1.2. Quản lý chi tiêu công
1.2.3. Một số phương pháp quản lý cơ bản về quản lý chi tiêu công hiện đại
Vào trước cuối thế kỷ 19, lập ngân sách ở hầu hết các quốc gia được biểu thị bằng năng lực điều hành yếu kém, ít sự kiểm sóat của trung ương. Lập ngân sách danh mục theo truyền thống là một sự cải cách được bắt nguồn từ sự quan tâm về kiểm soát chi tiêu, hiệu quả sử dụng nguồn lực. Vì lý do này, những người cải cách ngân sách vào cuối thế kỷ 19 và đầu thế kỷ 20 đã ủng hộ hệ thống lập ngân sách theo danh mục nhằm đẩy mạnh tính trách nhiệm qua việc sử dụng chi tiết các nguồn lực.
Theo truyền thống, đây là cách quản lý quan tâm tới kiểm soát chi tiêu, hiệu quả sử dụng nguồn lực. Tập trung quan trọng nhất của hệ thống ngân sách là chi tiết hóa chi tiêu ngân sách trong quá trình phân phối với những giới hạn nhất định, để đảm bảo các cơ quan Nhà nước không thể chi tiêu vượt quá nguồn lực được phân phối.
Nhược điểm của mô hình này là:
Chỉ nhấn mạnh đến khâu lập ngân sách với những chỉ tiêu sẵn có được đưa ra bởi chính phủ.
Ngân sách chỉ được tập trung trong ngắn hạn ( 1 năm)
Không chú trọng đúng mức tới tính hiệu quả phân bổ nguồn lực và hiệu quả hoạt động trong cung ứng hàng hóa công.
1.2.3.2. Lập và quản lý ngân sách theo công việc thực hiện:
Là việc tiến hành, phân phối nguồn lực của Nhà nước gắn liền với những hoạt động của từng đơn vị, cơ quan Nhà nước và đo lường khối lượng công việc trong sự so sánh với chi phí. Quản lý ngân sách theo công việc thực hiện đã thực hiện việc chuyển đổi việc lập ngân sách dựa vào sự kiểm sóat chi tiêu đầu vào sang lập ngân sách theo khối lượng công việc. Do vậy, trong quản lý ngân sách, nhà nước thường sử dụng phương pháp phân tích lợi ích - chi phí để đánh giá việc phân phối và sử dụng nguồn lực tài chính công.
Nhược điểm của phương thức quản lý này là:
Một trong những điểm mạnh của lập ngân sách theo công việc là gắn kết
năm, nhưng đây cũng là điểm yếu cơ bản của nó vì ngân sách chỉ được lập trong ngắn hạn, không gắn với chính sách phát triển kinh tế dài hạn.
Lập ngân sách theo công việc thực hiện được thiết kế hướng vào thực hiện tất cả các mục tiêu, trong khi nguồn lực có giới hạn nên nó ko quan tâm đúng mức tính hiệu quả, hiệu lực của chi tiêu NSNN.
1.2.3.3. Lập và quản lý ngân sách theo đầu ra:
Lập ngân sách theo đầu ra là một hoạt động quản lý ngân sách dựa vào cơ sở tiếp cận những thông tin đầu ra để phân bổ và đánh giá sử dụng nguồn lực tài chính nhằm hướng vào đạt được những mục tiêu chiến lược phát triển của chính phủ. Lập ngân sách theo đầu ra bao hàm một chiến lược tổng thể nhằm đạt được những thay đổi quan trọng trong việc quản lý và đo lường công việc thực hiện của các cơ quan nhà nước so với mục tiêu đề ra. Nó bao gồm nhiều công đoạn như: thiết lập mục tiêu, lựa chọn các chỉ số và kết quả nhắm tới, giám sát công việc thực hiện, phân tích và báo cáo những kết quả này so với mục tiêu đề ra.
