CƠ CHẾ TƯƠNG TÁC TRONG QUAN HỆ LAO ĐỘNG
4.4. Sự phối hợp giữa các cơ chế tương tác trong quan hệ lao động
Cho đến nay khi nghiên cứu sự phối hợp giữa hai cơ chế của quan hệ lao động có hai quan điểm khác biệt. Quan điểm thứ nhất cho rằng, cơ chế hai bên và cơ chế ba bên hoàn toàn độc lập, xung khắc. Quan điểm thứ hai cho rằng, cơ chế hai bên và cơ chế ba bên trong quan hệ lao động có mối quan hệ hỗ trợ lẫn nhau, không thể khẳng định cơ chế nào trong hai cơ chế tốt hơn. Mỗi bên khi đưa ra quan điểm của mình đều có những lý do để biện minh. Song trong thực tế sự tồn tại thống nhất của cả hai cơ chế trong cùng một hệ thống quan hệ lao động đã tạo ra những hiệu quả vượt trội ở các nước phát triển trên thế giới.
Nguyên nhân của sự tồn tại thống nhất trong cùng một hệ thống của hai cơ chế này là1:
Thứ nhất, quan hệ lao động rất phức tạp cả về nội dung lẫn phạm vi và ảnh hưởng. Do vậy, bên cạnh những vấn đề chung phải giải quyết bằng cơ chế ba bên, thì những vấn đề cụ thể hơn, trực tiếp tại nơi làm việc chỉ cần giải quyết bằng cơ chế hai bên không cần sự tham gia trực tiếp của Nhà nước.
Thứ hai, tôn trọng các quy luật kinh tế khách quan của kinh tế thị trường với sự vận động tương đối độc lập của hai lực lượng cơ bản trên thị trường lao động là cung, cầu lao động. Để thị trường lao động vận hành linh hoạt, đúng bản chất và khai thác hiệu quả nguồn lực của đất nước, Nhà nước cần tạo ra các điều kiện rộng rãi để cung và cầu về lao động trực tiếp tương tác với nhau để xác định giá cả sức lao động hay tiền lương, tiền công; chất lượng hàng hoá sức lao động và điều kiện lao động.
Thứ ba, trong bối cảnh toàn cầu hóa, môi trường kinh tế xã hội của mỗi quốc gia ngày càng có nhiều biến động khó lường. Điều này thường xuyên làm nảy sinh các vấn đề mới ảnh hưởng đến quyền lợi của các bên đối tác của quan hệ lao động đòi hỏi có nhiều cơ chế xử lý khác nhau đối với cùng một vấn đề và dành quyền linh hoạt lựa chọn cơ chế xử lý vấn đề cho các đối tác.
1 Nguyễn Tiệp (2008), Giáo trình quan hệ lao động, NXB Lao động - Xã hội, Hà Nội, tr. 158.
Thứ tư, là những xu hướng thay đổi về vai trò của nhà nước trong phát triển kinh tế xã hội. Trong cơ chế kế hoạch hóa tập trung, nhà nước can thiệp trực tiếp, triệt để vào các vấn đề của quan hệ lao động. Thời gian gần đây thế giới đã chứng kiến sự chuyển mình lớn trong việc lựa chọn đối tác quan hệ xã hội nói chung và quan hệ lao động nói riêng. Tại các quốc gia trước kia áp dụng mô hình này thì hiện nay có xu hướng giảm bớt sự can thiệp hành chính của nhà nước nhường chỗ cho sự tương tác tay đôi dựa trên cơ chế hai bên giữa người lao động và người sử dụng lao động. Tại các nước có nền kinh tế thị trường phát triển thì đề cao vai trò của "bàn tay vô hình" trong thị trường lao động ngày nay lại có xu hướng tăng cường vai trò của nhà nước trong việc kế hoạch hóa thị trường lao động, tổ chức hoạt động của thị trường lao động và giám sát thị trường lao động. Do vậy, sự tham gia của nhà nước vào quan hệ lao động đang ngày càng tăng làm cho cơ chế ba bên phát huy tác dụng.
