Ngày 02/6/2005, Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết số 49/NQ-TW về
“chiến lược cải cách Tư pháp đến năm 2020” trong đó có một số nhiệm vụ được xác định là”… mở rộng thẩm quyền xét xử của Tòa án đối với các khiếu kiện hành chính; đổi mới mạnh mẽ thủ tục giải quyết các khiếu kiện hành chính tại Tòa án; tạo điều kiện thuận lợi cho người dân tham gia tố tụng, bảo đảm sự bình đẳng giữa công dân và cơ quan công quyền trước Tòa án”. Đồng thời, Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính cũng bộc lộ một số hạn chế, bất cập trong thực tiễn áp dụng pháp luật thời gian qua. Trên tinh thần đó, Luật Tố tụng Hành chính đã được Quốc hội thông qua ngày 24/11/2010, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2011 có một số quy định khác, mới, tiến bộ, rõ ràng hơn nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động tố tụng hành chính trên thực tế. Những quy định của Luật Tố tụng Hành chính điều chỉnh về chứng cứ trong vụ án hành chính cũng là một trong những bộ phận có sự thay đổi cơ bản về hình thức lẫn nội dung.
Trước tiên, về kĩ thuật lập pháp, so với Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính thì Luật Tố tụng Hành chính có một bước phát triển vượt bậc, đánh dấu sự hoàn thiện những quy định của pháp luật về chứng cứ. Cụ thể nhử sau:
Luật Tố tụng Hành chính quy định về chứng cứ ở cả các điều khoản chung (mang tính khái quát) và các điều khoản riêng (cụ thể hóa). Ở phần quy định chung, Luật Tố tụng Hành chính quy định về việc cung cấp chứng cứ, chứng minh trong Tố tụng hành chính (điều 8) và trách
32
nhiệm cung cấp tài liệu, chứng cứ của cá nhân, cơ quan, tổ chức có thẩm quyền (điều 9). Còn ở phần riêng, chứng cứ được đề cập đến ở nhiều khía cạnh khác nhau như giao nộp chứng cứ, đánh giá chứng cứ, bảo quản chứng cứ…
Luật Tố tụng Hành chính quy định những vấn đề liên quan đến chứng cứ thành một chương độc lập là chương VI như một chế định riêng. Điều này cho thấy đã có sự chuyển biến rõ rệt về tư duy pháp lý của các nhà lập pháp. Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính quy định về chứng cứ rất ít và thường quy định kết hợp với các điều khoản khác có liên quan nhưng hết sức rời rạc, có phần mơ hồ. Như điều 5 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính quy định về nghĩa vụ cung cấp chứng cứ, về cả xác minh thu thập chứng cứ, lẫn trách nhiệm cung cấp tài liệu, chứng cứ của cá nhân, cơ quan, tổ chức có thẩm quyền. Việc quy định như trên gây khó khăn cho người nghiên cứu trong quá trình tìm kiếm các điều khoản liên quan. Khắc phục điểm này của Pháp lệnh, Luật Tố tụng Hành chính tập hợp những nội dung của pháp luật quy định về chứng cứ thành một chương hoàn toàn mới. Điều này giúp người tìm hiểu pháp luật tố tụng hành chính tiếp cận chứng cứ trong vụ án hành chính một cách dễ dàng, đơn giản hơn. Đồng thời góp phần xác định vị trí, vai trò của chứng cứ trong vụ án hành chính, nâng giá trị của chứng cứ trong vụ án hành chính lên một nấc mới.
Luật Tố tụng Hành chính quy định các vấn đề liên quan đến chứng cứ thành những điều khoản cụ thể riêng, độc lập. Như đã nói ở trên, Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính quy định về chứng cứ hết sức mơ hồ, không rõ ràng thì Luật Tố tụng Hành chính đã khắc phục
33
được những sai sót trên. Đi kèm với các điều khoản cụ thể là tên gọi các điều khoản đó, phản ánh chính xác nội dung mà pháp luật đề cập tới.
Nếu như cùng một điều khoản, Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính quy định cùng lúc ba vấn đề thì Luật Tố tụng Hành chính tách từng vấn đề ra để quy định riêng. Ví dụ như, khoản 1, 2, 3 điều 5 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính được quy định thành điều 72; khoản 5 điều 5 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính được quy định thành điều 9 Luật Tố tụng Hành chính.
Bên cạnh đó, số lượng các điều khoản quy định về chứng cứ trong Luật Tố tụng hành chính cũng nhiều hơn rõ rệt (hơn 20 điều khoản). Điều này cho thấy quy mô mà pháp luật quy định về chứng cứ đã có sự biến chuyển theo hướng mở rộng hơn.
Thứ hai, về nội dung pháp lý, những quy định điều chỉnh về chứng cứ theo Luật Tố tụng Hành chính là một bước ngoặt lớn so với Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính. Cụ thể là:
Trên cơ sở những nội dung cuả pháp lệnh, Luật Tố tụng Hành chính có bổ sung thêm, quy định cụ thể hơn, chi tiết hơn về những vấn đề xoay quanh chứng cứ. Đơn cử như, về nghĩa vụ cung cấp chứng cứ, Luật Tố tụng Hành chính có quy định về việc chủ thể khởi kiện phải nêu rõ lý do nếu không cung cấp được chứng cứ tại khoản 1 điều 72. Bên cạnh đó, Luật Tố tụng Hành chính còn cụ thể hóa các biện pháp xác minh, thu thập chứng cứ theo khoản 4 điều 78 tại các điều từ điều 79 đến điều 87.
Những điều này Pháp lệnh có nhắc tới nhưng còn chung chung. Việc quy định rõ như trên tạo cơ sở pháp lý cho cơ quan tiến hành tố tụng áp dụng
34
pháp luật hiệu quả, và các bên chủ thể bảo vệ triệt để quyền, lợi ích của mình.
Đặc biệt, Luật Tố tụng Hành chính có thêm nhiều điều khoản với nhiều nội dung mới khi quy định về chứng cứ. Điển hình, Luật Tố tụng Hành chính đã đưa ra được khái niệm khá hoàn chỉnh về chứng cứ tại điều 74, đưa ra các nguồn chứng cứ cũng như nói rõ về việc xác định chứng cứ theo điều 75… Đồng thời, Luật Tố tụng Hành chính cũng xác định thêm nhiều khía cạnh mới liên quan tới chứng cứ, như: giao nộp chứng cứ (điều 77), bảo quản chứng cứ (điều 88), đánh giá chứng cứ (điều 89), công bố và sử dụng chứng cứ (điều 90), bảo vệ chứng cứ (điều 91).
Những nội dung trên được quy định khá chi tiết và đầy đủ, đây là những điều khoản hoàn toàn mới so với Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính.