CHƯƠNG 3: PHÂN TÍCH TÍNH BỀN VỮNG CỦA NGÂN SÁCH ĐÀ NẴNG HIỆN TẠI VÀ XU HƯỚNG TƯƠNG LAI
3.2. Đánh giá tính bền vững của ngân sách Đà Nẵng
3.2.1. Khả năng thực hiện các nghĩa vụ tài chính hiện tại
Mô hình tài chính công đã phản ánh đúng chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Đà Nẵng với chính sách ưu tiên đầu tư hạ tầng giao thông, quy hoạch chỉnh trang đô thị. Thu NSNN trên địa bàn có tốc độ tăng trưởng nhanh, tổng thu trong giai đoạn 2002-2012 đạt trên 87.000 tỷ đồng, tốc độ tăng thu bình quân hằng năm cao hơn nhiều so với tốc độ tăng GDP bình quân của Đà Nẵng. Thu từ thuế và phí đạt 15%/năm với tổng thu từ 2002 – 2011 khoảng 20.266 tỷ đồng, chiếm 54% tổng thu nội địa. Đây là tỷ lệ còn thấp so với tiêu chí bền vững của ngân sách, ước tính nguồn thu thuế từ giá trị gia tăng do sản xuất kinh doanh mang lại phải chiếm tỷ trọng từ 70 – 80% tổng thu
tổng thu nội địa, với tổng thu là 28.276 tỷ đồng trong giai đoạn 2002-2012 (tốc độ tăng thu bình quân là gần 27%/năm).
Chi ngân sách thành phố trong giai đoạn 2002-2012 đạt 75.291 tỷ đồng, tốc độ tăng chi bình quân là 24,7%/năm. Cơ cấu chi cho đầu tư phát triển và chi thường xuyên, cơ bản đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội của thành phố. Do ưu tiên mục tiêu đầu tư cơ sở hạ tầng nền đã tập trung khai thác nguồn thu từ đất để đầu tư lại hạ tầng đô thị.
Khối lượng lớn ngân sách đã được dành cho đầu tư phát triển đạt 40.329 tỷ đồng, chiếm trên 65% tổng chi ngân sách hằng năm. Việc đầu tư hạ tầng với tỷ trọng ngân sách lớn đã góp phần cho tăng trưởng GDP cao của thành phố trong giai đoạn 2002 – 2012 (Võ Duy Khương, 2013).
Nhìn chung, nguồn thu kể từ khi tách tỉnh đến nay luôn đáp ứng được nhu cầu chi tiêu của Đà Nẵng. Tuy nhiên, hạn chế lớn của nền kinh tế thành phố, đó là tốc độ phát triển sản xuất kinh doanh chậm hơn tốc độ phát triển từ thị trường bất động sản và khai thác tài nguyên (chủ yếu là đất). Nhìn vào cơ cấu nguồn thu theo sắc thuế, loại hình doanh nghiệp và các hoạt động kinh tế cho thấy một bức tranh với nhiều điểm tương phản của ngân sách Đà Nẵng.
3.2.1.1. Nguồn thu phân chia theo sắc thuế
Trong hơn một thập niên qua, cơ cấu thu ngân sách của Đà Nẵng vẫn không có sự thay đổi rõ rệt về tỷ trọng. Nguồn thu đặc biệt chiếm khoảng 60%. Riêng năm 2012 nguồn thu đặc biệt chỉ còn 38% do nguồn thu từ tiền sử dụng đất sụt giảm nghiêm trọng.
