7. Lựa chọn các LUTs thích hợp để đề xuất
2.2.2. Tình hình quản lý, sử dụng đất đai ở Việt Nam
2.2.2.1. Tình hình quản lý đất đai ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay
Theo Nguyễn Đình Bồng (2011), công tác quản lý đất đai nói chung và quản lý đất nông nghiệp nói riêng đƣợc đề cập đến trong Hiến pháp 1980 và đƣợc cụ thế hoá trong Luật Đất đai 1987. Luật này quy định 7 nhiệm vụ quản lý Nhà nước về
đất đai bao gồm: (1) Điều tra, khảo sát, đo đạc, phân hạng đất đai và lập bản đồ địa chính; (2) Quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất đai; (3) Quy định các chế độ, thể lệ về quản lý, sử dụng đất đai và tổ chức thực hiện chế độ, thể lệ ấy; (4) Giao đất và thu hồi đất; (5) Đăng ký đất đai, lập và giữ sổ địa chính, thống kê đất đai, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; (6) Thanh tra việc chấp hành các chế độ, thể lệ về quản lý và sử dụng đất đai; (7) Giải quyết tranh chấp đất đai.
Sau khi sửa đổi Hiến pháp năm 1980, với sự ra đời của Hiến pháp 1992, Nhà nước đã ban hành Luật Đất đai 1993, luật đã kế thừa và hoàn thiện các quy định của Luật Đất đai 1987 về 7 nội dung quản lý Nhà nước đất đai: (1) Điều tra, khảo sát, đo đạc, đánh giá và phân hạng đất đai và lập bản đồ địa chính; (2) Quy hoạch và kế hoạch sử dụng đất đai; (3) Ban hành các văn bản về quản lý, sử dụng đất đai và tổ chức thực hiện chế độ, thể lệ ấy; (4) Giao đất, cho thuê đất và thu hồi đất; (5) Đăng ký đất đai, lập và quản lý sổ địa chính, quản lý các hợp đồng sử dụng đất, thống kê kiểm kê đất, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; (6) Thanh tra việc chấp hành các chế độ, thể lệ về quản lý và sử dụng đất đai; (7) Giải quyết tranh chấp đất đai, giải quyết khiếu nại, tố cáo các vi phạm trong việc quản lý và sử dụng đất đai. Điểm mới đƣợc ghi trong Luật Đất đai 1993 là đất có giá và “Nhà nước xác định giá các loại đất để tính thuế sử dụng đất, thu tiền khi giao đất hoặc cho thuê đất, tính giá trị tài sản khi giao đất, bồi thường thiệt hại khi thu hồi đất”.
Đây được coi là bước đột phá, coi đất như một loại hàng hoá và đã là hàng hoá thì cũng chịu sự chi phối của thị trường dưới sự điều tiết của nhà nước, xoá bỏ cơ chế bao cấp.
Luật Đất đai năm 2003 đã kế thừa các quy định của Luật Đất đai năm 1993 với 7 nhiệm vụ và bổ sung 6 nhiệm vụ mới gồm: (1) Xác định địa giới hành chính, lập và quản lý hồ sơ địa giới hành chính, lập bản đồ hành chính; (2) Thống kê, kiểm kê đất đai (tách thành nhiệm vụ riêng); (3) Quản lý tài chính về đất đai; (4) Quản lý và phát triển thị trường quyền sử dụng đất trong thị trường bất động sản; (5) Quản lý, giám sát việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất; (6) Quản lý các hoạt động dịch vụ công về đất đai.
Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện Luật Đất đai năm 2003 cũng bộc lộ nhiều tồn tại, bất cập gây khó khăn cho công tác quản lý Nhà nước về đất. Báo cáo tổng hợp đánh giá tình hình thực hiện Luật Đất đai năm 2003 của Bộ Tài nguyên và Môi
trường (2012) đã chỉ ra những tồn tại trong việc thực thi Luật đất đai năm 2003 về các mặt nhƣ ban hành văn bản pháp luật, công tác kiểm tra thi hành pháp luật về đất đai tại một số địa phương chưa được thực hiện thường xuyên, nghiêm túc, đặc biệt là vai trò của UBND các cấp trong việc phát hiện và xử lý kịp thời các sai phạm trong quản lý, sử dụng đất. Công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về đất đai chưa được triển khai đồng đều ở các địa phương, nhiều nơi còn mang tính hình thức, thiếu hiệu quả, nhất là tại các vùng sâu, vùng xa, vùng có đồng bào dân tộc thiểu số sinh sống, dẫn đến nhận thức chƣa đầy đủ chính sách pháp luật về đất đai gây khiếu kiện kéo dài, vƣợt cấp.
