An sinh xã hội có 4 hợp phần cơ bản và các hợp phần nêu trên có mối quan hệ chặt chẽ với nhau và đều có ba thê chế quan trọng chỉ phối đó là thể chế về chính sách, thể chế về tài chính, thể chế về tổ chức bộ máy và đội ngũ cán bộ chuyên nghiệp. Tuỳ theo trình độ phát triển kinh tế - xã hội của từng
quốc gia mà các thể chế nêu trên phát triển và hoàn thiện ở mức độ khác nhau.
Thông thường các quốc gia phát triển cả ba thể chế này đều được hoàn thiện và phát triển ở trình độ cao, tuy vậy nó còn phụ thuộc vào việc các quốc gia áp dụng mô hình an sinh xã hội
nào và ảnh hưởng của trường phái lý thuyết về an sinh xã hội
nào. Trong bối cảnh hội nhập quốc tế và toàn cầu hoá các mô hình an sinh xã hội ở nhiều quốc gia đều chịu sự chỉ phối của nhiều mô hình khác nhau bên cạnh một mô hình chủ đạo.
(i) Thé thé vé chính sách
Thể chế chính sách là trụ cột đầu tiên của các chính sách
an sinh xã hội; nội dung cơ bản của thể chế này là xác định đối
tượng tham gia, đối tượng điều chỉnh với những tiêu chí, điều
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LAO ĐỘNG - XÃ HỘI 127
kiện cụ thể và cơ chế xác định đối tượng theo một quy trình thống nhất; xác định các chính sách và các chế độ hưởng thụ và những điều kiện ràng buộc, thông thường đối tượng hưởng thụ phải có những điều kiện ràng buộc nhất định về trách nhiệm
đóng góp, trách nhiệm cam kết thực hiện; Thể chế chính sách
còn xác định trách nhiệm của các Bộ ngành, địa phương trong
việc thực hiện chính sách, chế độ đề ra.
Thể chế chính sách là một trong ba nhóm thể chế quan trọng, thể chế này được hình thành xuất phát từ nhu cầu thực tế của các thành viên trong xã hội cần được bảo vệ trước các nguy cơ bị rủi ro mà họ không tự bảo vệ được. Lúc đầu sự trợ giúp diễn ra trong phạm vi gia đình, các cá nhân, đòng họ, các tô chức
tôn giáo như nhà chùa, nhà thờ; nhưng khi nhu cầu bảo vệ của
các thành viên trong xã hội ngày một lớn hơn cả về quy mô và tần suất xuất hiện; các gia đình, dòng họ, các tổ chức tôn giáo
không thể đáp ứng được những nhu cầu đó ở quy mô lớn vả nó
đòi hỏi Nhà nước phải can thiệp bằng các chính sách chương
trình cụ thé, tir dé hình thành hệ thống chính sách an sinh xã hội.
Lúc đầu các chính sách an sinh xã hội ở các nước phương Đông tập trung vào trợ giúp xã hội và phúc lợi xã hội; nhưng do ảnh hưởng của các nước phương Tây và do sản xuất công nghiệp tác động mạnh nên chính sách bảo hiểm xã hội ở các nước phương Đông cũng phát triển mạnh mẽ theo và đồng bộ hơn.
Cơ chế để tham gia các loại hình bảo hiểm mà các quốc gia thường áp dụng là bắt buộc hoặc tự nguyện, tuy nhiên cũng
128 TRƯỜNG ĐẠI HỌC LAO ĐỘNG - XÃ HỘI
có cơ chế tự nguyện nhưng có sự hỗ trợ của Nhà nước, ví đụ như
Thái Lan, thực hiện lộ trình bảo hiểm y tế toàn dân; người dân mua bảo hiểm y tế chỉ phải đóng góp 50% chỉ phí, còn 50% đo Nhà nước hỗ trợ. Cũng có quốc gia áp dụng cơ chế bao cấp miễn ~
phí hoàn toàn các dịch vụ khám chữa bệnh ở các cơ sở y tế công
như Thuy Điển và Việt Nam trước thời kỳ đổi mới. Mỗi một cơ
chế cụ thể đều có ưu điểm và nhược điểm riêng, việc vận dụng cơ chế nào là tuỳ thuộc vào điều kiện kinh tế - xã hội và truyền
thông văn hoá của từng quốc gia.
Các chính sách được hình thành từng bước, không phải ngay một lúc bao phủ được tất cả các đối tượng có nhu cầu và không phải tất cả các thành viên trong xã hội đều có cơ hội ngang nhau trong việc tham gia các chính sách an sinh xã hội.
