63
Những quy định của pháp luật hiện hành điều chỉnh các vấn đề xoay quanh nội dung chứng cứ nhìn chung tương đối cụ thể, rõ ràng, tạo hành lang pháp lý vững chắc cho các chủ thực hiện các quyền, nghĩa vụ cũng như bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Tuy nhiên, khả năng nhìn nhận về pháp luật trong mỗi giai đoạn khác nhau là khác nhau; của các đối tượng khác nhau là không như nhau. Tìm hiểu các quy định điều chỉnh chứng cứ trong vụ án hành chính theo Luật Tố tụng Hành chính từ phương diện lý luận cũng như thực tế, xác định nguyên nhân của thực trạng, tác giả đưa ra 06 ý kiến đóng góp nhằm nâng cao hiệu quả của các hoạt động này vào thực tiễn áp dụng. Một là, hoàn thiện các quy định của pháp luật Tố tụng Hành chính trong điều chỉnh các vấn đề liên quan đến chứng cứ (cung cấp, giao nộp, xác minh, thu thập, đánh giá, bảo quản, công bố, sử dụng, bảo vệ chứng cứ). Hai là, tăng cường công tác đào tạo nghiệp vụ xác minh, thu thập, đánh giá, bảo quản, và sử dụng chứng cứ cho các chủ thể có thẩm quyền. Ba là, chú trọng trang bị cơ sở, phương tiện, công vụ trong hoạt động thu thập, bảo vệ chứng cứ. Bốn là, xây dựng cơ chế để Tòa án tiếp cận hoạt động quản lý hành chính tạo điều kiện thuận lợi xác minh, thu thập, bảo vệ chứng cứ. Năm là, tăng cường công tác tuyên truyền và phổ biến pháp luật vào thực tế đời sống. Sáu là, tăng cường và mở rộng quan hệ hợp tác, giao lưu quốc tế với các quốc gia khác trên thế giới mà đặc biệt là các quốc gia có hệ thống Tòa án nói chung và tổ chức Tòa Hành chính nói riêng tương tự như nước ta. Với mỗi ý kiến, tác giả đưa ra một số biện pháp trieồn khai nhaỏt ủũnh. Cuù theồ nhử sau:
Một laứ, hoàn thiện cỏc quy định của phỏp luật Tố tụng Hành chớnh trong điều chỉnh các vấn đề liên quan đến chứng cứ (cung cấp, giao nộp, xác minh,
64
thu thập, đánh giá, bảo quản, công bố, sử dụng, bảo vệ chứng cứ). Theo đó, tác giả đề xuất các biện pháp sau:
Thứ nhất, xây dựng hoàn chỉnh cơ chế pháp lý về hoạt động “cung cấp, giao nộp chứng cứ” của các bên đương sự, đặc biệt là người khởi kiện:
Luật cần xỏc định rừ việc cung cấp chứng cứ là quyền hay là nghĩa vuù của đương sự. Bởi như đã trình bày ở chương 1, quyền và nghĩa vụ là hai khái niệm hoàn toàn trái ngược nhau. Luật quy định như trên khiến các đương sự cũng như Tòa án phải lúng túng khi thực hiện, đùn đẩy khi quy trách nhiệm chỉ vì luật đá luật. Theo suy nghĩ của tác giả, Luật nên quy định cụ thể việc cung cấp chứng cứ là “nghĩa vụ” của đương sự, đồng thời có chế tài hợp lý khi đương sự cố tình không cung cấp hay cản trở việc cung cấp chứng cứ của đương sự còn lại. Có như vậy thì đương sự mới có trách nhiệm, ý thức thu thập và cung cấp, giao nộp chứng cứ cho Tòa án.