Đất đai là vấn đề lớn, phức tạp và rất nhạy cảm, tác động trực tiếp đến kinh tế, chính trị, xã hội, sự ổn định và phát triển của đất nước. Kết quả tổng kết gần 10 năm thực hiện Luật Đất đai năm 2003 đã chỉ ra những tồn tại, bất cập của hệ thống pháp luật về đất đai và kiến nghị phải sửa đổi Luật Đất đai năm 2003 một cách toàn diện.
Theo Luật Đất đai năm 2013, quy định công tác quản lý nhà nước về đất đai bao gồm các nội dung: Ban hành văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đất đai và tổ chức thực hiện văn bản đó; Xác định địa giới hành chính, lập và quản lý hồ sơ địa giới hành chính, lập bản đồ hành chính; Khảo sát, đo đạc, lập bản đồ địa chính, bản đồ hiện trạng sử dụng đất và bản đồ quy hoạch sử dụng đất; điều tra, đánh giá tài nguyên đất; điều tra xây dựng giá đất; Quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; Quản lý việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất; Quản lý việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất;
Đăng ký đất đai, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất; Thống kê, kiểm kê đất đai; Xây dựng hệ thống thông tin đất đai; Quản lý tài chính về đất đai và giá đất; Quản lý, giám sát việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất;
Thanh tra, kiểm tra, giám sát, theo dõi, đánh giá việc chấp hành quy định của pháp luật về đất đai và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai; Phổ biến, giáo dục pháp luật về đất đai; Giải quyết tranh chấp về đất đai; giải quyết khiếu nại, tố cáo trong quản lý và sử dụng đất đai; Quản lý hoạt động dịch vụ về đất đai (Quốc hội nước Cộng hoà XHCN Việt Nam, 2013).
Như vậy, quản lý nhà nước về đất đai nói chung và đất nông nghiệp nói riêng là tổng hợp các hoạt động của cơ quan Nhà nước về đất đai. Hoạt động này bao gồm việc nắm và quản lý tình hình sử dụng đất đai, việc phân bố đất đai vào các
mục đích sử dụng theo chủ trương của Nhà nước và việc kiểm tra, giám sát quá trình sử dụng đất.
2.2.2.2. Tình hình sử dụng đất nông nghiệp ở Việt Nam
Việt Nam với diện tích tự nhiên 33.128 nghìn ha (Tổng cục Quản lý đất đai, 2015), dân số 89,7 triệu người (WB, 2013). Các chỉ tiêu diện tích đất trên đầu người thấp hơn so với chỉ số trung bình của thế giới và khu vực, đất tự nhiên 3.690 m2 người, đất nông nghiệp 2.897 m2 người. Cơ cấu diện tích nhóm đất nông nghiệp năm 2015 thể hiện ở bảng 2.2.
Bảng 2.2. Hiện trạng sử dụng đất nông nghiệp Việt Nam năm 2015
Chỉ tiêu sử dụng đất Mã Tổng diện tích (nghìn ha)
Cơ cấu (%)
1 Nhóm đất nông nghiệp NNP 26.791,58 100
1.1 Đất sản xuất nông nghiệp SXNN 10.305,00 38,46
Đất trồng cây hàng năm CHN 6.379,00 23,81
Đất trồng lúa LUA 4.030,75 15,04
Trong đó: Đất chuyên trồng lúa nước LUC 3.275,38 12,23
Đất trồng cây lâu năm CLN 3.926,68 14,66
1.2 Đất lâm nghiệp ĐLN 15.700,14 58,60
Đất rừng phòng hộ RPH 5.648,99 21,08
Đất rừng đặc dụng RDD 2.210,25 8,25
Đất rừng sản xuất RSX 7.840,91 29,27
1.3 Đất nuôi trồng thủy sản NTS 749,11 2,80
1.4 Đất làm muối LMU 16,70 0,06
1.5 Đất nông nghiệp khác NNK 20,63 0,08
Nguồn: Tổng cục Quản lý đất đai (2015) Diện tích nhóm đất nông nghiệp năm 2015 là 26.791,58 nghìn ha, trong đó nhiều nhất là đất lâm nghiệp 15.700,14 nghìn ha, chiếm 58,60%, tiếp đến đất sản xuất nông nghiệp 10.305,44 nghìn ha, chiếm 38,46%.