Thứ năm, cơ chế tương tác ba bên đã làm nên sự phát triển bền vững và hiệu quả cho ILO và quan hệ lao động cấp khu vực cũng phải xuất phát từ cơ chế hai bên của tất cả các nước thành viên tham gia.
4.4.2. Triển khai phối hợp giữa cơ chế hai bên và ba bên
Cơ chế ba bên và cơ chế hai bên không xung khắc mà thống nhất với nhau, tương hỗ lẫn nhau trong quan hệ lao động1. Sự phối hợp đó được thể hiện trên tất cả các mặt:
Về cấp độ của cơ chế, nếu cơ chế ba bên hoạt động chủ yếu ở cấp quốc gia, cấp khu vực và quốc tế thì cơ chế hai bên chủ yếu hoạt động ở cấp doanh nghiệp và cấp ngành. Tất cả các cấp quan hệ lao động có mối quan hệ chặt chẽ tạo nên tính liên thông và thống nhất trong toàn hệ thống quan hệ lao động.
Về vấn đề quan tâm, nếu cơ chế ba bên giải quyết các vấn đề về định hướng chính sách, liên quan đến lao động, tiêu chuẩn lao động chung thì cơ chế hai bên giải quyết các vấn đề cụ thể của doanh nghiệp, của ngành.
Vấn đề tiêu chuẩn lao động chung, chính sách do cơ chế ba bên tạo ra định hướng cho việc giải quyết vấn đề cụ thể tại nơi làm việc. Đến lượt
1 Nguyễn Tiệp (2008), Giáo trình quan hệ lao động, NXB Lao động - Xã hội, Hà Nội, tr. 159 - 161.
nó các vấn đề cụ thể tại doanh nghiệp lại gợi mở cho những nhà hoạch định chính sách.
Về kết quả đạt được, nếu kết quả của cơ chế ba bên là hành lang pháp lý, là khuôn khổ cho sự tương tác của cơ chế hai bên thì kết quả sự tương tác trong cơ chế hai bên ở cấp doanh nghiệp và cấp ngành là các quy định mang tính pháp lý tại doanh nghiệp, cấp ngành như: quy chế tiền lương, chính sách đào tạo, chính sách an toàn vệ sinh lao động tại doanh nghiệp, hay ngành kinh tế.
Về mục tiêu đạt được, nếu mục tiêu của cơ chế ba bên là sự hài hoà về lợi ích của các đối tác xã hội trên cơ sở đảm bảo lợi ích chung của xã hội thì mục tiêu của cơ chế hai bên là cân bằng mối quan hệ lợi ích của các đối tác trực tiếp người lao động và người sử dụng lao động. Các mục tiêu này không mâu thuẫn mà phải thống nhất.
Như vậy, một cơ chế hai bên lành mạnh cũng góp phần vào thành công của cơ chế ba bên. Một cơ chế ba bên tốt, không thể thay thế cơ chế hai bên mà là điều kiện nâng cao hiệu quả vận hành của cơ chế hai bên.
Cơ chế ba bên hoạt động càng hiệu quả, các cuộc thương lượng ở cấp ngành và cấp doanh nghiệp càng dễ dàng đạt được sự thống nhất. Ngược lại, cơ chế hai bên tốt sẽ nâng cao hiệu quả của cơ chế ba bên.
