Điều 2 Luật Báo chí năm 1989 quy định: "Nhà nước tạo điều kiện thuận lợi để công dân thực hiện quyền tự do báo chí, quyền tự do ngôn luận trên báo chí..." [34].
Bên cạnh đó, Luật cũng quy định trách nhiệm của báo chí là: đăng, phát sóng tác phẩm, ý kiến của công dân; trong trường hợp không đăng, phát sóng, phải trả lời và nói rõ lý do. Bên cạnh việc thông tin cho công chúng, các cơ quan báo chí còn đóng vai trò là cầu nối để đưa yêu cầu cung cấp thông tin của công chúng tới các cơ quan nhà nước và chuyển tiếp câu trả lời của các cơ quan nhà nước tới công chúng. Điều này thể hiện ở việc hầu hết các cơ quan báo chí đều có các chuyên mục như "Trả lời bạn đọc", "Chính sách mới, quyết định mới", "Văn bản pháp luật", "Đường dây nóng", "Trả lời thư bạn đọc",
"Trả lời bạn xem truyền hình", "Trả lời bạn nghe đài", "ý kiến bạn đọc"...
nhằm mục đích này.
Ngoài các hình thức yêu cầu cung cấp thông tin một cách trực tiếp và thông qua báo chí như đã nêu, công chúng còn có thể đưa ra yêu cầu tiếp cận với thông tin của các cơ quan nhà nước qua một số kênh khác, ví dụ như thông qua các đại biểu Quốc hội, đại biểu HĐND các cấp, hoặc thông qua các cuộc họp dân (họp đại diện gia đình trong thôn, tổ dân phố, họp cử tri…) hay thông qua hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo. Đây là những kênh gián tiếp
nhưng đang đóng vai trò quan trọng trong việc bảo đảm quyền tìm kiếm thông tin ở nước ta, vì đại bộ phận người dân Việt Nam vẫn còn chưa quen với việc gửi đơn trực tiếp yêu cầu các cơ quan nhà nước cung cấp thông tin.
2.5. MỘT SỐ HẠN CHẾ TRONG THỰC HIỆN QUYỀN TIẾP CẬN THÔNG TIN
Ở nước ta, trong thời gian chưa có Luật bảo đảm quyền được thông tin của công dân, các cơ quan Nhà nước đã ban hành các văn bản với giá trị pháp lý khác nhau để quy định việc công khai, minh bạch trong lĩnh vực hoạt động của cơ quan nhà nước. Do khoảng thời gian thực hiện một số văn bản chưa dài nên đánh giá kết quả thi hành luật bảo đảm quyền được thông tin của công dân chưa được tiến hành.
Do chưa được cụ thể hóa thành cơ chế bảo đảm, quyền thông tin của công dân chưa được thực thi một cách thống nhất, hiệu quả trong các lĩnh vực.
Việc tiếp cận thông tin do các cơ quan nhà nước nắm giữ vẫn khó khăn, biểu hiện rõ nhất là trên lĩnh vực đất đai, đền bù giải tỏa, dự án ưu đãi, các khoản tín dụng, cứu trợ thiên tai [18]… Vì thế, vẫn còn hiện tượng quan liêu, tham nhũng, cửa quyền, hách dịch trong cơ quan nhà nước, dẫn tới hiện tượng khiếu kiện đông người, kéo dài, vượt cấp. Một trong những nguyên nhân cần đề cập là những biểu hiện thiếu công khai, minh bạch về hoạt động của các cơ quan nhà nước, ảnh hưởng tới quyền được thông tin của người dân.
Trên cơ sở các quy định của Hiến pháp, các văn bản pháp luật hiện hành đã thể chế hóa quyền được thông tin của công dân. Tuy nhiên, các quy định trong luật chuyên ngành thường đề cập đến trách nhiệm của cơ quan nhà nước về công khai, minh bạch; trách nhiệm cung cấp thông tin trong một số lĩnh vực cụ thể. Tuy nhiên, do được bố trí trong các luật quy định về lĩnh vực quản lý nhà nước chuyên ngành nên vấn đề tiếp cận thông tin chỉ được đề cập với một mức độ nhất định. Có văn bản quy định phạm vi công khai thông tin nhưng lại không có hình thức công khai, hoặc có quy định về quyền yêu cầu
cung cấp thông tin nhưng không có trình tự, thủ tục, có quy định trách nhiệm cung cấp thông tin nhưng thiếu các bước thực hiện về chế tài đối với vi phạm.
