CHƯƠNG 2: THỰC TIỄN CÔNG TÁC ĐIỀU HÀNH CHÍNH SÁCH TIỀN TỆ GIAI ĐOẠN 2011-2017 CỦA NGÂN HÀNG NHÀ NƯỚC VIỆT NAM
2.3. MÔ HÌNH TỔ CHỨC CỦA NGÂN HÀNG NHÀ NƯỚC TRONG VIỆC ĐIỀU HÀNH CHÍNH SÁCH TIỀN TỆ
2.3.1. Khung điều hành chính sách tiền tệ của Ngân hàng Nhà nước Việt Nam
về mục tiêu cuối cùng: Mục tiêu cuối cùng của CSTT linh hoạt theo từng thời kỳ phù hợp với định hướng của Chính phủ và diễn biến thị trường.
Nhận thức đuợc những tồn tại của CSTT đa mục tiêu (1998 - 2010) và việc đảo chiều CSTT liên tục trong giai đoạn truớc đây, từ năm 2011 NHNN đã lựa chọn mục tiêu kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô là mục tiêu xuyên suốt, chủ đạo cho điều hành CSTT quốc gia. Truớc áp lực hạ mặt bằng lãi suất, mở rộng cung tiền và tín dụng từ nhiều phía để thúc đẩy kinh tế Việt Nam thoát khỏi tình trạng suy giảm, NHNN vẫn định huớng điều hành CSTT chặt chẽ, thận trọng, linh hoạt huớng tới mục tiêu ổn định giá trị đồng tiền. Điều này đã đuợc thể hiện rõ từ thông điệp của Chính phủ tới thông điệp của NHNN qua các văn bản chỉ đạo và công tác điều hành CSTT.
Điểm đổi mới có thể nhận thấy là khác với tư duy ưu tiên tăng trưởng kinh tế trong giai đoạn trước, từ năm 2011 - 2013, NHNN luôn thể hiện rõ cam kết duy trì lạm phát thấp không chỉ trong ngắn hạn mà còn cho thấy mục tiêu duy trì lạm phát ổn định trong cả trung và dài hạn (mục tiêu “góp phần tăng trưởng kinh tế ở mức hợp lý” được đưa xuống sau cùng). Việc lựa chọn được mục tiêu cuối cùng phù hợp với bối cảnh kinh tế vĩ mô là tiền đề quan trọng cho việc triển khai lựa chọn các mục tiêu trung gian, hoạt động cũng như sử dụng các công cụ CSTT của NHNN.
về mục tiêu trung gian: Từ năm 2006 đến nay NHNN đã lựa chọn mục tiêu là tốc độ tăng trưởng, tổng phương tiện thanh toán và tốc độ tăng trưởng tín dụng hàng năm là mục tiêu trung gian. Tuy nhiên, trong giai đoạn 2011 - 2013, NHNN đã có những bước chuyển dịch sang mục tiêu kiểm soát chặt chẽ lượng cung ứng tiền tệ, dần hướng vào mục tiêu lãi suất thị trường, phù hợp với diễn biến lạm phát, thị trường tiền tệ và góp phần tháo gỡ khó khăn cho hoạt động sản xuất kinh doanh.
Cho dù sự chuyển đổi mục tiêu trung gian từ khối lượng sang mục tiêu lãi suất thị trường chưa thực sự mạnh mẽ nhưng qua công tác điều hành và diễn biến tiền tệ của NHNN trong khoảng thời gian 3 năm vừa qua, có thể nhận thấy xu hướng này đã hình thành và đang được triển khai dần.
