Về nguyên tắc, Nhà nước bảo đảm quyền tiếp cận thông tin, nhưng quyền này cũng là một quyền có giới hạn. Trong hầu hết các luật tiếp cận thông tin của các quốc gia đều có những quy định về hạn chế tiếp cận các thông tin, tài liệu mật liên quan đến an ninh quốc gia, bí mật kinh doanh, thông tin cá nhân… và coi những thông tin này thuộc trường hợp ngoại lệ - không thuộc diện thông tin phải công bố, phải cung cấp theo yêu cầu trừ những trường hợp cụ thể muốn tiếp cận phải có những điều kiện nhất định và điều kiện đó cũng phải được pháp luật quy định cụ thể. Ví dụ: về nguyên tắc, cơ quan công quyền không cung cấp thông tin cá nhân của một người, nhưng nếu người đó đồng ý cho cung cấp thì có thể cung cấp mà không vi phạm.
Hoặc, đối với thông tin mà việc công khai có thể gây tổn hại cho việc điều hành nền kinh tế, chính sách tài chính, tiền tệ của Nhà nước; tổn hại đến lợi ích thương mại hoặc tài chính hợp pháp của cơ quan nhà nước nhưng nếu việc công khai thông tin đó là cần thiết nhằm bảo vệ lợi ích cộng đồng hoặc việc công khai thông tin sẽ có lợi cho cộng đồng hơn so với việc không công khai thông tin thì cơ quan nắm giữ thông tin có trách nhiệm phải cân bằng lợi ích, cân nhắc các tổn hại có thể gây ra nếu không cung cấp thông tin, ưu tiên bảo đảm lợi ích chung của cộng đồng.
a. Hạn chế thông tin trong pháp luật về tự do thông tin
Hạn chế thông tin cần được cụ thể hóa bằng luật và cần thu hẹp việc hạn chế thông tin hay rút ngắn các danh mục hạn chế thông tin. Tuy nhiên, thông tin có thể được giữ kín nếu như việc cung cấp sẽ ảnh hưởng nghiêm trọng đến tính bí mật của quá trình tố tụng, đến quan hệ quốc tế, đến quốc phòng
và an ninh công cộng, đến công lý, xét xử và điều tra công bằng, đến bí mật thương mại, quyền sở hữu trí tuệ, các thông tin cá nhân hoặc các thông tin được cung cấp một cách tự nguyện từ các bên thứ 3 và các thông tin nhạy cảm về môi trường. Tuy nhiên, các ngoại lệ này cần thu hẹp phạm vi và cơ quan Chính phủ phải xem xét đến lợi ích công cộng trong việc công bố thông tin.
b. Danh mục thông tin miễn trừ cần được hạn chế
Tùy theo quy định của từng quốc gia, tuy nhiên phạm vi hoặc nhóm hoặc danh mục thông tin miễn trừ không phải công bố cho công chúng càng ít càng tốt. Danh mục này cần được luật hóa, trong luật Tự do thông tin hoặc trong một số luật liên quan khác. Cơ quan công quyền chỉ được từ chối không cung cấp thông tin nếu thông tin đó nằm trong danh mục này. Việc quy định danh mục miễn trừ này dựa trên cơ sở sự cần thiết, nếu việc sử dụng hoặc tiết lộ cung cấp thông tin đó gây ảnh hưởng đến quốc gia hoặc trên hết là quyền lợi chung của công chúng. Việc đưa vào danh mục thông tin gì cũng dựa trên mối quan hệ và cân bằng giữa lý do không cung cấp và quyền lợi công. Theo nguyên tắc thứ 4 của Bộ Nguyên tắc Liên hợp quốc thì một số danh mục có thể cho phép được miễn trừ là:
+ An ninh quốc gia, quốc phòng và quan hệ quốc tế (ngoại giao).
+ Vì an toàn công chúng.
+ Phòng ngừa, điều tra và khởi tố hành vi phạm tội và hình sự.
+ Thương mại, lợi ích kinh tế.