Xây dựng cơ chế pháp lý để đương sự có thể tiến hành hoạt động thu thập chứng cứ mà không phải thông qua Tòa án. Như vậy, một mặt giảm được gánh nặng trong việc thu thập, xác minh chứng cứ cho Tòa án, mặt khác đương sự có thể chủ động hơn trong việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Theo đó, Luật cần quy định cụ thể các biện pháp để đương sự tiến hành hoạt động thu thập chứng cứ của mình. Đơn cử như: quy định cho đương sự có quyền yêu cầu cơ quan cấp trên trực tiếp của cơ quan, tổ chức đang quản lý tài liệu, chứng cứ phối hợp trong hoạt động thu thập chứng cứ khi các cơ quan, tổ chức này cố tình không cung cấp hay gây cản trở cho đương sự thu thập chứng cứ; ủy quyền cho Luật sư tiến hành thu thập chứng cứ…
65
Thứ hai, hoàn thiện các quy định của pháp luật xác định “vai trò của Tòa án” trong việc xác minh, thu thập chứng cứ:
Khoản 2 điều 78 Luật Tố tụng Hành chính chưa xác định rõ vấn đề xác minh, thu thập chứng cứ của Tòa án là hoạt động mà Tòa án tiến hành một cách chủ động hay bị động, gây khó khăn và làm trì hoãn vai trò này của Tòa án trong quá trình giải quyết vụ án hành chính. Sự nhập nhằng ở quy định này xuất phát từ kỹ năng lập pháp của các nhà làm luật. Nếu Tòa án
“chủ động” thực hiện thì nên quy định: “trường hợp đương sự không thể tự mình thu thập được chứng cứ và có yêu cầu hoặc tự mình xét thấy cần thiết
…”. Nếu không, các nhà làm luật có thể “bỏ hẳn” vai trò xác minh, thu thập chứng cứ của Tòa án, việc thu thập và cung cấp chứng cứ giao lại trọn vẹn cho các bên đương sự, Tòa án chỉ đóng vai trò trung gian xác định tính hợp pháp của đối tượng khởi kiện trên cơ sở những chứng cứ đương sự cung cấp, giao nộp.
Luật cần xây dựng, bổ sung thêm quy định xác định trách nhiệm của Tòa án trong việc xác minh, thu thập chứng cứ. Lâu nay, do thiếu quy định này mà việc xác minh, thu thập chứng cứ của Tòa án còn mang tính hình thức, chưa thực sự hiệu quả bởi tâm lý thiếu tích cực của Tòa án. Luật đặt ra chế tài cụ thể khi Tòa án vi phạm các thủ tục tố tụng trong quá trình xác minh, thu thập chứng cứ gây thiệt hại cho đương sự nếu hậu quả là do lỗi của Tòa án.
Mặt khác các nhà làm luật cũng nên cân nhắc các vấn đề liên quan đến chi phí xoay quanh hoạt động này của Tòa án như chi phí trưng cầu giám định, định giá tài sản … Có như vậy Tòa án mới thực sự thoải mái và có điều kiện thuận lợi làm tròn trách nhiệm của mình, nâng cao tinh thần, trách nhiệm của Tòa án đối với hoạt động xác minh, thu thập chứng cứ.
66
Thứ ba, xây dựng và hoàn thiện các quy định về hoạt động “đánh giá chứng cứ” của Tòa án:
Điều 89 Luật Tố tụng Hành chính quy định nguyên tắc, phương thức mà chưa quy định trình tự, thủ tục hoạt động đánh giá chứng cứ của Tòa án.
Đây là một trong những nguồn gốc phát sinh những sai lầm không đáng có khi Tòa án tiến hành đánh giá chứng cứ. Hoạt động đánh giá chứng cứ được tiến hành sơ sài, qua quýt, không có quy trình, trật tự và khi gây ra thiệt hại cho đương sự, pháp luật cũng thiếu cơ sở để xác định cũng như quy trách nhiệm cho Tòa án. Vậy nên, luật cần bổ sung thêm quy định về trình tự, thủ tục đánh giá chứng cứ của Tòa án. Tác giả đề xuất thủ tục đánh giá chứng cứ như sau: Bước 1, chậm nhất là 05 ngày trước ngày mở phiên Tòa xét xử vụ án hành chính, Thẩm phán được phân công giải quyết vụ án phải tiến hành cuộc họp đánh giá chứng cứ tại trụ sở Tòa án với thành phần Hội đồng đánh giá chứng cứ gồm có các thẩm phán được phân công giải quyết vụ án, cán bộ chuyên môn, giám định viên … (tùy vào tính chất của từng vụ án);
Bước 2, việc đánh giá chứng cứ phải lập thành biên bản, có chữ kí của các thành viên Hội đồng đánh giá.
