CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ CHI TIÊU CÔNG Ở VIỆT
2.1. Khái quát chung về chi tiêu công ở Việt Nam
2.1.2. Các thể chế quản lý Nhà Nước về chi tiêu công
Trong thập kỷ vừa qua, Việt Nam đã từng bước vững chắc củng cố các thể chế xây dựng dự toán ngân sách và thực thi ngân sách ở mọi cấp chính quyền. Đặc biệt, Luật ngân sách 2002 cho thấy một số cải cách lớn như làm rõ quyền hạn và trách nhiệm, củng cố phân cấp quản lý, thúc đẩy cải cách hành
sự thống nhất giữa chức năng tài chính và kế hoạch ở mọi cấp, cần tăng cường liên kết giữa kết quả hoạt động và các quyết định ngân sách, với việc tăng cường hệ thống giám sát. Thông tin về thực hiện và quản lý ngân sách, dù đã công khai nhưng vẫn cần củng cố hơn nữa bằng việc thực hiện thành công hệ thống thông tin Quản lý kho bạc và Ngân sách ( TABMIS).
Thẩm quyền và trách nhiệm:
Quốc hội: có quyền trong việc quyết định các nội dung cơ bản nhất của dự toán ngân sách nhà nước.
Bộ tài chính: là đầu mối chịu trách nhiệm lập kế hoạch tài khóa, lập ngân sách và quản lý nợ.
Bộ Kế hoạch và đầu tư: sẽ chịu trách nhiệm về lập dự toán đối với các khoản chi đầu tư phát triển.
Phân cấp quản lý:
Luật NSNN ban hành năm 1996 và qua các lần bổ sung, sửa đổi ở các năm 1998 và năm 2002 đã tạo ra khuôn một khổ pháp lý trong việc phân định trách nhiệm giữa các cơ quan nhà nước về quản lý chi NSNN:
Quốc hội: Quyết định chi NSNN bao gồm chi NSTW và chi NSĐP, chi tiết theo các lĩnh vực chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, chi trả nợ và viện trợ. Trong chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên, quyết định mức chi cụ thể cho các lĩnh vực giáo dục, khoa học và công nghệ.
Chính phủ: Quyết định giao nhiệm vụ chi cho các cơ quan trực thuộc Chính phủ; quyết định giao nhiệm vụ chi cho từng tỉnh, thành phố trực thuộc TW; quy định nguyên tắc bố trí và chỉ đạo thực hiện dự toán ngân sách điạ phương; quy định hoặc phân cấp cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định các định mức phân bổ và các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách nhà nước để làm căn cứ xây dựng, phân bổ và quản lý ngân sách.
Hội đồng nhân dân các cấp: Quyết định dự toán chi ngân sách, bao gồm chi ngân sách cấp mình và chi ngân sách địa phương cấp dưới, quyết định phân
UBND các cấp: Lập dự toán ngân sách điạ phương.,quyết định giao nhiệm vụ chi cho các cơ quan trực thuộc,quyết định giao nhiệm vụ chi cho ngân sách cấp dưới, quy định nguyên tắc bố trí và chỉ đạo thực hiện dự toán ngân sách điạ phương đối với một số lĩnh vực chi được HĐND quyết định.
Các đơn vị sử dụng ngân sách: Tổ chức lập và thực hiện dự toán chi ngân sách thuộc phạm vi quản lý, chi đúng mục đích, đúng đối tượng và tiết kiệm, các đơn vị sự nghiệp được quyền chủ động sử dụng nguồn sự nghiệp để phát triển và nâng cao chất lượng, hiệu qủa hoạt động.
2.2. Thực trạng dự toán, phân bổ ngân sách và phân cấp quản lý ngân sách Dự toán ngân sách nhà nước hàng năm được lập căn cứ vào nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội và bảo đảm quốc phòng, an ninh.