về mục tiêu hoạt động: kiểm soát chặt chẽ lượng tiền cơ sở thông qua nghiệp vụ thị trường mở và tái cấp vốn
NHNN lựa chọn chỉ tiêu hoạt động là lượng tiền cơ sở và lãi suất nghiệp vụ thị trường mở để kết nối giữa các công cụ của CSTT với mục tiêu trung gian. Từ năm 2011 cho tới nay, mối quan hệ ổn định giữa tăng trưởng tiền cơ sở và tăng trưởng cung tiền là tương đối ổn định so với giai đoạn trước. Điều này xuất phát nhiều từ sự ổn định của diễn biến lượng tiền cơ sở thông qua việc điều hành thận trọng, linh hoạt nghiệp vụ thị trường mở và tái cấp vốn của NHNN. Kết quả là sau giai đoạn biến động mạnh từ giữa năm 2010 tới giữa năm 2011, hệ số nhân tiền đã đi vào trạng thái ổn định tương đối.
2.3.1.2. Các công cụ chính sách tiền tệ
Giai đoạn 2006 - 2013, NHNN liên tục thay đổi định hướng điều hành CSTT,
từ nới lỏng sang thắt chặt rồi chặt chẽ, thận trọng, linh hoạt. Bám sát diễn biến kinh
tế vĩ mô, tiền tệ và hướng tới các mục tiêu CSTT, NHNN đã chủ động điều hành các công cụ CSTT nhằm ổn định thị trường tiền tệ, bao gồm: bảo đảm thanh khoản
của các TCTD, kiểm soát tốt các mục tiêu trung gian. Hệ thống các công cụ mà NHNN đã sử dụng trong giai đoạn này bao gồm: điều hành các mức lãi suất chỉ đạo,
quy định trần lãi suất huy động và cho vay các lĩnh vực ưu tiên, điều hành nghiệp
vụ thị trường mở, thực hiện cho vay tái cấp vốn, dự trữ bắt buộc, giao chỉ tiêu tăng
trưởng tín dụng, tỷ giá hối đoái...
- Công cụ lãi suất: Trong thời gian qua cơ chế điều hành lãi suất đã từng bước thay đổi theo hướng tự do hóa, chuyển dần từ công cụ trực tiếp sang công cụ gián tiếp, cụ thể:
Từ 1/6/2002 - 17/5/2008 NHNN đã thực hiện cơ chế điều hành lãi suất thỏa thuận, cho phép các ngân hàng thỏa thuận lãi suất cho vay cũng như lãi suất huy động. Đây là sự “cởi trói” cho các TCTD trong hoạt động kinh doanh.
Từ tháng 5/2008 trước bối cảnh lạm phát và nhập siêu tăng mạnh, đe dọa đến sự ổn định kinh tế vĩ mô, cùng với các giải pháp thắt chặt tiền tệ và các TCTD bước vào cuộc đua lãi suất, NHNN đã bỏ trần lãi suất huy động, bỏ cơ chế điều hành lãi suất thỏa thuận chuyển sang điều hành lãi suất cơ bản bằng Quyết định số 16/2008/QĐ - NHNN ngày 17/5/2008. Từ cuối năm 2008 đến 2/2010, để hạn chế tác động của khủng hoảng tài chính và suy thoái kinh tế toàn cầu, bảo đảm ổn định kinh tế vĩ mô, giảm mặt bằng lãi suất cho vay, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, NHNN đã điều chỉnh giảm các loại lãi suất chỉ đạo như lãi suất cơ bản; lãi suất tái cấp vốn, lãi suất chiết khấu (xem Phụ lục số 4: Quy định lãi suất tái chiết khấu, tái cấp vốn của NHNN Việt Nam giai đoạn 2005 - 2013).
Từ cuối tháng 2/2010 đến nay: Khi tình hình lạm phát đã ổn định, NHNN đã
NHNN đã điều chỉnh giảm mạnh các lãi suất điều hành nhằm định huớng và tạo điều kiện giảm lãi suất huy động, cho vay của các TCTD đối với khách hàng.
