I. CÁC NGUYÊN TẮC PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH CÔNG
1. Nguyên tắc mục tiêu trong phân tích chính sách công
Trong đời sống kinh tế - xã hội, mục tiêu luôn là đích hướng theo đuổi của mọi tổ chức, cá nhân và là vấn đề cốt lõi nhất của mọi quá trình hoạt động. Từ mục tiêu, chủ thể quản lý tiến hành định hướng huy động, tổ chức sử dụng các nguồn lực một cách phù hợp với quy mô và trình độ khác nhau. Mục tiêu tạo ra động lực cho các tổ chức trong suốt quá trình vận động. Nếu mục tiêu càng gần thì tốc độ vận động càng cao, mục tiêu càng lớn thì lực thúc đẩy đối với chủ thể càng mạnh, vì mục tiêu mà các chủ thể phải thường xuyên cạnh tranh phát triển.
Theo yêu cầu của nguyên tắc này, hoạt động phân tích chính sách công cần phải chú trọng những điểm chính yếu sau.
1.1. Mục tiêu của phân tích chính sách công phải xuất phát từ mục tiêu quản lý
Trên cơ sở mục tiêu chung của quản lý, tiến hành xây dựng các mục tiêu của phân tích chính sách công. Nếu mục tiêu quản lý là các nhu cầu cần đạt được trong tương lai thì phân tích chính sách công cần tập trung vào các biện pháp tối đa hoá lợi ích theo mục tiêu chính sách công thông qua hoạt động của các yếu tố thực thi chính sách công. Nếu mục tiêu quản lý là thúc đẩy tiến trình phát triển thì phân tích chính sách công phải tập trung vào cơ chế thu hút các nguồn lực của chủ thể hoạch định chính sách công.
1.2. Tổ chức công tác phân tích phải đúng mục tiêu
Thiết kế công tác phân tích phải hướng tới mục tiêu thể hiện ở việc dự liệu các điều kiện vật chất, kỹ thuật, nhân lực và môi trường cho công tác phân tích chính sách công phải phù hợp với mục tiêu phân tích. Đồng thời với việc chuẩn bị các điều kiện trên là xây dựng một lộ trình thích hợp để sử dụng có hiệu quả các yếu tố này cho mục tiêu phân tích. Điều đó cũng có nghĩa là từ mục tiêu phân tích, chúng ta mới huy động và tổ chức sử dụng các nguồn lực một cách có kế hoạch (hoặc theo một chương trình nhất định).
1.3. Tài liệu phân tích phải phù hợp với mục tiêu
Thu thập và xử lý tài liệu phân tích phải gắn với mục tiêu để vừa định hướng thông tin theo yêu cầu phân tích, vừa bảo đảm hiệu quả của hoạt động này. Mục
tiêu phân tích khác nhau sẽ cần những thông tin không giống nhau, bởi vậy chúng ta cần thu thập các dữ liệu có liên quan trực tiếp và gián tiếp đến vấn đề phân tích. Từ các tài liệu có liên quan thu được, người phân tích xem xét, phân loại và điều chỉnh chúng cho phù hợp với yêu cầu mục tiêu. Có những tài liệu phản ánh khái quát về mục tiêu phân tích, nhưng có tài liệu chỉ phản ánh cụ thể từng khía cạnh, từng mặt của mục tiêu. Hoặc có tài liệu phản ánh mức chênh lệch giữa mục tiêu mong muốn với thực tế hoàn thành và có tài liệu lại cho biết mức ảnh hưởng của từng nhân tố đến tình hình thay đổi mục tiêu. Đồng thời trong đó cũng có những tài liệu không liên quan trực tiếp, thậm chí còn phản ánh không đầy đủ về mục tiêu phân tích, bởi vậy cần có những hoạt động xử lý tài liệu sau khi thu thập. Có thể nói không phải tất cả mọi tài liệu thu về sử dụng được hết, nên nếu không có kế hoạch thu thập tài liệu khoa học, hợp lý sẽ dẫn đến tình trạng thiếu dữ liệu phải tổ chức thu thập lại, hoặc thu quá nhiều gây lãng phí về cả vật chất, thời gian và nhân lực làm phân tích. Cả hai hoạt động thu và xử lý tài liệu cho phân tích chính sách công đều phải gắn liền thường xuyên với mục tiêu phân tích mới mang lại kết quả mong muốn.
