CHƯƠNG I. NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ QUYỀN TIẾP CẬN THÔNG TIN CỦA CÔNG DÂN TRONG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC
1.2. Quyền tìm kiếm thông tin của công dân trong quản lý nhà nước
Quyền tìm kiếm thông tin của công dân trong quản lý nhà nước là khả năng công dân được tìm kiếm, tiếp xúc các thông tin, tài liệu do cơ quan hành chính nhà nước tạo ra hoặc nắm giữ.
1.2.1. Chủ thể có quyền yêu cầu cung cấp thông tin trong quản lý nhà nước
Hầu hết các quốc gia đều công nhận chủ thể có quyền yêu cầu cung cấp thông tin trước hết là công dân, tuy nhiên, một số nước cho phép người nước ngoài, người không có quốc tịch cũng được quyền yêu cầu cung cấp thông tin nhưng với phạm vi hạn chế hơn.
Pháp luật một số nước cũng quy định điều kiện đối với chủ thể yêu cầu cung cấp thông tin là phải nêu rõ lý do hoặc chứng minh mối quan hệ với thông tin yêu cầu cung cấp; nộp đơn yêu cầu đến đúng cơ quan nhà nước có thẩm quyền, trả phí cung cấp thông tin và tuân thủ những trình tự, thủ tục luật định. Cụ thể, Luật về tự do tiếp cận các văn bản hành chính của Cộng hòa Pháp năm 1978 quy định về việc chỉ cung cấp tài liệu cho người có liên quan trong trường hợp tài liệu đó có thể gây ảnh hưởng đến sự riêng tư và bí mật của hồ sơ cá nhân, bí mật về y tế hoặc bí mật về thương mại, sản xuất14. Trong trường hợp này, chủ thể yêu cầu cung cấp thông tin phải chứng minh mối quan hệ với thông tin yêu cầu cung cấp.
1.2.2. Chủ thể có nghĩa vụ cung cấp thông tin trong quản lý nhà nước Phạm vi chủ thể có nghĩa vụ cung cấp thông tin rất rộng, bao gồm: cơ quan lập pháp, cơ quan hành pháp, cơ quan tư pháp, các cơ quan, tổ chức khác có sử dụng ngân sách nhà nước, thậm chí Nam Phi còn quy định nghĩa vụ cung cấp thông tin của chủ thể tư nhân trong một số trường hợp. Tuy nhiên, đối với thông tin trong quản lý nhà nước, chủ thể có nghĩa vụ cung cấp thông tin trước hết là cơ quan hành chính nhà nước nơi nắm giữ hoặc tạo ra thông tin mà công dân đang tìm kiếm. Do đó, một trong những điều kiện để được cung cấp thông tin là chủ thể yêu cầu cung cấp thông tin phải nộp đơn đến đúng cơ quan có thẩm quyền. Luật về tiếp cận thông tin của các cơ quan hành chính của Nhật Bản quy định: “Khi có một yêu cầu cung cấp văn bản
14 Viện nghiên cứu quyền con người (2007), Các văn kiện quốc tế và luật của một số nước về tiếp cận thông tin, NXB. Công an nhân dân, Hà Nội, tr.355.
hành chính, ngoại trừ những trường hợp mà trong đó có bất kỳ thông tin nào đề cập trong các mục dưới đây (sau đây gọi chung là “các thông tin không công khai hóa”) hàm chứa trong các văn bản hành chính được yêu cầu cung cấp, người đứng đầu cơ quan hành chính phải cung cấp những văn bản này cho người yêu cầu”15. Cơ quan hành chính được giải thích bao gồm: cơ quan thuộc Chính phủ, Văn phòng Chính phủ, cơ quan quản trị Hoàng cung, Ủy ban Kiểm toán và một số cơ quan được thành lập theo các điều khoản của Luật về thành lập Văn phòng Chính phủ, Luật Tổ chức Chính quyền quốc gia, Luật về cơ quan quản trị Hoàng cung.
1.2.3. Hình thức và thủ tục yêu cầu cung cấp thông tin trong quản lý nhà nước
Hình thức yêu cầu cung cấp thông tin chủ yếu bằng văn bản và gửi trực tiếp đến cơ quan có thẩm quyền hoặc gửi qua đường bưu điện, fax, thư điện tử. Một số nước quy định yêu cầu cung cấp thông tin phải thể hiện dưới dạng văn bản (Úc, Canada…) còn một nước cho phép yêu cầu cung cấp thông tin bằng miệng, điện thoại. Luật Thúc đẩy tiếp cận thông tin của Nam Phi quy định yêu cầu cung cấp thông tin bằng miệng được thực hiện như sau: “quan chức thông tin của một chủ thể công cộng phải biên soạn lại lời yêu cầu bằng miệng theo hình thức văn bản và phải cung cấp cho người yêu cầu một bản sao của văn bản đó”16. Ngoài ra, Luật Thúc đẩy tiếp cận thông tin của Nam Phi còn cho phép ủy quyền yêu cầu cung cấp thông tin nhưng phải có giấy từ chứng minh tư cách pháp lý của người được ủy quyền.
