CHƯƠNG 3. GIẢI PHÁP VÀ KIẾN NGHỊ TRONG VẬN DỤNG MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG - TƯ TẠI VIỆT NAM
3.2 Tăng cường vai trò của Cơ quan nhà nước trong quá trình thực thi đầu tư theo mô hình đối tác công tư
3.2.1 Đẩy mạnh vai trò và trách nhiệm của Chính phủ
Chính phủ giữ vai trò quan trọng trong việc phát triển dự án PPP tại Việt Nam. Theo đó, để vận hành mô hình PPP thành công Chính phủ cần thực hiện các cải cách cụ thể:
Thứ nhất, ban hành khung pháp lý đầy đủ, tạo điều kiện thuận lợi và minh bạch cho các nhà đầu tư góp phần gia tăng niềm tin, đảm bảo dự án đạt hiệu quả và đưa ra phương án phân chia rủi ro phù hợp đồng thời tránh gây ra những rủi ro tiềm tàng;
Thứ hai, ban hành chính sách hỗ trợ của Chính phủ: mặc dù khối tư nhân tham gia mô hình PPP và chịu trách nhiệm chủ yếu nhưng Chính phủ cần có động thái tích cực tham gia suốt vòng đời dự án để đảm bảo dự án đáp ứng những yêu cầu theo quy định – cụ thể là thành lập các bộ phận giám sát quá trình thực hiện dự án, giải quyết những vấn đề phát sinh và quản lý chất lượng và vận hành dự án;
Thứ ba, cam kết ổn định môi trường kinh tế vĩ mô: Chính phủ cần tạo lập một môi trường đầu tư thuận lợi với cam kết điều kiện xã hội, pháp luật, kinh tế và tài chính ổn định;
Thứ tư, cam kết phát triển thị trường tài chính: với vai trò là nguồn cung ứng vốn cho khu vực thì việc phát triển thị trường tài chính là tiền đề cho việc phát triển và ổn định kinh tế vĩ mô.
3.2.2 Tăng cường năng lực cơ quan nhà nước về PPP
Mô hình cơ quan quản lý hoạt động PPP nếu chỉ dừng ở tính chất văn phòng PPP thì sẽ rất khó thực hiện vai trò điều phối, tham mưu về cơ chế chính sách cũng như kiến nghị các giải pháp đột phá. Cơ quan này cần được nâng cấp thành đơn vị tham mưu trực thuộc Bộ, hoặc lý tưởng hơn nữa là một cơ quan liên ngành trực thuộc cấp cao hơn. Tại các Bộ ngành và địa phương có nhiều dự án PPP có thể thành lập các Tổ công tác PPP, tuy nhiên vai trò của các tổ này và mối quan hệ như thế nào với các Bộ, cơ quan trung ương cũng cần được quy định rõ ràng.
Về tăng cường năng lực của các cơ quan và cá nhân tham gia vào quy trình PPP: hạn chế về năng lực tham mưu và thực thi chính sách là cản trở rất lớn đối với hoạt động của các dự án PPP. Cần có đề án bồi dưỡng nhận thức, kiến thức về PPP cũng như hiểu biết về pháp luật và năng lực triển khai dự án, góp phần đưa chủ trương kêu gọi PPP vào hiện thực.
Về căn cứ khoa học để quyết định phương án đầu tư, phương án chia sẻ lợi ích/ rủi ro, cần có quy định bắt buộc nghiên cứu chuyên sâu, phân tích, dự báo, lượng hóa các tác động khi thực hiện dự án PPP, trên cơ sở đó quyết định cơ chế chia sẻ lợi ích/ rủi ro, cơ chế xác định giá/ phí dịch vụ, phương án quản lý, cơ chế giám sát và cơ chế ưu đãi phù hợp cho từng
trường hợp để vừa bảo đảm yêu cầu của Nhà nước vừa bảo đảm lợi ích hợp pháp của nhà đầu tư, bằng cách này sẽ thúc đẩy và tối ưu hóa được các dự án PPP.