+ Chính sách kinh tế, tiền tệ tỷ giá.
+ Các thông tin còn đang trong quá trình thảo luận chưa có quyết định chính thức về chính sách của các cơ quan công [26].
c. Xếp loại thông tin
việc xếp loại dựa trên nhóm danh mục và mức độ nhạy cảm của loại thông tin, nhưng cần được quy định bởi luật pháp hoặc quy định. Có thể xếp
loại theo cấp độ như: Tối mật, Mật, Kín, Phổ biến hạn chế và có quy định cụ thể cho từng loại này.
d. Tính riêng tư
Tính riêng tư là khả năng và quyền của cá nhân hoặc một nhóm không muốn tiết lộ bản thân hoặc thông tin về họ như một biện pháp an toàn cá nhân.
Quy định về Riêng tư cũng có thể được luật hóa bằng Luật riêng tư mà các điều khoản của Luật này không được mâu thuẫn với Luật Tiếp cận thông tin.
Thông tin cần được mở, dễ tiếp cận hay công khai bằng nhiều phương thức: từ khâu lưu trữ, tạo nguồn mở, xuất bản, truyền thông để đảm bảo quyền
"thu nhận và truyền tải" thông tin của công chúng. Thông tin ở nhiều dạng từ tài liệu chính thức tới các thông tin pháp luật, tư pháp, môi trường v.v... Trách nhiệm của các cơ quan công/ nhà chức trách không những là cung cấp thông tin theo yêu cầu mà còn chủ động truyền tải thông tin ra công chúng bằng nhiều phương tiện và hạ tầng, đồng thời cung cấp các hỗ trợ cần thiết cho chủ thể yêu cầu để chủ thể có thể truy cập và thu nhận được thông tin từ những nguồn khác.
Với tính mở của thông tin, yêu cầu mở của các tài liệu chính thức, tài liệu công, thì còn nhiều thách thức về mức độ mở của thông tin. Danh mục miễn trừ đối với loại thông tin không phải cung cấp thông thường được quy định rõ tại các luật hoặc văn bản dưới luật. Tuy còn nhiều lý do để hạn chế thông tin cần cung cấp như vấn đề bí mật an ninh quốc gia - đây là lý do và rào cản lớn khi xây dựng luật tự do thông tin và cân nhắc về phạm vi mở của thông tin. Trong chính phủ và giới chính trị gia cũng vẫn còn duy trì văn hóa bí mật như là cách thức gây dựng quyền lực. An ninh thường liên quan tới khu vực cảnh sát và an ninh của chính phủ, là lực lượng nhằm tăng quyền lực của chính phủ. Việc cân bằng giữa quyền được biết của công chúng, tức là sự tham gia của công chúng trong quá trình điều hành chính phủ và những biện pháp đảm bảo an ninh quốc gia luôn là then chốt trong nội dung của Luật Tự
do Thông tin và Luật Bí mật (nếu có); ngoài ra việc hạn chế thông tin cung cấp còn phụ thuộc vào: Điều kiện cơ sở hạ tầng còn thấp về hệ thống, công nghệ; Năng lực tiếp cận thông tin của công chúng còn yếu hay vấn đề thay đổi quan điểm về "công khai thông tin" và năng lực cung cấp thông tin của các cơ quan công. Vì vậy, vấn đề đặt ra là phải xây dựng luật tự do thông tin và sửa đổi các luật khác liên quan nhằm đảm bảo nguyên tắc tối đa hóa thông tin hay tối thiểu hóa danh mục thông tin bí mật.
Do vậy, với sự phát triển của công nghệ thông tin và truyền thông, cơ hội và nhu cầu thông tin phát triển mạnh, nên các cơ quan công cũng có thể áp dụng công nghệ trong cung cấp thông tin. Việc lưu trữ cung cấp thông tin bằng công nghệ hay cung cấp thông tin cho giới truyền thông không hạn chế, nhưng điều kiện để mọi người dân đều truy cập, sử dụng và hiểu đúng mức áp dụng của luật còn là thách thức.