Bảng 3.4: Cơ cấu thu ngân sách giai đoạn 2003 – 2012
Đơn vị: tỷ đồng Chỉ tiêu 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
I Tổng thu 2601 3974 4187 4485 7147 8238 6702 10454 12014 10742 1 Thu thường xuyên 166 727 814 1328 873 508 469 631 661 2538 2 Thu phân chia 764 942 1179 1363 1524 2016 2375 3448 4082 4136 3 Thu đặc biệt 1670 2304 2193 1833 4749 5713 3857 6373 7670 4066 II Cơ cấu 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
1 Thu thường xuyên 6% 18% 19% 30% 12% 6% 7% 6% 6% 24%
2 Thu phân chia 29% 24% 28% 29% 21% 25% 35% 33% 34% 38%
3 Thu đặc biệt 65% 58% 53% 41% 67% 69% 58% 61% 60% 38%
Nguồn: Sở tài chính, Cục thuế Tp Đà Nẵng, quyết toán thu NSNN năm 2003 – 2012
Các khoản thu được phân chia đem lại bền vững cho ngân sách. Thu thường xuyên là một dạng thu nhập bền vững trong khi thu đặc biệt là loại thu nhập bất thường do đó không bền vững (Rosengard và đtg, 2006). Một tín hiệu khá tốt cho Đà Nẵng khi nguồn thu đặc biệt giảm sút thì các khoản thu có tính bền vững lại tăng lên cả số tuyệt đối lẫn tỷ trọng của nó trong nguồn thu. Khoản thu phân chia chiếm tỷ trọng 38% cao nhất trong 10 năm qua.
Khoản thu thường xuyên cũng tăng từ 6% năm 2011 lên 24% trong năm 2012.
Các khoản thu được phân chia là khoản thu có tính bền vững, cơ sở thuế rộng và có tính ổn định cao. Khoản thu này bao gồm thuế giá trị gia tăng, thuế TNCN, thuế TNDN, và các khoản thu được phân chia khác. Nhìn vào bảng ta thấy, khoản thu này phụ thuộc rất nhiều vào thuế gián thu, đặc biệt là VAT chiếm tỷ trọng hơn 50%. Nguồn thu từ thuế TNDN cũng luôn ổn định trên 20%.
Bảng 3.5: Cơ cấu các khoản thu phân chia (%)
TT Chỉ tiêu 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Cơ cấu 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
1 Thuế TNCN 2% 2% 3% 2% 4% 6% 10% 13% 13% 13%
2 Thuế TNDN 28% 20% 18% 19% 19% 22% 14% 23% 23% 22%
3 Thuế TTĐB 15% 15% 13% 10% 9% 7% 7% 6% 5% 7%
4 Thuế VAT 42% 51% 59% 60% 61% 57% 58% 51% 50% 50%
5 Các khoản được phân chia khác
13% 12% 7% 9% 7% 8% 11% 7% 9% 8%
Nguồn: Sở tài chính, Cục thuế Tp Đà Nẵng, quyết toán thu NSNN năm 2003 – 2012
Tốc độ tăng bình quân của thuế giá trị gia tăng là 11,83% năm. Đây là khoản thu có tính bền vững nhưng có xu hướng giảm dần trong cơ cấu các khoản thu phân chia từ 61% năm 2008 đến những năm 2010 – 2012 chỉ còn 50%. Thuế thu nhập doanh nghiệp cũng có xu hướng tăng trưởng tốt và ổn định trong giai đoạn 2010 – 2012, đây là giai đoạn thực sự khó khăn cho nền kinh tế cả nước nói chung và kinh tế Đà Nẵng nói riêng. Thuế Thu nhập doanh nghiệp từ mức một con số suốt giai đoạn 2003 – 2008, đã tăng trưởng trên hai con số và ổn định với tỷ lệ 13% năm giai đoạn 2010 – 2012. Độ nổi của số thu so với nền kinh tế hay còn gọi là tính dễ tăng, nguồn thu được phân chia có độ nổi cao hơn so với các nguồn thu khác. Bởi vì cơ sở thuế sẽ được mở rộng khi kinh tế tăng trưởng, các hoạt động sản xuất kinh doanh, đầu tư và tiêu dùng của các tổ chức và cá nhân đều tăng lên, số thu thuế cũng sẽ tăng lên từ sự tăng trưởng kinh tế.