Các khoản thu trong dự toán ngân sách được xác định trên cơ sở tăng trưởng kinh tế, các chỉ tiêu có liên quan và các quy định của pháp luật về thu ngân sách.
Các khoản chi trong dự toán ngân sách được xác định trên cơ sở mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh. Đối với chi đầu tư phát triển, việc lập dự toán phải căn cứ vào quy hoạch, chương trình, dự án đầu tư đã có quyết định của cấp có thẩm quyền, ưu tiên bố trí đủ vốn phù hợp với tiến độ triển khai thực hiện các chương trình, dự án. Đối với chi thường xuyên, việc lập dự toán phải căn cứ vào nguồn thu từ thuế, phí, lệ phí và tuân theo các chế độ, tiêu chuẩn, định mức do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định. Đối với chi trả nợ, phải căn cứ vào các nghĩa vụ trả nợ của năm dự toán.
2.2.1. Phạm vi ngân sách chưa hoàn thiện
Luật ngân sách Nhà Nước đã thể hiện quyền của Quốc hội trong việc quyết định các nội dung cơ bản nhất của dự toán ngân sách nhà nước, phân bổ ngân sách TW cho từng Bộ, ngành. Bên cạnh đó, Luật còn quy định rõ sự phân chia trách nhiệm giữa Bộ tài chính và Bộ kế hoạch đầu tư cũng như các Bộ
toán đối với các khoản chi đầu tư phát triển. Trong Bộ tài chính, Kho bạc Nhà nước sẽ là cơ quan chịu đầu mối chịu trách nhiệm thực hiện kiểm soát chi ngân sách và thông tin quản lý ngân sách của các cấp chính quyền. Việc phân chia quyền hạn như trên tuy rõ ràng nhưng lại chưa có đầu mối chịu trách nhiệm trong việc quản lý chung, thống nhất chung dẫn đến tình trạng cơ chế quản lý đôi khi còn chồng chéo, các dự án thực hiện chậm tiến độ vì cơ chế quản lý trên.
Theo tiêu chuẩn của nhiều nước đang phát triển, phạm vi ngân sách của Việt Nam tương đối toàn diện. Các hạng mục chi tiêu chính của tất cả các đơn vị sử dụng ngân sách thuộc các cấp chính quyền từ TW đến địa phương, xuống đến tỉnh và huyện được thể hiện trong ngân sách quốc gia, tương tự như hạng mục chi tiêu thuộc chính quyền cấp xã. Tuy nhiên, phạm vi ngân sách vẫn chưa đầy đủ và cần được mở rộng để phù hợp với các tiêu chuẩn ngân sách được chấp nhận rộng rãi trên thế giới.
Tình trạng chưa hoàn thiện của phạm vi ngân sách bắt nguồn từ việc thông tin hạn chế về tài trợ nước ngoài. Mặc dù đã có những nỗ lực hài hòa, nhưng hầu hết mỗi nhà tài trợ đều có cơ chế giải ngân riêng của mình và đôi khi có nhiều hơn một có chế giải ngân. Các ban quản lý dự án thường không báo cáo Bộ tài chính về các khỏan giải ngân mà họ nhận được từ các nhà tài trợ, do đó Chính phủ rất thiếu thông tin về các khoản viện trợ do các nhà tài trợ trực tiếp.Việc thiếu thông tin về các dự án tài trợ trong các ngành khác nhau đã hạn chế khả năng trong lập kế hoạch và phối hợp chính xác với nguồn lực trong nước. Trên phương diện quản lý tài chính vĩ mô, một số hạng mục ngoài ngân sách là Quỹ hỗ trợ phát triển và trái phiếu ngoài cân đối ngân sách. Trên phương diện quản lý chi ngân sách, các loại phí không thống nhất và các dự án của các nhà tài trợ nằm ngoài ngân sách cũng là một sự lo ngại đáng kể.