Việc tham gia vào các chính sách an sinh xã hội còn là quyền lợi của các thành viên trong xã hội, điều này thê hiện phương pháp tiếp cận dựa vào quyển con người trong việc xây dựng và phát triển các chính sách an sinh xã hội như quyền tham gia các loại hình bảo hiểm, quyền được hưởng sự trợ giúp từ cộng đồng cho dù sự trợ giúp đó có điều kiện ràng buộc hay không có điều kiện
ràng buộc. s
Thông thường lộ trình để thực hiện các mô hình. an sinh toản dân của các nước phải kéo dài trong nhiều năm, có nước
kéo dài hàng thế kỷ, có nhanh cũng phải vài chục năm. Ví dụ
như Pháp, Đức khoảng 70 năm, Thuy Điển trêm 100 năm; Nhật Bản khoảng 60 năm; Các nước đang phát triển như Việt Nam thời gian có thể còn đài hơn; do hoàn cảnh đất nước còn nghèo
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LAO ĐỘNG - XÃ HỘI 129
và người dân chưa có điều kiện để tham các loại hình bảo hiểm tuổi già, bảo hiểm hưu trí, bảo hiểm y tế, mặc đù họ có cơ hội
tham gia các loại hình bảo hiểm này theo cơ chế tự nguyện.
(ii) Thé chế về tài chính
Thể chế tài chính là trụ cột quan trọng của các chính sách an sinh xã hội; Nội dung cơ bản của thế chế nảy là cần xác định cơ chế tạo nguồn tài chính phù hợp cho từng loại chính sách, từng nhóm đối tượng (đóng góp của những người tham gia, của người sử dụng lao động, của Nhà nước). Tiếp đến là cơ chế thu và chỉ, sao cho thu cân đối với chỉ và bảo đảm thu chỉ tương đương và bảo đảm chất lượng cung cấp dịch vụ, ví dụ như thu bảo hiểm y tế và chỉ khám chữa bệnh, thu phí bảo hiểm hưu trí với chỉ bảo hiểm y tế bảo đảm mức sống trung bình của cộng đồng dân cư hay mức sống trên mức sống tối thiểu. Cơ chế quản lý, sử dụng nguồn tài chính sao cho hiệu quả, bảo đảm an toàn nguồn quỹ, trong điều kiện thuận lợi quỹ bảo hiểm hưu trí còn được đầu tư vào các lĩnh
vực sinh lợi tốt nhất để tăng thêm khả năng chỉ trả của quỹ và bảo
đảm mức chi tương đương với mức đóng, ngoài ra còn phải tính đến chi phí quản lý. Tuy nhiên, cơ chế tài chính của các hợp phần của an sinh xã hội cũng không hoàn toàn giống nhau; các loại hinh bảo hiểm có thể áp dụng cơ chế có đóng góp (dù là ít hay tương đương với mức hưởng) thì có hưởng thụ, nhưng cũng có hợp phần của hệ thống an sinh xã hội nguồn tài chính hoàn toàn do Ngân sách Nhà nước cung cấp như trợ cấp xã hội, trợ cấp đặc biệt. Phí quản lý cũng là một nội dung quan trọng của thể chế tài chính,
nhất là phí quản lý cho bộ máy quản lý bảo hiểm xã hội, bảo hiểm
130 TRƯỜNG ĐẠI HỌC LAO ĐỘNG - XÃ HỘI
y tế, phí quản lý chi trả đối tượng là người có công và các đối:
tượng bảo trợ xã hội; Hiện tại Việt Nam chưa thiết kế phí quản lý . chi trợ cấp cho các đối tượng bảo trợ xã hội, còn các chi trả khác đều có phí quản lý hay phí chỉ trả.
Tính bền vững về tài chính là một trong các nguyên tắc quan trọng của các chính sách an sinh xã hội, do vậy việc thiết
kế thể chế về tài chính cho từng hợp phần, từng chính sách đều
phải được tính toán cân nhắc sao cho phù hợp với thu và chỉ hoặc phù hợp với khả năng chịu đựng của ngân sách nhà nước,
với tình hình phát triển kinh tế của đất nước.
Theo cơ chế hiện hành của Việt Nam, thể chế tài chính của an sinh xã hội chia làm hai nhóm chính: Một là những người tham gia vào các chính sách trợ giúp xã hội không bắt buộc phải
đóng góp về tài chính nhưng vẫn được trợ giúp như trợ cấp xã
hội, bảo hiểm y tế cho người nghèo hoặc không phải đóng góp về tài chính nhưng phải có đóng góp về công sức, xương máu cho tổ quốc trong thời kỳ đấu tranh giải phóng dân tộc, bảo vệ tổ quốc mới được hưởng trợ cấp đặc biệt như thương bình, bệnh binh và những người có công với nước. Hai là những người tham gia các loại hình bảo hiểm phải có sự đóng góp nhất định
về tài chính mới được hưởng chế độ như bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế, bảo hiểm thất nghiệp.
