CHƯƠNG 2: THỰC TIỄN CÔNG TÁC ĐIỀU HÀNH CHÍNH SÁCH TIỀN TỆ GIAI ĐOẠN 2011-2017 CỦA NGÂN HÀNG NHÀ NƯỚC VIỆT NAM
2.5.2. Bài học kinh nghiệm qua thực tiễn công tác điều hành chính sách tiền tệ giai đoạn 2011-2017
Thứ nhất, trong điều hành CSTT, khi phải theo đuổi đa mục tiêu cần phải xác định rõ mục tiêu ưu tiên hàng đầu là kiểm soát lạm phát để đảm bảo thiết lập một môi trường vĩ mô ổn định cho tăng trưởng bền vững.
Kể từ năm 2011, quan điểm điều hành của Đảng và Chính phủ đã có đổi mới căn bản khi nhìn nhận mối quan hệ giữa tăng trưởng và lạm phát - chúng ta không thể tăng trưởng bằng mọi giá, chống lạm phát đòi hỏi phải có sự đánh đổi. Nghị quyết 11 của Chính phủ đã khẳng định kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô là mục tiêu ưu tiên hàng đầu năm 2011, 2012. Bước sang 3 năm tiếp theo, tiếp tục nhận thức được tầm quan trọng của mối quan hệ giữa lạm phát và tăng trưởng nên Đảng và Chính phủ vẫn đặt kiểm soát lạm phát là mục tiêu hàng đầu để tăng cường ổn định vĩ mô. Theo đó, mục tiêu kiểm soát lạm phát ngày càng được ưu tiên trong hệ thống mục tiêu hướng tới của CSTT, Báo cáo số 32/NHNN đã khẳng định định hướng giai đoạn 2016 - 2020 của ngành ngân hàng, đó là “NHNN tiếp tục kiên trì CSTT nhằm mục tiêu kiểm soát lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô, hướng tới tăng trưởng bền vững,...”. Việc kiên trì với mục tiêu kiểm soát lạm phát đã được thể hiện rõ trong định hướng điều hành CSTT trong cả giai đoạn 2011 - 2015.
Thứ hai, điều hành CSTT và quản lý hoạt động ngân hàng để tạo được hiệu ứng hỗ trợ mạnh mẽ cần có sự phối hợp đồng bộ, linh hoạt các công cụ, trong đó nhất là các yếu tố có tính kỹ thuật về liều lượng, mức độ sử dụng của các công cụ khác nhau.
Để thực thi CSTT, NHTW thường sử dụng nhiều công cụ chính sách khác nhau, trong đó mỗi công cụ đều có những vai trò nhất định trong việc tác động đến cung, cầu tiền trên thị trường. Trong một khuôn khổ CSTT, có công cụ giữ vị trí chủ yếu để cung ứng vốn khả dụng, tạo tín hiệu CSTT, điều chỉnh lãi suất; có công cụ thì có vai trò hạn chế sự biến động của lãi suất, hoặc cung ứng dài hạn vốn khả dụng cho các NHTM... Tùy theo các điều kiện của thị trường tiền tệ, mức độ phát triển của thị trường tiền tệ, mục tiêu và khuôn khổ CSTT của NHTW mà mỗi công
cụ khi áp dụng có thể mang lại những hiệu quả tối đa, do đó mỗi NHTW cũng có thể có những lựa chọn uu tiên khác nhau đối với từng công cụ CSTT.
Thứ ba, trong điều kiện nền kinh tế có độ mở lớn, còn tồn tại hiện tuợng đô la hóa, ổn định tỷ giá sẽ có tác động tích cực đối với việc kiểm soát lạm phát.
Trong công tác quản lý, điều hành thị truờng tiền tệ tại Việt Nam, tỷ giá vừa là công cụ vừa là mục tiêu của NHNN, có mối quan hệ chặt chẽ với lạm phát, lãi suất và luợng tiền cung ứng. Theo đó, tỷ giá sẽ là một trong những kênh truyền tải của CSTT, truyền dẫn tác động từ các công cụ đến mục tiêu cuối cùng của CSTT, trong đó quan trọng nhất là mục tiêu ổn định giá cả.