Tuy nhiên, trong quá trình phối hợp hai cơ chế không ít những trở ngại xuất hiện khi bất cứ một trong các điều kiện vận hành của một trong hai cơ chế bị vi phạm. Những trở ngại thường phát sinh nhất là:
Một là, sự can thiệp quá sâu của nhà nước vào các vấn đề vốn thuộc phạm vi giải quyết của cơ chế hai bên như quy định thang bảng lương, quy định điều kiện làm việc cụ thể hay cơ quan quản lý nhà nước tham gia trực tiếp vào việc giải quyết mâu thuẫn tại doanh nghiệp hay giải quyết đình công khi đình công đã được xác định là bất hợp pháp…
Hai là, sự lựa chọn thiếu tính đại diện của các tổ chức đại diện cho các bên tham gia vào cơ chế ba bên như khi bàn về chính sách đối với lao động phổ thông lại trưng cầu các tổ chức đại diện cho tất cả các doanh nghiệp hoặc các doanh nghiệp sử dụng ít lao động phổ thông; khi bàn về lao động giúp việc nhà lại tham khảo ý kiến của tất cả các tổ chức sử dụng lao động...
Ba là, sự thiếu quyết đoán của nhà nước trong cơ chế ba bên có thể dẫn đến thất bại trong cơ chế ba bên, đặc biệt đối với các vấn đề dễ gây tranh cãi như tiền lương, mức lương tối thiểu...
Bốn là, thiếu sự vô tư của nhà nước trong việc ban hành và thực thi chính sách quan hệ lao động đối với người lao động hay người sử dụng lao động. Chẳng hạn, nhà nước khi ban hành pháp luật thường "ưu ái"
hơn cho người lao động và tổ chức công đoàn.
Năm là, thiếu sự tham gia của người lao động và người sử dụng lao động trong việc ban hành những chính sách về quan hệ lao động của nhà nước khiến cho các chính sách thiếu hơi thở cuộc sống, thiếu tính phù hợp. Điều này sẽ gây cản trở trong các quá trình đàm phán, thương lượng ở cấp doanh nghiệp, đình công và bế xưởng càng có nhiều cơ hội nảy sinh.
Sáu là, trạng thái chưa phát triển đầy đủ thị trường lao động nơi vận hành cơ chế tương tác quan hệ lao động. Bất kỳ thành tố nào của thị trường lao động như cung lao động, cầu lao động, chính sách phát triển thị trường lao động hay hệ thống cơ sở lao động mà chưa hoạt động đúng chức năng của nó hay còn chưa hoàn thiện đều gây ảnh hưởng tới hiệu quả của cơ chế ba bên.
4.4.3. Thiết chế quan hệ lao động
Quan hệ lao động là quan hệ vừa thống nhất vừa mâu thuẫn. Để đảm bảo cho quan hệ này được phát triển ổn định, hài hòa thì cần có một hệ thống các thiết chế chính thức thực hiện hoặc tham gia thực hiện quản lý nhà nước về quan hệ lao động. Thiết chế về quan hệ lao động trong một quốc gia được ví như bộ khung cốt của toàn hệ thống quan hệ lao động.
Thực tiễn quan hệ lao động trên thế giới cho thấy không một quốc gia nào có quan hệ lao động lành mạnh, ổn định mà không dựa trên thiết chế về quan hệ lao động hoạt động một cách hữu hiệu và gắn kết. Tùy thuộc sự phát triển kinh tế - xã hội, sự trưởng thành của các chủ thể trong quan hệ lao động, thể chế chính trị, yếu tố văn hóa lịch sử... của mỗi quốc gia mà hệ thống thiết chế quan hệ lao động được hình thành.
Thiết chế quan hệ lao động là hệ thống các cơ quan hay tổ chức có chức năng tạo lập, xúc tiến, điều chỉnh hay hỗ trợ sự tương tác giữa các bên của quan hệ lao động trong quá trình tổ chức thực hiện pháp luật quan hệ lao động.
Trong hệ thống các thiết chế có nhiều tổ chức đứng ngoài mối quan hệ về lợi ích giữa các chủ thể nhưng vẫn tham gia vào quá trình tương tác giữa các chủ thể như thiết chế phán xử, thiết chế tham vấn... Theo kinh nghiệm của các nước có quan hệ lao động ổn định, một hệ thống các thiết chế về quan hệ lao động hoàn chỉnh bao gồm năm cấu phần đó là: thiết chế quản lý nhà nước, thiết chế đại diện cho các bên trong quan hệ lao động, thiết chế tư vấn giữa Nhà nước và hai bên trong quan hệ lao động, thiết chế phán xử (trọng tài, tòa án) và thiết chế hỗ trợ quan hệ lao động.