(ii) Thể thế về tổ chức bộ máy và cán bộ
Đây là trụ cột thứ ba có vai trò quyết định trong việc tổ chức thực hiện các chính sách an sinh xã hội; cho dù chính sách
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LAO ĐỘNG - XÃ HỘI 131
có tốt đến mấy đi chăng nữa nhưng tổ chức thực hiện không tốt
thì chính sách sẽ không vào cuộc sống, người dân vẫn không có
cơ hội để tham gia vào các loại hình bảo hiểm và các chính sách
trợ giúp. Do vậy, việc thiết lập hệ thống tô chức quản lý với đội
ngũ cán bộ chuyên nghiệp để thực hiện các chính sách của hệ thống an sinh xã hội, phải đáp ứng được nhu cầu của quản lý theo hướng phải bao phủ được tất cả các đối tượng có nhu cầu thực sự, cho dù đó là các chính sách bảo hiểm hay chính sách trợ giup. vé nguyén tắc có thể thiết lập hệ thống tổ chức độc lập cho từng hợp phần nhưng cũng có thể sử đụng bộ máy chính quyền hiện có để thực hiện, tuỳ điều kiện cụ thể của các quốc gia. Thể
chế chính sách mang tính phổ cập thì chỉ phí quản lý ít và bộ
máy quản lý gọn nhẹ và ngược lại thể chế chính sách phức tạp thì chỉ phi quản lý tốn kém hơn. _'
—_ Hệ thống tổ chức, bộ máy thường được thiết lập để quản lý hoạt động của từng hợp phần và được chia theo 4 cấp từ trung Ương đến tỉnh, huyện và xã. Hệ thống tổ chức này chịu sự chỉ phối theo ngành dọc và cả sự chi phối theo vùng lãnh thé. Tay theo co ché hinh thanh nguồn của từng hợp phần và cơ chế quản lý ma vai tro chi phối theo ngành dọc hoặc theo vùng lãnh thổ chiếm vị trí chủ đạo. Ví dụ bảo hiểm y tế thời kỳ đầu đổi mới ở nước ta bị chỉ phối theo ving lãnh thổ, nhưng nó tỏ ra bất hợp lý trong việc cân đối điều hòa về nguồn lực vì có tỉnh thiếu nguồn, nhưng có tỉnh lại thừa nguồn nhưng không điều tiết cho nhau được. Sau đó nước ta phải sửa đổi cơ chế quản lý để áp dụng mô
hình chỉ phối theo ngành dọc. Về bảo hiểm xã hội thì luôn luôn
132 TRƯỜNG ĐẠI HỌC LAO ĐỘNG - XÃ HỘI
áp dụng cơ chế quản lý theo ngành dọc, từ khi có chính sách bảo hiểm xã hội tới nay; còn các hợp phần khác như trợ cấp đặc biệt, trợ giúp xã hội thì chỉ phối theo vùng lãnh thổ (cấp tỉnh, cấp huyện) lại giữ vị trí quan trọng. Vì ngân sách trung Ương cân đối cho các địa phương để bảo đảm đủ nguồn chỉ cho trợ giup đặc biệt và trợ giúp xã hội;
(iv) Mối quan hệ giữa ba thể chế: Tuy ba loại thể chế này vận hành theo cơ chế riêng, quy định riêng nhưng lại có mối quan hệ gắn bó với nhau bảo đảm tính bền vững của hệ thống an sinh xã hội. Thậm chí cùng một loại thể chế nhưng cơ chế hoạt động, cách thức vận hành cũng khác nhau đặc
biệt là thể chế về tài chính, có thể chế tài chính vận hành theo
cơ chế có đóng góp có hưởng "pay as yow go", mức hưởng phụ thuộc vào mức đóng góp như bảo hiểm xã hội, hoặc cơ
chế “số đông bù số it" nhu bao hiểm y tế, bảo hiểm thất
nghiệp; nhưng cũng có dạng thể chế có:hưởng nhưng không có đóng góp, mức hưởng không phụ thuộc vào mức đóng góp mà chỉ phụ thuộc vào thu nhập, nhu cầu cần được bảo vệ như trợ giúp xã hội, trợ cấp tuổi già...