1.4. Phương pháp phân tích phải phù hợp với mục tiêu
Phương pháp phân tích phải phù hợp với mục tiêu mới làm cho kết quả phân tích ở mỗi giai đoạn được đúng đắn, chính xác và như vậy làm cho toàn bộ quá trình phân tích có độ tin cậy cao. Ngay từ phương pháp luận đã có thể giúp chúng ta nhận biết được mục tiêu phân tích có khách quan, thiết thực hay không. Nhận thức đầy đủ về mục tiêu sẽ là căn cứ để xây dựng một lộ trình cho những nội dung phân tích thích ứng. Ở mỗi bước, mỗi nội dung phân tích lại đòi hỏi được sử dụng các phương pháp khác nhau mới đáp ứng yêu cầu mục tiêu. Như vậy, nếu kết quả phân tích các mục tiêu cụ thể được thực hiện bằng các phương pháp khoa học, hợp lý sẽ làm cho chúng thống nhất với mục tiêu chung.
1.5. Kết quả phân tích phải được sử dụng vào việc phát triển mục tiêu
Kết quả phân tích chính sách công bao gồm kết quả phân tích từng nội dung, kết quả sau mỗi bước và kết quả của toàn bộ quá trình phân tích. Những kết quả này không hoàn toàn độc lập với nhau, chúng là cơ sở của nhau, liên kết với nhau tạo thành một thể thống nhất vì mục tiêu chung, bởi vậy chủ thể phân tích phải sử dụng kết quả tổng hợp để đánh giá tình hình thực hiện mục tiêu. Để có được mục tiêu mong muốn các nhà quản lý phải sử dụng nhiều công cụ quản lý với những cách thức khác nhau.
Trong quá trình tiếp cận mục tiêu, họ phải thường xuyên hoàn thiện công cụ cả về lượng và chất để không ngừng phát huy tác dụng của công cụ đối với việc thực hiện mục tiêu.
2. Nguyên tắc hợp lý
Mục tiêu phát triển là quan trọng hàng đầu đối với sự tồn tại và phát triển của các tổ chức. Quá trình tiến tới mục tiêu là hết sức phức tạp bởi các yếu tố cấu thành tổ chức không phải lúc nào cũng hoạt động đều nhau, có yếu tố vận động nhanh, mạnh nhưng cũng có yếu tố chậm và yếu hơn. Môi trường hoạt động của tổ chức có khi thuận lợi, có lúc khó khăn sẽ đưa đến những vận hội hay thách thức với tổ chức và còn phụ thuộc vào khả năng thích ứng của tổ chức với môi trường, vào mối quan hệ qua lại giữa tổ chức này với các tổ chức khác... Vì vậy, khi phân tích chính sách công phải bảo đảm nguyên tắc hợp lý.
Nguyên tắc hợp lý yêu cầu:
2.1. Xác định mục tiêu phân tích hợp lý với điều kiện cụ thể diễn ra quá trình thực hiện chính sách công
Cần phải xác định như vậy vì mục tiêu dự kiến thường có khoảng cách nhất định với hiện thực. Nếu xác định mục tiêu phân tích đúng như dự kiến sẽ làm cho kết quả phân tích không xác thực, dẫn đến những kết luận thiếu tính thuyết phục.
Tương tự như vậy, chúng ta cũng không thể xác định mục tiêu phân tích cao hơn hay thấp hơn quá so với dự kiến.