Mối quan hệ tỷ lệ thuận giữa tỷ giá VND/USD với lạm phát có thể đuợc lý giải sâu hơn khi xem xét cơ cấu kinh tế của Việt Nam. Mặc dù đuợc đánh giá là nền kinh tế có mức tăng truởng ấn tuợng và nhiều tiềm năng, nhung nền sản xuất của Việt Nam có giá trị gia tăng thấp, phụ thuộc phần lớn vào nguồn máy móc thiết bị, nguyên nhiên vật liệu nhập khẩu. Đơn cử nhu ngành hàng dệt may hiện đang là ngành hàng xuất khẩu chủ lực của Việt Nam thì cũng phải nhập khẩu đến 90% nguyên liệu. Thậm chí nuớc ta là nuớc nông nghiệp, có thế mạnh về các sản phẩm nông nghiệp nhu lúa gạo, thủy sản xuất khẩu nhung từ phân bón, thuốc trừ sâu đến thức ăn chăn nuôi cũng đều phải nhập từ nuớc ngoài. Với một nền kinh tế phụ thuộc vào bên ngoài lớn nhu vậy, tác động gián tiếp của việc tăng tỷ giá đến lạm phát thông qua tăng chi phí sản xuất do tăng giá nhập khẩu nguyên nhiên vật liệu, máy móc thiết bị tính bằng VND sẽ là tuơng đối lớn.
Xác định rõ nét mối quan hệ và tác động qua lại giữa thị truờng ngoại hối nói chung và tỷ giá nói riêng với các biến vĩ mô và tiền tệ trong nền kinh tế, đặc biệt là tới lạm phát, NHNN đã có sự phối hợp nhịp nhàng nhiều công cụ cùng một lúc để can thiệp thị truờng, giảm hiện tuợng đầu cơ găm giữ ngoại tệ ngắn hạn đặc biệt khi thanh khoản thị truờng dồi dào, hiện tuợng đô la hóa trong nền kinh tế vẫn còn tồn tại và chịu áp lực từ yếu tố tâm lý cao. Chính sách tỷ giá và ngoại hối đã đuợc điều hành chủ động kết hợp với lãi suất đuợc điều chỉnh linh hoạt bám sát diễn biến vĩ mô, vừa đảm bảo chênh lệch hợp lý giữa lãi suất VND và lãi suất USD, nâng cao
sức hấp dẫn của VND, khuyến khích doanh nghiệp và người dân bán ngoại tệ chuyển sang nắm giữ VNĐ. Việc ổn định tỷ giá luôn được NHNN chú trọng ngay cả khi lạm phát đã được kiểm soát ở mức thấp kể từ năm 2013 đến nay.
Thứ tư, khi thị trường tài chính chưa thực sự phát triển, việc sử dụng các biện pháp hành chính với lộ trình nới lỏng phù hợp để hỗ trợ cho việc điều hành CSTT nhanh chóng kiểm soát được mục tiêu là cần thiết.
Trong bối cảnh thị trường tài chính tiền tệ phát triển, việc sử dụng đồng bộ các công cụ của CSTT, trong đó chủ yếu là công cụ lãi suất sẽ phát huy vai trò quan trọng trong việc truyền dẫn các tín hiệu điều hành CSTT đến thị trường. Tuy nhiên, trong bối cảnh thị trường tài chính chưa thực sự phát triển, hoặc phải đối mặt với nhiều bất ổn rủi ro do tác động của khủng hoảng, việc sử dụng một số biện pháp hành chính có thể giúp công tác điều hành CSTT đạt được mục tiêu đề ra. Chẳng hạn như khi hệ thống ngân hàng gặp các vấn đề đòn bẩy quá mức, hay rủi ro thanh khoản gia tăng thì NHTW có thể qui định mức thanh khoản tối thiểu, định giá thấp hơn giá trị của bất động sản khi cấp tín dụng thế chấp,... Hay trong trường hợp cần hạn chế chạy đua lãi suất, đưa mặt bằng lãi suất về mức hợp lý nên áp dụng mức lãi suất trần cho vay thay cho trần lãi suất huy động; còn khi cung tiền tăng quá mạnh, lớn hơn nhiều so với khả năng hấp thụ của nền kinh tế - nguyên nhân dẫn đến lạm phát cao thì có thể sử dụng công cụ hạn mức tín dụng,. Các công cụ này sẽ tỏ ra hiệu quả hơn lãi suất chiết khấu để xử lý những mất cân đối nhất định trong hệ thống tài chính và ngăn cản các nhà đầu tư lao vào các dự án không lường trước được rủi ro.