Lập ngân sách theo đầu ra hướng vào một hệ thống phân bổ một nguồn lực, nhằm tạo nên sự liên kết chi phí với kết quả của những chương trình công cộng. Điểm mấu chốt chính là sự lựa chọn các mục tiêu của chính sách cùng với những giải pháp cần thiết để đạt được mục tiêu đó. Lập ngân sách theo đầu ra được thiết lập cho những mục tiêu chương trình dài hơn 1 năm tài khóa.
Thêm vào đó, lập ngân sách theo đầu ra đòi hỏi phải có những giải pháp hiệu lực để đo lường đầu ra và kết quả của các khoản chi tiêu công.
Sức ép về phát triển kinh tế trong bối cảnh hội nhập, nhu cầu của xã hội về nâng cao chất lượng hàng hóa công, đòi hỏi Nhà nước phải đổi mới phương thức quản lý ngân sách theo đầu ra, và điều này là rất cần thiết cho Việt Nam.
1.3. Xu hướng và kinh nghiệm của một số nước về quản lý chi tiêu công:
1.3.1. Xu hướng cải cách quản lý chi tiêu công trên thế giới 1.3.1.1.Cải cách quản lý NS theo kết quả đầu ra
Thời gian qua, nhiều nước áp dụng phương thức quản lý truyền thống hay còn gọi là quản lý ngân sách theo khoản mục đầu vào không ngừng hoàn thiện chính sách phân bổ và sử dụng nguồn lực tài chính công nhằm nâng cao chất lượng hàng hóa công cung cấp cho xã hội. Thế nhưng, kết quả thực tế mang lại không cao, bởi lẽ khu vực công vẫn duy trì phương thức quản lý truyền thống hay còn gọi là quản lý ngân sách theo các khoản mục đầu vào mà vốn dĩ đã bộc nhiều yếu kém:
Việc quản lý ngân sách theo khoản mục đầu vào đã không chú trọng đến các kết quả đầu ra trong việc thực hiện các mục tiêu chiến lược ưu tiên của quốc gia. Điều này dẫn đến tình trạng, nguồn tài trợ cho những kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội không được quan tâm đúng mức tạo ra sự hụt hẫng về tài chính nên nhiều công trình phải chờ kinh phí. Kinh phí đầu tư dàn trải cho nhiều dự án khiến những ưu tiên của Chính phủ không được tài trợ tương xứng với tầm quan trọng của chúng.
Trong quá trình soạn lập ngân sách, kiểm soát các khoản mục đầu vào được coi trọng hơn cải thiện kết quả hoạt động. Các thông số về đầu ra cũng như về kết quả thường ít được quan tâm, nên ngân sách thiếu thực tế, dễ bị điều chỉnh và tạo ra kết quả ngoại ý. Phân bổ ngân sách theo các khoản mục đầu vào đã tạo ra điểm yếu cơ bản là không khuyến khích đơn vị tiết kiệm ngân sách, vì nó không đặt ra yêu cầu ràng buộc chặt chẽ giữa số kinh phí được phân bổ với kết quả đạt được ở đầu ra do sử dụng ngân sách đó.
Soạn lập ngân sách thiếu mối liên kết chặt chẽ giữa kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trung hạn với nguồn lực trong một khuôn khổ kinh tế vĩ mô được dự báo nên dẫn đến các kết quả ngân sách nghèo nàn.
Do ngân sách soạn lập theo chu kỳ hàng năm, nên nó không được đánh giá, xem xét sự phân bổ nguồn lực gắn kết với những chương trình phát triển kinh tế xã hội dài hạn. Nguồn lực của ngân sách phân bổ mang tính dàn trải, thiếu vắng hệ thống các tiêu chí thích hợp để xác định thứ tự ưu tiên chi tiêu.
Cách phân bổ ngân sách hiện nay không dựa trên nền tảng lí luận tài chính Nhà
Ngân sách soạn lập hàng năm vừa tốn thời gian, nhân lực và tiền bạc vừa không tiên đoán hết mọi biến cố trung hạn có thể ảnh hưởng đến dự toán.