Hằng năm, nghành Tòa án cần tổ chức Hội nghị tổng kết hoạt động đánh giá chứng cứ nói chung và hoạt động đánh giá chứng cứ trong vụ án hành chính nói riêng. Nhằm, tổng kết, rút kinh nghiệm cũng như trao đổi, xây dựng phương hướng và xác định các biện pháp hoàn thiện, nâng cao chất lượng hoạt động “đánh giá chứng cứ” của Tòa án.
Bên cạnh đó, pháp luật cần xác định trách nhiệm của Tòa án khi đánh giá chứng cứ có sai lầm gây thiệt hại cho đương sự. Bổ sung quy định này vừa đòi hỏi tinh thần, trách nhiệm của Tòa án, vừa đòi hỏi trình độ của đội ngũ
67
thẩm phán cũng như có cơ sở xử lý vi phạm trong quá trình đánh giá chứng cứ của Tòa án, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các bên đương sự.
Thứ tư, hoàn thiện các quy định về “bảo quản, sử dụng và bảo vệ chứng cứ”:
Việc Tòa án xác định và sử dụng chứng cứ do Viện kiểm sát thu thập trong hồ sơ vụ án hành chính theo khoản 3 điều 78 Luật Tố tụng Hành chính đang còn bất cập và chưa có quy phạm cụ thể, do đó, bổ sung những quy định này là điều cần thiết nên làm. Cụ thể như quy định về mối quan hệ phối hợp giữa hai nghành trong thu thập và sử dụng chứng cứ, việc giao nhận chứng cứ giữa Tòa án và Viện kiểm sát, thời hạn, thời hiệu cung cấp chứng cứ …
Luật mới chỉ quy định chung chung trong việc bảo quản, bảo vệ chứng cứ.
Việc bảo đảm an toàn cho việc lưu giữ chứng cứ tại cơ quan cũng như đảm bảo an toàn cho cán bộ đang mang hồ sơ trên đường đi công tác hoặc khi chuyển giao giữa các cơ quan, bộ phận cũng cần được quan tâm, luật hóa.
Thứ năm, hoàn thiện các quy định khác về chứng cứ:
Như chương 1 đã đề cập, với cách thức quy định của Luật như hiện nay, ranh giới phân biệt chứng cứ và nguồn chứng cứ chưa thực sự rõ ràng khiến cách hiểu chứng cứ và nguồn chứng cứ còn có phần nhập nhằng. Điều 75 quy định về nguồn chứng cứ, điều 76 quy định về xác định chứng cứ nhưng hai điều này rất dễ gây nhầm lẫn. Các nhà làm luật phải chăng nên thêm chữ “nguồn” trước các loại nguồn quy định tại điều 75.
Đồng thời, khoản 8 điều 75 có quy định “các nguồn khác mà pháp luật có quy định”. Các nguồn khác ở đây là nguồn của pháp luật hay nguồn chứng cứ, tập quán có phải là một trong số các loại nguồn đó không, điều này cần được lý giải thêm.
68
Cấp Giám đốc thẩm có quyền thu thập chứng cứ hay không, trình tự thủ tục cung cấp chứng cứ như thế nào, thời hạn thu thập, cách thức thu thập chứng cứ ra sao? Pháp luật cần bổ sung thêm quy định này, tạo hành lang pháp lý cho Tòa án trong quá trình thực hiện. Tác giả cho rằng, Luật cần quy định quyền thu thập chứng cứ theo trình tự thủ tục đặc biệt cho cấp Giám đốc thaồm.
