Theo Terry (1988), quản lý là sự tác động có chủ đích của chủ thể quản lý tới đối tƣợng quản lý một cách liên tục, có tổ chức, liên kết các thành viên trong tổ chức hành động nhằm đạt tới mục tiêu với kết quả tốt nhất. Thực chất của quản lý là một quá trình bao gồm kế hoạch, tổ chức, vận hành, kiểm soát và thực hiện để hoàn thành mục tiêu bằng cách sử dụng nhân lực và nguồn lực.
Theo Bộ Tài nguyên và Môi trường (2012), “Quản lý nhà nước” là một thuật ngữ được sử dụng chủ yếu tại các nước mà đất đai thuộc sở hữu của Nhà nước để mô tả cách thức Nhà nước quản lý và kiểm soát việc sử dụng đất. Những nước thừa nhận quyền sở hữu chủ yếu tƣ nhân về đất đai, nhiệm vụ của công tác quản lý đất đai của Chính phủ là giám sát việc sử dụng đất thông qua hệ thống quy hoạch sử dụng đất và hệ thống địa chính.
Quản lý đất đai (Land Management) bao gồm các quy trình để sử dụng tài nguyên đất có hiệu quả. Đây chủ yếu là trách nhiệm của chủ sở hữu đất. Chính phủ cũng có mục tiêu tăng cường quản lý đất đai hiệu quả như là một phần của mục tiêu thúc đẩy phát triển kinh tế và xã hội bền vững (Nguyễn Đình Bồng và cs., 2014).
Quản lý hành chính về đất đai (Land Administration) liên quan đến việc xây dựng cơ chế quản lý quyền đối với đất đai và sử dụng đất, quá trình sử dụng đất và giá trị của đất đai thuộc thẩm quyền của Chính phủ để thúc đẩy quản lý đất đai hiệu quả, bền vững và bảo đảm quyền về tài sản.
Quản lý đất đai là quá trình lưu giữ và cập nhật những thông tin về sở hữu, giá trị, sử dụng đất và những thông tin khác liên quan đến đất (United Nations, 1996).
Theo Georgia (2001), Engelke and Vancutsem (2012), quản lý đất đai là quá trình đảm bảo theo luật pháp cho việc sử dụng, phát triển quỹ đất, khai thác lợi nhuận thu đƣợc từ đất (thông qua thuế, cho thuê, bán) và giải quyết các tranh chấp liên quan đến đất đai.
Theo Nguyễn Đình Bồng và cs. (2012), quản lý đất đai là quá trình thu thập, điều tra mô tả những tài liệu chi tiết về thửa đất; xác định hoặc điều chỉnh các quyền và các thuộc tính khác của đất; lưu giữ, cập nhật và cung cấp những thông tin về sở hữu, giá trị, sử dụng đất cũng như các nguồn thông tin khác liên quan đến thị trường
bất động sản và giao dịch có tính thị trường về đất đai. Tùy theo quy định của các quốc gia khác nhau, hệ thống quản lý đất đai có thể bao gồm những đối tƣợng, đơn vị cơ bản khác nhau, nhưng dù ở nước nào thì thửa đất vẫn là đối tượng quản lý cơ bản nhất, phổ biến nhất.
Tóm lại, quản lý đất nông nghiệp là công việc của cơ quan quản lý Nhà nước về đất nông nghiệp, nghĩa là quản lý chi tiết về thông tin thửa đất nông nghiệp (vị trí, diện tích, chủ sử dụng, loại đất nông nghiệp,…), xác định hoặc điều chỉnh các quyền của đất và chủ sử dụng, tình hình sử dụng đất,...
2.1.2.2. Quản lý, sử dụng đất nông nghiệp
Quản lý, sử dụng đất là sự kết hợp của tất cả các công cụ và kỹ thuật đƣợc sử dụng bởi chính quyền để quản lý, sử dụng và phát triển tài nguyên đất. Nội dung quản lý sử dụng đất bao gồm: quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, luật pháp, quyền sử dụng đất, định giá đất và thông tin bất động sản (Peter, 2008; World Bank, 2010).
Đối tƣợng quản lý đất đai bao gồm cả đất công và đất tƣ với những nhiệm vụ chính như đo đạc đất đai, đăng ký đất đai, định giá đất đai, giám sát sử dụng, lưu giữ và cập nhật các thông tin đất đai, cung cấp các thông tin đất đai và giải quyết tranh chấp đất đai. Quản lý, sử dụng đất là quá trình quản lý sử dụng và phát triển đất đai trong không gian theo định hướng và sự điều phối của chính sách đất đai hiện tại (Vancutsem, 2008).