Cũng do được bố trí tại các văn bản khác nhau mà thiếu một cơ chế thống nhất trong tiếp cận thông tin, nhất là trình tự, thủ tục thực hiện và các điều kiện bảo đảm.
Quyền được thông tin của công dân bao hàm quyền được biết, quyền tìm kiếm, tiếp nhận, phổ biến thông tin chưa được hiểu thống nhất về mặt pháp lý. Cũng chưa có quy định chung về chủ thể có quyền tiếp cận thông tin.
Các quy định pháp luật hiện hành mới đề cập từng nhóm chủ thể của quyền tiếp cận thông tin tùy theo từng lĩnh vực điều chỉnh.
Trên cơ sở đó, có thể kể ra ba nguyên nhân chủ yếu tạo nên sự hạn chế trong việc tiếp cận thông tin như sau:
- Nhận thức chưa đầy đủ về vai trò, ý nghĩa của việc thực hiện quyền tiếp cận thông tin:
Việc thực hiện quyền tiếp cận thông tin của người dân còn chưa đạt được như quy định của pháp luật. Trên thực tế, việc công bố, công khai thông tin còn chậm và hình thức, thiếu hiệu quả. Trong nhiều trường hợp, việc khai thác, tìm kiếm thông tin từ các cơ quan nhà nước thường bị gây phiền hà.
Quyền làm chủ, quyền được thông tin của người dân có lúc, có nơi bị hạn chế, thậm chí bị vi phạm nghiêm trọng.
Các cơ quan nhà nước, các cán bộ, công chức chưa nhận thức được đúng đắn, đầy đủ về ý nghĩa, vai trò của việc thực hiện quyền tiếp cận thông tin của công dân cũng như trách nhiệm của mình trong việc cung cấp thông tin cho người dân và doanh nghiệp. Công khai, minh bạch, tiếp cận thông tin không chỉ tạo cơ sở để nhân dân giám sát đối với bộ máy nhà nước, việc thực thi công vụ của cán bộ, công chức mà còn tạo niềm tin cho các nhà đầu tư, nhân dân vào chủ trương, chính sách của Nhà nước.
- Nhu cầu được cung cấp thông tin của người dân rộng hơn các thông tin mà Nhà nước cung cấp:
Trên thực tế, Đối với những thông tin không thuộc phạm vi bí mật nhà nước, bí mật đời tư, bí mật kinh doanh, các thông tin không thuộc hồ sơ, tài liệu đang trong quá trình điều tra, truy tố, xét xử mà chưa được công khai rộng rãi thì cơ quan nhà nước có trách nhiệm phải cung cấp theo yêu cầu của cá nhân, tổ chức. Tuy nhiên, do nhu cầu của công dân là rất lớn và đa dạng nên việc Nhà nước chủ động cung cấp thông tin là không thể đáp ứng hết được. Vì vậy, việc Nhà nước tiến hành cung cấp các thông tin theo yêu cầu của người dân (trong phạm vi thẩm quyền cho phép) là rất cần thiết.
- Tính hình thức trong việc thực hiện công bố, công khai thông tin:
Việc tiếp cận thông tin do các cơ quan nhà nước nắm giữ vẫn còn khó khăn, dẫn tới tính công khai, minh bạch trong hoạt động của cơ quan công quyền chưa được thực hiện, biểu hiện rõ nhất là trên lĩnh vực đất đai, đền bù giải tỏa, các dự án ưu đãi…Hiện tượng quan liêu, tham nhũng, cửa quyền, hách dịch trong cơ quan nhà nước vẫn còn phổ biến, dẫn đến khiếu kiện đông người kéo dài, khiếu kiện vượt cấp.