Việc sử dụng công cụ hạn mức tín dụng mặc dù là công cụ hành chính nhưng đã phát huy được tác dụng nhanh và mạnh trong việc kiểm soát tỷ lệ tăng trưởng tín dụng về mức hợp lý, từ đó góp phần quan trọng trong việc kiểm soát lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô. Tuy nhiên, trong quá trình sử dụng công cụ này, NHNN đã có những điều chỉnh cần thiết qua từng năm, đảm bảo phù hợp với diễn biến thực tiễn của nền kinh tế. Theo đó, công cụ hạn mức tín dụng không sử dụng một cách cào bằng đối với tất cả các nhóm TCTD cũng như các loại hình tín dụng mà có sự phân
bổ chỉ tiêu tăng trưởng tín dụng gắn với chất lượng hoạt động và khả năng mở rộng tín dụng của từng TCTD5, định hướng tập trung tín dụng vào lĩnh vực sản xuất, kinh doanh có hiệu quả. Đồng thời, NHNN cũng linh hoạt điều chỉnh chỉ tiêu giới hạn tín dụng đã phân bổ trong các năm để phù hợp với diễn biến thực tế và trên cơ sở đánh giá thực trạng an toàn tài chính của các TCTD trong hệ thống, từ đó giúp giảm bớt tính “cứng nhắc” của một biện pháp mang tính hành chính.
Thứ năm, để nâng cao hiệu quả điều hành của CSTT trong giai đoạn cùng một lúc phải hướng tới nhiều mục tiêu thì phải tăng cường phối hợp hiệu quả CSTT và các chính sách vĩ mô khác, trong đó đặc biệt là CSTK.
Trong bối cảnh điều hành CSTT phải hướng đến việc thực hiện nhiều mục tiêu vĩ mô đòi hỏi quá trình điều hành CSTT của NHNN phải có sự phối hợp chặt chẽ với các Bộ Ban ngành, như là Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Công thương và Bộ Tài chính,... Yêu cầu này cũng đã được thể chế hóa trong Quy chế 9078/BKHĐT - NHNN - BTC - BCT ban hành ngày 02/12/2014 về việc phối hợp trong quản lý và điều hành kinh tế vĩ mô giữa các Bộ ngành. Trên cơ sở đó, trong thời gian qua, hoạt động phối hợp trong công tác điều hành chính sách kinh tế vĩ mô nói chung và CSTT nói riêng đã được chú trọng và đã có những đóng góp nhất định cho các kết quả chung của nền kinh tế. Trong đó, đáng chú ý nhất vẫn là sự phối hợp giữa CSTT và CSTK.
Trên thực tế, Chính phủ các nước thường sử dụng đồng thời và phối hợp chặt chẽ CSTT và CSTK để tác động tới hành vi của các chủ thể trong nền kinh tế nhằm đạt được mục tiêu ổn định kinh tế vĩ mô và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, đặc biệt là trong các giai đoạn kinh tế có biến động mạnh. CSTT thông qua các công cụ CSTT để nới lỏng hay thắt chặt cung tiền, qua đó làm tăng/ giảm tổng cầu nền kinh tế, từ đó tác động đến lạm phát, tăng trưởng kinh tế. Và CSTK thông qua các công cụ tài
5 Năm 2012, NHNN không phân bổ cào bằng cho tất cả các tổ chức tín dụng mà dựa trên đánh giá năng lực tài chính của các TCTD để giao chỉ tiêu tăng trưởng tín dụng cho 4 nhóm tổ chức tín dụng: (i) nhóm 1: tăng trưởng tối đa 17%; (ii) nhóm 2 tăng trưởng tối đa là 15%, (iii) nhóm 3 tăng trưởng tối đa là 8%; (iv) và nhóm 4 không được tăng trưởng (tăng trưởng 0%). Trong những năm tiếp theo, NHNN không công bố chỉ tiêu tăng trưởng tín dụng cho từng nhóm mà giao chỉ tiêu cụ thể cho từng TCTD trên cơ sở tình hình hoạt động, năng lực tài chính và khả năng mở rộng tín dụng trong năm.
khóa (thuế, đầu tu công) để tăng (giảm) qui mô, phạm vi chi ngân sách và/hoặc tăng (giảm) các khoản thu ngân sách qua đó tác động đến tổng cung, tổng cầu và hệ quả là thúc đẩy hay hạn chế tăng truởng kinh tế.