Nhìn vào bảng 3.4, ta thấy các khoản thu được phân chia được hình thành từ thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế thu nhập cá nhân… là những khoản thu từ người dân và doanh nghiệp đóng góp vào ngân sách tăng liên tục với mức tăng trưởng bình quân 21,8% trong suốt giai đoạn 2003 – 2012. Như vậy tính bền vững và mức độ ổn định của khoản thu phân chia trong cơ cấu thu NSNN là rất tốt cho ngân sách Đà Nẵng. Đối với khoản thu thường xuyên bao gồm các loại: lệ phí trước bạ và môn bài, phí và lệ phí, nguồn thu về đất và bất động sản, thu xổ số…
Bảng 3.6: Cơ cấu các khoản thu thường xuyên (%)
TT Chỉ tiêu 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Cơ cấu thu 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
1 Lệ phí trước bạ môn bài
39 10 9 6 17 35 50 63 59 11
2 Phí và lệ phí 25 8 8 7 12 24 26 18 26 6
3 Đất và BĐS 36 10 9 6 71 41 16 15 11 6
4 Vay và thu khác 72 74 81 - - 8 4 4 77
Nguồn: Sở Tài chính, Cục thuế Tp Đà Nẵng
Thu thường xuyên cũng là một dạng thu nhập bền vững, đặc biệt là khoản thu từ thuế tài sản nhưng thu về lệ phí trước bạ và môn bài là khoản thu không bền vững. Nguồn thu từ lệ phí trước bạ và môn bài tăng trưởng không ổn định, có năm chiếm tỷ trọng 63% như năm 2010 nhưng đến 2012 chỉ còn 11%. Nguồn thu về đất và bất động sản là khoản thu có độ nổi cao, là khoản thu bền vững thì lại chiếm tỷ trọng không ổn định, có năm 2007 là 71%
nhưng đến năm 2012 chỉ còn có 6%, chiếm tỷ trọng khá thấp trong khoản thu thường xuyên. Nguồn thu tiềm năng đáng kể cho khoản thu thường xuyên của Đà Nẵng là các khoản thu từ phí và lệ phí cho giao thông. Nguồn thu này cũng tăng trưởng không ổn định trong 10 năm qua. Các khoản vay và thu khác cũng tăng giảm thất thường, khoản thu này phụ thuộc chính vào khoản vay của ngân sách Đà Nẵng. Năm 2012 chiếm tỷ trọng 77% là do năm này Đà nẵng phát hành 1.500 tỷ trái phiếu. năm 2004, 2005 và 2006 khoản thu này cũng chiếm tỷ trọng lên đến 81% cũng do vay (thu huy động đầu tư) theo khoản 3 điều 8 Luật NSNN ban hành năm 2002. Nhìn chung, các khoản thu không bền vững vẫn chiếm tỷ trọng cao trong cơ cấu thu thường xuyên của Đà Nẵng. Khoản thu đặc biệt bao gồm: thu từ thuế tài nguyên, thu tiền sử dụng đất và bán nhà thuộc sở hữu nhà nước, thu viện trợ, thu kết dư ngân sách năm trước, thu để lại chi qua NSNN.
Bảng 3.7: Cơ cấu các khoản thu đặc biệt (%)
TT Chỉ tiêu 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Cơ cấu thu 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 1 Thuế tài nguyên 0,05 0,08 0,09 0,1 0,042 0,35 0,66 0,47 0,46 0,54 2 Thu tiền SDĐ và bán
nhà thuộc SHNN
82 85 85 82 81 56 72 78 78 40
3 Thu viện trợ 2,5 0 1,55 3,38 0,8 0,8 1,31 0,6 0,5 0,88 4 Thu kết dư NS năm
trước
7,78 7,33 5,8 3,98 11 35 10,3 10,9 9,8 34,3
5 Thu để lại chi qua NSNN
7,48 7 6,9 10,3 6,76 7,72 15,6 10,18 11,23 23,69
Nguồn: Sở Tài chính, Cục thuế Tp Đà Nẵng
Trong cơ cấu khoản thu đặc biệt của Đà Nẵng, khoản thu này phụ thuộc vào thu tiền sử dụng đất và thu để lại chi qua NSNN là lớn nhất, có nhiều năm hai khoản thu này chiếm tỷ trọng lên đến 93% trong cơ cấu khoản thu đặc biệt. Khoản thu từ thu tiền sử dụng đất và bán nhà thuộc sở hữu nhà nước chiếm tỷ trọng khá cao có năm 2005 lên đến 85% trong cơ cấu khoản thu đặc biệt. Năm 2012, khi bất động sản đóng băng thì khoản thu này chỉ còn chiếm tỷ trọng 40% trong cơ cấu thu đặc biệt, đây là tỷ trọng thấp nhất trong giai đoạn 2003 – 2012. Khoản thu từ bán quyền sử dụng đất chỉ thu được một lần, không thu được nữa từ mảnh đất đã bán. Mặt khác, quỹ đất có hạn nên xu hướng nguồn thu này không bền vững. Thu để lại chi qua NSNN của Đà Nẵng cũng phụ thuộc vào nguồn thu xổ số kiến thiết, thu học phí, thu viện phí. Rõ ràng khoản thu này cũng thiếu ổn định và tính bền vững, đặc biệt là thu từ xổ số.
Qua phân tích thu ngân sách theo các sắc thuế, ta thấy trong ngắn hạn, ngân sách Đà Nẵng đang đối mặt với sự thách thức rất lớn về tính bền vững. Bởi vì nguồn thu chính của Đà Nẵng trong giai đoạn 2003 – 2012, phụ thuộc chính vào khoản thu đặc biệt, phụ thuộc vào nguồn thu từ quyền sử dụng đất. Nguồn tài nguyên này lại hữu hạn nên Đà Nẵng cần có các giải pháp để tăng các khoản thu khác. Tuy nhiên, khoản thu từ đất giảm trong năm 2012 từ 78% năm 2011 xuống còn chiếm tỷ lệ 40% trong khoản thu đặc biệt. Bên cạnh đó, khoản thu bền vững từ thu phân chia và thu thường xuyên lại tăng lần lượt từ 34% năm
2011 lên 38%, từ 6% lên 24% năm 2012. Rõ ràng, đây là tín hiệu tốt cho tính bền vững của ngân sách Đà Nẵng trong tương lai.
3.2.1.2. Phân theo thành phần kinh tế
Đóng góp vào tổng thu ngân sách Nhà Nước trên địa bàn có phần đóng góp của các doanh nghiệp theo nhiều loại hình sở hữu khác nhau: DNNN, doanh nghiệp tư nhân, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài.
Bảng 3.8: Cơ cấu đóng góp vào tổng thu NSNN của các thành phần kinh tế
Chỉ tiêu 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Tổng thu
NSNN 2.635 3.588 5.121 5.510 6.489 9.569 11.886 13.430 16.580 19.826 14.879 16.947 Tổng thu
NSNN* 2.543 3.457 4.902 5.216 6.166 8.377 8.943 8.837 12.127 14.401 8.989 12.073 Tổng thu DN 581 684 841 1.082 1.306 1.417 1.959 2.024 3.029 3.625 3.430 4.870
DN Nhà
Nước 304 370 421 574 653 727 827 839 989 997 1.066 1.190 DN tư nhân 133 178 215 283 341 455 640 676 1.280 1.729 1.477 2.050 FDI 144 136 205 225 312 235 492 509 760 904 887 1.630 Cơ cấu thu
của DN 22% 19% 17% 20% 21% 15% 17% 15% 19% 19% 23% 29%
DN Nhà
Nước 12% 11% 9% 11% 10% 8% 7% 7% 6% 5% 8% 7%
DN tư nhân 5% 5% 5% 6% 6% 5% 6% 5% 8% 9% 10% 12%
FDI 5% 3% 3% 3% 5% 2% 4% 3% 5% 5% 5% 10%
*Trừ kết dư chuyển nguồn
Nguồn: Bộ tài chính – Báo cáo quyết toán NSNN trên địa bàn ĐN
Khối DNNN, giai đoạn đầu từ 2002 đến 2009 đóng góp vào NSNN chiếm tỷ trọng lớn nhất của khối doanh nghiệp. Giai đoạn này, Đà Nẵng tập trung hầu hết các nguồn lực cho khối DNNN như vốn, lao động… do đó giai đoạn này DNNN đóng góp vào GDP, đóng góp vào thu NSNN cũng cao hơn hẳn khối DNTN và khối đầu tư nước ngoài. Hầu hết dự án quy
hoạch, chỉnh trang đô thị, giải tỏa đền bù, tái định cư đều được phân bổ cho khu vực nhà nước.