Trong ba thể chế (trụ cột) nêu trên thì thể chế nào cũng có vai trò quan trọng và có mối quan hệ biện chứng với nhau, phụ
thuộc lẫn nhau va chi phối lẫn nhau, tạo cho nhau sự phát triển
ổn định và bền vững. Ví như có thể chế tài chính tốt, nhưng tổ
chức thực hiện không tốt thì nguồn thu cũng không bảo đảm.
Thẻ chế chính sách với mục đích tốt song lại phụ thuộc vào thé
chế tài chính và tô chức thực hiện; Ngược lại thé chế chính sách
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LAO ĐỘNG - XÃ HỘI 133
không hợp lý sẽ không thu hút được đối tượng tham gia nhất là
bảo hiểm xã hội, bảo hiểm y tế, bảo hiểm thất nghiệp.
Tóm lại ba thể chế đều có vai trò quan trọng, nhưng thê chế về tài chính được coi là quan trọng nhất để bảo đảm tính bền vững của hệ thống an sinh xã hội.
2.5. Các nguyên tắc cơ bản của an sinh xã hội
Sự phát triển của hệ thống an sinh xã hội phải hướng tới sự ôn định xã hội, thông qua sự ôn định xã hội dé góp phần thúc đây tăng trưởng kinh tế. Quá trình phát triển xã hội với những quy luật vốn có của nó; theo quy luật phát triển không đồng đều, có người tạo được cơ hội vươn lên thành đạt trong cuộc sống, có người không may mắn gặp nhiều thiệt thòi trong cuộc sống và trong xã hội luôn luôn tồn tại một bộ phận thành viên xã hội rơi vào cảnh “rủi ro” bị suy giảm về kinh tế hoặc không còn khả năng về kinh tế để tự bảo đảm cuộc sống. Nhà nước, xã hội, cộng đồng và gia đình cũng như từng thành viện trong xã hội phải chia sẻ trách nhiệm với họ. Sự chia sẻ này như một quy luật tất yếu để duy tri su ton tại và phát triển của xã hội loài người, vì con người sống phải có đồng loại. Con người không thể tồn tại độc lập ngoài đồng loại của chính mình, thậm chí sự rủi ro của người này lại là
sự thành công của người khác, sự chia sẻ trách nhiệm xã hội
không những để giảm thiểu rủi ro cho các thành viên xã hội khi họ
gặp rủi ro mà cũng chính là dé duy trì sự đồng thuận xã hội.
Mặt khác, một xã hội phát triển phải là một xã hội dân ,
chủ, công bằng, văn minh, một xã hội vì hạnh phúc của con
134 TRƯỜNG ĐẠI HỌC LAO ĐỘNG - XÃ HỘI
người, lấy con người làm mục tiêu, là động lực cho sự phát triển;
như vậy, xã hội càng phát triển, cuộc sống của con người càng được cải thiện, càng bớt rủi ro và nếu có gặp rủi ro thì vẫn bảo đảm được cuộc sống và cũng dễ dàng vượt qua rủi ro với sự trợ giúp của Nhà nước, xã hội, cộng đồng và gia đình.
Đề bảo đảm định hướng nêu trên, việc phát triên an sinh xã hội phải đảm bảo các nguyên tac co ban sau đây:
Nguyên tắc thứ nhất: Hướng tới " bao phủ" mọi thành viên xã hội để bảo vệ an toàn cuộc sống cho họ khi có những biến cố rủi ro xảy ra làm suy giảm về kinh tế hoặc làm mắt khả năng bảo đảm về kinh tế. Vì rằng, về mặt lý thuyết cũng như thực tiễn, mọi thành viên trong xã hội đều có nguy cơ phải đối
phó với rủi ro, chỉ có điều mức độ rủi ro ở từng người có thể
khác nhau mà thôi, nếu không tham gia vào một hình thức nào đó của các chính sách an sinh xã hội thì nguy cơ rủi ro càng cao.
Tuy nhiên, việc hướng tới bao phủ tất cả thành viên xã hội không phải chỉ bằng một lưới an sinh xã hội nào đó mà phải
bằng cá một hệ thống lưới an sinh khác nhau và cũng không phải
lúc nào các thành viên xã hội cũng dùng đến những tắm lưới đó.
Do vậy, cần thiết lập hệ thống tiêu chí xác định đối tượng tham
gia vào các hợp phần của hệ thống an sinh xã hội phù hợp và mỗi loại đối tượng có quyền lợi và trách nhiệm khác nhau.
Nguyên tắc thứ hai: Bất cứ một chính sách an sinh xã hội nào hay một hợp phần nào đó của hệ thông an sinh xã hội cũng phải bảo đâm tính bên vững về tài chính. (nguồn thu/nguồn hình
TRƯỜNG ĐẠI HỌC LAO ĐỘNG - XÃ HỘI 135