Việc công khai các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến công việc làm ăn, sinh sống của doanh nghiệp, đến người dân không được đầy đủ, đồng bộ và không gắn liền với việc tuyên truyền rộng rãi, giải thích, giải đáp thắc mắc cụ thể để mọi người đều biết, đều hiểu được một cách cụ thể.
Một thực tế đáng phải suy nghĩ mà các doanh nghiệp Việt Nam đề cập đến nhiều lần, đó là thông tin đàm phán của Việt Nam trong quá trình gia nhập WTO. Với nhiều nước, những yêu cầu, đòi hỏi của doanh nghiệp nhanh chóng chuyển thành yêu cầu của quốc gia đó trên bàn đàm phán, thì đối với Việt Nam, những cam kết mở cửa thị trường, những thông tin trong quá trình đàm phán khác của đang dường như là những thông tin không thể tiếp cận đối với doanh nghiệp.
Công khai mà không minh bạch là nhận định của nhiều doanh nghiệp, chuyên gia về cách thức lấy ý kiến văn bản pháp luật của nhiều cơ quan nhà nước hiện nay. Nhiều ý kiến đóng góp, phản hồi về văn bản, chính sách từ doanh nghiệp, hiệp hội đối với cơ quan nhà nước như rơi vào khoảng không thinh lặng. Không phản hồi, không giải trình, không lập luận, không phản biện tại sao không tiếp thu từ chính cơ quan lấy ý kiến. Đây thường là cách thức lấy ý kiến cho đủ thủ tục, tỏ ra cầu thị mà không đạt mục tiêu như mong muốn là văn bản pháp luật cần phản ánh được và cân nhắc đầy đủ các quan điểm khác nhau trong xã hội.
- Việc cung cấp thông tin theo yêu cầu còn phức tạp, phiền hà, do trình tự, thủ tục chưa được luật hoặc văn bản của Chính phủ quy định, nên việc cung cấp thông tin theo yêu cầu cá nhân, tổ chức còn phổ biến tình trạng gây khó khăn, phiền hà.
Thường người dân rất khó để tiếp cận những thông tin cần thiết. Kém minh bạch luôn đi kèm với nhũng nhiễu. Các cơ quan nhà nước quản lý chuyên ngành, cơ quan chuyên về thống kê cũng chỉ có thói quen báo cáo theo yêu cầu của cấp trên. Thái độ không thiện chí trong cung cấp thông tin cũng phần nào xuất phát từ tình trạng thông tin gì cũng có thể dễ dàng quy là thông tin mật.
Những hiện tượng này cho thấy, Việt Nam chưa có quy định cụ thể về quyền tiếp cận thông tin của người dân, chưa quy định rạch ròi thông tin nào được phép cung cấp, thông tin nào không. Như vậy, chưa có khuôn khổ pháp lý để đẩy mạnh công khai, minh bạch, góp phần vào việc phát triển xã hội, chống tham nhũng. Thực tế cho thấy, việc công khai, cho phép được tiếp cận tất cả các thông tin về hoạch định chính sách pháp luật, về hoạt động của các cơ quan nhà nước, về chính sách thu hút đầu tư, quy hoạch, định hướng, kế hoạch phát triển kinh tế, các thống kê về tình hình kinh tế - xã hội của địa phương, các thủ tục hành chính cụ thể… là yêu cầu quan trọng. Để mọi người
dân, tổ chức có thể tiếp cận những thông tin này cần phải có cơ chế bảo đảm việc thực hiện quyền được thông tin của người dân, quy định rõ cơ chế bảo đảm quyền yêu cầu tiếp cận thông tin của người dân cũng như việc bảo đảm thực hiện tốt việc công khai thông tin thuận tiện cho người cần sử dụng. Cung cấp được các thông tin cơ bản, tin cậy để mọi công dân, tổ chức, doanh nghiệp có thể bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của mình sẽ mang lại rất nhiều lợi ích, sẽ khuyến khích sự tham gia của người dân vào quá trình quản lý nhà nước một cách chủ động, thực chất và hiệu quả hơn, các doanh nghiệp chủ động hơn trong việc xây dựng kế hoạch, chiến lược kinh doanh… Thông tin phản hồi từ phía người dân sẽ giúp các cơ quan nhà nước cân nhắc, lựa chọn và đưa ra những chính sách, quyết định đúng đắn hơn, phù hợp với lòng dân hơn, tăng hiệu lực, hiệu quả của quản lý nhà nước.
