CHƯƠNG 1. CƠ SỞ LÝ LUẬN, THỰC TIỄN VỀ THỰC THI CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN DU LỊCH
1.2. Những vấn đề chung về thực thi chính sách phát triển du lịch
1.2.1. Chính sách công và thực thi chính sách công
1.2.1.1. Những vấn đề chung về chính sách công
Trải qua tiến trình của lịch sử nhân loại, những quan tâm đến chính sách công xuất hiện lần đầu tiên gắn liền với sự ra đời của nền dân chủ Hy Lạp, nhƣng khoa học chính sách chỉ mới nổi lên từ giữa thế kỷ thứ XIX.
“Chính sách là một thuật ngữ đƣợc sử dụng phổ biến trong các tài liệu, trên các phương tiện truyền thông và trong đời sống xã hội. Tuy nhiên, đây cũng là thuật ngữ khó có thể định nghĩa một cách cụ thể và rõ ràng. Theo từ điển tiếng Anh (Oxford English Dictionary): “Chính sách” là “một đường lối hành động đƣợc thông qua và theo đuổi bởi chính quyền, đảng, nhà cai trị, chính khách…”.
Cụm từ “Chính sách” khi gắn với vai trò, chức năng của “khu vực công” đƣợc gọi là chính sách công. Theo từ điển Bách khoa Việt Nam:
“Chính sách là những chuẩn tắc cụ thể để thực hiện đường lối, nhiệm vụ.
Chính sách đƣợc thực hiện trong một thời gian nhất định, trên những lĩnh vực cụ thể nào đó. Bản chất, nội dung và phương hướng của chính sách tùy thuộc vào tính chất của đường lối, nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hóa…” [6]. Theo định nghĩa này thì mục đích của chính sách công là thúc đẩy xã hội phát triển theo định hướng chứ không đơn giản dừng lại ở việc giải quyết vấn đề công.
Nói cách khác chính sách công là công cụ để thực hiện mục tiêu chính trị của nhà nước.
Theo PGS.TS Nguyễn Hữu Hải: “Chính sách công là kết quả ý chí chính trị của nhà nước được thể hiện bằng một tập hợp các quyết định có liên quan với nhau, bao hàm trong đó định hướng mục tiêu và cách thức giải quyết những vấn đề công trong xã hội” [8].
Thực ra, tùy theo quan niệm của mỗi tác giả mà các định nghĩa đƣa ra nhấn mạnh vào đặc trƣng này hay đặc trƣng khác của chính sách công.
Những đặc trƣng này phản ánh chính sách công từ các góc độ khác nhau, song chúng đều hàm chứa những nét đặc thù thể hiện bản chất của chính sách công, bao gồm:
Một là, chủ thể ban hành chính sách công là Nhà nước. Nếu chủ thể ban hành các “Chính sách tƣ” có thể là các tổ chức tƣ nhân, các đoàn thể chính trị- xã hội, cũng như các cơ quan trong bộ máy nhà nước để điều tiết hoạt động trong phạm vi tổ chức, đoàn thể hay cơ quan riêng biệt đó thì chủ thể ban hành chính sách công chỉ có thể là các cơ quan trong bộ máy nhà nước. Vấn đề ở đây là các cơ quan trong bộ máy nhà nước vừa là chủ thể ban hành chính sách công, vừa là chủ thể ban hành “chính sách tƣ”. Sự khác biệt là ở chỗ các "chính sách tư" do các cơ quan nhà nước ban hành là
nhằm giải quyết những vấn đề thuộc về nội bộ cơ quan đó, không có hiệu lực thi hành bên ngoài phạm vi cơ quan.
Hai là, các quyết định này là những quyết định hành động, có nghĩa là chúng bao gồm cả những hành vi thực tiễn. Chính sách công không chỉ thể hiện dự định của nhà hoạch định chính sách về một vấn đề nào đó, mà còn bao gồm những hành vi thực hiện các dự định nói trên. Chính sách công trước hết thể hiện dự định của các nhà hoạch định chính sách nhằm làm thay đổi hoặc duy trì một hiện trạng nào đó. Song, nếu chính sách chỉ là những dự định, dù đƣợc ghi thành văn bản thì nó vẫn chƣa phải là một chính sách.