Tuy nhiên, bắt đầu từ năm 2010 cho đến năm 2013, khối DNTN phát huy vai trò năng động của mình, trở thành khối đóng góp nhiều nhất cho khối doanh nghiệp, chiếm tỷ trọng cao nhất là 12% trong năm 2013. Theo bảng 3.2 tỷ trọng đóng góp vào GDP của khối DNTN tăng mạnh từ năm 2008 cho đến năm 2012 chiếm tỷ trọng gấp 1,5 lần so với khối nhà nước trong cơ cấu GDP.
Khối đầu tư nước ngoài, bắt đầu từ năm 2010 cũng đóng góp vào thu NSNN của khối doanh nghiệp nhiều hơn những năm trước về cơ cấu thu của khối doanh nghiệp. Đặc biệt năm 2012 khối FDI đã vượt qua khối DNNN về mức độ đóng góp NSNN của khối doanh nghiệp.
Từ năm 2005, Đà Nẵng bắt đầu chú trọng vào thu hút đầu tư nước ngoài nên vốn đầu tư đăng ký FDI bắt đầu tăng mạnh. Năm 2007, lần đầu tiên vốn đăng ký vượt con số 1 tỷ USD lến đến 1,7 tỷ USD. Năm 2005, thành phố bắt đầu tách trung tâm Xúc tiến đầu tư, từ trực thuộc Sở Kế hoạch – Đầu tư sang UBND thành phố ngang cấp với Sở. Chính sách này đã phát huy tác dụng, ngoài ra việc quy hoạch chỉnh trang đô thị, xây dựng cơ sở hạ tầng “cứng” tương đối tốt nên đã thu hút được FDI trong lĩnh vực bất động sản và du lịch, dịch vụ….
Bảng 3.9: Số dự án FDI được cấp phép và thực hiện vốn
Đơn vị: nghìn USD Năm Số dự án đến
31/12
VĐT đăng ký đến 31/12
VĐT thực hiện đến 31/12
VĐT thực hiện trong năm
2003 56 313.970 155.492 27.260
2004 65 397.793 184.657 36.299
2005 80 501.561 212.133 54.324
2006 95 940.948 232.810 62.987
2007 121 1.741.511 328.197 74.210
2008 146 2.500.000 432.242 124.045
2009 164 2.640.000 588.823 147.7458
2010 181 2.749.180 700.309 285.970
2011 206 3.325.780 935.493 235.184
Ước 2012 234 3.527.990 1.059.351 123.878
Nguồn: Niên giám thống kê Tp Đà Nẵng 2012
Qua phân tích nguồn thu của khối doanh nghiệp, ta thấy trong trung, dài hạn nguồn thu của khối doanh nghiệp phụ thuộc vào thành phần DNTN và thành phần FDI là chính, không còn phụ thuộc vào DNNN như những năm 2009 trở về trước. Thứ nhất, khu vực tư nhân năng động hơn khu vực nhà nước. Việc chỉnh trang đô thị và xây dựng cơ sở hạ tầng
“cứng” khá tốt của Đà Nẵng đã và đang phát huy tác dụng trong thu hút nhà đầu tư trong nước cũng như ngoài nước.Thứ hai, khu vực FDI cũng đã tìm thấy cơ hội kinh doanh từ Đà Nẵng với nguồn nhân lực cao, cơ sở hạ tầng tương đối tốt, chính sách tiên phong của lãnh đạo thành phố. Đây cũng là tín hiệu tốt cho thấy dấu hiệu bền vững trong dài hạn của thu ngân sách Đà Nẵng, dựa trên mức độ đóng góp vào NSNN ngày càng cao của khu vực DNTN và khu vực có vốn đầu tư nước ngoài.
