Xác minh, thu thập, bảo quản, đánh giá, công bố, sử dụng và bảo vệ chứng cứ là các hoạt động rất quan trọng, chủ yếu do Tòa án có thẩm quyền thực hiện. Các hoạt động nói trên là cơ sở quan trọng để Tòa án giải quyết vụ án hành chính. Luật Tố tụng Hành chính quy định các vấn đề liên quan tới các hoạt động nói trên tương đối rõ ràng, có nhiều điểm mới, phù hợp; nhưng cũng còn tồn tại không ít điểm bất cập.
Xác minh, thu thập chứng cứ:
49
Nếu như cung cấp chứng cứ là nghĩa vụ của các bên đương sự thì việc xác minh, thu thập chứng cứ lại là việc của cơ quan Tư pháp trong quá trình giải quyết vụ án hành chính. Chủ thể chính thực hiện hoạt động này là Tòa án, bên cạnh đó Viện kiểm sát cũng có quyền thu thập hồ sơ, tài liệu, vật chứng trong trường hợp kháng nghị bản án, quyết định của Tòa án.
Các quy định của Luật Tố tụng Hành chính điều chỉnh hoạt động xác minh, thu thập chứng cứ có điểm phù hợp. Đó là, Luật quy định cụ thể điều kiện, chủ thể, các biện pháp xác minh, thu thập chứng cứ tại điều 78. Thông qua quy định trên, Tòa án có sơ sở pháp lý để tiến hành các hoạt động xác minh, thu thập chứng cứ, các bên đương sự cũng có căn cứ để yêu cầu Tòa án thực hiện hoạt động này, bảo vệ lợi ích hợp pháp của mình. Luật còn những quy định hướng dẫn chi tiết các biện pháp xác minh, thu thập chứng cứ từ điều 79 đến điều 87. Với mỗi biện pháp, Luật quy định cụ thể từng điều kiện và cách thức tiến hành riêng. Đây là những quy định hết sức cần thiết nhằm nâng cao vai trò của Tòa án trong hoạt động xác minh, thu thập chứng cứ. Bên cạnh đó, những quy định trên còn tạo cơ sở pháp lý để xác định trách nhiệm của Toà án cũng như tạo điều kiện để đương sự và các chủ thể có thẩm quyền có thể giám sát hoạt động xác minh, thu thập chứng cứ của Tòa án.
Hoạt động xác minh, thu thập chứng cứ của Tòa án là hoạt động cần thiết để giải quyết nhanh chóng, hiệu quả vụ án hành chính. Các đương sự, phần vì khó tiếp cận chứng cứ, phần vì tâm lý e ngại nên cung cấp chứng cứ còn hạn chế. Riêng Tòa án với tư cách của cơ quan xét xử, việc thu thập chứng cứ, xác minh chứng cứ, yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân đang quản lý tài liệu, chứng cứ cung cấp chứng cứ có nhiều điều kiện thuận lợi hơn hẳn. Đồng thời,
50
những chứng cứ Tòa án xác minh, thu thập thường đảm bảo tính chính xác và khách quan cao. Nhiều trường hợp, Tòa án tiến hành hoạt động xác minh, thu thập chứng cứ tích cực, những chứng cứ Tòa án tiến hành xác minh, thu thập đóng vai trò là chiếc chìa khóa giải quyết hiệu quả vụ án hành chính. Thực tiễn ghi nhận điều này thông qua nhiều bản án, đơn cử như bản án số 07/HC-PT ngày 25/9/2008 của Tòa án nhân dân tỉnh Tiền Giang về việc khiếu kiện quyết định công nhận việc nhận cha (ông Bỉnh) cho con (ông Chánh).
Tại bản án số 01/2008/HC-ST ngày 06/6/2008 của Tòa án nhân dân thị xã Gò Công – Tiền Giang, người bị kiện (Ủy ban nhân dân phường 3 – thị xã Gò Công) cung cấp lời khai của 04 nhân chứng không có quan hệ thân tộc với 02 bên thì có 02 nhân chứng xác nhận: “ông Bỉnh sống núp lén với bà Giỏi sinh ra 01 người con trai tên là Bé(ông Chánh)”; 02 nhân chứng còn lại thì xác định:
“không biết rõ là ông Bỉnh và bà Giỏi có sống núp lén có con hay không”.
Trên cơ sở đó, Tòa án chấp nhận yêu cầu khởi kiện của bà Nguyễn Thị Thanh Vân (người khởi kiện). Người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan là ông Chánh làm đơn kháng cáo bản án trên.
Tòa án nhân dân tỉnh Tiền Giang đã tiến hành xác minh,thu thập lời khai của cả các nhân chứng mà người bị kiện có đề cập đến và thu được kết quả có phần khác với những gì người khởi kiện cung cấp.
Đối với bà Võ Thị Thu Hà, khi Ủy ban nhân dân phường 3 xác minh thì bà khai ông Chánh là con ông Bỉnh (bút lục 51, 58). Nhưng căn cứ vào biên bản ghi lời khai bà Võ Thị Thu Hà ngày 05/5/2008 (bút lục 93) bà khai có đoạn: “Nay tôi xác định lại tôi chỉ nghe mẹ tôi kể lại, còn sự việc như thế nào tôi không rõ vì tôi còn nhỏ hơn anh Chánh làm sao biết được mối quan hệ của
51
người lớn, làm sao biết được anh Chánh có phải là con của ông Bỉnh hay khoâng”.
Ông Bùi Văn Vinh, cũng có lời khai tương tự như bà Hà là khi Ủy ban nhân dân phường 3 xác minh thì ông cho rằng ông Chánh là con ông Bỉnh;
nhưng qua biên bản ghi lời khai của Tòa án ngày 05/5/2008 ông cũng chỉ nghe kể lại (bút lục 154, 158, 94). Ông Bùi Văn Ba thì phủ nhận hoàn toàn nội dung tờ xác nhận gửi Ủy ban nhân dân phường 3. Các nhân chứng còn lại, qua xác minh của Tòa án đều không xác định ông Chánh là con ông Bỉnh.
Thông qua sự xác minh và thu thập chứng cứ của Tòa án, khẳng định thêm yêu cầu của người khởi kiện là hoàn toàn có cơ sở, góp phần giải quyết vụ án được công bằng.
Tuy nhiên, quy định của Luật Tố tụng Hành chính điều chỉnh hoạt động xác minh, thu thập chứng cứ còn một số điểm chưa phù hợp, còn bất cập khi tiến hành trên thực tế. Một là, điều kiện để Tòa án tiến hành xác minh, thu thập chứng cứ. Hai là, các quy định liên quan đến các biện pháp xác minh, thu thập chứng cứ. Ba là, hạn chế từ góc độ tố tụng. Cụ thể như sau:
Thứ nhất, về quy định điều chỉnh điều kiện để Tòa án xác minh, thu thập chứng cứ. Theo tinh thần điều 78 Luật Tố tụng Hành chính, nếu chứng cứ trong hồ sơ không đủ để giải quyết vụ án, Tòa án không chủ động xác minh, thu thập chứng cứ ngay từ đầu mà yêu cầu đương sự giao nộp bổ sung chứng cứ. Chỉ khi, đương sự không thể tự mình thu thập được chứng cứ và có yêu cầu hoặc xét thấy cần thiết thì Tòa án mới bắt tay vào xác minh, thu thập chứng cứ.
Luật quy định như trên có phải đã thực sự phù hợp?.
52
Thực tế đã chỉ ra rằng, việc cung cấp chứng cứ của người khởi kiện gặp phải nhiều vướng mắc và cần sự hỗ trợ từ phía Tòa án rất nhiều. Nhưng với cách quy định như trên, gần như Tòa án xác minh, thu thập chứng cứ có phần thụ động. Tòa án chỉ đứng ra với tư cách là người xác minh, thu thập chứng cứ trong trường hợp gần như bế tắc về mặt chứng cứ, cần chứng cứ để giải quyết vụ án. Luật cũng không chỉ rõ trường hợp nào được xem là “cần thiết” nên những quy định trên khó áp dụng triệt để vào thực tế, và thường mang màu sắc cảm tính khi thực hiện.
