm trong quản lý và sử dụng ủất cần phải lập lại trật tự, kỷ cương, tổ chức và quản lý chặt chẽ thị trường bất ủộng sản: Xỏc ủịnh ủỳng giỏ trị của từng loại ủất, ủể sử dụng cú hiệu quả, duy trỡ và phỏt triển quỹ ủất, bảo ủảm lợi ớch của toàn dõn; Chăm lo giải quyết nhà ở cho nhõn dõn, nhất là ở vựng ủụ thị, phỏt triển cỏc doanh
nghiệp Nhà nước xây dựng và kinh doanh nhà ở, khuyến khích các thành phần kinh tế tham gia xây dựng và kinh doanh nhà theo sự hướng dẫn và quản lý của Nhà nước.
Kế hoạch sử dụng ủất phải gắn với kế hoạch phỏt triển KT-XH, dựa trờn mục ủớch chung vỡ lợi ớch lõu dài phỏt triển KT-XH nhằm thoả món nhu cầu của nhõn dõn về tinh thần và vật chất. Tuy nhiờn, cần lưu ý ủiểm khỏc biệt:
Kế hoạch sử dụng ủất chỳ trọng phỏt triển hỡnh thức khụng gian; kế hoạch phát triển KT-XH chú trọng phát triển hình thức thời gian, nhưng nội dung lại ủược triển khai với hỡnh thức khụng gian nhất ủịnh. Kế hoạch phỏt triển KT- XH là tiền ủề của kế hoạch sử dụng ủất, kế hoạch sử dụng ủất là sự tiếp tục của kế hoạch phỏt triển KT-XH nhằm bố trớ khụng gian thống nhất ủối với cỏc hạng mục liờn quan ủến ủất ủai (xõy dựng, khai hoang, chuyển mục ủớch sử dụng ủất...) trong thời kỳ kế hoạch (Nguyễn Quang Học, 2006).
Thời hạn lập kế hoạch sử dụng ủất thường thống nhất với thời hạn lập kế hoạch phỏt triển KT-XH của cỏc ngành, cỏc cấp lónh thổ hành chớnh và ủược thực hiện trong thời gian 5 năm.
1.2.3 Nhiệm vụ và nội dung của quy hoạch sử dụng ủất
ðối với mỗi quốc gia, cũng như từng vùng trong một nước, nhiệm vụ và nội dung quy hoạch sử dụng ủất ở cỏc giai ủoạn lịch sử khỏc nhau là rất khác nhau.
Trong giai ủoạn hiện nay, nội dung của quy hoạch sử dụng ủất bao gồm:
1. ðiều tra, nghiờn cứu, phõn tớch tổng hợp ủiều kiện tự nhiờn, kinh tế, xó hội và hiện trạng sử dụng ủất; ủỏnh giỏ tiềm năng ủất ủai;
2. ðề xuất phương hướng, mục tiờu, trọng ủiểm và cỏc nhiệm vụ cơ bản về sử dụng ủất trong kỳ quy hoạch;
3. Xỏc ủịnh diện tớch cỏc loại ủất phõn bổ cho nhu cầu phỏt triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh;
4. Xỏc ủịnh diện tớch ủất phải thu hồi ủể thực hiện cỏc cụng trỡnh, dự ỏn;
5. Xỏc ủịnh cỏc biện phỏp khai thỏc, sử dụng, bảo vệ, cải tạo ủất và bảo
vệ môi trường;
6. Giải phỏp tổ chức thực hiện quy hoạch sử dụng ủất.
Như vậy, nhiệm vụ trọng tõm của quy hoạch sử dụng ủất là: Phõn phối hợp lý ủất ủai cho nhu cầu phỏt triển KT-XH; Hěnh thŕnh hệ thống cơ cấu sử dụng ủất phự hợp với cơ cấu kinh tế; Khai thỏc tiềm năng ủất ủai và sử dụng ủất ủỳng mục ủớch; Hỡnh thành, phõn bố hợp lý cỏc tổ hợp khụng gian sử dụng ủất nhằm ủạt hiệu quả tổng hoà giữa 3 lợi ớch kinh tế, xó hội và mụi trường cao nhất.
Quy hoạch sử dụng ủất là hệ thống quy hoạch nhiều cấp. Ngoài lợi ớch chung của cả nước, mỗi vựng, mỗi ủịa phương tự quyết ủịnh những lợi ớch cục bộ của mỡnh. Vỡ vậy, ủể ủảm bảo sự thống nhất, khi xõy dựng và triển khai quy hoạch sử dụng ủất phải tuõn thủ cỏc thể chế hành chớnh hiện hành của Nhà nước.
Hệ thống quản lý hành chớnh của nước ta ủược phõn chia thành 4 cấp:
toàn quốc, cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. Tuỳ thuộc vào chức năng, nhiệm vụ của mỗi cấp, quy hoạch sử dụng ủất cú nội dung và ý nghĩa khỏc nhau. Quy hoạch của cấp trờn là cơ sở và chỗ dựa cho quy hoạch sử dụng ủất của cấp dưới; quy hoạch của cấp dưới là phần tiếp theo, cụ thể hóa quy hoạch của cấp trờn và là căn cứ ủể ủiều chỉnh cỏc quy hoạch vĩ mụ.