Trong các thiết chế quan hệ lao động, thiết chế đại diện đóng vai trò tiên quyết tới việc vận hành và phát triển cơ chế quan hệ lao động vì nếu thiếu thiết chế này thì các thiết chế khác dù có tồn tại cũng bị vô hiệu hóa.
4.4.3.1. Thiết chế quản lý nhà nước
Cơ quan nhà nước ở trung ương có trách nhiệm thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước thống nhất đối với ngành hay lĩnh vực trên phạm vi cả nước được gọi là Bộ. Trong lĩnh vực lao động nói chung và quan hệ lao động nói riêng ở cấp trung ương, cơ quan đại diện cho Nhà nước trong các diễn đàn quan hệ lao động thường được gọi là Bộ Lao động hoặc Bộ Quan hệ lao động và các Bộ liên quan. Ở cấp địa phương, thiết chế thực hiện QLNN trực tiếp chính là các Văn phòng Lao động, cơ quan Bảo hiểm Xã hội của địa phương, có thể được tổ chức dưới dạng Văn phòng Lao động bang, vùng hoặc tỉnh hoặc các cấp thấp hơn.
Trong bộ máy quản lý nhà nước về quan hệ lao động được xây dựng theo thể chế nhà nước, và là một hệ thống thứ bậc. Mối quan hệ thứ bậc đó được quy định bởi quan hệ giữa các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp. Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất trong hệ thống các cơ quan hành pháp, có sứ mệnh đại diện và bảo vệ lợi ích quốc gia, lợi ích của toàn thể cộng đồng. Để đảm bảo sứ mệnh này, Chính phủ thực hiện các chức năng cơ bản:
Hoạch định và ban hành luật pháp về quan hệ lao động. Thông thường, các cơ quan chức năng của Chính phủ có nhiệm vụ xây dựng dự thảo luật và Quốc hội (hoặc Hạ viện và Thượng viện...), tổng thống trực tiếp thông qua các luật. Ở nhiều nước, người quyết định ban hành luật hay các đạo luật là Chủ tịch nước hoặc Đức Vua. Văn bản cao nhất về
luật pháp của các quốc gia là Hiến pháp. Văn bản luật trực tiếp điều chỉnh quan hệ lao động ở cấp quốc gia là luật lao động hay luật quan hệ lao động (dưới hình thức bộ luật, luật hay đạo luật).
Tổ chức và duy trì việc thực hiện pháp luật về quan hệ lao động. Cơ quan có trách nhiệm cao nhất trong việc tổ chức thực hiện pháp luật là Chính phủ (gồm nội các chính phủ, thủ tướng, hoặc cả tổng thống như ở một số nước). Cơ quan này có trách nhiệm cụ thể hoá các luật thành các văn bản dưới luật và trực tiếp điều hành việc thực hiện thông qua các quy định dưới luật. Các cơ quan của Chính phủ (các Bộ) và chính quyền địa phương có trách nhiệm duy trì và thực thi các quy định này.
Thanh kiểm tra, giám sát việc thực thi và xử lý các vi phạm pháp luật trong quan hệ lao động. Để đảm bảo việc thực hiện đúng và đầy đủ các văn bản quy phạm pháp luật của các bên đối tác tham gia quan hệ lao động.