- Công cụ dự trữ bắt buộc:
Dự trữ bắt buộc là một công cụ CSTT. Tác động của DTBB đến cung tiền không chỉ thông qua việc điều chỉnh hệ số tạo tiền qua đó tác động đến khả năng mở rộng tín dụng của hệ thống ngân hàng mà còn tác động mạnh đến nhu cầu vốn khả dụng của hệ thống ngân hàng.
Giai đoạn năm 2006 đến giữa năm 2007 DTBB đuợc giữ ổn định. Từ giữa năm 2007 lạm phát có dấu hiệu tăng mạnh, NHNN đã tăng tỷ lệ DTBB để hút tiền về, kiểm soát tăng truởng tổng phuơng tiện thanh toán. Năm 2008 do sự biến động mạnh của nền kinh tế trong nuớc và thế giới, công cụ DTBB đuợc sử dụng nhu một biện pháp hữu hiệu trong việc kiềm chế lạm phát, theo đó NHNN đã tăng tỷ lệ DTBB.
Cuối năm 2008 để hỗ trợ các TCTD cung ứng vốn cho nền kinh tế nhằm chống suy giảm kinh tế, NHNN đã liên tục giảm tỷ lệ DTBB, đối với cả VND và ngoại tệ. Năm 2011, để kiểm soát tăng truởng tín dụng ngoại tệ và chống tình trạng đô la hóa, NHNN đã tăng tỷ lệ DTBB 3 lần đối với ngoại tệ. Giai đoạn 2012 - 2013, trong điều kiện thị truờng tiền tệ ổn định, lạm phát đuợc kiểm soát, NHNN tiếp tục duy trì DTBB ở mức thấp đối với nội tệ và giữ nguyên tỷ lệ DTBB đối với ngoại tệ. Nhu vậy, thời gian qua NHNN đã sử dụng linh hoạt công cụ DTBB, kết hợp với các công cụ khác đã đạt đuợc mục tiêu kiểm soát lạm phát và đảm bảo thanh khoản của hệ thống ngân hàng.
- Công cụ Tái cấp vốn
Tái cấp vốn đuợc coi là công cụ gián tiếp trong điều hành CSTT của NHNN Việt Nam. Thời gian qua với việc sử dụng linh hoạt công cụ tái cấp vốn, NHNN không chỉ đáp ứng kịp thời vốn khả dụng cho hệ thống ngân hàng trong giai đoạn 2008 - 2013 mà còn giúp NHNN thực hiện đuợc mục tiêu CSTT đã đề ra, cụ thể:
Trong giai đoạn 2006-2007 nhìn chung vốn trên toàn hệ thống du thừa, trong khi đó thị truờng tiền tệ liên ngân hàng chua thực sự thông suốt nên vẫn còn một số NHTM thiếu hụt tạm thời về vốn khả dụng. NHNN đã thực hiện việc tái cấp vốn
dưới hình thức chiết khấu và vay cầm cố GTCG để đảm bảo khả năng thanh khoản.
Năm 2008, các TCTD có khó khăn tạm thời về vốn khả dụng, NHNN đã thực hiện tái cấp vốn cho các NHTM, nhất là những NHTM có quy mô nhỏ. Giai đoạn 2009- 2010, NHNN tiếp tục sử dụng công cụ tái cấp vốn như là hình thức cấp tín dụng có bảo đảm của NHNN nhằm cung ứng vốn ngắn hạn và phương tiện thanh toán cho các tổ chức tín dụng. Năm 2011, trước diễn biến lạm phát tăng cao, NHNN đã điều chỉnh linh hoạt các mức lãi suất điều hành theo hướng tăng dần và cao nhất là 15%
(10/2011).
Sang năm 2012 và 2013, lạm phát giảm nhanh và khá bền vững, hệ thống doanh nghiệp phải đối mặt với nhiều khó khăn, NHNN đã điều chỉnh giảm mạnh các lãi suất điều hành nhằm định hướng và tạo điều kiện giảm lãi suất huy động, cho vay của các TCTD đối với khách hàng. Việc điều chỉnh kịp thời và hợp lý lãi suất điều hành không chỉ đưa ra những định hướng mà còn tạo điều kiện cho hệ thống TCTD đưa các mức lãi suất huy động và cho vay về mức hợp lý.