2.2.2. Vai trò của các định mức chưa được xác định rõ ràng
Các định mức tài chính và vật chất đóng vai trò quan trọng trong việc
ngành và tỉnh thành khác nhau dựa trên các tiêu chí như dân số, tỷ lệ, đói nghèo, mức độ xa xôi và các nhóm dân cư thiệt thòi. Trước đây, các định mức này mang tính bắt buộc đối với các cơ quan thực hiện ngân sách. Đến nay, quy định này không còn nữa, như vậy, mỗi tỉnh đều có hệ thống định mức riêng để xác định tỷ lệ phân chia nguồn thu và phân bổ nguồn lực ở cấp địa phương.
Mức độ bắt buộc tuân thủ các định mức tài chính do trung ương định ra thể hiện sự chuyển hướng khỏi các thông lệ trước đây vẫn còn là một vấn đề còn tranh cãi. Trong khi một số tổ chức chính phủ và phi chính phủ cho rằng, trước đây các định mức luôn được tuân thủ và thực sự hoạt động như một hệ thống kiểm soát đầu vào có hiệu quả từ trung ương tới địa phương, còn một số người khác lại cho rằng, các định mức đó chưa bao giờ có tính chất bắt buộc trên thực tế.
Cùng với các định mức tài chính, còn có một số định mức kỹ thuật do các bộ ngành sử dụng phục vụ mục đích lập kế hoạch. Ví dụ các định mức quy định số lượng giáo viên và nguồn lực cho một lớp học hay tỷ lệ học sinh/giáo viên và các định mức này do các bộ chủ quản và Bộ tài chính cùng phối hợp xây dựng. Các định mức này vẫn sẽ tiếp tục được xây dựng theo quy trình như vậy nhưng việc gắn kết chúng với định mức tài chính và do đó, với các nguồn lực hiện có còn hay không đôi khi không rõ. Kết quả là, một số chính quyền địa phương cố gắng đạt được các mục tiêu rất tham vọng trong các lĩnh vực khác nhau bằng cách đặt ra các mục tiêu thu ngân sách rất cao và điều này có khi đến các địa phương không có nguồn lực phải đặt gánh nặng thu ngân sách lên các cộng đồng dân cư bằng cách đặt ra các khỏan thu của chính cấp mình và huy động đóng góp của người dân.
Những thay đổi trong vai trò của hệ thống định mức và quy trình phân cấp đang diễn ra đã giảm vai trò đáng kể của các bộ chủ quản trong quy trình ngân sách. Nếu như trước đây, các bộ chủ quản chịu trách nhiệm xây dựng hệ thống định mức phân bổ cho các ngành mình quản lý, thì theo hệ thống hiện
có cơ chế đảm bảo sự nhất quán giữa kế hoạch ngành và kế hoạch phân bổ ngân sách của địa phương, cũng như chưa có cơ chế giám sát. Sự thiếu gắn kết này sẽ làm các bộ chủ quản khó khăn trong việc thực hiện chiến lược ngành.
2.2.3. Dự toán ngân sách không sát thực tế
Ở Việt Nam, theo Luật ngân sách nhà nước (NSNN) 2002, nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể của mỗi cấp chính quyền trong giai đoạn này được phân định nhìn chung là khá rõ ràng theo nguyên tắc: ngân sách trung ương giữ các nguồn thu quan trọng và đảm nhận những nhiệm vụ chi chủ yếu. Theo thời gian, ngân sách địa phương được mở rộng quyền tự chủ trong khai thác các nguồn thu tại chỗ để thực hiện các khoản chi quản lý hành chính, cung cấp dịch vụ công phục vụ cho sự phát triển kinh tế – xã hội của địa phương. Kết quả là ngân sách địa phương từ chỗ chiếm 34% tổng chi NSNN giai đoạn 1991-1996 đã tăng lên 45% giai đoạn 1997-2006 (xem biểu 2.4). Điều này tạo nền tảng cơ bản cho các địa phương chủ động nhằm cân đối ngân sách tích cực hơn.