2.2. Lựa chọn phương pháp phân tích hợp lý
Theo nguyên lý, giữa mục tiêu và phương pháp phân tích có mối quan hệ nhân quả, nên chúng không thể tách rời nhau. Muốn có kết quả phân tích hợp lý cần phải có phương pháp phân tích hợp lý, và ngược lại. Phương pháp phân tích cần được lựa chọn cho phù hợp với yêu cầu của chủ thể phân tích và điều kiện cụ thể diễn ra các hoạt động đó, trong đó quan tâm đến trình độ, khả năng của cán bộ phân tích.
2.3. Cung cấp nguồn lực phân tích hợp lý
Hoạt động phân tích diễn ra thường xuyên với chu trình chính sách công, nên cần có những nguồn lực cho hoạt động này. Nguồn lực cho phân tích chính sách công bao gồm: nguồn nhân lực, vật lực và thế lực. Các nguồn lực được sử dụng cho quá trình phân tích chính sách công cũng không giống nhau về số lượng, chất lượng và cơ cấu tuỳ theo điều kiện thực tế. Song cả trên lý thuyết và thực tế cho thấy, sẽ hình thành một xu thế là yêu cầu cung cấp nguồn lực cho phân tích chính sách công ngày càng được tăng cường cả về quy mô và trình độ. Việc đòi hỏi cần được tăng cường về vật lực và thế lực cũng là một tất yếu khách quan, nhưng phải hợp lý với nhu cầu phân tích. Các nguồn lực được cung cấp hợp lý vừa cho phép bảo đảm yêu cầu hoạt động phân tích, vừa tiết kiệm chi phí cho quá trình này.
2.4. Tiến hành phân tích một cách hợp lý
Hoạt động phân tích mới thực chất đưa đến kết quả phân tích bao gồm quá trình sử dụng các phương pháp và nguồn lực hợp lý để có được mục tiêu phân tích hợp
lý. Để thực hiện tốt yêu cầu này, các nhà phân tích chính sách công cần xây dựng kế hoạch, chương trình cho tiến trình phân tích chính sách công một cách khoa học, hợp lý. Ngoài ra, khi triển khai phân tích cần dựa vào cả kế hoạch và tình hình thực tế để bảo đảm tính hợp lý. Ví dụ, khi tiến hành phân tích lý do hoạch định chính sách công, người phân tích phải xem xét đầy đủ các lý do thuộc về vấn đề chính sách, lý do từ phía nhà nước, từ yêu cầu của đối tượng thụ hưởng chính, đối tượng tham gia và các đối tượng đối trọng (các lực lượng quan sát, các tổ chức quốc tế...). Nhưng vấn đề chính sách lại là sáng kiến của các nhà phân tích và có tính chất cấp bách cao, do đó, không thể tiến hành phân tích theo quy trình một cách máy móc, mà sử dụng hợp lý các phương pháp để đi đến kết luận hợp lý. Trong thực tế các chính sách quân sự, ngoại giao, ngoại thương hay phải đối mặt với những tình huống bất thường, nên tiến trình phân tích cần phải nghiên cứu thực hiện một cách hợp lý.
3. Nguyên tắc thích ứng
Kết quả vận động của các tổ chức không giống nhau trong các môi trường khác nhau, thậm chí mục tiêu hoạt động còn đi ngược lại mong muốn của chủ thể. Có những tổ chức quy mô lớn, hoạt động nhiều năm nhưng hiệu quả lại kém các tổ chức mới thành lập có quy mô nhỏ. Thực tế đó chứng tỏ ưu thế của sự thích ứng về hoạt động của tổ chức với môi trường. Tuy nhiên, tự bản thân tổ chức không thể tạo ra sự biến đổi cho mình mà phải có sự tác động của các công cụ quản lý, trong đó có chính sách. Trong mỗi điều kiện khác nhau về không gian và thời gian tổ chức lại cần được tác động bằng những chính sách công nhất định mới đem lại kết quả mong muốn. Việc lựa chọn mục tiêu, biện pháp của chính sách công để ứng phó được với thực tế đã thể hiện sự năng động, sáng tạo của các chủ thể trong quản lý. Tương tự như vậy việc tổ chức thực thi và đánh giá chính sách công cũng phải được tiến hành sao cho phù hợp với từng điều kiện cụ thể mới có được kết quả đúng đắn. Như vậy, nguyên tắc thích ứng trong phân tích chính sách công là cần thiết khách quan và được thể hiện trên các mặt sau:
- Lựa chọn mục tiêu phân tích nhất thiết phải theo yêu cầu quản lý;
- Xác định nội dung phân tích phải thích ứng với mục tiêu cụ thể trong từng giai đoạn;
- Thời điểm phân tích tiến trình chính sách công phải thích ứng với từng loại chính sách công;
- Kết quả phân tích chính sách công phải được sử dụng thích hợp theo yêu cầu quản lý chính sách công.
4. Nguyên tắc phối hợp
Kết quả phân tích chính sách công được xây dựng trên cơ sở kết quả phân tích
của nhiều bộ phận, nhiều bước hợp thành, nên khi tiến hành phân tích phải biết kết hợp các kết quả phân tích bộ phận để có được những thông tin tổng hợp cho quá trình phân tích tiếp theo. Nếu không phối hợp chặt chẽ các quá trình phân tích sẽ gây ra những mâu thuẫn ngay giữa các quá trình, dẫn đến kết quả phân tích chung không bảo đảm độ tin cậy. Đồng thời làm lãng phí những nguồn lực của nhà nước và nhân dân dành cho quá trình phân tích chính sách công. Ví dụ, khi phân tích về triển khai thực hiện chương trình xoá đói, nhiều thông tin cho thấy xác định địa bàn thực hiện chương trình phải ở các vùng sâu, vùng xa khó khăn không sản xuất đủ lương thực tiêu dùng. Nhưng cũng có thông tin rất thuyết phục về đối tượng của chương trình ở ngay ngoại ô của thành phố, hoặc ở chính địa bàn sản xuất và xuất khẩu lương thực lớn nhất của một quốc gia.
Ngoài những phối hợp về kỹ thuật phân tích trên đây, nguyên tắc phối hợp còn yêu cầu phối hợp cả trong công tác chỉ đạo, điều hành hoạt động phân tích giữa cơ quan nhà nước các cấp, các ngành. Căn cứ chức năng, nhiệm vụ nhà nước giao cho, các cơ quan thực hiện những nội dung phân tích nhất định theo ngành, lãnh thổ và địa phương. Trên cơ sở kết quả phân tích theo các nội dung được giao, cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở địa phương phối hợp thành kết qủa phân tích chính sách công ở địa phương mình. Đồng thời các cơ quan quản lý ngành cũng kết hợp với kết quả phân tích ngành ở địa phương để phân tích, tổng hợp thành kết quả phân tích chung của ngành. Thực hiện nguyên tắc phối hợp trong chỉ đạo điều hành phân tích sẽ mang lại hiệu quả lớn nhất.
5. Nguyên tắc hiệu quả
Để đạt mục tiêu cụ thể, mỗi quá trình hoạt động đều cần có những yếu tố đầu vào như trang thiết bị kỹ thuật, công nghệ, môi trường, nguyên, nhiên vật liệu, lao động... Các chi phí này được bố trí theo một cơ cấu nhất định và phải cân đối với mục tiêu hoạt động của mỗi quá trình đó. Kết quả so sánh giữa mục tiêu đạt được với những chi phí đầu vào được dùng làm thước đo (theo những chuẩn mực nhất định) để đánh giá mỗi bước hay toàn bộ quá trình hoạt động của chủ thể. Cũng như các lĩnh vực khác, phân tích chính sách công phải lấy hiệu quả làm nguyên tắc hoạt động tối cao của mình.