Thứ hai, mặc dù luật có quy định cụ thể điều kiện, cách thức khi tiến hành từng biện pháp xác minh, thu thập chứng cứ nhưng tác giả nhận thấy một số biện pháp còn mang tính tượng hình, chưa thực tế. Như: trưng cầu giám định, ủy thác thu thập chứng cứ. Các biện pháp xác minh, thu thập chứng cứ này khi tiến hành đòi hỏi về mặt kinh phí, kinh nghiệm, chuyên môn cũng như phải trải qua các trình tự, thủ tục nhất định vừa tốn công vừa tốn của. Đây là nguyên nhân làm phát sinh tâm lý “ngại” tiến hành các hoạt động này trên thực tế.
Thứ ba, về phương diện tố tụng. Bởi tâm lý bàng quan, không phải việc của mình của chính cơ quan tiến hành tố tụng mà hoạt động xác minh, thu thập chứng cứ của Tòa án còn vi phạm nhiều về mặt tố tụng. Tòa án tiến hành các hoạt động xác minh, thu thập chứng cứ theo cảm tính là chủ yếu. Mặt khác, pháp luật hiện hành cũng chưa xác định trách nhiệm của Tòa án trong hoạt động xác minh, thu thập chứng cứ. Cho nên, chưa có cơ sở ràng buộc Tòa án với hoạt động xác minh, thu thập chứng cứ luật định. Bản án số 1610/2008/HC- ST ngày 29/9/2008 của Tòa án nhân dân Tp. Hồ Chí Minh về việc khiếu kiện hành vi hành chính của cơ quan Hải quan có đoạn chỉ rõ điều này:
53
“Quá trình làm các thủ tục tại Chi cục Hải quan KV2, liên hệ mua tờ khai nguồn gốc tại Cục Thuế Tp Hồ Chí Minh đều do ông Nguyễn Hồng Lộc đại diện Công ty Xuân Thu thực hiện. Tòa án có yêu cầu Công ty Xuân Thu liên hệ ông Lộc đến Tòa án để làm rõ sự việc nhưng Công ty Xuân Thu cho rằng ông Lộc không phải nhân viên Công ty mà chỉ làm dịch vụ cho Công ty, hiện nay công ty không thể liên hệ hoặc biết địa chỉ của ông Lộc. Do đó, Hội đồng xétxử đã căn cứ vào các chứng cứ hiện có trong hồ sơ để xem xét theo yêu cầu khởi kiện của Công ty Xuân Thu”
Theo nội dung bản án thì ông Lộc là một nhân chứng quan trọng, liên quan trực tiếp đến việc xác định các tờ khai nguồn gốc sản phẩm của Công ty Xuân Thu tại Cục Thuế Tp. Hồ Chí Minh. Nhưng như trên, Tòa án chỉ căn cứ vào lời khai của Công ty rằng không thể liên hệ được với ông Lộc nên đã bỏ qua lời khai của nhân chứng này. Phải chăng đây là một sơ sót của Tòa án, rõ ràng Tòa án hoàn toàn có thể liên hệ được với ông Lộc để xác minh, thu thập lời khai, làm rõ tính hợp pháp hành vi hành chính của cơ quan Hải quan, nhưng Tòa án đã không thực hiện.
Thực trạng này xuất phát từ các nguyên nhân sau:
Thứ nhất, pháp luật hiện hành chưa có quy định cụ thể ràng buộc trách nhiệm của Tòa án cũng như các cơ quan liên quan khi tiến hành các biện pháp xác minh, thu thập chứng cứ. Theo đó, Tòa án tự mình tiến hành thu thập, xác minh chứng cứ thiếu sự ràng buộc về mặt trách nhiệm nên những tiêu cực trong quá trình xác minh, thu thập chứng cứ có điều kiện phát sinh. Và, trong quá trình tiến hành hoạt động này nếu nảy sinh bất cập gây thiệt hại cho đương sự
54
thì cũng chưa có chế tài hay cơ sở để quy kết trách nhiệm cho các chủ thể cụ theồ.
Thứ hai, tâm lý thụ động trong hoạt động xác minh, thu thập chứng cứ của Tòa án một phần xuất phát từ lý do kinh tế. Qúa trình tiến hành các biện pháp xác minh, thu thập chứng cứ tất yếu dẫn đến những chi phí nhất định.
Trong khi đó, Luật chỉ quy định cách thức tiến hành mà chưa xác định nguồn kinh phí để thực hiện các hoạt động nói trên.
Đánh giá chứng cứ:
Đánh giá chứng cứ luôn là nội dung cơ bản, quan trọng hàng đầu trong chuỗi các hoạt động liên quan đến chứng cứ của cơ quan tiến hành tố tụng khi Tòa án tiến hành giải quyết vụ án hành chính. Thông qua hoạt động đánh giá chứng cứ, Tòa án có cơ sở để xác định yêu cầu của đương sự là phù hợp hay không, quyết định hành chính, hành vi hành chính của người bị kiện có hợp pháp hay chưavà nhanh chóng giải quyết vụ án hành chính. Dĩ nhiên, kết quả giải quyết vụ án tùy thuộc rất nhiều vào khả năng đánh giá chứng cứ của Tòa án, đánh giá chính xác thì giải quyết vụ án hiệu quả, đảm bảo tối đa quyền và lợi ích của các bên đương sự và ngược lại.
Pháp luật hiện hành quy định chủ thể tiến hành hoạt động đánh giá chứng cứ chỉ có thể là Tòa án có thẩm quyền thụ lý, giải quyết vụ án hành chính. Luật Tố tụng Hành chính quy định nguyên tắc đánh giá chứng cứ, nội dung và phương thức đánh giá chứng cứ tương đối đầy đủ, cụ thể tại điều 89.
So với Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, đây là những quy định cực kì tiến bộ. Trên cơ sở đó, Tòa án có nền tảng để tiến hành họat động đánh giá chứng cứ được chính xác và thuận lợi. Tuy nhiên, Tòa án đã thực sự
55
đánh giá chứng cứ đúng theo quy định của pháp luật hay chưa đến nay vẫn còn là vấn đề gây tranh cãi. Thực tế hoạt động xét xử của Tòa án cho thấy, bên cạnh những quy định hợp lý thì vẫn còn tồn tại “nhiều sai lầm”trong việc đánh giá chứng cứ về nội dung cũng như thủ tục tố tụng xoay quanh nội dung này.
Thứ nhất, tác giả đề cập đến những điểm thiếu sót trong hoạt động tố tuùng.
Một là, trong các vụ án hành chính, đối tượng khởi kiện cũng có thể là chứng cứ chính trong vụ án đó. Việc đánh giá chứng cứ nói trên của Tòa án thực tế đang gặp phải một số sai lầm. Tác giả đơn cử một vài bản án như sau:
“Quyết định số 3178/QĐ-UBND ngày 01/9/2006 của Ủy ban nhân dân huyện Cai Lậy là quyết định giải quyết đơn khiếu nại của ông Vương Thái Bình về việc áp giá đền bù là quyết định giải quyết tiếp theo … Nên quyết định số 3178 không phải là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án nhân dân huyện Cai Lậy. Lẽ ra, khi nhận đơn khởi kiện của ông Vương Thái Bình kiện quyết định số 3178/QĐ-UBND huyện Cai Lậy, cấp sơ thẩm cần hướng dẫn cho ông Bình khởi kiện đúng đối tượng hoặc trả lại đơn khởi kiện theo đúng thẩm quyền. Nhưng, cấp sơ thẩm lại thụ lý xét xử là sai. Do cấp sơ thẩm xác định sai đối tượng khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án là vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng cần phải hủy án sơ thẩm” [31].
“Quyết định số 3437/QĐ-UBND ngày 25/9/2006 của Ủy ban nhân dân huyện Châu Thành được xác định không phải là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính theo quy định tại điều 2 Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính. Tòa án cấp sơ thẩm thụ lý…
56
là chưa đủ cơ sở pháp lý vững chắc, đã vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng”
[32].