Chính sách công cần phải bao gồm các hành vi thực hiện những dự định nói trên và đƣa lại những kết quả thực tế.
Ba là, chính sách công tập trung giải quyết một vấn đề đang đặt ra trong đời sống kinh tế - xã hội theo những mục tiêu xác định. Chính sách công là một quá trình hành động nhằm giải quyết một vấn đề nhất định. Khác với các loại công cụ quản lý khác như chiến lược, kế hoạch của Nhà nước là những chương trình hành động tổng quát bao quát một hoặc nhiều lĩnh vực kinh tế - xã hội, đặc điểm của chính sách công là chúng đƣợc đề ra và đƣợc thực hiện nhằm giải quyết một hoặc một số vấn đề liên quan lẫn nhau đang đặt ra trong đời sống xã hội. Chính sách công chỉ xuất hiện trước khi đó đã tồn tại hoặc có nguy cơ chắc chắn một vấn đề cần giải quyết.
Bốn là, chính sách công gồm nhiều quyết định có liên quan lẫn nhau.
Các quyết định này có thể bao gồm cả luật, các quyết định dưới luật, thậm chí cả những tư tưởng của các nhà lãnh đạo thể hiện trong lời nói và hành động của họ. Song, chính sách không đồng nghĩa với một đạo luật riêng biệt hay một văn bản nào đó. Chính sách là một chuỗi hay một loạt các quyết định cùng hướng vào việc giải quyết một vấn đề chính sách, do một hay nhiều cấp khác nhau trong bộ máy nhà nước ban hành và thực thi trong một thời gian dài. Một chính sách có thể đƣợc thể chế hóa thành các văn bản pháp luật
pháp lý cho việc thực thi, song nó còn bao gồm những phương án hành động không mang tính bắt buộc, mà có tính định hướng, kích thích phát triển.
Tóm lại, chính sách công là tập hợp các quyết định quản lý do các chủ thể khác nhau trong bộ máy nhà nước ban hành để giải quyết các vấn đề công nhằm thúc đẩy xã hội phát triển theo định hướng.
Vai trò của chính sách công:
- Chính sách công định hướng cho các chủ thể trong xã hội.
- Chính sách công tạo động lực cho các chủ thể trong xã hội.
- Chính sách công điều chỉnh các hoạt động trong nền kinh tế thị trường.
- Chính sách công phân phối nguồn lực cho quá trình phát triển.
- Chính sách công tạo lập môi trường thích hợp cho các chủ thể tham gia hoạt động kinh tế - xã hội.
- Chính sách công hỗ trợ các chủ thể vận động phát triển theo định hướng.
- Chính sách công làm cơ sở cho sự phối hợp hoạt động của các chủ thể trong xã hội.
1.2.1.2. Thực thi chính sách công
Chu trình chính sách công được hiểu là quá trình luân chuyển các bước từ khởi sự chính sách đến khi xác định đƣợc hiệu quả của chính sách trong đời sống xã hội. Chu trình chính sách công bao gồm 5 bước: Tìm kiếm vấn đề chính sách công; Hoạch định chính sách công; Tổ chức thực thi (thực hiện) chính sách công; Đánh giá chính sách công; Phân tích chính sách công.
Thực hiện chính sách công là một khâu trong chu trình chính sách công. Tổ chức thực hiện chính sách công là toàn bộ quá trình hoạt động của các chủ thể theo các cách thức khác nhau nhằm hiện thực hóa nội dung chính sách công một cách hiệu quả.
Để tổ chức điều hành có hiệu quả công tác thực hiện chính sách công, cán bộ, công chức nhà nước cần phải thực hiện nhiều nội dung quản lý khác nhau, nhưng trước tiên cần tuân thủ các bước thực thi cơ bản sau:
- Xây dựng kế hoạch triển khai thực hiện chính sách công: Kế hoạch triển khai thực thi chính sách được xây dựng trước khi đưa chính sách vào cuộc sống. Các cơ quan triển khai thực thi chính sách từ TW đến địa phương đều phải xây dựng kế hoạch, chương trình thực hiện. Kế hoạch triển khai thực thi chính sách bao gồm những nội dung cơ bản sau: Kế hoạch về tổ chức, điều hành; Kế hoạch cung cấp các nguồn vật lực; Kế hoạch thời gian triển khai thực hiện; Kế hoạch kiểm tra, đôn đốc thực thi chính sách và Dự kiến những nội quy, quy chế về tổ chức, về trách nhiệm, nhiệm vụ, quyền hạn của cán bộ, công chức và các cơ quan nhà nước tham gia tổ chức, điều hành chính sách...