Ngân sách năm sau được soạn lập trên cơ sở ngân sách năm trước mà không xét tới việc có nên tiếp tục duy trì hoạt động đang được cung cấp tài chính hay không. Ngân sách chi thường xuyên và ngân sách chi đầu tư phát triển được soạn lập một cách riêng rẽ làm giảm hiệu quả sử dụng nguồn lực công. Tính minh bạch và trách nhiệm không thực hiện nghiêm túc, một số khoản mục chi được đưa vào thực hiện nhưng không công bố, đồng thời hạn chế sự tham gia của xã hội trong quy trình ngân sách.
Trước sức ép về phát triển kinh tế trong bối cảnh hội nhập, nhu cầu của xã hội về nâng cao chất lượng hàng hóa công, đòi hỏi Nhà nước phải đổi mới phương thức quản lý ngân sách.
Lập và quản lý ngân sách theo đầu ra là một hoạt động quản lý ngân sách dựa vào cơ sở tiếp cận những thông tin đầu ra để phân bổ và đánh giá sử dụng nguồn lực tài chính nhằm hướng vào đạt được những mục tiêu chiến lược phát triển của chính phủ. Lập ngân sách theo đầu ra (NSĐR) bao hàm một chiến lược tổng thể nhằm đạt được những thay đổi quan trọng trong việc quản lý và đo lường công việc thực hiện của các cơ quan nhà nước so với mục tiêu đề ra. Nó bao gồm nhiều công đoạn như: thiết lập mục tiêu, lựa chọn các chỉ số và kết quả nhắm tới, giám sát công việc thực hiện, phân tích và báo cáo những kết quả này so với mục tiêu đề ra.
Những đặc điểm cơ bản của phương thức quản lý ngân sách đầu ra - Ngân sách lập theo tính chất “mở”- công khai, minh bạch;
- Các nguồn lực tài chính của Nhà nước được tổng hợp toàn bộ vào trong dự toán ngân sách.
- Ngân sách được lập theo thời gian trung hạn.
- Ngân sách được lập dựa vào nhu cầu, hướng tới khách hàng và mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội.
- Ngân sách hợp nhất chặt chẽ giữa chi thường xuyên và chi đầu tư.
- Ngân sách lập dựa trên cơ sở nguồn lực không thay đổi trong trung hạn và do
- Phân bổ ngân sách dựa theo thứ tự ưu tiên chiến lược.
- Phi tập trung hóa trong quản lý ngân sách, người quản lý được trao quyền chủ động trong chi tiêu.
1.3.1.2.Cải cách quy trình lập dự toán ngân sách dựa theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn (MTEF)
Quản lý ngân sách theo đầu ra yêu cầu phải thay đổi phương thức soạn lập ngân sách theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn ((MTEF: Medium-Term Expenditure Framework) nhằm kết nối chính sách, lập kế hoạch và lập ngân sách phù hợp với năng lực của quốc gia.
Khuôn khổ chi tiêu trung hạn là một phương pháp soạn lập ngân sách nhà nước được xác định trong một giai đoạn dài hơn, trong đó nó giới hạn nguồn lực tổng thể từ trên xuống và kết hợp với các dự toán kinh phí từ dưới lên hợp thành chính sách chi tiêu được phân bổ phù hợp với các ưu tiên chiến lược đã được Chính phủ chấp nhận.
MTEF được xây dựng dựa trên nhận thức nguồn lực tài chính của quốc gia có giới hạn và không tăng trong khoảng thời gian trung hạn, ít ra là 3-5 năm. Vì vậy, để đạt được những kết quả cao hơn từ những nguồn lực hiện có đòi hỏi phải thiết lập các công cụ để phân bổ nguồn lực này phù hợp với mục tiêu chiến lược ưu tiên.
Nói khác hơn, MTEF yêu cầu:
Đánh giá mọi nguồn lực sẵn có, ước tính chi phí thực tế của việc thực hiện chính sách.