- Về thời hạn trả lời và cung cấp thông tin: việc cung cấp thông tin nhanh chóng, đúng thời hạn là một yêu cầu quan trọng, bởi sự trì hoãn cung cấp thông tin nhiều khi đồng nghĩa với việc từ chối cung cấp thông tin và nếu thông tin không được cung cấp nhanh chóng thì có nhiều khả năng gây thiệt hại đến lợi ích của công dân.
Chương 3
NHỮNG GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT
LIÊN QUAN ĐẾN QUYỀN TIẾP CẬN THÔNG TIN CHO NGƯỜI DÂN
Để quyền tiếp cận thông tin được thực hiện một cách hiệu quả, cần có một quy trình cung cấp thông tin nhanh chóng, đơn giản, hợp lý và cần có một thiết chế độc lập xem xét giải quyết bất kỳ sự từ chối nào. Tất cả các cơ quan công/công quyền cần phải thiết lập một hệ thống thông tin mở, có thể tiếp cận được để đảm bảo rằng người dân thực hiện được quyền tiếp nhận thông tin.
Nói chung, mỗi cơ quan cần chỉ định một cán bộ chịu trách nhiệm đối với việc tiếp nhận và xử lý yêu cầu cung cấp thụng tin và đảm bảo tuân thủ pháp luật. Các cơ quan công/công quyền cũng cần được quy định giúp đỡ hay hỗ trợ những người có yêu cầu mà yêu cầu của họ liên quan đến những thông tin đó đăng tải, hoặc không rõ ràng, quá rộng khi cần tập hợp ban hành lại. Các cơ quan công quyền không nhất thiết phải cung cấp cho cá nhân yêu cầu về thông tin trong một ấn phẩm đó xuất bản nhưng trong trường hợp đó cơ quan nên hướng dẫn họ tìm tới nguồn thông tin đó xuất bản hay đó được đăng tải ở địa chỉ cụ thể. Luật cần qui định thời hạn cho việc giải quyết xử lý những yêu cầu và phải đặt ra trách nhiệm trả lời bằng văn bản về lý do từ chối cung cấp thông tin theo yêu cầu. Đối với các đối tượng chịu thiệt thòi trong xã hội, như người khiếm thính, người mù... cũng cần có cơ chế để giúp họ thực hiện quyền tiếp cận thông tin.
Thủ tục thực hiện quyền tiếp cận thông tin, về cơ bản, được thể hiện ở các khía cạnh: thực hiện quyền tiếp cận thông tin thông qua việc quy định trách nhiệm của cơ quan nắm giữ thông tin phải công bố công khai rộng rãi các thông tin; thực hiện quyền tiếp cận thông tin thông qua việc quy định quyền yêu cầu cung cấp các thông tin; quy định thời hạn hợp lý được tiếp cận thông tin, từ chối tiếp cận thông tin và bố trí đầu mối tiếp nhận thông tin.
3.1. CHỦ THỂ CÓ TRÁCH NHIỆM CUNG CẤP THÔNG TIN
Trong thời gian qua, Đảng và Nhà nước đã dành nhiều sự quan tâm đối với việc bảo đảm quyền được thông tin của công dân. Cương lĩnh xây dựng đất nước trong thời kỳ quá độ lên chủ nghĩa xã hội (năm 1991) của Đảng đã xác định xây dựng Nhà nước xã hội chủ nghĩa, Nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, thực hiện đầy đủ quyền dân chủ của nhân dân là một trong những phương hướng cơ bản, quan trọng nhất trong quá trình xây dựng chủ nghĩa xã hội và bảo vệ Tổ quốc. Hiến pháp năm 1992 cũng ghi nhận quyền được thông tin là một trong những quyền cơ bản của công dân (Điều 69). Trên cơ sở các văn kiện của Đảng, quy định của Hiến pháp, nhiều luật, pháp lệnh đã được ban hành.