Các chức năng nêu trên của quản lý nhà nước trong lĩnh vực quan hệ lao động ở các nước thường gắn với các khía cạnh chủ yếu sau:
Một là, quản lý các vấn đề liên quan đến tổ chức đại diện, đặc biệt là vấn đề quyền công đoàn. Hầu như ở các nước thì cơ quan quan hệ lao động là cơ quan đưa ra quyết định công nhận và tiếp nhận đăng ký đối với tổ chức đại diện người lao động và người sử dụng lao động;
Hai là, quản lý và hỗ trợ quá trình đối thoại, thương lượng và thỏa ước lao động tập thể, trong đó đặc biệt là công nhận tính hợp pháp của quá trình thương lượng, của bản thỏa ước và quản lý quá trình thực hiện bản thỏa ước đã được ký kết;
Ba là, quản lý trình tự thủ tục tranh chấp lao động và đình công. Luật pháp quan hệ lao động của bất kỳ quốc gia nào cũng có quy định về thủ tục tranh chấp lao động và đình công;
Bốn là, quản lý nhà nước đối với các thiết chế quan hệ lao động, đặc biệt là cơ quan trung gian hòa giải và trọng tài. Cơ quan quản lý nhà nước thường đóng vai trò là cơ quan thường trực và ban thư ký đối với cơ chế tham vấn ba bên.
Để thực hiện các chức năng của mình trong quan hệ lao động, cơ quan đại diện cho nhà nước có các nhiệm vụ cụ thể (tiếp tục giới thiệu ở chương 8).
4.4.3.2. Thiết chế đại diện
a. Thiết chế đại diện người lao động
Thiết chế đại diện cho người lao động thường là tổ chức công đoàn.
Công đoàn là tổ chức chính trị - xã hội của người lao động, do người lao động tự nguyện thành lập và bầu ra ban lãnh đạo bằng cách bỏ phiếu trực tiếp và dân chủ.
Người lao động cần có "tiếng nói" của mình trong việc xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật để điều tiết quan hệ lao động. Do vậy, họ cần có tổ chức đại diện cho mình ở cấp quốc gia. Hầu hết các quốc gia đều thành lập các tổ chức công đoàn.
Trong một quốc gia có nhiều trung tâm công đoàn khác nhau được thành lập và hoạt động như ở Thái Lan, Phi-lip-pin... Nhiều quốc gia chỉ có một trung tâm công đoàn như Trung Quốc, Cu Ba, Xin-ga-po, Ma-lai-xi-a...
Tổ chức công đoàn trong một quốc gia có thể có nhiều cấp: cấp quốc gia, cấp ngành, cấp địa phương và cấp doanh nghiệp.
Trong phạm vi doanh nghiệp, luôn tồn tại mâu thuẫn về lợi ích trực tiếp giữa người sử dụng lao động và người lao động nên người lao động liên kết lại thành lập tổ chức công đoàn. Tổ chức công đoàn cơ sở trở thành thiết chế đại diện cho người lao động, thực hiện nhiệm vụ bảo vệ quyền và lợi ích của các công đoàn viên.
b. Thiết chế đại diện người sử dụng lao động
Việc ra đời của tổ chức đại diện cho người sử dụng lao động được giải thích bởi nhiều lý do. Lý do bao trùm là để bảo vệ và tăng cường quyền, lợi ích của người sử dụng lao động. Dù là người lao động hay người sử dụng lao động, mỗi bên đều muốn tối đa hóa quyền và lợi ích của mình. Điều đó chỉ đạt được khi họ làm tăng vị thế của mình qua việc tạo sự liên kết vì một mục tiêu chung thông qua một tổ chức đại diện. Sự liên kết đó, một mặt, tạo ra sức mạnh cho họ trên bàn đàm phán, thương lượng với các bên khác trong quan hệ lao động, mặt khác, giúp họ thúc đẩy sự phát triển lẫn nhau thông qua các chương trình hành động cụ thể.
Lý do thứ hai là sức ép phải đàm phán do chính các cuộc đấu tranh của người lao động tạo ra. Về thực chất, đây cũng là nguyên nhân xuất phát từ vấn đề quyền và lợi ích. Phần lớn các nước trên thế giới đều có tổ