3.3. BẢO ĐẢM QUYỀN ĐƯỢC CUNG CẤP THÔNG TIN CỦA CÔNG DÂN
Ngoài những yêu cầu thông tin từ phía công dân, cơ quan công quyền cần chủ động cung cấp và phát hành các thông tin cơ bản. Theo nguyên tắc số 2 và theo tiêu chí của Liên họp quốc thì việc chủ động phát hành thông tin một cách rộng rãi nhằm đáp ứng rộng quan tâm công. Những thông tin đó bao gồm thông tin về chức năng, hoạt động, các quyết định và chính sách ảnh hưởng đến đại chúng. Những hình thức phổ biến thông tin trong thời đại công nghệ hiện nay có thể bằng nhiều cách. Ví dụ, thông qua sách, quyển giới thiệu, công báo, báo cáo (bằng in hoặc điện tử), trang điện tử www…
Các cơ quan công cần có khả năng thiết lập duy trì hệ thống dữ liệu tốt. Để công chúng có thể tiếp cận được thông tin, hệ thống thông tin của các cơ quan công cần được đặt dưới dạng mở (nhiều nước xây dựng luật bảo về dữ liệu hay luật lưu trữ). Việc xác định tài liệu nào cần lưu trữ và tài liệu nào không cần dựa vào tính quan trọng và chính thức của tài liệu. Ví dụ, những tài liệu dạng trao đổi, không mang tính quyết định và chính sách có thể không
cần ghi lại trong hệ thống dữ liệu, và do đó có thể không thuộc dạng bắt buộc phải đáp ứng nếu có yêu cầu của người dân. Tuy nhiên những quy định về lưu trữ tài liệu phải rõ ràng đối với việc vận hành của các cơ quan công quyền.
Điều này cũng liên quan đến việc áp dụng các danh mục tài liệu bị hạn chế, mà một số nước, danh mục này được luật hóa ngay trong Luật Tự do Thông tin (Na Uy) hoặc Luật Bí mật (Thụy Điển).
Khi nhận yêu cầu được biết thông tin của công dân, những yêu cầu này cần được xử lý nhanh và đúng. Hơn nữa, ngoài hệ thống cơ sở thông tin và trả lời thông tin, còn cần có hệ thống đánh giá độc lập nếu có sự khước từ trả lời thông tin của các cơ quan công quyền. Một số nguyên tắc của việc đáp ứng yêu cầu thông tin là:
+ Yêu cầu có thể gửi cho bất cứ cơ quan công nào có liên quan, và dưới dạng ít hình thức nhất (ví dụ bằng email, hoặc văn bản).
+ Người yêu cầu thông tin không phải đưa ra lý do cần phải có thông tin hoặc tài liệu cụ thể đó.
+ Việc trả lời yêu cầu và cung cấp thông tin (kể cả văn bản tài liệu) cần đựợc xử lý theo khung thời gian quy định (tùy từng nước quy định khung thời gian khác nhau theo tính khả thi của cơ sở hạ tầng thông tin).
+ Ngoài việc cung cấp thông tin, cơ quan công còn có trách nhiệm hỗ trợ cho người dân tiếp cận được thông tin bằng nhiều cách khác và tới các nguồn thông tin chính thức khác trong khả năng có thể.
+ Nếu không đáp ứng và cung cấp được thông tin, văn bản hoặc nội dung văn bản, cơ quan công cần đưa ra lý do xác đáng [26].
Tóm lại, để bảo đảm cho công dân được chủ động trong việc tiếp cận thông tin, bên cạnh việc quy định một phạm vi tương đối rộng những thông
tin cơ quan nhà nước phải chủ động công bố công khai để công dân được biết mà không cần thiết phải yêu cầu, pháp luật của phần lớn các quốc gia đều có những quy định về trình tự, thủ tục rõ ràng, thuận tiện bảo đảm cho công dân có thể được tiếp cận đối với những thông tin mà họ yêu cầu.