Năm 2015, đất sản xuất nông nghiệp với 10.305 nghìn ha đã cơ bản khai thác hết, đất lâm nghiệp: 15.700 nghìn ha đã khai thác 95%, đất nuôi trồng thủy sản 700 nghìn ha đã khai thác 70% (Dẫn theo Nguyễn Đình Bồng và cs., 2015).
Tình hình biến động các loại đất thuộc nhóm đất nông nghiệp giai đoạn 2000 - 2015 thể hiện ở bảng 2.3.
Bảng 2.3. Biến động các loại đất nông nghiệp giai đoạn 2000 - 2015
ĐVT: nghìn ha
Chỉ tiêu sử dụng đất 2000 2005 2010 2015
So sánh (2015/2000) Diện tích Tỷ lệ
(%) 1. Đất nông nghiệp 20.388 24.822,6 26.197 26.791,58 +6.403,58 +31,41 1.1. Đất sản xuất nông nghiệp 8.794 9.415,6 10.118 10.305,00 +1.511,00 +17,18 - Đất trồng cây hàng năm 6.167 6.370,0 6.437 6.379,00 +212,00 +3,44 Đất trồng lúa 4.468 4.165,0 4.128 4.030,75 -437,25 -9,79 - Đất trồng cây lâu năm 2.259 3.045,5 3.680 3.926,68 +1.667,68 +73,82 1.2. Đất lâm nghiệp 11.575 14.677,1 15.346 5.700,14 +4.125,14 +35,64 - Đất rừng sản xuất 4.734 5.434,8 7.452 7.840,91 +3.106,91 +65,63 - Đất rừng phòng hộ 5.398 7.173,7 5.752 5.648,99 +250,99 +4,65 - Đất rừng đặc dụng 1.443 2.068,8 2.141 2.210,25 +767,25 +53,17 1.3. Đất nuôi trồng thủy sản 700 700,0 690 749,11 +49,11 +7,02
1.4. Đất làm muối 21 14,1 17 16,70 -4,30 -20,48
1.5. Đất nông nghiệp khác 15 15,5 25 20,63 +5,63 +37,53
Nguồn: Tổng cục Địa chính (2000), Tổng cục Quản lý đất đai - Bộ Tài nguyên và Môi trường (2005, 2010, 2015) Trong giai đoạn 2000 - 2015, đa số diện tích loại đất trong nhóm đất nông nghiệp đều tăng, trong đó: đất sản xuất nông nghiệp tăng 1.511 nghìn ha, chiếm 17,18%; diện tích đất lâm nghiệp tăng 4.125,14 nghìn ha, chiếm 35,64% (đất rừng sản xuất tăng 65,63%; đất rừng phòng hộ tăng 4,65%; đất rừng đặc dụng tăng 53,17%). Chỉ có đất trồng lúa và đất làm muối giảm tương tự 9,79%, 20,48%.
Tuy nhiên, do sử dụng đất nông nghiệp manh mún theo quy mô hộ tiểu nông sản xuất tự cấp tự túc chiếm ƣu thế làm cho việc sử dụng đất kém bền vững và ít hiệu quả. Trên phạm vi cả nước (năm 2006): số lượng hộ có quy mô đất sản xuất nông nghiệp trên 1 ha chỉ chiếm 17,8% (Tổng cục Thống kê, 2006).
Do nguồn vốn đầu tƣ sản xuất còn thiếu, cơ sở vật chất kỹ thuật (máy móc thiết bị sản xuất, chế biến, bảo quản, vận chuyển) và trình độ quản lý, kỹ thuật còn yếu, nên hiệu quả sản xuất còn thấp.
Tích tụ ruộng đất chƣa gắn với phân công lại lao động trong nông thôn, nông nghiệp một cách chặt chẽ: các trang trại có quy mô dưới 3 ha, hầu như sử dụng lao động gia đình là chính, kết hợp với thuê máy móc làm đất, gặt đập (Đồng bằng sông Cửu Long) hoặc lao động gia đình là chính, kết hợp với thuê lao động theo thời vụ:
cấy, gặt (vùng trung du, miền núi và vùng đồng bằng Bắc bộ); một số trang trại quy mô lớn hàng chục ha kết hợp trang bị máy móc (máy cầy, máy gặt đập liên hợp) với thuê lao động thường xuyên (trên dưới 10 lao động) và lao động mùa vụ 50 - 60 lao động (Dẫn theo Nguyễn Đình Bồng, 2011).