- Công cụ nghiệp vụ thị trường mở:
Trong thời gian qua, NHNN đã điều hành linh hoạt nghiệp vụ thị trường mở phù hợp với cung cầu vốn trên thị trường; phối hợp hiệu quả với hoạt động can thiệp trên thị trường ngoại tệ và vàng.
Nghiệp vụ thị trường mở được điều hành linh hoạt, phối hợp chặt chẽ với các công cụ CSTT khác để điều tiết vốn khả dụng cho các TCTD ở mức hợp lý, góp phần ổn định thị trường tiền tệ (Hà Thị Sáu, 2014). Trong 7 tháng đầu năm 2008, cùng với việc thực hiện các giải pháp điều hành CSTT, NHNN đã thực hiện chào bán tín phiếu NHNN kỳ hạn 182 và 364 ngày; lãi suất giao động từ 7,5%/năm đến 7,75%/năm. Từ tháng 8/2008, trước tín hiệu khả quan về kiềm chế lạm phát, NHNN đã từng bước nới lỏng CSTT để thúc đẩy phát triển sản xuất kinh doanh và chủ động hạn chế tác động của khủng hoảng tài chính và ngăn chặn nguy cơ suy giảm kinh tế. NHNN tiếp tục thực hiện các phiên chào mua giấy tờ có giá kỳ hạn 7-14 ngày với khối lượng và lãi suất hợp lý, phù hợp với việc điều chỉnh lãi suất cơ bản và các loại lãi suất do NHNN công bố.
Giai đoạn 2009 - 2010, nghiệp vụ thị trường mở được điều hành linh hoạt, bám sát diễn biến cung - cầu vốn của các TCTD. Các giao dịch nghiệp vụ thị trường mở được thực hiện hàng ngày, chủ yếu là các giao dịch mua giấy tờ có giá với kỳ hạn ngắn (7, 14, 28 ngày); phương thức đấu thầu khối lượng, công bố lãi suất và khối lượng nhằm ổn định thị trường. Trong giai đoạn từ năm 2011 cho tới nay, nghiệp vụ thị trường mở được NHNN sử dụng linh hoạt, thận trọng theo hướng hỗ trợ thanh khoản và điều hòa lượng vốn khả dụng bằng VND cho các TCTD, góp phần ổn định thị trường tiền tệ và thực hiện mục tiêu CSTT theo chỉ đạo của Chính phủ. Sang năm 2012 và 2013, các mức lãi suất chào mua cũng giảm xuống đáng kể, xoay quanh mức 7% - 14% trong năm 2012 và 5,5% vào thời điểm tháng 12/2013.
- Công cụ tỷ giá: NHNN điều hành chính sách tỷ giá chủ động, dẫn dắt thị trường nhằm mục tiêu duy trì tỷ giá ổn định, tạo niềm tin của công chúng vào giá trị của đồng nội tệ
Từ năm 1999, NHNN đã thay đổi căn bản cơ chế điều hành tỷ giá từ chế độ neo tỷ giá sang chế độ chế độ tỷ giá thả nổi có điều tiết. Từ năm 2006 đến nay chính sách tỷ giá của NHNN được điều hành một cách linh hoạt phù hợp với diễn biến thị trường, đảm bảo thanh khoản ngoại tệ cho hệ thống ngân hàng, góp phần thức đẩy xuất khẩu, hạn chế nhập siêu, kiềm chế lạm phát và ổn định kinh tế vĩ mô.
