CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ ĐẦU TƯ THEO MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG – TƯ
1.2. Sự cần thiết của đầu tư theo mô hình hợp tác Công - Tư
Trong những năm qua, tình trạng nợ trong ngành xây dựng cơ bản được xem là một sự đe dọa đối với việc quản lý ngân sách và nợ công. Do đó, việc thúc đẩy đầu tư thông qua các hình thức huy động vốn đầu tư từ Khối tư nhân được xem là giải pháp cần thiết để giảm nợ công trong thời gian tới. Theo thông tin được công bố gần đây nhất của Bộ Tài chính tại cuộc họp báo về quản lý nợ công cho thấy, trong năm 2014, khối lượng vay nợ công cho đầu tư phát triển kinh tế - xã hội là 627,8 nghìn tỷ đồng 8. Theo đó, một trong những nguyên nhân khiến nợ công của nước ta chưa thực sự ổn định và có xu hướng tăng cao là do một số dự án đầu tư đã sử dụng vốn vay kém hiệu quả, từ đó dẫn đến hậu quả không trả được nợ, phải tái cơ cấu tài chính hoặc chuyển sang cơ chế nhà nước đầu tư vốn, làm tăng nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ. Mặt khác, hiện trạng sử dụng vốn vay còn dàn trải, nhiều dự án chậm tiến độ, có dự án hoàn thành nhưng không đạt được mục tiêu đề ra... đã gây áp lực gia tăng nợ công. Vì vậy, việc đa dạng hóa các hình thức huy động vốn đầu tư, trong đó hình thức đối tác công tư PPP là giải pháp cần thiết để giảm nợ công trong thời gian tới.
Mô hình PPP là cách tiếp cận hữu hiệu để Việt Nam xây dựng cơ sở hạ tầng vật chất và xã hội, mang lại lợi ích cho người dân nhờ sự tham gia của các nhà đầu tư tư nhân vào các chương trình của Chính phủ. Từ đó, dần hình thành nên một khuôn khổ pháp lý vững chắc cho PPP có thể nâng cao tính toàn diện và chất lượng cung cấp dịch vụ công tương đồng với mô hình đầu tư này trên thế giới. Chất lượng dịch vụ được tăng lên và cải tiến thông qua việc sử dụng các chuyên gia của khối tư nhân và các khuyến khích về năng suất.
1.2.2 Kết hợp hài hòa nguồn lực tài chính của nhà nước và khu vực tư nhân 1.2.2.1 Đối với Khối nhà nước
Ưu thế hơn quyết định hành chính và hành vi hành chính, cụ thể:
Nhanh chóng và ổn định pháp lý:
8Huy Thắng, “Bộ tài chính: Quản lý nợ công theo thông lệ quốc tế”, http://baochinhphu.vn/Kinh-te/Bo-Tai- chinh-Quan-ly-no-cong-theo-thong-le-quoc-te/226949.vgp (cập nhật ngày 14/05/2015 19:15)
So với việc ban hành một quyết định hành chính thì bắt buộc phải tuân thủ các trình tự luật định, thì việc thông qua thỏa thuận PPP các bên có thể chủ động về nội dung cam kết mà không bị quá câu nệ về trình tự thủ tục theo quy định hành chính. Tuy nhiên, việc đánh giá này đôi khi chỉ mang tính tương đối vì với những dự án phức tạp thì không thể so sánh về thời hạn thỏa thuận để đạt được sự thống nhất giữa các bên.
Hơn nữa, liên quan tính hiệu lực của PPP thì ngay khi đạt được các điều khoản trong hợp đồng thì sẽ có hiệu lực ngay thay vì sự chờ đợi và thông qua các trình tự thủ tục cũng như khả năng khiếu nại và việc giải quyết khiếu nại của việc ban hành quyết định hành chính.