Quản lý, sử dụng đất tập trung vào đất và cách thức sử dụng đất cho mục đích sản xuất, bảo tồn và thẩm mỹ (Verheye, 2010). Theo Ferber (2009), quản lý sử dụng đất yêu cầu ra quyết định và đƣợc xác định bởi mục đích sử dụng nó (nhƣ cho sản xuất lương thực, nhà ở, giải trí, khai khoáng,...) bởi bản chất và giá trị của đất. Nếu như trước đây quản lý sử dụng đất tập trung chủ yếu vào đất nông nghiệp thì ngày nay quản lý đất đai còn phải đối mặt với các vấn đề công nghiệp hóa, đô thị hóa, bảo tồn, khai thác khoáng sản.
Theo Luật Đất đai năm 2013, quản lý sử dụng đất (trong đó bao hàm cả đất nông nghiệp) gồm: Quản lý việc giao, cho thuê, chuyển đổi, chuyển nhƣợng, cho thuê lại quyền sử dụng đất; chuyển đổi mục đích sử dụng đất; Điều tra, đánh giá, phân hạng, kiểm kê, thống kê đất; Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; Xác định giá đất để bồi thường, hỗ trợ khi thu hồi đất, giao đất có thu tiền sử dụng đất, cho thuê đất; Quản lý việc sử dụng, bảo vệ, cải tạo và phát triển quỹ đất lúa; Xây dựng và thực hiện các chính sách quản lý đất lúa.
Nhƣ vậy, quản lý, sử dụng đất nông nghiệp liên quan đến cả hai đối tƣợng chủ thể (Nhà nước, chính quyền địa phương, cơ quan quản lý đất đai và nông nghiệp), chủ thể sử dụng đất nông nghiệp (tổ chức, hộ gia đình, cá nhân) với khách thể là đất nông nghiệp (gồm: đất sản xuất nông nghiệp, đất lâm nghiệp, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối, đất nông nghiệp khác). Đây là sự kết hợp các tiêu chí cơ bản về quản lý và sử dụng đất nông nghiệp, trong đó việc quản lý phải tuân thủ theo pháp luật, theo quy hoạch sử dụng đất, đồng thời việc sử dụng đất đƣợc thực hiện theo hệ thống và quy trình canh tác đất nông nghiệp.
2.1.2.3. Quản lý, sử dụng đất nông nghiệp bền vững
Quản lý, sử dụng đất nông nghiệp hiệu quả có thể coi là quản lý và sử dụng đất nông nghiệp bền vững, do các tiêu chí về sử dụng đất nông nghiệp đều dựa trên 3 tiêu chí bền vững về kinh tế, xã hội và môi trường ngay từ khi có khái niệm về phát triển bền vững. Khái niệm về bền vững được Ủy ban quốc tế về môi trường và phát triển (WCED) đƣa ra lần đầu tiên vào năm 1987: “Phát triển bền vững là phát triển để đáp ứng những nhu cầu của thế hệ này mà không làm tổn hại đến khả năng đáp ứng nhu cầu của thế hệ mai sau” (JUCN, UNEP, WWF, 1993). Năm 2002, Hội nghị thƣợng đỉnh thế giới về phát triển bền vững đƣợc tổ chức tại Johannesburg (Cộng hòa Nam Phi) đã đƣa ra khái niệm đƣợc coi là hoàn chỉnh hơn về phát triển bền vững đó là: “Phát triển bền vững là quá trình có sự kết hợp chặt chẽ, hợp lý và hài hòa giữa 3 mặt của sự phát triển bao gồm: Phát triển kinh tế, phát triển xã hội và bảo vệ môi trường”. Cục Bảo vệ môi trường coi đó là 3 trụ cột của sự phát triển bền vững. Theo Phan Huy Thông (2011), sử dụng đất nông nghiệp ở nước ta cần hướng tới mục tiêu nâng cao hiệu quả kinh tế, xã hội trên cơ sở đảm bảo an ninh lương thực và hướng tới xuất khẩu.
