37
Như chương 1 đã đề cập, Luật Tố tụng Hành chính được ban hành thay thế Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính là bước tiến lớn của pháp luật hành chính nói chung và các quy định điều chỉnh chứng cứ nói riêng.
Pháp luật hiện hành quy định về cung cấp và giao nộp chứng cứ có những điểm tiến bộ, phù hợp, đáp ứng yêu cầu của thực tiễn trong giai đoạn cải cách Tư pháp hiện nay. Một là, Luật quy định cụ thể nghĩa vụ cung cấp chứng cứ, chứng minh trong Tố tụng Hành chính tại điều 72. Hai là, điều 77 Luật quy định khá rõ những vấn đề cần thiết trong hoạt động giao nộp chứng cứ. Cụ thể nhử sau:
Thứ nhất, Luật quy định cụ thể nghĩa vụ cung cấp chứng cứ, chứng minh trong Tố tụng Hành chính tại điều 72, tạo nền tảng pháp lý cho việc thực hiện nghĩa vụ này trên thực tế. Theo đó, các đương sự, bao gồm người khởi kiện, người bị kiện, người có quyền và nghĩa vụ liên quan đều có nghĩa vụ cung cấp các tài liệu, chứng cứ nhất định. Luật cũng đã cụ thể hóa một số loại tài liệu, chứng cứ mà đương sự có nghĩa vụ cung cấp như: bản sao quyết định hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh… vào trong quy định của Luật. Với cách quy định như vậy, đương sự có điều kiện hình dung và thuận lợi hơn khi tiến hành thu thập, cung cấp và giao nộp chứng cứ. Mặt khác, luật còn ràng buộc trách nhiệm của người khởi kiện khi quy định “trường hợp không cug cấp được thì phải nêu rõ lý do”. Quy định này góp phần hạn chế tình trạng khởi kiện tùy tiện của một bộ phận nhân dân chưa hiểu rõ về các quy định của pháp luật.
Thứ hai, về hoạt động giao nộp chứng cứ, pháp luật hiện hành quy định khá rõ nội dung này. Luật quy định hình thức, thủ tục giao nhận chứng cứ, quy
38
định trách nhiệm của đương sự khi không giao nộp hoặc nộp không đầy đủ chứng cứ cũng như các quy định khác liên quan đến các loại chứng cứ đặc biệt.
So với Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, đó là những quy định hoàn toàn mới, là cơ sở pháp lý cho việc giao nộp chứng cứ được tiến hành thuận lợi trong thực tiễn tố tụng hành chính. Đặc biệt là quy định về việc lập biên bản khi giao nhận chứng cứ với đầy đủ các thông tin tại khoản 2 điều 77 Luật Tố tụng Hành chính. Quy định này gần như triệt tiêu được tình trạng thất thoát chứng cứ, đồng thời dễ dàng quy trách nhiệm cho các chủ thể thực hiện, hạn chế được tình trạng đùn đẩy trách nhiệm của các chủ thể khi tiến hành hoạt động giao nhận chứng cứ.
Những điểm phù hợp nêu trên của pháp luật hiện hành trong quy định về cung cấp, giao nộp chứng cứ xuất phát từ nhiều nguyên nhân. Trước hết, đó là sự tiến bộ trong tư duy pháp lý và sự phát triển về kỹ thuật lập pháp của các nhà lập pháp. Thứ hai, trong tương quan với pháp luật tố tụng nước ta, Luật Tố tụng Hành chính được ban hành tương đối muộn nên có điều kiện tiếp thu những điểm phù hợp và kinh nghiệm thực tế từ các nghành luật khác, điển hình là Luật Tố tụng Dân sự. Bên cạnh đó, việc đúc rút từ thực tiễn những quy định của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính qua 16 năm có hiệu lực cũng góp phần xây dựng nên những quy định phù hợp như trên.