Theo yêu cầu của nguyên tắc này, hoạt động phân tích chính sách công cần phải đề cao việc tìm kiếm các phương pháp phân tích tối ưu để tiếp cận được kết quả nhanh nhất với những chi phí hợp lý nhất. Chi phí hợp lý thể hiện ở mối quan hệ tương quan với kết quả phân tích, trong một cơ cấu phù hợp với điều kiện cụ thể của đất nước.
6. Nguyên tắc bảo đảm định hướng chính trị
Có thể khẳng định rằng mục tiêu chính trị bao trùm cả mục tiêu chính sách, tổ
chức thực thi chính sách công và phân tích chính sách công. Thể hiện nguyên tắc này trong thực tế là các tổ chức, cá nhân tham gia phân tích chính sách công phải tôn chỉ mục tiêu định hướng của Nhà nước trong việc xây dựng kế hoạch, tổ chức thực thi và đánh giá sử dụng kết quả phân tích. Kết quả phân tích, đánh giá chính sách công cũng phải hướng vào việc hoàn thiện chính sách, tăng cường hiệu quả công tác phân tích, củng cố lòng tin của người dân, làm cho quan hệ giữa nhà nước với các công dân và tổ chức trong xã hội ngày càng được cải thiện.
II. CÁC YÊU CẦU ĐỐI VỚI PHÂN TÍCH CHÍNH SÁCH CÔNG 1. Yêu cầu toàn diện
Chính sách công tác động đến mọi mặt của đời sống xã hội và liên quan đến nhiều đối tượng trong một thời gian khá dài, nên ảnh hưởng của nó không nhỏ.
Muốn kết quả phân tích đúng đắn, khách quan, sử dụng hữu hiệu cho quá trình hoạch định và thực thi chính sách công thì phải phân tích toàn diện quá trình diễn biến của chính sách công từ khi ra đời đến khi kết thúc một chính sách. Đồng thời phân tích toàn diện các yếu tố tham gia quá trình chính sách công, cũng như các nhân tố ảnh hưởng đến kết quả và quá trình chính sách công. Yêu cầu toàn diện phải trở thành quan điểm chỉ đạo của chủ thể đối với người thực thi nhiệm vụ phân tích.
2. Yêu cầu thường xuyên
Hoạt động kinh tế - xã hội vận động liên tục nên các vấn đề cũng không ngừng nảy sinh và lại tác động đến các mặt, các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội. Muốn kịp thời nắm bắt vấn đề chính sách công hay điều chỉnh các biện pháp tác động thích hợp đến đối tượng, chủ thể quản lý cần phải theo sát quá trình chính sách công và phân tích cả chu kỳ vận động của đối tượng. Sự vận động của các đối tượng chính sách không phải luôn đều đặn theo chiều tăng hay giảm dần mà có thể đột biến do tác động của môi trường. Những biến đổi đột ngột đó sẽ ảnh hưởng nghiêm trọng đến sự an nguy của thực thể, nếu thiếu sự quan tâm thường xuyên liên tục của chủ thể. Thực tế đó yêu cầu chúng ta phải phân tích chính sách công thường xuyên để kịp thời phát hiện những biến cố xảy ra nhằm điều chỉnh, bổ sung cho chính sách công ngày càng hoàn chỉnh.
3. Yêu cầu sát thực
Mọi hoạt động vật chất đều phải diễn ra trong đời sống thực tế để duy trì sự tồn tại và phát triển của thực thể. Để đạt mục tiêu mong muốn, các nhà quản lý phải quan sát thực thể vận động phát triển trong thực tế trên cơ sở mục tiêu của chính sách công để từ đó tác động làm cho chúng đi theo định hướng. Sự vận động của các yếu tố cấu thành chính sách công không những bị chi phối bởi ý chí của chủ thể quản lý mà còn chịu tác động của môi trường theo những quy luật vận động