Từ những khái niệm trên đã đƣợc phát triển và cụ thể hoá cho từng lĩnh vực khác nhau của nền kinh tế. Theo đó, JUCN (2003) đã đƣa ra định nghĩa về quản lý sử dụng đất bền vững có thể khái quát: Quản lý sử dụng đất bền vững bao gồm các quy trình công nghệ, chính sách và các hoạt động nhằm khái quát hoá những nguyên lý cơ bản về kinh tế - xã hội và môi trường với mục tiêu:
Duy trì và nâng cao sản xuất và các dịch vụ (sản xuất);
Giảm thiểu rủi ro cho sản xuất (an toàn);
Bảo vệ tiềm năng các nguồn lợi tự nhiên và ngăn chặn sự thoái hóa chất lƣợng đất nước (bảo vệ);
Có khả năng thực thi đƣợc về mặt kinh tế (thực thi);
Có thể chấp nhận đƣợc về mặt xã hội (chấp nhận).
Lê Văn Khoa và Lê Văn Đức (2015) cho rằng, quản lý đất bền vững không thể chỉ là vấn đề công nghệ, kỹ thuật đơn thuần mà cần có sự kết hợp giữa kỹ thuật, công nghệ, kinh tế, luật pháp, chủ trương chính sách, xã hội, nhân văn và môi trường. JUCN (2003), Viện Quy hoạch và Thiết kế nông nghiệp (2006) đã phát triển những nguyên tắc để các nhà quản lý, nhà kỹ thuật vận dụng trong lập kế hoạch, quy hoạch sử dụng đất cần phải thay đổi nhận thức trong sử dụng đất, không vì mục tiêu kinh tế đơn thuần mà còn phải quan tâm đến mục tiêu xã hội và bảo vệ môi trường.
* Tiêu chí đánh giá quản lý, sử dụng đất nông nghiệp bền vững
Để đánh giá tính hiệu quả của sản xuất đất nông nghiệp nói chung, FAO (1995), Beek et al. (1983) cũng đã đƣa ra một số tiêu chí để đánh giá sử dụng đất nông nghiệp bền vững dưới đây:
(i) Thỏa mãn nhu cầu dinh dưỡng cơ bản của các thế hệ hiện tại và tương lai về số lƣợng và chất lƣợng các sản phẩm nông nghiệp;
(ii) Cung cấp việc làm lâu dài, đủ thu nhập và các điều kiện sống;
(iii) Duy trì và tăng cường khả năng tái sản xuất các loại tài nguyên nông nghiệp (đất, nước, cây trồng, động vật nuôi).
FAO (1995) cũng đã đề xuất chương trình phát triển nông nghiệp, nông thôn bền vững (SARD - Sustainable Agriculture Rural Development) - Phát triển nông nghiệp, nông thôn bền vững với mục tiêu chính là thân thiện với tự nhiên và tuân theo các quy luật tự nhiên.
Theo quan điểm của Dumansky thì nền tảng của một nền nông nghiệp bền vững là duy trì tiềm năng sản xuất sinh học, đặc biệt là duy trì chất lượng đất, nước và tính đa dạng sinh học. Nền nông nghiệp bền vững phải đảm bảo đƣợc 3 yêu cầu:
(1) Quản lý đất bền vững; (2) Cải tiến công nghệ; (3) Nâng cao hiệu quả kinh tế.
Trong đó, quản lý đất bền vững đƣợc đặt lên hàng đầu (Viện Quy hoạch và Thiết kế nông nghiệp, 2006).
Theo Tôn Gia Huyên (2015), cho dù có biến động đến đâu thì con số 26 triệu ha bao gồm cả đất nuôi trồng thuỷ sản vẫn không nên thay đổi. Đó là chiếc “áo
giáp” vững chắc cho một Việt Nam bền vững trong tương lai. Đây là nền tảng cốt lõi để phát triển đời sống vật chất và thành lập môi trường sinh thái bền vững ở Việt Nam. Với quan điểm này tác giả cho rằng cần phải quản lý chặt quỹ đất nông nghiệp theo nghĩa rộng nhƣng không đề cập đến quỹ đất lúa mà hàm ý đã có đất lúa.
Nhƣ vậy, bất kỳ một quốc gia nào muốn phát triển bền vững cần phải có một chiến lƣợc sử dụng đất nông nghiệp bền vững dựa trên những tiêu chí về sử dụng đất nông nghiệp hiệu quả và bền vững bao gồm: bền vững về kinh tế, bền vững về xã hội và bền vững về môi trường.
Sử dụng đất bền vững là nhu cầu cấp bách của tất cả quốc gia trên thế giới trong đó có Việt Nam. Hiện tƣợng sa mạc hóa, lũ lụt, diện tích đất trống đồi núi trọc ngày càng gia tăng là do sử dụng đất đai không hợp lý. Khái niệm bền vững đƣợc nhiều nhà khoa học trên thế giới và trong nước nêu ra, chủ yếu hướng vào 3 khía cạnh: (i) Bền vững về mặt kinh tế: cây trồng cho hiệu quả kinh tế cao, đƣợc thị trường chấp nhận; (ii) Bền vững về mặt môi trường: loại sử dụng đất phải bảo vệ được đất đai, ngăn chặn sự thoái hóa, bảo vệ được môi trường tự nhiên; (iii) Bền vững về mặt xã hội: thu hút đƣợc lao động, đảm bảo đời sống (FAO, 1993; Trần An Phong, 1995; Nguyễn Văn Toàn, 2002, 2003, 2010).
Tiêu chí đánh giá hiệu quả sử dụng đất nông nghiệp tại Việt Nam cũng dựa vào những nguyên tắc nói trên nghĩa là một loại sử dụng đất nông nghiệp đƣợc xác định là có hiệu quả hay bền vững phải thỏa mãn 3 tiêu chí gồm: bền vững về kinh tế, bền vững về xã hội và bền vững về môi trường.
2.1.2.4. Quản lý, sử dụng đất nông nghiệp hợp lý
Từ những quan điểm đƣợc trình bày tại tiểu mục 2.1.2.1, 2.1.2.2 và 2.1.2.3, vấn đề quản lý, sử dụng đất nông nghiệp hợp lý trong nghiên cứu đề tài luận án đƣợc hiểu là sự tổ hợp ba vấn đề: i) thực thi pháp luật; ii) ứng dụng quy trình công nghệ; iii) sử dụng đất hiệu quả và phát triển bền vững.
Thực thi pháp luật: Quản lý, sử dụng đất nông nghiệp phải tuân thủ chặt chẽ theo pháp luật, các quy định về quản lý đất đai đối với đất nông nghiệp nhƣ chính sách dồn điền đổi thửa; tích tụ đất đai; đăng ký đất đai; cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; chuyển mục đích sử dụng; chính sách thu hồi đất; bồi thường đất nông nghiệp.
Ứng dụng quy trình công nghệ: Khi xây dựng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất phải bám sát với thực tế điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội cụ thể của từng địa
phương. Phương án quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được các cấp có thẩm quyền phê duyệt sẽ là văn bản pháp lý, là căn cứ để quản lý, thực hiện theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đối với đất nông nghiệp.
Sử dụng đất cần đảm bảo mục tiêu trong quản lý sử dụng đất bền vững cho từng địa bàn để đạt đƣợc hiệu quả cao; duy trì phát triển sản xuất; đƣợc xã hội chấp nhận; sử dụng đất nông nghiệp phải phù hợp với điều kiện tự nhiên (đất, nước, khí hậu), điều kiện kinh tế - xã hội (lao động, vốn, quy trình sản xuất nông nghiệp,...).
Tóm lại: Quản lý, sử dụng đất nông nghiệp hợp lý là sự tổng hoà để quản lý chặt chẽ theo pháp luật, đảm bảo sử dụng đất nông nghiệp hiệu quả cao, đồng thời phát triển bền vững và bảo vệ quỹ đất nông nghiệp đó.
* Tiêu chí đánh giá quản lý, sử dụng đất nông nghiệp hợp lý
Từ những quan điểm nêu trên, các tiêu chí dùng để đánh giá việc quản lý, sử dụng đất nông nghiệp hợp lý đƣợc nhìn nhận theo các góc độ sau:
(1) Đảm báo tính pháp lý khi sử dụng đất nông nghiệp (thực hiện chính sách, pháp luật về đất nông nghiệp, thực hiện theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nông nghiệp,…);
(2) Phù hợp các điều kiện sản xuất của người sử dụng đất. Trong đó, đảm bảo phù hợp với điều kiện đất, thích hợp với cây trồng, duy trì, nâng cao sản xuất, dịch vụ và an toàn trong sản xuất;
(3) Bền vững về kinh tế;
(4) Bền vững về xã hội;
(5) Bảo vệ tài nguyên thiên nhiên và môi trường (bền vững về môi trường).