Trên cơ sở những điều kiện thực hiện phối hợp chính sách đuợc cải thiện, CSTT và CSTK đuợc điều hành tuơng đối nhịp nhàng, từng buớc phát huy hiệu quả các công cụ riêng có của mỗi chính sách, tạo ra những hiệu ứng tốt nhất trong việc thúc đẩy tăng truởng, ổn định thị truờng tài chính, tiền tệ. Chính sách tiền tệ đã đuợc điều hành thận trọng, linh hoạt, phù hợp với diễn biến kinh tế vĩ mô, tập trung vào chính sách lãi suất, với việc hạ lãi suất cho vay và áp dụng trần lãi suất huy động để kiểm soát và kiềm chế lạm phát. Trong khi đó, CSTK đuợc hoàn thiện theo huớng đảm bảo thống nhất, minh bạch và công bằng; thông qua chế độ thuế và đầu tu công để tác động tới nền kinh tế, chính sách thuế đuợc điều chỉnh theo huớng giảm dần và ổn định thuế suất, mở rộng đối tuợng thu, điều tiết hợp lý thu nhập, chính sách đầu tu công đuợc kiểm soát chặt chẽ, hiệu quả vốn đầu tu ngày càng đuợc chú trọng nhằm nâng cao chất luợng tăng truởng kinh tế và phúc lợi xã hội6.
Sự phối hợp giữa CSTT và CSTK còn đuợc thể hiện khá rõ nét qua những chuyển biến trong hoạt động trao đổi phát hành TPCP và quản lý nợ công. Truớc hết,
CSTT đã phát huy vai trò hỗ trợ tích cực cho phát hành TPCP. Trong giai đoạn nghiên
cứu vừa qua, để có thể tăng tính ổn định vững chắc kinh tế vĩ mô, bảo đảm các cân đối
lớn của nền kinh tế, một số chỉ tiêu kinh tế quan trọng cũng đã đuợc điều chỉnh phù hợp
với tình hình thực tiễn7. Trong đó, đáng chú ý là nội dung nới trần bội chi (tăng lên
6(i) Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Thuế thu nhập cá nhân (TNCN); Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp (TNDN); Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Thuế giá trị gia tăng (GTGT) theo hướng tăng mức giảm trừ đối với cá nhân và nguời phụ thuộc (đối với thuế TNCN), giảm thuế suất (đối với thuế TNDN, thuế GTGT trong hoạt động kinh doanh lĩnh vực nông, lâm, thủy, hả i sản)...; (ii) Áp dụng miễn thuế khoán đối với thuế GTGT, thuế TNCN và miễn thuế TNDN năm 2014 đối với hộ, cá nhân kinh doanh nhà trọ, phòng trọ cho thuê đối với công nhân, nguời lao động, sinh viên, học sinh; hộ, cá nhân chăm sóc trông giữ trẻ; hộ, cá nhân cung ứng suất ăn ca cho công nhân.
7Tốc độ tăng truởng kinh tế bình quân 2014 là 5,8%%; giá tiêu dùng tăng khoảng 7%; tổng vốn đầu tu toàn xã hội tăng khoảng 30% GDP; kim ngạch xuất khẩu tăng bình quân 10%/năm; tỷ lệ nhập siêu khoảng 6%.
phiếu để bù đắp bội chi, đầu tu nhung không để lạm phát quay trở lại, ổn định tỷ giá, ổn
định kinh tế vĩ mô, đảm bảo an toàn hệ thống và an sinh xã hội.
Trong vấn đề quản lý nợ công, việc NHNN giữ ổn định tỷ giá và thị truờng ngoại hối đã hạn chế sự gia tăng của quy mô nợ quốc gia bằng đồng ngoại tệ8. Nhu vậy, nỗ lực của NHNN trong việc vừa hạ mặt bằng lãi suất vừa ổn định tỷ giá nhu thời gian qua đã hỗ trợ tích cực cho CSTK thực hiện các nhiệm vụ NSNN và duy trì nợ công ở nguỡng an toàn. Bên cạnh đó, ổn định tỷ giá cũng giúp các doanh nghiệp chủ động hơn trong kế hoạch cũng nhu chiến luợc kinh doanh.