Hai laứ, tăng cường cụng tỏc đào tạo nghiệp vụ xỏc minh, thu thập, đỏnh giá, bảo quản, và sử dụng chứng cứ cho các chủ thể có thẩm quyền, chú trọng hơn nữa vào công tác cán bộ, đặc biệt là đội ngũ thẩm phán. Nhân tố con người luôn đóng vai trò quan trọng trong bất cứ mối quan hệ nào, trong lĩnh vực tư pháp nói chung và trong cơ quan tiến hành tố tụng nói riêng. Các biện pháp đề xuaát:
Thứ nhất, Nhà nước phải tổ chức được các chương trình tập huấn nhằm nâng cao năng lực nghiệp vụ, trình độ chuyên môn của cán bộ Tòa án trong công tác xác minh, thu thập, đánh giá và sử dụng chứng cứ thông qua các chương trình đào tạo trực tiếp hay đào tạo từ xa. Đây là các khóa đào tạo ngắn hạn với thời gian từ 03 tháng đến 06 tháng, do Học viện Tư pháp tổ chức hoặc có thể phối hợp với trường Đào tạo cán bộ tổ chức. Kinh phí đào tạo được rút ra từ nguồn kinh phí của nghành Tòa án. Kết thúc khóa đào tạo cần tổ chức kỳ kiểm tra để đánh giá chất lượng đào tạo và rút kinh nghiệm.
Thứ hai, Nhà nước nên chú trọng đào tạo con người từ ngay đầu nguồn, tức là tập trung đầu tư cho đội ngũ cán bộ từ khi còn là sinh viên, tạo nền tảng lý luận pháp lý vững chắc cho cán bộ Tư pháp khi ra nghề.
Thứ ba, chú trọng hơn nữa đến chế độ chính sách phù hợp cho đội ngũ cán bộ Tòa án như mức lương, công tác phí… đồng thời với việc tăng cường
69
kiểm tra, giám sát hoạt động của cán bộ Tòa án trong hoạt động giải quyết vụ án nói chung và các hoạt động xoay quanh vấn đề chứng cứ nói riêng, tránh tiêu cực không đáng có.
Thứ tư, luật cần có chế tài pháp lý phù hợp đối với trường hợp đội ngũ thẩm phán cố tình không làm tròn trách nhiệm của mình, vi phạm các thủ tục tố tụng, đặc biệt trong hoạt động đánh giá chứng cứ. Nếu vi phạm hành chính thì xử lý theo thủ tục hành chính, nếu có dấu hiệu tội phạm thì tiến hành truy cứu trách nhiệm hình sự.
Ba là, chú trọng trang bị cơ sở, phương tiện, công vụ trong hoạt động thu thập, bảo vệ chứng cứ. Nhìn từ phương diện vĩ mô, Nhà nước cần quan tâm hơn tới nghành Tư pháp, tăng cường đầu tư cho nghành về cả nhân lực lẫn vật lực.
Các biện pháp đề xuất:
Thứ nhất, tăng cường đầu tư, trang bị thêm các thiết bị, máy móc hiện đại hỗ trợ cho công tác xác minh, thu thập, đánh giá chứng cứ của Tòa án. Đặc biệt là các thiết bị, ứng dụng các thành tựu khoa học kỹ thuật để tiến hành các biện pháp giám định, thu thập chứng cứ. Bên cạnh đó, cần chú trọng xây dựng cơ sở vật chất, trụ sở Tòa án cũng như trang bị tối đa hệ thống máy vi tính, ứng dụng công nghệ thông tin vào các hoạt động xác minh, thu thập, đánh giá, bảo quản chứng cứ…
Thứ hai, phối hợp với các cơ quan, ban nghành có liên quan trong công tác điều phối các phương tiện phục vụ hoạt động trên của Tòa án nhằm giảm thiểu các chi phí phát sinh.