2.2.2.3. Thực trạng, tiềm năng và định hướng sử dụng đất nông nghiệp vùng đồng bằng sông Hồng
a. Thực trạng và biến động sử dụng đất vùng đồng bằng sông Hồng
Trong giai đoạn 2000 - 2015, đất nông nghiệp vùng đồng bằng sông Hồng nằm trong xu thế biến động giảm về quy mô sử dụng. Đặc điểm này đƣợc thể hiện ở bảng 2.4.
Bảng 2.4. Thực trạng và diễn biến sử dụng đất nông nghiệp vùng đồng bằng sông Hồng qua các năm
ĐVT: ha Hạng mục Diễn biến diện tích qua các năm
2000 2005 2010 2015*
Diện tích tự nhiên 1.478.927 1.485.167 1.496.722 2.125.974 Tổng diện tích đất nông nghiệp 978.333 962.389 947.896 1.427.183 1. Đất sản xuất nông nghiệp 798.940 763.856 731.633 799.027 1.1. Đất trồng cây hàng năm 724.889 692.279 656.891 676.520
Đất trồng lúa 667.278 631.416 593.848 597.542
Đất trồng cây hàng năm khác 57.625 60.863 63.043 78.978 1.2. Đất trồng cây lâu năm 74.051 71.577 74.742 122.507
2. Đất lâm nghiệp 119.102 123.153 131.227 494.379
3. Đất nuôi trồng thủy sản 58.575 73.007 81.116 121.402
4. Đất làm muối 1.716 1.390 1.264 973
5. Đất nông nghiệp khác - 983 2.656 11.402
Ghi chú: Diện tích tự nhiên thay đổi do quá trình đo đạc chính xác hơn và có thay đổi địa giới hành chính (nhập 3 xã của Hòa Bình vào Hà Nội năm 2008).
* Diện tích năm 2015 có tính thêm diện tích của tỉnh Quảng Ninh (theo Quyết định 455 QĐ-BTNMT ngày 21 03/2017)
Nguồn: Tổng cục Địa chính, Bộ Tài nguyên và Môi trường (2006, 2011, 2016) So với năm 2000, đất nông nghiệp vùng đồng bằng sông Hồng năm 2010 giảm 30.437ha, đất lúa giảm lớn nhất về diện tích, bình quân giảm 7.343 ha năm; Đất nông nghiệp đặc biệt là đất lúa, thể hiện xu hướng giảm đáng kể, một mặt góp phần thúc đẩy tích cực quá trình phát triển kinh tế - xã hội, mặt khác cũng dẫn tới áp lực gia tăng ngày càng lớn cả trong quản lý và sử dụng đất nông nghiệp.
Trong những năm qua, cơ cấu sử dụng đất nông nghiệp có xu hướng chuyển dịch hợp lý, phù hợp với yêu cầu phát triển sản xuất và cải thiện hệ môi trường sinh thái.
Các loại đất mang lại hiệu quả kinh tế hoặc môi trường sinh thái gia tăng trong cơ cấu sử dụng nhƣ đất nuôi trồng thủy sản, đất lâm nghiệp. Đất trồng cây lâu năm (chủ yếu là cây ăn quả) cũng thể hiện xu hướng tăng tỷ trọng phù hợp với yêu cầu phát triển nông nghiệp hàng hóa, đa dạng hóa cơ cấu cây trồng. Tỷ trọng đất chuyên trồng lúa nước (2 vụ năm) tăng lên đảm bảo yêu cầu sử dụng theo hướng thâm canh, tăng năng suất. Tỷ trọng đất trồng cây hàng hóa nhƣ chuyên rau, đậu, thực phẩm, hoa - cây cảnh,... có xu thế tăng.