Tại Việt Nam việc ban hành quyết định hành chính phải dựa trên các căn cứ pháp lý và đối các quốc gia trên thế giới việc ban hành này còn dựa trên căn cứ thực tế, các lập luận kèm theo chứng minh sự cân nhắc kỹ càng trước khi ban hành quyết định9. Theo đó, việc sử dụng mô hình PPP có khả năng giải phóng người ban hành quyết định khỏi nghĩa vụ này vì trong quan hệ hợp đồng thì có sự đồng thuận của bên kia, điều này không bị coi là xâm phạm tự do của khối tư nhân bằng hành vi đơn phương.
Khả năng linh hoạt trong quá trình áp dụng:
Như đã đề cập ở trên, việc ban hành một quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính bắt buộc phải căn cứ dựa theo các quy định pháp luật phải chính xác và rõ ràng. Tuy nhiên, trong thời đại toàn cầu hóa, các nhiệm vụ quản lý nhà nước mới phát sinh thì các quy định pháp luật điều chỉnh trong nhiều trường hợp không đủ để điều chỉnh các quan hệ pháp luật mới. Vì vậy, việc sử dụng thỏa thuận trong mô hình PPP và đặt ra các điều kiện bổ sung được xem là một lựa chọn tốt mà việc sử dụng các quyết định hành chính hay hành chính để cấp phép có thể không đạt được hay khỏa lấp được khoảng trống pháp lý này.
Tính hợp lý cao và dễ được chấp thuận:
Trong nội dung thỏa thuận của mô hình PPP, Khối tư nhân được ngang quyền tham gia thỏa thuận với Khối nhà nước. Theo đó, Khối tư nhân sẽ tiếp nhận nội dung với sự chia sẻ, đồng thuận và có sự bình đẳng tương đối chứ không phải cảm giác tiếp nhận “mệnh lệnh” từ bên có thẩm quyền. Khối nhà nước bằng việc chấp nhận tham gia đàm phán hợp đồng PPP và đồng nghĩa với việc “từ bỏ” tư cách áp đặt mệnh lệnh đơn phương.
9 Võ Trí Hảo (2016), Những vấn đề cơ bản về Hợp đồng hành chính trong quản lý nhà nước, NXB. Kinh tế TP.HCM. 2016, tr 23
Thông qua việc đàm phán và thỏa thuận, Khối tư nhân có thể cung cấp cho cơ quan hành chính nhà nước kiến thức, kinh nghiệm riêng của mình liên quan đến nội dung đang giải quyết – điều mà quyết định hành chính và hành vi hành chính khó có khả năng đem đến cho Khối nhà nước.
Nâng cao được khả năng quản lý công bởi một cơ chế ngoài ngân sách phục vụ cho phát triển cơ sở hạ tầng:
Giúp tăng cường cung cấp các dịch vụ cơ sở hạ tầng cần thiết, giảm gánh nặng của chi phí thiết kế và xây dựng, cho phép chuyển nhượng nhiều rủi ro dự án sang khu vực tư nhân, đưa ra những lựa chọn tốt hơn về thiết kế, công nghệ, xây dựng, sự vận hành và chất lượng cung cấp dịch vụ hạ tầng.
1.2.2.2 Đối với Khối tư nhân
Mở ra sự cạnh tranh bình đẳng hơn giữa Khối tư nhân và Khối nhà nước khi tham gia thực hiện dự án đầu tư:
Mặc dù PPP ở Việt nam đã có thí điểm triển khai trong vài năm qua bằng Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg về việc ban hành Quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công – tư và Nghị định số 108/2006/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật đầu tư nhưng thực tế thị trường cạnh tranh triển khai các dự án PPP một cách bài bản thì chưa được khai thác và phát triển hết tiềm năng vốn có của nó. Cụ thể, trước đây các doanh nghiệp tư nhân đã từng triển khai dự án BOT, BTO, BT…nhưng các bên đã phải nhìn nhận lại vẫn còn nhiều tồn tại, vướng mắc với những dự án này bởi nó không đảm bảo tính cạnh tranh và còn tồn tại cơ chế xin-cho đằng sau những quyết định đầu tư các dự án như vậy. Việc ban hành Nghị định số 63/2018/NĐ-CP của Chính phủ về đầu tư theo hình thức đối tác công tư cũng như tư duy cải cánh thu hút Khối tư nhân bằng mô hình đầu tư PPP tạo ra một sân chơi sòng phẳng đúng nghĩa để đầu tư dự án PPP, điều này thể hiện sự cạnh tranh công bằng, theo đó tất cả các nhà đầu tư tư nhân khi đáp ứng được các tiêu chuẩn nhất định tùy theo từng dự án cụ thể có thể tham gia đầu tư các dự án PPP có tính cạnh tranh cao.