Biểu 2.4: Qui mô chi NSTƯ và NSĐP Đơn vị: %
Để thực hiện nhiệm vụ chi được phân cấp, cơ cấu nguồn thu phân định được chia thành 3 nhóm: các khoản thu 100% của ngân sách trung ương, các khoản thu 100% của ngân sách địa phương, các khoản thu phân chia theo tỷ lệ
% giữa ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Tỷ lệ % phân chia các khoản thu giữa ngân sách trung ương với ngân sách cấp tỉnh do Chính phủ
quyết định. Tỷ lệ này được áp dụng chung đối với tất cả các khoản thu được phân chia và được xác định riêng cho từng tỉnh theo công thức:
Tỷ lệ phần trăm ( %) =
Trong đó, A : tổng số chi ngân sách địa phương; B: tổng số thu địa phương được hưởng 100%; C: phần mà địa phương được hưởng từ tổng số thu phân chia giữa Trung ương và địa phương;
Sau khi tỷ lệ phân chia được xác định, nó sẽ được giữ ổn định từ 3 – 5 năm. Trường hợp tỷ lệ này lớn hơn 100% thì địa phương sẽ được hưởng toàn bộ số thu phân chia theo tỷ lệ, phần còn thiếu sẽ được cấp bổ sung. Trường hợp tỷ lệ này là 100% nghĩa là tỉnh tự cân đối. Trường hợp tỷ lệ này nhỏ hơn 100%
thì ngân sách trung ương sẽ điều tiết bớt nguồn thu phát sinh trên địa bàn địa phương này.
Như vậy, vấn đề bổ sung cân đối ngân sách cho các tỉnh nghèo, đóng góp vào ngân sách trung ương của các tỉnh giàu để thực hiện cân đối trong hệ thống NSNN thời gian này là dựa trên đánh giá mức độ chênh lệch giữa nguồn thu ngân sách mà tỉnh có thể tạo ra và mức độ chi ngân sách mà tỉnh đó cần.
Nghĩa là, ngân sách trung ương đang cân đối thay cho ngân sách địa phương.
Chính cơ chế này là động lực thúc đẩy địa phương ước lượng mức thu thấp hơn thực tế khi lập dự toán. Và thực tế diễn ra đúng như vậy. Báo cáo đánh giá chi tiêu công năm 2000 khẳng định “xu hướng ước tính thấp mức thu là phố biến”.Ở khía cạnh cân đối trong hệ thống NSNN thì việc này đã làm hạn chế tính công bằng. Ở khía cạnh cân đối NSĐP thì có nghĩa là địa phương đã cố tình đánh giá nguồn lực thấp hơn thực tế để tạo ra sự linh hoạt cho chính mình trong phân bổ nguồn lực. Ở khía cạnh cân đối tổng thể thì chính điều này đã làm cho việc đánh giá nguồn thu tổng thể thiếu sự chính xác, vi phạm nghiêm trọng tính kỷ luật tài khóa tổng thể, từ đó ảnh hưởng tiêu cực đến quyết định phân bổ và việc thực hiện mục tiêu của chính sách tài khóa.
tiêu ngân sách như năm 2004 là 25,5% là việc lập dự tóan không sát thực tế, trong khi đằng sau con số thu vượt mức đó còn nhiều bất ổn, trong đó thất thu còn nhiều.
Ngoài ra, hiệu quả của các khoản chi NSNN còn kém vì nhiều khoản chi vượt dự toán lớn, một số khoản chi lại không đạt dự toán làm giảm ý nghĩa của dự toán NSNN. Trong số các khoản chi vượt dự toán lớn là chi quản lý hành chính (vượt 33,5%). Nhiều địa phương có số chi quản lý hành chính vượt dự toán rất cao, từ 50% đến 150%.