Bảng 2.5. Diễn biến cơ cấu sử dụng đất nông nghiệp vùng đồng bằng sông Hồng
ĐVT: %
Hạng mục Cơ cấu diện tích qua các năm
2000 2005 2010 2015
Diễn biến cơ cấu so với:
1. Đất nông nghiệp 100,00 100,00 100,00 100,00
Đất sản xuất nông nghiệp 81,66 79,37 77,18 55,99
Đất lâm nghiệp 12,17 12,80 13,84 34,64
Đất nuôi trồng thủy sản 5,99 7,59 8,56 8,51
Đất NN còn lại (làm muối, NN khác) 0,18 0,25 0,41 0,87 2. Đất sản xuất nông nghiệp 100,00 100,00 100,00 100,00
Đất trồng cây hàng năm 90,73 90,63 89,78 84,67
Đất trồng cây lâu năm 9,27 9,37 10,22 15,33
3. Đất trồng cây hàng năm 100,00 100,00 100,00 100,00
Đất trồng lúa 92,05 91,21 90,40 88,33
Đất trồng cây hàng năm khác 7,95 8,79 9,60 11,67
Nguồn: Tổng hợp từ bảng 2.4.
b. Tiềm năng đất nông nghiệp vùng đồng bằng sông Hồng
Dựa vào tính chất đất đai, độ dốc, địa hình, đặc điểm sinh lý, sinh thái các cây trồng chính trong vùng, tiềm năng sử dụng đất cho nông nghiệp vùng đồng bằng sông Hồng là:
Loại đất tốt không hạn chế chiếm 46% (đối với lúa, hoa màu, cây ăn quả); đất tốt có hạn chế ít chiếm 14%; đất có hạn chế trung bình chiếm 7% và đất có hạn chế nhiều, ít thích hợp với các cây trồng nông nghiệp chiếm 3%; đất không có khả năng phát triển nông nghiệp chiếm 5% diện tích tự nhiên.
Nhƣ vậy, về cơ bản tài nguyên đất của vùng khá thuận lợi cho phát triển nông nghiệp.
c. Định hướng sử dụng đất nông nghiệp vùng đồng bằng sông Hồng đến năm 2020 Theo “Quy hoạch sử dụng đất cấp Quốc gia đến năm 2020”, vùng đồng bằng sông Hồng đƣợc xác định đất nông nghiệp là 866,6 ngàn ha, trong đó đất lúa ổn định 519,54 ngàn ha, đất rừng phòng hộ và rừng đặc dụng 109,66 ngàn ha, các loại đất nông nghiệp còn lại là 237,6 ngàn ha. Nhƣ vậy, đất nông nghiệp toàn vùng sẽ giảm 80,39 ngàn ha, riêng đất lúa giảm 74,3 ngàn ha (bình quân giảm hàng năm gần 7,4 ngàn ha). Xu thế thu hẹp đất nông nghiệp là không tránh khỏi, trong khi đất có khả năng khai thác sử dụng vào nông nghiệp hầu nhƣ không đáng kể.
Do vậy, giai đoạn đến năm 2020 đòi hỏi phải tổ chức sử dụng hợp lý, nâng cao hiệu quả phát huy của quỹ đất sản xuất nông nghiệp. Các định hướng chính sẽ là:
Bố trí sản xuất lúa với cơ cấu mùa vụ hợp lý: tăng trà xuân muộn (90 - 95%), và mùa sớm (85 - 80%) để mở rộng diện tích vụ Đông. Chuyển đất lúa vùng úng trũng, ven biển sang lúa - thuỷ sản hoặc chuyên thuỷ sản (khoảng 20 ngàn ha) và chuyển đất lúa vùng cao hạn sang đất chuyên rau màu, cây ăn quả, cây công nghiệp ngắn ngày (khoảng 40 ngàn ha);
Ứng dụng, phổ biến tiến bộ khoa học - kỹ thuật, đa dạng hoá cơ cấu nông sản hàng hoá, nâng cao năng suất, chất lƣợng sản phẩm nhằm mang lại ƣu thế cạnh tranh trên thị trường cả nội vùng và chế biến, xuất khẩu. Hình thành các vùng tập
trung lúa cao sản, lúa chất lƣợng cao, rau quả an toàn, các khu công nghiệp cao.
Thúc đẩy công tác dồn điền, đổi thửa, mở rộng quy mô sản xuất theo mô hình cánh đồng mẫu lớn (cấy cùng trà, cùng giống), mô hình trang trại, đẩy mạnh cơ giới hoá nông nghiệp nhằm nâng cao hiệu quả kinh tế trên một đơn vị diện tích đất nông nghiệp.