2.3.2. Mô hình tổ chức, chức năng các đơn vị thực hiện điều hành Chính sách tiền tệ
Mô hình tổ chức của NHNN Việt Nam được thể hiện tại sơ đồ 1. Quyền lực điều hành hoạt động NHNN tập trung vào ban lãnh đạo NHNN gồm Thống đốc và Phó Thống đốc. Thống đốc NHNN là thành viên của Chính phủ, chịu trách nhiệm trước Chính phủ về các vấn đề tiền tệ và hoạt động ngân hàng của quốc gia. NHNN được tổ chức thành hệ thống tập trung thống nhất, có trụ sở chính đặt tại thủ đô và các chi nhánh NHNN tỉnh. Các chi nhánh này thực hiện chức năng NHTW tại phạm vi tỉnh và chịu sự lãnh đạo của NHNN về tổ chức cũng như hoạt động nghiệp vụ.
Tuy quyền lực điều hành và thực thi CSTT thuộc về NHNN Việt Nam nhưng vì vẫn là một cơ quan trực thuộc Chính phủ nên những quyết định CSTT của
NHNN vẫn chịu chi phối của Chính phủ. Do đó, NHNN Việt Nam chưa có sự độc lập trong việc điều hành CSTT. Điều này gây ra khó khăn trong công tác thực thi CSTT vì các mục tiêu có thể bị mâu thuẫn với nhau.
Sơ đồ 2.1: Mô hình tổ chức tại NHNN Việt Nam
Có thể thấy sự xuất hiện của Vụ Truyền thông trong cơ cấu tổ chức mới của NHNN từ tháng 4/2017, bởi Trong những năm gần đây, đặc biệt sau cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2008, các quốc gia đều có những thay đổi mạnh mẽ trong nhận thức và hành động để nâng cao chất lượng và hiệu quả truyền thông trong lĩnh vực tiền tệ ngân hàng vì một trong những nguyên nhân được xác định gây đỗ vỡ ngân hàng là do khủng hoảng niềm tin vì thiếu chiến lược, công cụ truyền thông thiếu chuyên nghiệp và chưa xác định được tầm quan trọng của truyền thông
Vụ Quản lý ngoại hối
Tham mưu, giúp Thống đốc thực hiện chức năng quản lý Nhà nước về ngoại hối, hoạt động ngoại hối và hoạt động kinh doanh vàng theo quy định của pháp luật
Vụ Tín dụng các ngành kinh tế
Tham mưu, giúp Thống đốc thực hiện quản lý Nhà nước về lĩnh vực tín dụng ngân hàng và điều hành thị trường tiền tệ theo quy định của pháp luật. Trong bối cảnh vừa qua, vai trò của Vụ tín dụng rất quan trọng trong việc thúc đẩy tín dụng ngân hàng ra các ngành, lĩnh vực, khu vực ưu tiên. Là cầu nối giữa CSTT đến tín dụng ngân hàng.
Vụ Dự báo Thống kê
Tham mưu, giúp Thống đốc thực hiện công tác dự báo, thống kê các chỉ tiêu quan trọng như lạm phát, cán cân, điều tra thống kê theo quy định của pháp luật
Vụ ôn định tiền tệ - tài chính
Tham mưu, giúp Thống đốc thực hiện công tác ổn định hệ thống tiền tệ, tài chính thuộc phạm vi quản lý nhà nước của NHNN. Theo dõi các chỉ tiêu ổn định vĩ mô của hệ thống tài chính - ngân hàng,
trong lĩnh vực tiền tệ - ngân hàng. Chủ nghĩa dân túy trỗi dậy, gây ra sự chia rẽ nên vai trò định hướng thông tin liên quan đến lĩnh vực ngân hàng trở nên rất quan trọng tránh đỗ vỡ hệ thống, gây bất ổn kinh tế và chính trị. Bởi vậy, NHNN cũng như các Ngân hàng Trung ương (NHTW) trên thế giới đã thay đổi nhận thức về vai trò của hoạt động truyền thông như một công cụ chính sách góp phần thực thi hiệu quả chính sách tiền tệ, ổn định kinh tế vĩ mô và kiềm chế lạm phát.