Như vậy, để dự toán ngân sách có hiệu quả, kiểm toán Nhà nước cần phải vào ngay từ đầu chứ không chỉ có hậu kiểm; cần đánh giá hiệu quả của các khoản chi; làm rõ nguyên nhân của việc chi quản lý hành chính vượt cao;
đưa vốn ODA vào cân đối ngân sách hằng năm và phải có cơ chế quản lý chặt chẽ hơn.
2.2.4. Phân cấp quản lý ngân sách ở VN còn hạn chế
Việc xác định nhu cầu chi để thực hiện chuyển giao nguồn lực giữa ngân sách trung ương với ngân sách địa phương dựa trên cơ sở tổng hợp nhu cầu chi thường xuyên và nhu cầu chi đầu tư phát triển. Nhu cầu chi đầu tư của địa phương được lập trên cơ sở kế hoạch phát triển của địa phương hàng năm và kế hoạch 5 năm. Nhu cầu chi thường xuyên thuộc một số lĩnh vực chủ chốt được Chính phủ dùng phương pháp định mức để xác định. Tuy nhiên hệ thống định mức này còn khá phức tạp, được xây dựng dựa theo tiêu chí dân số là chủ yếu chứ chưa dựa trên một mô hình định lượng để việc sắp xếp trình tự ưu tiên là phù hợp.
Bên cạnh bổ sung cân đối ngân sách, vấn đề chuyển giao nguồn lực từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới còn được thực hiện dưới hình thức bổ sung ngân sách có mục tiêu và cơ chế để lại nguồn thu cho các ngành, các địa phương. Bổ sung có mục tiêu là việc ngân sách cấp trên cấp thêm nguồn hỗ trợ ngân sách cấp dưới để thực hiện một hoặc nhiều nhiệm vụ, mục tiêu cụ thể
các văn bản dưới luật, trong đó ngân sách trung ương để lại các nguồn thu của mình nhằm hỗ trợ một số ngành, một số địa phương (chủ yếu tại các khu cửa khẩu, hoặc có nguồn thu và dự án đặc thù) có thêm nguồn vốn đầu tư phát triển kinh tế, kỹ thuật, xây dựng cơ sở hạ tầng. Các công cụ này cũng góp phần cải thiện tình trạng mất cân đối trong hệ thống NSNN.
Theo số liệu thống kê, trong giai đoạn 1996-2003 cả nước có trên 60 tỉnh – thành nhưng chỉ có 5 tỉnh – thành tự cân đối được ngân sách, trên 55 tỉnh thành còn lại trung ương phải cấp bổ sung. Sang giai đoạn từ năm 2004 đến nay, cùng với chính sách đẩy mạnh phi tập trung hóa trong quản lý NSNN, địa phương được mở rộng quyền tự chủ hơn, một số loại thuế trước đây thuộc khoản thu 100% của NSTW, nay được chuyển thành khoản thu được phân chia theo tỷ lệ nhất định giữa NSTW và NSĐP. Nhờ vậy, số địa phương tự cân đối được ngân sách tăng lên 15 địa phương. Tuy vậy, trong 49 địa phương không tự cân đối được ngân sách, giai đoạn 2004 -2006, trung bình mỗi năm có tới 27 địa phương nhận bổ sung cân đối từ NSTW với mức bổ sung > 50% chi trong cân đối của NSĐP (xem Bảng 2.10). Mặt khác, số bổ sung cho NSĐP chiếm bình quân khoảng 31% thu NSTW. Quả thật, đây là những con số đáng phải lưu tâm, phản ánh mức độ phân cấp chưa cao, sự tập trung quyền lực về trung ương vẫn còn lớn.
Bảng 2.10: Mức độ bổ sung cân đối từ NSTW cho NSĐP Đơn vị tính: Số địa phương
Mức bổ sung cân đối 2004 T2005 T2006 BQ
£ 20% chi trong cân đối của NSĐP
4 4 7 5
> 20% đến 50% chi trong cân đối của NSĐP
1 6
1 5
2 0
1 7
> 50% chi trong cân đối 2 3 2 2