Tuy nhiên, dù trách nhiệm của các cơ quan nhà nước đã được quy định, nhưng còn chưa đầy đủ, chưa rõ ràng và chưa có tính ràng buộc trách nhiệm cao.
Điều này dẫn đến tình trạng là chỉ một số cơ quan có trách nhiệm công khai thông tin và những thông tin được công khai cũng chỉ giới hạn trong phạm vi những thông tin theo các quy định của văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành. Bên cạnh đó, khi có nhu cầu tiếp cận thông tin, người dân không biết mình cần đến đâu và hỏi ai; còn cơ quan nhà nước cũng không biết mình có được phép cung cấp thông tin hay không và nếu người dân yêu cầu thì các cơ quan nhà nước rất lúng túng trong việc tìm cơ sở pháp lý để giải quyết.
Quyền tiếp cận thông tin của công chúng gắn liền với trách nhiệm phải cung cấp thông tin của các cơ quan là chủ thể nắm giữ thông tin. Do vậy, quy định rõ những cơ quan có trách nhiệm cung cấp thông một mặt sẽ tạo cơ sở pháp lý cho các cơ quan trong việc thực hiện trách nhiệm cung cấp thông tin, giải tỏa tâm lý e ngại phải chịu trách nhiệm của cán bộ, công chức khi cung cấp thông tin; mặt khác, tránh cho người dân những khó khăn, lúng túng trong việc xác định cần đến cơ quan nào để yêu cầu cung cấp thông tin. Việc xác định một phạm vi hợp lý các chủ thể có trách nhiệm cung cấp thông tin mang lại lợi ích cho cả hai phía, Nhà nước và người dân [13].
Có thể thấy rằng, chủ thể cần phải cung cấp thông tin là tất cả các cơ quan nhà nước (bao gồm cơ quan quyền lực, cơ quan hành chính, cơ quan tư pháp) và các tổ chức có sử dụng tài sản, ngân sách nhà nước. Do tất cả các cơ quan, tổ chức nêu trên đều sử dụng tài sản, ngân sách nhà nước, nên dù ít hay nhiều đều nắm giữ một số thông tin công và đều thực hiện việc tuyển dụng, sử dụng cán bộ, công chức, người lao động... vì vậy, việc công khai những thông tin do các cơ quan, tổ chức có sử dụng tài sản, ngân sách nhà nước nắm giữ là cần thiết.
Có thể thấy rằng, trong số các cơ quan nhà nước có trách nhiệm cung cấp thông tin, có thể thấy chủ thể có liên quan nhiều nhất là các cơ quan hành chính nhà nước. Các văn kiện của Đảng cũng như các văn bản quy phạm pháp luật ban hành trong thời gian qua luôn nhấn mạnh đến trách nhiệm của các cơ quan hành chính nhà nước trong việc công bố công khai, cung cấp một số thông tin do mình nắm giữ. Phát huy quyền làm chủ của nhân dân trong sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc, bảo đảm ổn định và nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân là nhiệm vụ được Luật Tổ chức Chính phủ, Quy chế làm việc của Chính phủ quy định đối với Chính phủ nói riêng, các cơ quan hành chính nhà nước nói chung. Trách nhiệm của các cơ quan hành chính trong việc công khai các chủ trương chính sách, thẩm quyền và tình hình hoạt động của các cơ quan, các thủ tục hành chính... cũng được quy định cụ thể trong nhiều văn bản pháp luật chuyên ngành. Thông tin cho người dân về tình hình đất nước, quản lý điều hành của Chính phủ, của cơ quan hành chính nhà nước là phương thức quan trọng để các cơ quan thực hiện nhiệm vụ, đồng thời, cũng là biện pháp nhằm thúc đẩy hoàn thiện một nền hành chính hiệu quả, minh bạch và gần dân. Trên thực tế, cơ chế công khai, minh bạch trong hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước đã được hình thành, từng bước hoàn thiện và đã mang lại những tác động tích cực đối với sự phát triển kinh tế - xã hội.
Các chủ thể khác như Quốc hội, Viện Kiểm sát nhân dân, Tòa án nhân dân cũng là những chủ thể nắm giữ các thông tin mà người dân quan tâm. Cụ