Cơ hội lớn hơn cho Khối tư nhân:
Trước đây lĩnh vực đầu tư và phát triển cơ sở hạ tầng chủ yếu được thực hiển bởi các doanh nghiệp nhà nước thì nay cơ hội cho Khối tư nhân tham gia là rất lớn thông qua việc thực hiện mô hình PPP. Thực ra PPP có thể triển khai trên rất nhiều lĩnh vực và đây cũng là cơ hội mới cho phía tư nhân. Theo đó, tùy theo mức độ vốn cụ thể mà Khối tư nhân có thể lựa chọn cho mình những mảng, những phân đoạn của thị trường để tham gia.
Thêm nữa, các nhà đầu tư vốn nước ngoài cũng là kênh mà phía Nhà nước Việt Nam thực sự kỳ vọng tạo nên sự hợp tác hỗ trợ trong dự án PPP vì với tiềm lực tài chính mạnh, kết hợp trình độ quản lý và công nghệ hiện đại của họ, chúng ta hoàn toàn có thể hy vọng hệ thống cơ sở hạ tầng của Việt Nam phát triển sánh tầm với các nước trong khu vực.
Với nhận thức mở rộng và dành dự ưu ái hơn cho môi trường đầu tư PPP được cải thiện hơn thì cơ hội đối với các nhà đầu tư tư nhân càng lớn. Vì nếu như trước đây chỉ có doanh nghiệp nào biết thông tin mới giành được dự án thì mở ra cơ chế minh bạch, công khai danh mục dự án kêu gọi đầu tư, đấu thầu cạnh tranh thì đơn vị nào có vốn mạnh, công nghệ cao, trình độ tốt sẽ có cơ hội phát triển.
Như vậy, với sự tham gia của Khối tư nhân vào việc thực hiện dự án là động lực góp phần nâng cao mức tăng trưởng kinh tế của Việt Nam. Vì trên thực tế, nguồn vốn huy động cho đầu tư phát triển từ Khối tư nhân sẽ giúp Việt Nam nâng cao tốc độ tăng trưởng kinh tế, đồng thời thúc đẩy Khối tư nhân lớn mạnh, đặc biệt là giúp các doanh nghiệp nhỏ và vừa nâng cao năng lực cạnh tranh, tham gia sâu hơn vào chuỗi giá trị toàn cầu.
Tiểu kết luận Chương 1
Qua chương 1, chúng ta có thể thấy được tầm quan trọng của mô hình đầu tư theo hình thức hợp đồng PPP đối với việc phát triển cơ sở hạ tầng của xã hội, tuy nhiên bản chất của loại hình hợp đồng PPP tại Việt Nam chưa thực sự được hiểu chính xác và các văn bản pháp luật tại Việt Nam vẫn còn khá lúng túng trong việc điều chỉnh mô hình đầu tư này. Theo đó, việc nắm rõ được bản chất pháp lý của loại hợp đồng này sẽ giúp cho hiệu quả quản lý, thực thi và thụ hưởng của hình thức đầu tư theo mô hình hợp đồng này được nâng cao.
Từ việc xác định đúng bản chất của mô hình đầu tư theo hình thức đối tác công tư, theo đó các quy định pháp luật cần phải được điều chỉnh cụ thể hơn theo đúng bản chất pháp lý của loại hợp đồng này – nghiêng về một dạng hợp đồng hành chính. Vì nếu chỉ xem PPP đơn thuần là một hình thức đầu tư được điều chỉnh bởi pháp luật đầu tư thì khi triển khai chắc chắn sẽ gặp nhiều vướng mắt mà trong phạm vi các luật dân sự, luật đầu tư không thể giải quyết hết được.