3.2.3 Chính sách hỗ trợ của Nhà nước đối với nhà đầu tư trong trường hợp khó thu hồi vốn sau khi hoàn thiện Dự án PPP
Hiện tại sau khi Nghị định 63 ra đời, vẫn còn sự tranh cãi về việc thành lập “Quỹ bảo đảm an toàn nguồn vốn đầu tư”, theo đó nguồn thu của Quỹ được trích từ phí sử dụng đường bộ để thanh toán cho nhà đầu tư và nguồn vay của những dự án BOT mà Nhà nước cần mua lại hoặc không có khả năng hoàn vốn. Theo đó, nội dung Nghị định 63 về dự án theo hình thức PPP mới chỉ quy định về trưng mua trưng dụng tài sản công trình PPP vì lý do quốc phòng an ninh, tình trạng khẩn cấp, thiên tai thì Nhà nước sẽ bồi thường, thanh toán theo các quy định về trưng dụng tài sản và theo điều kiện hợp đồng chứ không quy định việc mua lại dự án BOT trong điều kiện không đảm bảo thu hồi vốn.
Việc các nhà đầu tư được lựa chọn không có nhiều kinh nghiệm về quản trị rủi ro, thiếu ý thức kiểm soát chi phí do xuất thân từ các nhà thầu xây lắp; một số dự án có tính khả thi tài chính thấp; các ngân hàng thẩm định sơ sài năng lực tài chính của nhà đầu tư và hiệu quả tài chính, trong đó có một số khoản vay đến từ áp lực chính trị; dự báo tăng trưởng lưu lượng phương tiện lạc quan quá mức… thì khả năng chịu lỗ và khó thu hồi vốn trong dự án PPP là khá cao. Vì vậy, thiết nghĩ cần có quy định pháp lý cụ thể cho việc hỗ trợ nhà đầu tư trong trường hợp khó thu hồi vốn sau khi hoàn thiện dự án PPP, và đây cũng được xem là một rủi ro lớn đối với nhà đầu tư khi tham gia mô hình PPP này trong điều kiện chưa có chính sách hỗ trợ liên quan đến khía cạnh này từ nhà nước.
3.2.4 Phân bổ trách nhiệm và rủi ro giữa nhà nước và tư nhân
Có rất nhiều rủi ro đối với một dự án PPP. Đó có thể là rủi ro về chính trị, chính sách như thay đổi hệ thống chính sách, pháp luật, chính sách thuế, phí, giá, quy hoạch, kế hoạch phát triển... hoặc có thể là rủi ro về tài chính như nguồn vốn chủ sở hữu, nguồn vốn vay không huy động đủ; lãi suất vốn vay, tỷ giá hối đoái, tỷ lệ lạm phát biến động; Nhà nước không bố trí đủ nguồn vốn cam kết hỗ trợ/thanh toán cho dự án;… Giai đoạn chuẩn bị dự án, xây dựng và vận hành đều có rủi ro. Do đó, việc phân bổ rủi ro giữa Chính phủ và khu vực tư nhân không đều làm ảnh hưởng tính hiệu quả của khoản đầu tư. Vậy nên, nguyên tắc chủ đạo trong việc thực hiện một dự án là các rủi ro cần được phân bổ cho bên có khả năng tốt nhất để quản lý các rủi ro.
Việc phân bổ rủi ro là sự phân chia các công việc giữa các đối tác trong cùng một dự án.
Theo đó, mỗi bên đối tác trong hợp đồng dự án có trách nhiệm trong việc tài trợ, xây dựng,
kinh doanh và gánh chịu các rủi ro phát sinh từ công việc giao kết. Các bên trong Khối nhà nước và Khối tư nhân khi ký kết tham gia vào mô hình PPP cần phải xác định và mặc nhiên hiểu rõ tất cả các rủi ro tiềm tàng liên quan đến PPP để đảm bảo rằng các rủi ro này phải được phân chia một cách hợp lý. Theo đó, rủi ro sẽ được phân chia cho bên có khả năng tài chính và kỹ thuật tốt nhất để xử lý chúng.
Như vậy, điều quan trọng đối với các nhà đầu tư là Việt Nam cần xây dựng một cơ chế phân bổ rủi ro nhất quán và thống nhất giữa các lĩnh vực đầu tư khác nhau, qua đó cho phép nhà đầu tư có thể dự đoán được một cách tương đối chắc chắn về việc các rủi ro nào sẽ do Chính phủ chịu trách nhiệm.