Về hình thức yêu cầu cung cấp thông tin: công dân có thể yêu cầu bằng văn bản, kể cả dưới hình thức văn bản điện tử. Có thể chấp nhận cả yêu cầu cung cấp thông tin qua điện thoại hoặc bằng lời nói.
Về thời hạn trả lời và cung cấp thông tin: việc cung cấp thông tin nhanh chóng, đúng thời hạn là một yêu cầu quan trọng, bởi sự trì hoãn cung cấp thông tin nhiều khi đồng nghĩa với việc từ chối cung cấp thông tin và nếu thông tin không được cung cấp nhanh chóng thì có nhiều khả năng gây thiệt hại đến lợi ích của công dân. Bởi vậy, nhìn chung, luật của các quốc gia đều quy định yêu cầu cung cấp thông tin phải được xử lý kịp thời trong một thời hạn hợp lý, thường trong khoảng từ 15 - 30 ngày, cho cơ quan nhà nước xem xét và giải quyết yêu cầu cung cấp thông tin. Luật một số quốc gia còn quy định khi nhận được yêu cầu cung cấp phải trả lời ngay trong vòng 24 giờ đối với những trường hợp cung cấp thông tin đơn giản; trường hợp phức tạp, cần thêm thời gian, thì có thể gia hạn.
Về thủ tục khiếu nại, khiếu kiện: trong trường hợp bị từ chối cung cấp thông tin hoặc cung cấp thông tin không đúng theo quy định pháp luật, pháp luật hầu hết các quốc gia đều cho phép công dân có quyền khiếu nại, khiếu kiện đến cơ quan có thẩm quyền. Một số quốc gia quy định quy trình giải quyết khiếu nại, khiếu kiện theo ba cấp độ như sau: trước tiên, việc giải quyết khiếu nại sẽ được tiến hành trong phạm vi nội bộ cơ quan công quyền (cơ quan hành chính); sau đó, khiếu nại ra một cơ quan khác có thẩm quyền nhưng độc lập với hệ thống cơ quan hành chính; và cuối cùng là khởi kiện trước tòa án. Một số quốc gia khác thì quy trình giải quyết khiếu nại, khiếu kiện chỉ bao gồm hai bước: trước tiên là giải quyết khiếu nại trong phạm vi nội bộ cơ quan hành chính rồi sau đó khởi kiện ra tòa án mà không có quy
trình giải quyết khiếu nại trước một cơ quan độc lập trước khi khởi kiện ra tòa án. Trường hợp cá biệt, Bulgarie không quy định việc khiếu nại trong phạm vi nội bộ hoặc theo trình tự khiếu nại hành chính, mà công dân khi bị từ chối cung cấp thông tin thì ngay lập tức có thể kiện ra tòa án.
Việc được kiện thẳng ra tòa án cho phép vụ việc được giải quyết triệt để và khả năng thi hành án cao hơn, nhưng con đường qua tòa án thường tốn kém và mất nhiều thời gian, khiến quyền của công dân bị ảnh hưởng và vì vậy, cơ chế này tỏ ra không hiệu quả. Việc giải quyết khiếu nại bằng con đường hành chính (lên cơ quan cấp trên của cơ quan bị khiếu nại) được nhìn nhận là một cơ chế nhanh chóng và không tốn kém nhưng thực tiễn ở nhiều quốc gia cho thấy, các cơ quan thuộc hệ thống hành chính thường có xu hướng ủng hộ việc từ chối cung cấp thông tin và điều này dẫn đến tình trạng là việc cung cấp thông tin luôn bị chậm trễ hay trì hoãn. Ở Vương quốc Anh, 77% đơn khiếu nại nội bộ gửi cho các cơ quan Chính phủ đã bị từ chối hoàn toàn vào năm 2005.