Người yêu cầu cung cấp thông tin nộp yêu cầu cung cấp thông tin tại cơ quan nhà nước có thẩm quyền hay cơ quan nhà nước nắm giữ thông tin. Sau khi nhận được yêu cầu cung cấp thông tin, cơ quan được yêu cầu phải cung cấp thông tin cho người yêu cầu trong thời hạn do pháp luật quy định, nếu thông tin phức tạp, không có sẵn thì cơ quan được yêu cầu có thể gia hạn trong một khoảng thời gian nhất định. Trường hợp thông tin được yêu cầu cung cấp thuộc trường hợp miễn trừ thì người được yêu cầu có quyền từ chối yêu cầu cung cấp thông tin nhưng phải thông báo cho người yêu cầu và nêu rõ lý do.
15 Viện nghiên cứu quyền con người (2007), Các văn kiện quốc tế và luật của một số nước về tiếp cận thông tin, NXB. Công an nhân dân, Hà Nội, tr.275.
16 Viện nghiên cứu quyền con người (2007), Các văn kiện quốc tế và luật của một số nước về tiếp cận thông tin, NXB. Công an nhân dân, Hà Nội, tr. 218.
Người yêu cầu cung cấp thông tin có thể được cung cấp thông tin miễn phí hoặc phải trả một khoản phí nhất định, đây là khoản chi phí cho việc in ấn, sao chụp, tài liệu, tìm kiếm, xử lý thông tin, chuyển hồ sơ, tài liệu… Ví dụ, Điều 29 Luật Tự do thông tin năm 1982 của Úc quy định về phí tiếp cận thông tin như sau: “Nếu theo các quy định một cơ quan hoặc Bộ trưởng quyết định rằng một người nộp đơn phải trả một khoản phí (không phải phí nộp đơn) liên quan tới việc tiếp cận hoặc được cung cấp tài liệu, cơ quan hoặc Bộ trưởng phải gửi cho người đó một thông báo bằng văn bản trong đó nêu rõ:
a) Rằng người nộp đơn có trách nhiệm phải trả một khoản phí cho việc đó;
b) Cơ quan hoặc Bộ trưởng đã ước tính số tiền phải trả, và cơ sở để tính số tiền đó;
c) Người nộp đơn có thể cho rằng khoản phí được ước tính là không chính xác, hoặc cần phải giảm bớt hay miễn”17.
1.2.4. Phạm vi thông tin được yêu cầu cung cấp và trường hợp miễn trừ cung cấp thông tin trong quản lý nhà nước
- Thông tin được yêu cầu cung cấp là những thông tin đáp ứng các điều kiện sau đây:
+ Do cơ quan hành chính nhà nước ban hành hoặc tiếp nhận, ví dụ:
thông tin của Chính phủ (Canada), tài liệu do cơ quan hành chính tiếp nhận hoặc ban hành trong quá trình hoạt động (Đan Mạch), văn bản hành chính (Nhật Bản, Pháp)…
+ Không phải là những thông tin có sẵn (thông tin đã được cơ quan hành chính nhà nước công bố công khai, có thể tìm thấy dễ dàng thông qua mạng internet, sách, báo…).
+ Không thuộc trường hợp miễn trừ cung cấp thông tin.
Thông thường, Luật Tiếp cận thông tin không liệt kê cụ thể thông tin được yêu cầu cung cấp vì nếu sử dụng phương pháp liệt kê dễ dẫn đến thiếu sót và làm hạn chế quyền của công dân. Tuy nhiên, trong một số trường hợp khó xác định thông tin có thuộc trường hợp miễn trừ cung cấp hay không hoặc thông tin dễ bị cơ quan hành chính nhà nước từ chối cung cấp thì Luật quy định cụ thể để dễ áp dụng. Luật Tiếp cận thông tin của các cơ quan hành
17 Viện nghiên cứu quyền con người (2007), Các văn kiện quốc tế và luật của một số nước về tiếp cận thông
tin, NXB. Công an nhân dân, Hà Nội, tr.402.
chính (Nhật Bản) quy định: “Các thông tin dưới đây có thể được cung cấp: a) Những thông tin được chuẩn bị để đưa ra công khai, theo quy định trong pháp luật hoặc tập quán. b) Những thông tin được cho rằng cần thiết phải công khai hóa nhằm bảo vệ cuộc sống, sức khỏe, tài sản hoặc nghề nghiệp của một người. c) Trong trường hợp cá nhân được nói đến là một quan chức chính phủ…”18.