Tuy nhiên, những quy định về cung cấp, giao nộp chứng cứtheo Luật Tố tụng Hành chính vẫn còn có những điểm chưa phù hợp, gây không ít trở ngại khi đi vào thực tiễn thực hiện. Một là, Luật có những quy định chồng chéo, chưa thống nhất về việc cung cấp chứng cứ. Hai là, luật không quy định trình tự, thủ tục, cơ chế làm cơ sở pháp lý cho đương sự tiến hành hoạt động thu
39
thập, cung cấp chứng cứ. Ba là,luật chưa quy định cụ thể thời hạn giao nộp chứng cứ. Cụ thể như sau:
Thứ nhất, Luật Tố tụng Hành chính quy định chủ thể cung cấp và giao nộp chứng cứ chủ yếu trong vụ án hành chính là các bên đương sự, bao gồm:
người khởi kiện, người bị kiện và người có quyền và nghĩa vụ liên quan. Tuy nhiên, luật chưa phân định rõ việc cung cấp chứng cứ là quyền hay là nghĩa vụ của các bên, ảnh hưởng không nhỏ tới vấn đề thực thi pháp luật trên thực tế.
Khoản 1 điều 8 Luật Tố tụng Hành chính quy định: “đương sự có quyền và nghĩa vu ùcung cấp chứng cứ cho Tũa ỏn và chứng minh yờu cầu của mỡnh là có căn cứ và hợp pháp”. Khoản 1 đều 49 một lần nữa ghi nhận lại điều này khi quy định về quyền và nghĩa vụ của đương sự. Theo đó, việc cung cấp chứng cứ được hiểu vừa là quyền vừa là nghĩa vụ của đương sự.
Song, tinh thần của điều 72 lại ghi nhận việc cung cấp chứng cứ chỉ là
“nghĩa vụ” của các bên đương sự khi quy định theo hướng:
1. Người khởi kiện có nghĩa vụ cung cấp…
2. Người bị kiện có nghĩa vụ cung cấp cho Tòa án…
3. Người có quyền và nghĩa vụ liên quan có nghĩa vụ cung cấp chứng cứ để…
Thậm chí điều này còn quy định người khởi kiện “phải nêu rõ lý do” khi không cung cấp được chứng cứ.
Rõ ràng, luật quy định như trên đã vô tình làm phát sinh mâu thuẫn chính ngay trong bản thân điều luật và giữa các điều luật với nhau. Bởi quyền và nghĩa vụ là hai chế định hoàn toàn khác nhau, trái ngược nhau về cả lý luận
40
và thực tiễn. Là quyền, các bên đương sự có quyền cung cấp hoặc không cung cấp chứng cứ cho Tòa án. Nhưng là nghĩa vụ thì các bên buộc phải cung cấp chứng cứ liên quan để chứng minh cho yêu cầu của mình là có căn cứ và hợp pháp, và phải chịu trách nhiệm về những chứng cứ mình đưa ra cũng như chịu trách nhiệm khi không đưa ra được chứng cứ.
Luật quy định như vậy là chưa thực sự phù hợp, thiếu tính đồng bộ và thống nhất, không những không lôgich mà còn trái với bản chất pháp luật. Phải chăng, đây là một sơ sót lớn của Luật Tố tụng Hành chính cần phải được sửa đổi sớm. Khi đề cập đến việc cung cấp chứng cứ, tinh thần Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính cũng chỉ ghi nhận đây là nghĩa vụ của các đương sự (điều 5) chứ không quy định nhập nhằng như Luật Tố tụng Hành chính.
Thứ hai, Luật quy định hoạt động cung cấp chứng cứ còn chung chung, chưa quy định cụ thể cơ chế cũng như trình tự, thủ tục cụ thể để đương sự có cơ sở thực hiện hoạt động cung cấp, giao nộp chứng cứ theo luật định.