2.1.2.5. Những yếu tố tác động đến quản lý, sử dụng đất nông nghiệp a. Ảnh hưởng của các nhóm yếu tố tự nhiên
Khí hậu đƣợc đánh giá là yếu tố hạn chế hàng đầu trong sử dụng đất nông nghiệp. Đánh giá vai trò của khí hậu trong hệ sinh thái nông nghiệp, Đào Thế Tuấn (1984) đã rút ra: “Khí hậu đƣợc coi là thành phần quan trọng nhất, không thể thiếu khí hậu trong việc tạo thành năng suất cây trồng. Do vậy, cần nghiên cứu ảnh hưởng của khí hậu để tăng năng suất cây trồng”. Nhiều nghiên cứu cũng khẳng định rõ các yếu tố khí hậu ảnh hưởng rất lớn, trực tiếp tới sản xuất nông nghiệp. Theo đó, tổng tích ôn, sự phân hóa nền nhiệt, biên độ nhiệt, độ ẩm, lƣợng mƣa,... trực tiếp ảnh hưởng tới phân bố, sinh trưởng, phát triển của cây trồng, rừng, các loài thủy sinh,...
cường độ ánh sáng, thời gian chiếu sáng ảnh hưởng tới sinh trưởng, phát dục và quang hợp của cây trồng. Chế độ nước (độ ẩm, lượng mưa, bốc hơi nguồn nước,...) là điều kiện quan trọng giữ độ ẩm, nhiệt độ trong đất, cung cấp nước cho sinh trưởng, phát triển cây trồng, rừng, gia súc và thủy sản,...
Loại đất và tính chất đất (thổ nhƣỡng) và địa hình cũng là những yếu tố có tác động ảnh hưởng không nhỏ tới sử dụng đất nông nghiệp. Bên cạnh khí hậu, đất đai (loại đất và tính chất lý - hóa đất) cũng đƣợc xác định là một thành phần quan trọng của hệ sinh thái nông nghiệp. “Các vùng khác nhau về điều kiện tự nhiên quyết định các điều kiện sử dụng đất khác nhau nhƣ quy hoạch bảo vệ đất, hệ thống cây trồng, biện pháp canh tác”.
Ở Việt Nam, tài nguyên đất đai không lớn về không gian, mật độ dân cƣ cao là yếu tố hạn chế lớn trong bố trí sử dụng đất. Do vậy, nguyên tắc sử dụng đất hợp lý, tiết kiệm, hiệu quả gắn với bảo vệ đất và môi trường là yêu cầu cần tuân thủ nghiêm ngặt trong quy hoạch sử dụng đất.
Những đặc điểm manh mún, qui mô nhỏ và phân tán về không gian đất nông nghiệp sử dụng (đặc biệt đối với đất trồng cây hàng năm, bao gồm cả đất lúa) đều có tác động ảnh hưởng đáng kể tới quá trình sử dụng đất: làm giảm hiệu quả đầu tư sản xuất, hạn chế khả năng đổi mới và ứng dụng các tiến bộ khoa học - kỹ thuật nhất là cơ giới hóa, thủy lợi hóa,... Đồng thời manh mún về không gian sử dụng đất nông nghiệp còn gây khó khăn lớn tới quy hoạch sản xuất, kìm hãm sức sản xuất của tài nguyên đất,... Do đó, cải thiện tình trạng manh mún không gian sử dụng đất nông nghiệp là giải pháp quan trọng thúc đẩy phát triển nền nông nghiệp hàng hóa, đặc biệt trong thực tiễn vùng đồng bằng sông Hồng.
b. Ảnh hưởng của các yếu tố kinh tế - xã hội tới quản lý, sử dụng đất nông nghiệp Nếu những tác động ảnh hưởng của các yếu tố tự nhiên chủ yếu mang tính khách quan thì kết quả của quá trình sử dụng đất nói chung và sử dụng đất nông nghiệp nói riêng lại cơ bản đƣợc quyết định bởi những tác động chủ quan của con người thông qua các yếu tố kinh tế - xã hội như chế độ xã hội, nguồn nhân lực (cả về lƣợng lẫn về chất), hệ thống chính sách, mức độ phát triển sức sản xuất, hệ thống cơ sở hạ tầng, trình độ khoa học - công nghệ và hiệu quả tổ chức ứng dụng vào thực tiễn sản xuất, nhu cầu và khả năng cạnh tranh của sản phẩm trên thị trường,... Nhiều nghiên cứu thống nhất cho rằng: điều kiện tự nhiên cho phép xác định khả năng