Tập trung tất cả nguồn lực nhằm thực hiện các mục tiêu chiến lược.
Phân bổ nguồn lực theo các ưu tiên chiến lược của chính sách một cách minh bạch.
Mục tiêu của MTEF:
Khắc phục phương pháp soạn lập ngân sách tăng thêm, cắt giảm tuỳ tiện, tách biệt ngân sách thường xuyên và ngân sách đầu tư, thiếu minh bạch trong
chu kỳ lập ngân sách hàng năm, nhưng đem lại nền tảng cho chính sách tài chính trong quy trình ngân sách hàng năm.
MTEF tạo ra cơ sở chiến lược cho soạn lập ngân sách để hướng các khoản chi tiêu nhằm đạt được các mục tiêu đề ra, gắn kết tất cả các khoản chi tiêu bao gồm chi đầu tư và chi thường xuyên với tổng thể nguồn lực sẵn có (nguồn lực trong nước và nước ngoài). Quy trình lập ngân sách minh bạch khắc phục việc khởi xướng đưa ra những chính sách phi thực tế về mặt tài chính.
Hướng dẫn phân bổ chi tiêu ngân sách từ trung ương đến địa phương trong sự gắn kết với các ưu tiêu phát triển dựa trên đánh giá nguồn lực tổng thể và đo lường hiệu quả sử dụng nguồn lực.
Nâng cao tính hiệu quả của chi tiêu bằng việc yêu cầu các cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách phải xác định nhiệm vụ, mục tiêu hoạt động và đo lường công việc thực hiện giữa đầu ra với đầu vào và đầu ra với kết quả.
Đưa ra tầm nhìn trung hạn để cho các ngành, các địa phương lập kế hoạch trước và xác định những chương trình có thể được duy trì. Ngân sách trung hạn được lập trong giai đoạn 3-5 năm; từng năm một, dự toán ngân sách được đưa vào, và do vậy đảm bảo tính liên tục của của ngân sách trung hạn.
1.3.1.3. Cải cách kế toán: thay thế kế toán tiền mặt bằng kế toán dồn tích Kế toán tiền mặt còn được gọi là kế toán dựa trên dòng tiền (Tiếng Anh là Cash basis). Thực chất đây là phương pháp kế toán dựa trên cơ sở thực thu - thực chi tiền. Phương pháp kế toán dựa trên dòng tiền là phương pháp đơn giản nhất. Theo phương pháp này thu nhập và chi phí được ghi nhận khi thực nhận tiền và thực chi tiền.
Kế toán dồn tích (Accrual basis) là phương pháp kế toán dựa trên cơ sở Dự thu - Dự chi. Theo hệ thống kế toán dồn tích, doanh thu được ghi nhận khi nó được thực hiện và chi phí được được ghi nhận khi nó phát sinh. Kết quả hoạt động kinh doanh được xác định trên nguyên tắc phù hợp.
Ưu điểm của kế toán dồn tích là cho phép xác định được kết quả hoạt
thông tin về ngân quỹ nhờ vào cách lập báo cáo lưu chuyển tiền tệ theo phương pháp gián tiếp. Xuất phát từ ưu điểm này mà hiện nay kế toán dồn tích chiếm ưu thế hầu hết các nước trên thế giới.
1.3.1.4.Tăng cường kiểm toán
Chi tiêu công là các khoản chi tiêu của Nhà nước (Trung ương, địa phương), các doanh nghiệp Nhà nước, các tổ chức khác của Nhà nước và của nhân dân khi cùng tài trợ kinh phí cho các hoạt động công do Chính phủ quản lý. Nội dung đánh giá chi tiêu công là tập trung xem xét các vấn đề về tính bền vững tài chính và tính minh bạch trong quản lý chi tiêu công, phân cấp quản lý chi tiêu công cũng như đi sâu phân tích chi tiêu công trên góc độ tăng trưởng kinh tế, giảm đói nghèo và bình đẳng giới... đồng thời đưa ra các khuyến nghị chính sách nhằm tăng cường hiệu quả cũng như hiệu lực của quản lý chi tiêu công. Việc đánh giá chi tiêu công hiện nay đã trở nên cấp thiết, do các cấp chính quyền luôn phải đối mặt với lựa chọn khó khăn trong bố trí các khoản chi tiêu nhằm đạt được mục tiêu kinh tế - xã hội nhất định với nguồn kinh phí có hạn, nhất là khi nền kinh tế phát triển chưa vững chắc, hiệu quả, sức cạnh tranh thấp, nhịp độ tăng trưởng kinh tế chưa đạt mức mong muốn. Điều đó dẫn đến vốn tích luỹ thấp, nguồn lực tài chính hạn hẹp, trong khi nhu cầu chi tiêu cho các ngành các lĩnh vực rất lớn, đó là những thách thức rất lớn đối với cấp chính quyền khi bố trí các khoản chi tiêu. Việc đánh giá hiệu quả chi tiêu công cho phép các cấp chính quyền các thông tin về hoạt động có hiệu quả, hoạt động không hiệu quả và thấy được mức độ hữu ích của hoạt động công, từ đó có phương án phân bổ nguồn lực có hiệu quả hơn. Nguồn tài chính để tài trợ cho các hoạt động công phần lớn được hình thành từ sự đóng góp bắt buộc (thuế) và tự nguyện của công chúng, cho nên hiệu quả sử dụng nguồn tài chính phải được công khai và giải trình là một yêu cầu cần thiết.
Chức năng của kiểm toán tài chính công là thực hiện kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt động, kiểm toán báo cáo tài chính đối với các cấp ngân sách
Kiểm toán tài chính công có chức năng kiểm tra xác nhận tính đúng đắn, hợp pháp của các tài liệu, số liệu kế toán, báo cáo quyết toán của các các cơ quan Nhà nước, các đơn vị sự nghiệp và các đoàn thể, các tổ chức xã hội có sử dụng kinh phí do ngân sách cấp (kiểm toán báo cáo tài chính); kiểm tra tình hình chấp hành các chế độ, chính sách của Nhà nước trong lĩnh vực tài chính, kế toán (kiểm toán tuân thủ); kiểm tra tính hiệu quả trong việc thực hiện các nhiệm vụ được giao (kiểm toán hoạt động) của các đơn vị này. Kiểm toán tài chính công có vị trí quan trọng trong quản lý Nhà nước, không thể thay thế bằng công cụ khác. Kiểm toán tài chính công tạo niềm tin cho tất cả những ai quan tâm đến tình hình tài chính công. Thông qua việc xác nhận tính trung thực, hợp lý của các số liệu tài chính tại các cơ quan có sử dụng vốn ngân sách Nhà nước do kiểm toán tài chính công thực hiện mà những người quan tâm đến tình hình tài chính công có thể tin vào sự đúng đắn của các số liệu được công bố, và là cơ sở để Nhà nước đánh giá khách quan tình hình quản lý tài chính công ở các đơn vị, đồng thời phát hiện những bất cập về chế độ quản lý tài chính công, nhằm tìm ra các giải pháp hoàn thiện.
1.3.2. Một số ví dụ điển hình chuyển đổi mô hình quản lý chi tiêu công thành công:
1.3.2.1. Các nước thuộc tổ chức OECD:
OECD là nhóm tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế, được thành lập vào năm 1960. Trong những năm 1990, hầu hết các nước thuộc tổ chức này đã thực hiện đổi mới quản lý ngân sách theo những nội dung cơ bản sau:
- Chuyển lập ngân sách ngắn hạn sang lập ngân sách trung hạn với giới hạn ngân sách cao hơn.
- Thiết lập chế độ kiểm soát chi tiêu công nhằm định hướng sự phân bổ các nguồn lực theo chiến lược ưu tiên.
- Lập ngân sách dựa theo đầu ra và kết quả.
Theo đó, các nước OECD đã tập trung vào đổi mới các vấn đề then chốt