Tác giả nghiên cứu vấn đề cung cấp chứng cứ khi Luật Tố tụng Hành chính chưa phát sinh hiệu lực nên luật áp dụng để giải quyết các vụ án hành chính về cơ bản vẫn là Pháp lệnh thủ tuc giải quyết các vụ án hành chính. Mặc dù, Pháp lệnh ghi nhận rõ việc cung cấp chứng cứ là nghĩa vụ của người khởi kiện, người bị kiện, người có quyền và nghĩa vụ liên quan, tạo cơ sở pháp lý cho đương sự thực hiện nghĩa vụ của mình. Nhưng trên thực tế, vấn đề cung cấp, giao nộp chứng cứ vẫn đang gặp phải một số vướng mắc nhất định xoay quanh trình tự thủ tục và cơ chế thực hiện. Cụ thể như sau:
41
Đứng ở phương diện người khởi kiện, những đối tượng chịu ảnh hưởng trực tiếp từ các quyết định hành chính, hành vi hành chính của các cá nhân, cơ quan có thẩm quyền, việc thu thập chứng cứ và cung cấp chứng cứ thực sự khó khăn. Hơn ai hết, bản thân người khởi kiện luôn muốn cung cấp đầy đủ chững cứ để chứng minh cho yêu cầu của mình là có cơ sở, để Tòa án nhanh chóng giải quyết vụ án, tránh tình trạng “đêm dài lắm mộng” nhưng thực tế cho thấy việc thu thập để cung cấp chứng cứ của người khởi kiện không hề đơn giản khi chưa cú quy định nào hướng dẫn trỡnh tucù, thủ tục hay cơ chế để người khởi kiện tiến hành hoạt động thu thập, cung cấp chứng cứ của mình. Dẫn đến tình trạng cung cấp chứng cứ vừa thiếu cơ sở vừa không đầy đủ, chủ yếu tập trung vào các loại bản sao quyết định hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc, quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh, bản sao quyết định giải quyết khiếu nại … Còn các “chứng cứ khác” mà pháp luật đề cập đến thì người khởi kiện khó lòng cung cấp được. Như vậy, sự thiếu sót trên cũng là một trong những nguyên nhân cản trở hoạt động cung cấp chứng cứ của người khởi kiện.
Trong khi, Luật quy định: kèm theo đơn khởi kiện, đơn kháng cáo cũng như quyết định kháng nghị, người khởi kiện phải cung cấp chứng cứ để chứng minh cho yêu cầu của mình là có căn cứ. Đồng thời, Luật cũng có quy định về thời hiệu khởi kiện, thời hiệu kháng cáo, kháng nghị. Theo đó, thời gian thu thập, cung cấp chứng cứ cho Tòa án từ phía người khởi kiện là có hạn định, đây cũng là bất lợi cho người khởi kiện.
Thực tế xét xử các vụ án Hành chính thời gian qua cho thấy, bởi cung cấp chứng cứ không đầy đủ mà người khởi kiện phải chịu không ít thiệt thòi khi
42
tranh tụng trước Tòa. Nhiều trường hợp, khi Tòa án đang thụ lý giải quyết vụ án thì người bị kiện rút quyết định đã ban hành (chứng cứ chủ yếu trong vụ án hành chính) sau khi để lại những hậu quả không nhỏ cho người khởi kiện. Xin đưa ra ví dụ về vụ án bà Nguyễn Thị Sáu (trú tại xã Thạch Hòa, huyện Thạch Thất, Tp. Hà Nội) khởi kiện Quyết định xử phạt hành chính trong lĩnh vực đất đai đối với bà Sáu, do Chủ tịch xã Thạch Hòa ký ngày 22/10/2008.
Bà Sáu nộp đơn khởi kiện đầu tháng 1/2009, đơn trình bày: Quyết định xử phạt hành chính đối với bà sai cả về hình thức và nội dung, không đúng các căn cứ pháp luật. Sau khi Chủ tịch xã ra quyết định này, Chủ tịch huyện Thạch Thất đã ra quyết định cưỡng chế thi hành, gây thiệt hại nghiêm trọng về tinh thần và tài sản cho gia đình bà Sáu (bà Sáu đòi bồi thường tổng cộng hơn một tỷ đồng). Tòa án nhân dân huyện Thạch Thất đang thụ lý vụ kiện thì đến ngày 07/8/2009, Chủ tịch Ủy ban nhân dân xã Thạch Hòa bất ngờ ra quyết định mới, bãi bỏ quyết định xử phạt hành chính trước đó đối với bà Sáu. Tại phiên Tòa mở ngày 21/8/2009 lấy lý do đối tượng khởi kiện không còn nữa, Hội đồng xét xử tuyên bác yêu cầu của bà Sáu. Về yêu cầu bồi thường thiệt hại, Hội đồng xét xử nhận định thiệt hại của gia đình bà Sáu không trực tiếp phát sinh từ quyết định xử phạt hành chính mà từ quyết định cưỡng chế thi hành quyết định đó nên không có cơ sở để xem xét. Tòa án nhân dân Tp. Hà Nội xử phúc thẩm tuyên y án sơ thẩm [40].
Vấn đề đặt ra ở đây là, chứng cứ trong vụ án trên đã không cánh mà bay một cách hợp pháp ngay trước mặt các bên đương sự cũng như Tòa án, việc cung cấp chứng cứ của bên khởi kiện vô tình trở thành vô nghĩa.
43
Hay cũng có thể bắt gặp những trường hợp khác, vì không cung cấp thêm được chứng cứ mới tại phiên Tòa nên người khởi kiện đành ngậm ngùi trước nhận định của Tòa án.
“Tại phiên Tòa hôm nay ông Nhường không có chứng cứ nào khác chứng minh cho yêu cầu kháng cáo nên cần chấp nhận đề nghị của đại diện Viện kiểm sát nhân dân thành phố Hồ Chí Minh, bác yêu cầu kháng cáo của ông Nhường xin hủy hai Quyết định số 326/QĐ-UB và Quyết định giải quyết khiếu nại 4076/QĐ-UB của Ủy ban nhân dân huyện Củ Chi là thỏa đáng” [35].
“Theo bản tự kê khai nguồn gốc sở hữu nhà và quyền sử dụng đất ngày 23/9/2004 ông Cưng xác định đất khai hoang năm 1980. Giấy xác nhận nguồn gốc sở hữu nhà và quyền sử dụng đất ngày 23/9/2004 Ủy ban nhân dân xã An Thới Đông cũng xác nhận nguồn gốc đất ông Cưng khai hoang từ năm 1980.
Đơn khiếu nại về đất ở ngày 27/02/2006 ông Cưng cũng xác định thời điểm ở và sử dụng đất vào năm 1980. Ngoài các chứng cứ nêu trên, ông Cưng không có gì chứng minh đất ông bị thu hồi là đất đã được sử dụng trước ngày 18/12/1980 nên Uỷ ban nhân dân huyện Cần Giờ không bồi thường 1.466,5 m2 theo giá đất ở theo quy định tại điều 87 Luật đất đai 2003, điều 45 Nghị định số… là có căn cứ đúng pháp luật. Do vậy, xét không thể chấp nhận yêu cầu của ông Cưng được bồi thường toàn bộ phần đất bị thu hồi của ông theo giá đất ở”
[38].
Đứng ở phương diện người bị kiện, điều 115 Luật Tố tụng Hành chính có quy định: trong thời hạn 15 ngày, kể từ ngày nhận được thông báo, người bị kiện phải nộp cho Tòa án văn bản ghi ý kiến của mình về yêu cầu của người khởi kiện và tài liệu, chứng cứ kèm theo (nếu có). Theo hướng quy định như
44
trên, người bị kiện chỉ phải cung cấp các chứng cứ một cách có điều kiện, mức độ nghĩa vụ cũng không cao như người khởi kiện.