- Trường hợp miễn trừ cung cấp thông tin
Quyền tiếp cận thông tin cho phép công dân được tiếp cận các hồ sơ, tài liệu của cơ quan nhà nước nhưng không phải bất kỳ loại hồ sơ, tài liệu nào cũng được phép tiếp cận. Mỗi quốc gia đều đặt ra các trường hợp ngoại lệ hay trường hợp miễn trừ mà khi rơi vào trường hợp này thì cơ quan nhà nước có quyền từ chối cung cấp thông tin. Việc quy định các trường hợp miễn trừ cho thấy quyền tiếp cận thông tin chỉ bị giới hạn trong những trường hợp do pháp luật quy định, cơ quan nhà nước không được quyền từ chối cung cấp thông tin mà không có lý do chính đáng. Các trường hợp miễn trừ cụ thể:
+ Tôn trọng các quyền hoặc uy tín của người khác
Đây là trường hợp miễn trừ được pháp luật quốc gia cũng như pháp luật quốc tế ghi nhận, theo đó, công dân có quyền tìm kiếm, tiếp nhận và truyền bá thông tin nhưng không được ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của người khác như: quyền được bảo vệ danh dự, nhân phẩm, uy tín, quyền bí mật đời tư, quyền bất khả xâm phạm về chỗ ở… Quy định này góp phần ngăn ngừa tình trạng lợi dụng quyền tiếp cận thông tin để xâm phạm danh dự, nhân phẩm, hạ thấp uy tín của người khác.
+ Bảo vệ an ninh quốc gia
Trường hợp việc kiếm, tiếp nhận và phổ biến thông tin có thể gây mất ổn định chính trị, rối loạn an ninh quốc gia thì cơ quan có trách nhiệm cung cấp thông tin có quyền từ chối cung cấp thông tin, cá nhân, tổ chức nếu cố tình vi phạm thì có thể bị xử lý theo quy định của pháp luật.
+ Các trường hợp miễn trừ khác
Ngoài hai trường hợp miễn trừ cơ bản nêu trên, các quốc gia còn đặt ra một số trường hợp miễn trừ khác như:
18 Viện nghiên cứu quyền con người (2007), Các văn kiện quốc tế và luật của một số nước về tiếp cận thông
tin, NXB. Công an nhân dân, Hà Nội, tr. 277.
Thông tin mà việc cung cấp sẽ gây ảnh hưởng xấu đến trật tự an toàn xã hội, tính mạng, sức khỏe, môi trường… Ví dụ việc cung cấp địa điểm sinh sống của các loài động, thực vật quý hiếm có thể làm ảnh hưởng đến môi trường sống của chúng vì dựa trên thông tin đó người ta có thể tìm đến thăm quan, đánh bắt, chặt phá, hủy hoại môi trường.
Thông tin mà việc cung cấp sẽ gây ảnh hưởng xấu đến nền kinh tế, chính sách tài chính, tiền tệ của quốc gia. Điển hình của trường hợp này là việc rò rỉ thông tin xăng lên giá, kết quả là người dân đổ xô đi mua xăng về dự trữ, gây tâm lý không hay trong xã hội và ảnh hưởng đến nền kinh tế do các cá nhân, tổ chức đầu cơ xăng, đợi lên giá bán ra kiếm lợi nhuận.
Thông tin có thể gây ảnh hưởng tiêu cực đến mối quan hệ ngoại giao giữa các quốc gia với nhau và với các tổ chức quốc tế. Vào giữa năm 2010, một nhà báo người Úc, người sáng lập trang web Wikileaks đã cho công bố các báo cáo liên quan đến cuộc chiến ở Afghanistan, Iraq cũng như những bức điện, công hàm, tài liệu mật của Mỹ trên website Wikileaks, đồng thời gửi đến một số tờ báo nổi tiếng của Mỹ, Anh, Pháp, Đức, Tây Ban Nhà. Mặc dù Mỹ đã tạo ra nhiều sức ép để ngăn chặn vụ việc này, tuy nhiên hậu quả của nó là ảnh hưởng lâu dài đến mối quan hệ ngoại giao của Mỹ và các nước khác.
Thông tin nếu tiết lộ sẽ ảnh hưởng đến công tác điều tra, truy tố, xét xử, thực thi pháp luật… Quy định này nhằm bảo đảm không cản trở hoạt động của cơ quan làm nhiệm vụ điều tra, truy tố, xét xử và quá trình đấu tranh ngăn ngừa, phòng chống tội phạm, bảo đảm tội phạm phải được phát hiện, ngăn ngừa và xử lý theo quy định của pháp luật.