Bốn laứ, xõy dựng cơ chế để Tũa ỏn tiếp cận hoạt động quản lý hành chính tạo điều kiện thuận lợi xác minh, thu thập, bảo vệ chứng cứ. Các biện pháp đặt ra:
70
Thứ nhất, pháp luật hiện hành cần hoàn thiện các quy định xác định trách nhiệm cung cấp chứng cứ của các cá nhân, cơ quan, tổ chức đang quản lý tài liệu, chứng cứ liên quan đến việc giải quyết vụ án hành chính. Điều 9 và khoản 2 điều 87 Luật Tố tụng Hành chính có đề cập đến vấn đề này nhưng vẫn chưa cụ thể, các quy định chỉ mang tính định hướng chung, và mới dừng lại ở việc gọi tên trách nhiệm. Do đó, khi các chủ thể nói trên thiếu hợp tác trong quá trình đương sự và Tòa án thu thập, xác minh chứng cứ thì vẫn chưa có biện pháp xử lý nào được đặt ra. Luật cần có chế tài pháp lý đối với các cá nhân, cơ quan, tổ chức đang quản lý tài liệu mà thiếu trách nhiệm, cố tình không cung cấp, trì hoãn kéo dài việc cung cấp, cung cấp không đủ chứng cứ để giải quyết vụ án. Đây là bước khởi đầu góp phần xây dựng tinh thần tôn trọng pháp luật của các chủ thể nói trên, tạo điều kiện thuận lợi cho Tòa án tiếp cận với hoạt động hành chính đặc biệt là công tác xác minh, thu thập chứng cứ.
Thứ hai, để tăng cường tính độc lập cũng như phát huy tối đa vai trò của Tòa án trong các vụ án hành chính, phải chăng nên quy định cho Tòa án một số
“quyền hạn” nhất định khi tiến hành xác minh, thu thập và bảo vệ chứng cứ trong quá trình giải quyết các vụ án hành chính. Đồng thời, có cơ chế phù hợp để Tòa án thực hiện các quyền này.
Năm là, tăng cường công tác tuyên truyền và phổ biến pháp luật vào thực tế đời sống. Đây cũng là cơ sở để nâng cao hiệu quả hoạt động thu thập, cung cấp, xác minh, bảo vệ chứng cứ. Một khi mọi chủ thể tiếp cận, hiểu, tôn trọng và làm theo quy định của pháp luật, tất yếu sẽ tạo thuận lợi cho cơ quan xét xử làm sáng tỏ vụ án hành chính. Đương sự sẽ có điều kiện thuận lợi và sự hợp tác từ các chủ thể khác trong quá trình thu thập, cung cấp, giao nộp chứng cứ cho Tòa án. Các cá nhân, cơ quan, tổ chức đang quản lý tài liệu, chứng cứ
71
nêu cao trách nhiệm của mình, phối hợp với Tòa án, đương sự trong hoạt động cung cấp, thu thập, xác minh, bảo quản, bảo vệ chứng cứ. Các biện pháp đề xuaát:
Thứ nhất, phổ biến pháp luật thông qua các kênh thông tin đại chúng như báo chí, truyền hình, truyền thông, mạng internet … Các chương trình truyền hình như: “chuyện không của riêng ai”, “Tòa tuyên án”, “tìm hiểu pháp luật” … là những minh chứng điển hình.
Thứ hai, tuyên truyền, phổ biến pháp luật bằng cách niêm yết công khai văn bản quy phạm pháp luật tại trụ sở của các cơ quan nhà nước, tổ chức công khai các diễn đàn với nội dung tìm hiểu pháp luật hay hướng dẫn các thủ tục khởi kiện thiết yếu cho quần chúng nhân dân.
Thứ ba, các phiên Tòa lưu động hay các phiên Tòa giả định cũng là những hình thức phổ biến pháp luật hiệu quả …
Sáu là, tăng cường và mở rộng quan hệ hợp tác, giao lưu quốc tế với các quốc gia khác trên thế giới mà đặc biệt là các quốc gia có hệ thống Tòa án nói chung và tổ chức Tòa Hành chính nói riêng tương tự như nước ta. Các biện pháp đề xuất:
Thứ nhất, tùy vào kinh phí của nghành, hằng năm, nghành Tòa án cần tiến hành cử cán bộ đi nghiên cứu, học tập, rút kinh nghiệm trong hoạt động xác minh, thu thập, đánh giá, bảo quản chứng cứ, áp dụng chứng cứ để giải quyết vụ án hành chính ở các nước khác.
Thứ hai, hằng năm, nghành Tòa án cần tổ chức các diễn đàn, hội nghị song phương hay đa phương với nghành Tòa án của các quốc gia và vùng lãnh thổ khác nhằm trao đổi, học hỏi kinh nghiệm trong công tác đánh giá chứng cứ.
Thông qua các diễn đàn, hội nghị này tiến hành kí kết các hiệp định hỗ trợ Tư