Trong khi đó, với vị trí xã hội của mình, người bị kiện hoàn toàn có điều kiện thuận lợi để thu thập và cung cấp chứng cứ cho Tòa án. Bên cạnh đó, trình độ pháp lý và hiểu biết pháp luật của người bị kiện nhìn chung cao hơn so với người khởi kiện, nên khả năng cung cấp chứng cứ một cách toàn diện là hoàn toàn có thể. Tuy nhiên, là một bên trong vụ án hành chính, là chủ thể ban hành các quyết định hành chính, thực hiện các hành vi hành chính bị khởi kiện, người bị kiện có thể chỉ cung cấp các chứng cứ có lợi cho mình. Còn những
“chứng cứ khác” thì khi cần thiết mới thụ động đưa ra. Như vậy, để chứng minh cho quyết định và hành vicủa mình là hợp pháp và hợp lý, người bị kiện sẵn sàng cung cấp chứng cứ một cách phiến diện. Luật thiếu quy định về cơ chế, trách nhiệm của người bị kiện trong hoạt động cung cấp chứng cứ nên hoạt động cung cấp chứng cứ của người bị kiện chưa thực sự phát huy hiệu quả.
Đứng ở phương diện người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan, thực tế từ trước tới nay, vấn đề cung cấp chứng cứ của người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan chưa được chú ý nhiều. Họ chỉ cung cấp chứng cứ khi những chứng cứ đó thực sự cần thiết và nhất thiết mang lại cho họ một hay một số lợi ích nhất định. Thái độ cung cấp chứng cứ của người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan nhìn chung còn hờ hững, thụ động.
Thứ ba, bên cạnh quy định thiếu logich pháp lý rằng việc giao nộp chứng cứ là “quyền và nghĩa vụ” của đương sự (khoản 1 điều 77), Luật lại không quy định cụ thể thời hạn đương sự giao nộp chứng cứ cho Tòa án. Điều này dẫn đến sự tùy tiện trong việc cung cấp và bổ sung chứng cứ trong quá
45
trình giải quyết vụ án hành chính, đặc biệt là từ phía người bị kiện, buộc Tòa án phải xem xét lại vụ án, và không ít trường hợp làm thay đổi nội dung vụ án.
Người viết xin đơn cử trường hợp vụ kiện hành chính do Tòa án nhân dân huyện Định Quán – Đồng Nai thụ lý, người khởi kiện là ông Đoàn Doãn Đĩnh – nguyên giáo viên trường tiểu học Thanh Tùng, xã Gia Canh, huyện Định Quán. Người bị kiện là Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện Định Quán - người ký quyết định kỷ luật buộc thôi việc ông Đĩnh.
Vụ án từng bị ngâm hồ sơ rất lâu. Đến khi mở phiên Tòa lại hoãn nhiều lần, khiến thời gian giải quyết kéo dài quá quy định, gây bức xúc cho người khởi kiện. Vụ án được đưa ra xét xử ngày 18/5/2010, Hội đồng xét xử đã bác yêu cầu khởi kiện, ông Đĩnh có đơn chống án, đúng sai sẽ chờ phán quyết của phiên Tòa phúc thẩm. Tuy nhiên, diễn biến đáng chú ý trong phiên Tòa sơ thẩm là việc phía bị kiện đã bất ngờ “bổ sung” chứng cứ cho Tòa.
Theo quy định xử lý kỷ luật cán bộ, công chức, nếu Hội đồng kỷ luật không thống nhất được hình thức kỷ luật, người có thẩm quyền sẽ ra quyết định kỷ luật, nhưng trước đó phải trao đổi lại với Hội đồng kỷ luật. Trường hợp ông Đĩnh, Hội đồng kỷ luật trường tiểu học Thanh Tùng đã họp nhưng không thống nhất được (40% đề nghị cảnh cáo, 40% hạ nghạch, 20% buộc thôi việc), vì vậy Hội đồng kỷ luật đã chuyển biên bản cuộc họp lên Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện Định Quán.
Ông Lê Văn Dũng, Hiệu trưởng kiêm Chủ tịch Hội đồng kỷ luật trường tiểu học Thanh Tùng cho biết, sau khi gửi biên bản họp kỷ luật lên cấp trên, Nhà trường không thấy ai về trao đổi lại. Thế nhưng tại phiên Tòa vừa mở, phía bị kiện lại trình bày rằng trước khi ra quyết định buộc thôi việc ông Đĩnh,