Trước thực tiễn này và để nhằm tháo gỡ những vướng mắc của cả cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính nội bộ lẫn cơ chế giải quyết khiếu kiện trước tòa án, pháp luật một số quốc gia gần đây có xu hướng đi theo cơ chế giải quyết khiếu nại ba bước như đã trình bày ở trên. Cơ chế này cho phép vụ việc khiếu nại được đưa ra giải quyết trước một cơ quan độc lập, sau khi đương sự không thỏa mãn với cách giải quyết trong phạm vi nội bộ của cơ quan hành chính. Chỉ sau khi ngay cả việc giải quyết trước cơ quan độc lập này vẫn chưa thỏa mãn yêu cầu của đương sự, thì vụ việc mới được đưa ra trước tòa án.
3.4. CƠ CHẾ BẢO ĐẢM LIÊN QUAN ĐẾN TRÁCH NHIỆM CUNG CẤP CỦA NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI QUYỀN TIẾP CẬN THÔNG TIN CỦA CÔNG DÂN
Công dân có tiếp cận được thông tin hay không phụ thuộc chủ yếu vào hoạt động của cơ quan nhà nước, đặc biệt là năng lực phục vụ của công chức nhà nước, bởi vậy, luật tiếp cận thông tin của các quốc gia đều quy định khá cụ thể trách nhiệm của cơ quan nhà nước trong việc cung cấp thông tin.
Chủ động công khai thông tin ngay cả khi không có yêu cầu: Một đặc điểm chung trong pháp luật của hầu hết các quốc gia là đều có quy định các cơ quan Chính phủ có nghĩa vụ phải cung cấp một số loại thông tin nhất định một cách tích cực. Các thông tin này thường bao gồm chi tiết về cơ cấu tổ chức và các quan chức chủ yếu của Chính phủ, lời văn của các đạo luật và quy định, các đề xuất và chính sách hiện hành, các biểu mẫu và quyết định. Các đạo luật về tiếp cận thông tin mới ban hành có xu hướng quy định minh thị một danh mục các loại thông tin cần phải công bố. Việc công khai thông tin có thể bằng nhiều hình thức: đăng tải trên trang thông tin điện tử, trên các phương tiện thông tin đại chúng, qua người phát ngôn v.v...
Việc cung cấp thông tin một cách chủ động và tích cực như trên thực ra, ngoài việc bảo đảm cho công dân được chủ động tiếp cận với các thông tin cần thiết, còn mang lại những lợi ích nhất định cho cơ quan nhà nước, cụ thể, nó có thể làm giảm gánh nặng hành chính khi phải trực tiếp trả lời những câu hỏi và yêu cầu cung cấp thông tin thông dụng. Việc công bố thông tin khi không có yêu cầu này có thể trực tiếp cải thiện tính hiệu quả của các cơ quan. Hội đồng Liên minh Châu Âu, trong Báo cáo thường niên năm 2003 của mình đã lưu ý rằng
"các tài liệu mà công chúng có thể tiếp cận trực tiếp càng tăng lên thì số lượng các yêu cầu tiếp cận tài liệu sẽ càng giảm đi" [19]. Bộ Tư pháp Hoa Kỳ trong báo cáo năm 2002 đã nêu rõ rằng, nhiều cơ quan Chính phủ đã làm giảm đáng kể các yêu cầu cung cấp thông tin thông qua việc đăng công khai các tài liệu mà công chúng quan tâm trên trang tin điện tử của mình [20].
Đăng tải thông tin trên website của cơ quan: nhiều luật tiếp cận thông tin của các quốc gia quy định, các cơ quan Chính phủ có nghĩa vụ phải công bố các loại thông tin nhất định trên trang tin điện tử của mình theo định kỳ.
Biện pháp này cho phép việc tiếp cận thông tin được thực hiện nhanh chóng và đỡ tốn kém cả về phía người dân lẫn cơ quan nắm giữ thông tin.
Quản lý hồ sơ tài liệu: để có thể thực hiện quyền tiếp cận thông tin, phải có một hệ thống lưu giữ tài liệu cho phép thu thập, lập danh mục, lưu trữ