3.2.1.3. Cơ cấu thu ngân sách theo nội dung kinh tế
Để đánh giá đúng tính bền vững của thu ngân sách trong hiện tại, tác giả còn phân tích thêm cơ cấu các khoản thu NSNN theo nội dung kinh tế.
Bảng 3.10: Cơ cấu thu NSNN theo nội dung kinh tế
Đơn vị: tỷ đồng TT Chỉ tiêu 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
1 Tổng thu NSNN* 2543 3457 4902 5216 6166 8377 8943 8837 12127 14401 8 Thuế, phí và lệ phí 74 871 1072 1322 1495 1782 2315 2730 3958 4647 3 Thu hải quan 1004 869 994 996 1478 1646 2347 2593 2105 2587 4 Thu nhà đất 529 1429 2041 1947 1581 3860 3408 2663 5055 5763 5 Thu khác 936 288 795 951 1612 1089 873 851 1009 1404 Cơ cấu thu 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
1 Thuế, phí và lệ phí 2,9% 25,2% 21,9% 25,4% 24,3% 21,3% 25,9% 30,9% 32,6% 32,2%
2 Thu hải quan 39,4% 25,2% 20,3% 19,1% 24% 19,7% 26,2% 29,4% 17,4% 18%
3 Thu nhà đất 20,9% 41,3% 41,6% 37,3% 25,6% 46% 38,1% 30,1% 41,7% 40%
4 Thu khác 39,8% 8,3% 16,2% 18,2% 26,1% 13% 9,8% 9,6% 8,3% 9,8%
*Trừ kết dư chuyển nguồn
Nguồn: Sở Tài chính, Cục thuế Tp Đà Nẵng
Thu nhà đất là khoản thu chiếm tỷ trọng khá lớn trong giai đoạn 2003 – 2011, bình quân chiếm 40% tổng thu NSNN trên địa bàn. Đây là nguồn thu thiếu ổn định, chưa có tính bền vững. Thu từ hải qua bao gồm thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu và thuế tiêu thụ đặc biệt hàng nhập khẩu, thuế giá trị gia tăng hàng nhập khẩu. Nguồn thu từ hải quan chiếm tỷ trọng bình quân 18% năm trong suốt giai đoạn 2002 – 2011. Đây cũng là một khoản thu khá lớn cho NSNN. Nhưng khoản thu này sẽ khó có khả năng tăng thêm trong tương lai, vì Việt Nam phải tuân thủ theo các hiệp định thương mại đã ký kết như AFTA… nên nguồn thu từ thuế nhập khẩu, thuế giá trị gia tăng hàng hóa nhập khẩu suy giảm trong dài hạn. Nguồn thu từ thuế, phí và lệ phí trên địa bàn trong giai đoạn này chiếm tỷ lệ 27% trên tổng nguồn thu NSNN, và có chiều hướng tăng dần qua các năm kể từ 2008, riêng năm 2012 chiếm tỷ lệ 51% trên tổng nguồn thu NSNN. Đây là khoản thu có tính ổn định, tính dễ tăng và có yếu tố bền vững cho NSNN.