Sáu là trong bối cảnh thế giới và trong nuớc thay đổi nhanh chóng, đặt áp lực không nhỏ lên công tác điều hành chính sách tiền tệ - ngân hàng, đòi hỏi hoạt động truyền thông chính sách của NHNN cần đuợc tăng cuờng hơn nữa hiệu quả hoạt động,
thích ứng với tình hình mới cũng nhu đáp ứng yêu cầu và thách thức ngày càng tăng trong lĩnh vực thông tin tiền tệ - ngân hàng. Hoạt động truyền thông chính sách của Ngân
hàng NHà nuớc Việt Nam (NHNN) đã có nhiều đổi mới theo huớng chủ động, chuyên
nghiệp, hỗ trợ đắc lực vào hiệu quả điều hành chính sách tiền tệ và hoạt động ngân hàng.
Với những đổi mới về cơ chế, chính sách và tổ chức bộ máy hoạt động truyền thông, từ
năm 2013 đến nay, hoạt động truyền thông nói chung và truyền thông chính sách của NHNN có những chuyển biến toàn diện cả về chất và luợng. Các cơ chế, chính sách của
NHNN đuợc phổ biến kịp thời, có hệ thống và có kế hoạch rõ ràng hơn. Truyền thông
chính sách đã lan tỏa thông điệp của NHNN về kiên định mục tiêu vĩ mô, đảm bảo
8Theo Bản tin nợ công số 4 của Bộ Tài chính, ngày 20/6/2016, với quy mô nợ Chính phủ và nợ Chính phủ bảo lãnh nuớc ngoài hiện đạt khoảng 48 tỷ USD, cứ 1% tăng tỷ giá VND/USD thì nợ công quy ra nội tệ sẽ tăng thêm khoảng 1.000 tỷ đồng.
chính- ngân hàng cho phóng viên và đội ngũ làm truyền thông. Đặc biệt, các chương trình truyền hình hợp tác với Đài Truyền hình Việt Nam nhằm phổ biến và nâng cao kiến thức về tài chính - ngân hàng tập trung vào đối tượng trẻ em, học sinh, sinh viên đã thu hút được sự quan tâm rộng rãi của khán giả.
Đối tượng của truyền thông về chính sách trong lĩnh vực tiền tệ - ngân hàng được
mở rộng đến các đại biểu Quốc hội, các cơ quan của Chính phủ, báo chí, doanh nghiệp,
nhà đầu tư, các chuyên gia kinh tế, ... Thông tin về điều hành CSTT và hoạt động ngân
hàng thường xuyên được cập nhật và gửi tới các cơ quan của Quốc hội, các Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội, các chuyên gia kinh tế,.... NHNN cũng chủ
động cử
đại diện tham gia cung cấp thông tin tại các phiên họp báo Chính phủ thường kỳ;
tham
gia các chương trình đối thoại, diễn đàn, trả lời phỏng vấn các cơ quan truyền thông về
các vấn đề liên quan đến hoạt động ngân hàng được dư luận quan tâm.
Chất lượng, hiệu quả hoạt động và tính chuyên nghiệp được nâng cao rõ rệt theo hướng chuyên nghiệp, hiện đại, tăng cường tính chủ động và hiệu quả. Các cuộc họp giao ban báo chí ngành Ngân hàng với sự tham dự của đại diện lãnh đạo các đơn vị thuộc NHNN, các TCTD và cơ quan báo chí trong ngành được duy trì định kỳ nhằm thống nhất chủ trương, định hướng hoạt động truyền thông, đánh giá, phân tích những kết quả, hạn chế, đề ra các nhiệm vụ, giải pháp truyền thông trong toàn Ngành, hỗ trợ trong công tác truyền thông nhằm tạo sự đồng thuận về định hướng điều hành CSTT và hoạt động ngân hàng trong dư luận.
Mặc dù đạt được những kết quả đáng kể, nhưng hoạt động truyền thông của NHNN cũng bộc lộ một số hạn chế, như việc phản hồi các vấn đề dư luận quan tâm đôi lúc chưa thực sự kịp thời, chủ động; chưa có chiến lược dài hạn cho hoạt động truyền thông nên có lúc, có nơi việc xây dựng các kế hoạch truyền thông chưa thực