- Phổ biến, tuyên truyền chính sách công: Đây là một hoạt động quan trọng, có ý nghĩa lớn đối với cơ quan nhà nước và các đối tượng thực thi chính sách. Phổ biến, tuyên truyền tốt chính sách giúp cho các đối tƣợng chính sách và mọi người dân tham gia thực thi hiểu rõ về chính sách qua đó giúp việc thƣc hiện chính sách đƣợc dễ dàng, đem lại hiệu quả cao và đạt đƣợc mục tiêu đề ra.
- Phân công, phối hợp thực hiện chính sách công: Muốn tổ chức thực thi chính sách có hiệu quả phải tiến hành phân công, phối hợp giữa các cơ quan quản lý ngành, các cấp chính quuyền địa phương, các yếu tố tham gia thực thi chính sách và các quá trình ảnh hưởng đến thực hiện mục tiêu chính sách. Hoạt động phân công, phối hợp cần đƣợc thực hiện theo tiến trình, có kế hoạch một cách chủ động, sáng tạo để duy trì chính sách đƣợc ổn địn, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả chính sách.
- Duy trì chính sách công: Đây là những hoạt động nhằm đảm bảo cho chính sách tồn tại được và phát huy tác dụng trong môi trường thực tế. Muốn vậy phải có sự đồng thuận, hợp lực của cả tổ chức, người thực thi và môi
trường tồn tại. Những hoạt động đồng bộ sẽ góp phần tích cực và việc duy trì chính sách trong đời sống xã hội.
- Điều chỉnh chính sách: Sự điều chỉnh chính sách đƣợc thực hiện bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền để cho chính sách ngày càng phù hợp với yêu cầu quản lý và tình hình thực tế. Theo quy định, cơ quan nào ban hành chính sách thì đƣợc quyền điều chỉnh bổ sung chính sách, nhƣng trên thực tế việc điều chỉnh các biện pháp, cơ chế, chính sách diễn ra rất năng động, linh hoạt, vì thế cơ quan nhà nước các ngành, các cấp chủ động điều chỉnh biện pháp, cơ chế chính sách để thực hiện có hiệu quả chính sách, miễn là không làm thay đổi mục tiêu chính sách.
- Theo dõi, kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện chính sách công:Các điều kiện về chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội và môi trường ở các vùng, địa phương không giống nhau, cũng như trình độ, năng lực tổ chức và điều hành của cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nước không đồng đều, do vậy các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải tiến hành theo dõi kiểm tra, đôn đốc việc thực thi chính sách. Qua kiểm tra, theo dõi sát sao tình hình tổ chức thực thi chính sách vừa kịp thời bổ sung, hoàn thiện chính sách, vừa chấn chỉnh công tác tổ chức, thực thi chính sách, giúp cho việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả thực hiện mục tiêu chính sách.
- Đánh giá, tổng kết, rút kinh nghiệm: đƣợc hiểu là quá trình xem xét, kết luận về chỉ đạo, điều hành và chấp hành chính sách của các đối tƣợng thực thi chính sách.Đối tƣợng đƣợc xem xét, đánh giá tổng kết về chỉ đạo điều hành thực thi chính sách là cơ quan nhà nước từ TW đến cơ sở. Ngoài ra còn xem xét cả vai trò , chức năng của các tổ chức chính tri, chính trị-xã hội và xã hội trong việc tham gia thực thi chính sách. Bên cạnh việc tổng kết đánh giá kết quả, chỉ đạo điều hành của các cơ quan nhà nước chúng ta còn xem xét đánh giá việc thực thi của các đối tƣợng tham gia trực tiếp và chính sách [7].