Tòa án cấp sơ thẩm đã đánh giá sai lầm về chứng cứ, vi phạm thủ tục tố tụng ngay từ bước đầu tiên trong quá trình giải quyết vụ án hành chính trong cả 02 vụ án nêu trên. Đây là điểm chú ý quan trọng mà Tòa án cần lưu tâm khắc phuùc.
Hai là, nhiều trường hợp Tòa án đánh giá chứng cứ thiếu cơ sở pháp lý, đánh giá chứng cứ chưa thực sự toàn diện trong khi nội dung vụ án hành chính liên quan tới nhiều lĩnh vực phức tạp khác nhau trong cả hệ thống pháp luật.
Đặc biệt là những vụ án liên quan đến các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư hay thuế.
Bản án số 03/2006/HC-PT ngày 25/5/2006 của Tòa án nhân dân tỉnh Phú Yên về việc khiếu kiện quyết định hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai là một minh chứng.
“Theo quy định tại khoản 1 điều 39 Luật Đất đai “Nhà nước thực hiện việc thu hồi đất, bồi thường, giải phóng mặt bằng sau khhi quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được công bố…”. Tại khoản 5 và khoản 6 điều 25 Luật Đất đai 2003 quy định “cơ quan tổ chức thực hiện việc lập quy hoạch sử dụng đất phải lấy ý kiến đóng góp của nhân dân”, “Ủy ban nhân dân cấp có trách nhiệm tổ chức thực hiện việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trình Hội đồng nhân dân cùng cấp thông qua quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trước khhi trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền xét duyệt”. Việc lập quy hoạch sử dụng đất để xây dựng đường giao thông nông thôn ở thôn Phú Nông, xã Hòa Bình I, không thực hiện đúng các quy định tại khoản 5 và khoản 6 điều 25 và khoản 1 điều 39
57
Luật Đất đai năm 2003 như viện dẫn nêu trên mà Ủy ban nhân dân huyện Tây Hòa vẫn ban hành quyết định thu hồi đất số 1223/QĐ-UB ngày 20/12/2004 là vi phạm trình tự tiến hành quy hoạch, thu hồi đất… Với những vi phạm nêu trên cho thấy quyết định thu hồi đất số 1223/QĐ-UB thiếu tính căn cứ và hợp pháp”.
Trong khi đó tại bản án sơ thẩm số 01/2005/HC-ST ngày 15/12/2005 của Tòa án nhân dân huyện Tây Hòa lại chỉ căn cứ vào khoản 5 điều 11, khoản 1 điều 12, khoản 2 điều 49 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, bác yêu cầu khởi kiện của người khởi kiện, giữ nguyên quyết định số 1223/QĐ-UB ngày 20/12/2004 của Ủy ban nhân dân huyện Tây Hòa. Việc đánh giá chứng cứ tại bản án sơ thẩm của Tòa án nhân dân huyện Tây Hòa là chưa mang tính tổng thể, toàn diện và đầy đủ, chưa thấy được mối liên hệ giữa Luật Đất đai 2003 với nội dung vụ án hành chính đang giải quyết.
Như vậy, Tòa án vẫn chưa thực sự thực hiện việc đánh giá chứng cứ một cách khách quan, toàn diện, đầy đủ và chính xác; chưa thấy được mối liên hệ giữa các chứng cứ với nhau.
Thứ hai, đánh giá nội dung chứng cứ trong các vụ án hành chính đến nay vẫn còn là vấn đề nhức nhối. Có thể vì sự phức tạp của chính nội dung vụ án nhưng cũng rất có thể vì sự khiêm tốn về mặt nhận thức, trình độ pháp lý của cơ quan xét xử. Để làm rõ vấn đề này, người viết đưa ra một vài ví dụ như sau:
Ví dụ 1: Bản án sơ thẩm số 01/20008/HC-ST của Tòa án nhân dân Quận 7 ngày 20/8/20008 về việc khiếu kiện quyết định hành chính về quản lý đất đai tại phần xét thấy có ghi nhận: “Căn cứ để Ủy ban nhân dân Quận 7 ban hành