CHƯƠNG IV: PHÁP LUẬT VỀ ĐẦU TƯ CÔNG
I. KHÁI QUÁT CHUNG VỀ ĐẦU TƯ CÔNG
• Góc độ KT: đầu tư công tạo năng lực sản xuất, năng lực phục vụ của khu vực công nhằm cung cấp hàng hóa, dịch vụ công cộng mà khu vực tư nhân không hoặc không thể cung cấp.
• Góc độ chính trị: đầu tư công là công cụ để đạt được một số mục tiêu về mặt chính trị: đảm bảo an ninh quốc gia, đảm bảo an sinh xã hội, tạo công ăn việc làm, duy trì hiệu lực pháp luật, bảo vệ môi trường, phân phối bình đẳng hơn.
• Quản lý đầu tư công: cơ chế quản lý, phân bổ các nguồn vốn đầu tư của NN vào các chương trình, dự án có hiệu quả XH cao nhất, phù hợp với yêu cầu quản lý NN trong từng thời kỳ.
• pháp luật về đầu tư công:
- Tăng cường quản lý trong mọi giai đoạn, quá trình đầu tư công: kỷ luật trong hoạt động đầu tư công ở các cấp, các ngành
- Quy định rõ quy trình thẩm định, lựa chọn chương trình, dự án đầu tư công.
- Hệ thống hóa thông tin theo dõi, giám sát các dự án đầu tư công
- Chuyển cơ chế lập KH đầu tư công hằng năm sang kết hợp kế hoạch trung hạn và hằng năm.
• Luật đầu tư công năm 2014:
- Mục tiêu:
Ngày 18 tháng 6 năm 2014, tại kỳ họp thứ 7, QH nước CHXHCN Việt Nam khóa XIII đã thông qua Luật đầu tư công. Luật đã được Chủ tịch nước đã ký Lệnh công bố ngày 30/6/2014 và có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/01/2015.
Việc ban hành Luật đầu tư công nhằm tạo cơ sở pháp lý thống nhất, đồng bộ và hoàn chỉnh để nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác quản lý hoạt động đầu tư và sử dụng vốn đầu tư công; khắc phục tình trạng đầu tư dàn trải, phân tán, góp phần nâng cao hiệu quả đầu tư theo đúng mục tiêu, định hướng của chiến lược, kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội của đất nước; chống thất thoát, lãng phí; bảo đảm tính công khai, minh bạch trong quản lý đầu tư công.
- Quan điểm:
a) Quán triệt và thể chế hóa các chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng về tái cơ cấu nền kinh tế nói chung và tái cơ cấu đầu tư mà trọng tâm là tái cơ cấu đầu tư công nói riêng. Đặc biệt là phải thể chế hóa các quy định về đổi mới, tăng cường quản lý đầu tư công đã nêu trong Chỉ thị số 1792/CT- TTg ngày 15 tháng 10 năm 2011 của Thủ tướng Chính phủ.
b) Hoàn thiện hệ thống pháp luật về quản lý và sử dụng vốn đầu tư công trong toàn bộ quá trình đầu tư, từ khâu quyết định chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư; lập, theo dõi và đánh giá thực hiện kế hoạch, chương trình, dự án đầu tư công.
c) Quy định rõ quyền hạn và trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong tất cả các khâu liên quan đến quản lý và sử dụng vốn đầu tư công; trong đó quy định rõ quyền hạn và trách nhiệm của người đứng đầu các tổ chức, cơ quan đơn vị liên quan đến việc quản lý và sử dụng vốn đầu tư công.
d) Bảo đảm tính công khai, minh bạch trong quản lý và sử dụng vốn đầu tư công.
đ) Các quy định trong Luật phải rõ ràng, cụ thể, không chồng chéo, trùng lắp với các quy định của các Luật khác. Đồng thời bảo đảm phù hợp với yêu cầu cải cách hành chính nhằm giảm tối đa các nội dung cần hướng dẫn thực hiện sau khi ban hành Luật.
e) Từng bước hội nhập, phù hợp với thông lệ quốc tế trong quản lý đầu tư công.
• Sửa đổi, bổ sung Luật đầu tư công 2014:
- Mục đích:
• Thể chế hóa quan điểm, chủ trương, chính sách mới của Đảng và nhà nước. Nâng cao tính công khai, minh bạch trong quản lý đầu tư công. Thay đổi cơ bản công tác lập kế hoạch và thẩm định chương trình, dự án đầu tư công, tiếp cận theo thông lệ tốt nhất trên TG
• Đảm bảo tính thống nhất đồng bộ với các luật có liên quan trong quản lý đầu tư công.
• Nâng cao hiệu quả đầu tư từ nguồn vốn NN, phù hợp với chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển
• Đẩy mạnh phân cấp, tăng cường trách nhiệm của các tổ chức, cá nhân có liên quan trong quản lý hoạt động đầu tư công.
• Gắn liền với quá trình cơ cấu lại nền KT nói chung và đầu tư công theo hướng sử dụng tiết kiệm, hiệu quả nguồn lực.
- Thực trạng:
• Tình trạng giải ngân đầu tư công còn chậm
• Vi phạm trong hoạt động đầu tư công (thất thoát, lãng phí, quản lý chất lượng, thủ tục đầu tư)
• Hệ thống thông tin theo dõi, giám sát hoạt động đầu tư công tồn tại nhiều hạn chế (chưa đầy đủ, chưa cập nhật)
• Xác định danh mục các dự án trong đầu tư công còn nhiều vướng mắc.
• Nhiều bất cập trong văn bản và tổ chức điều hành.
- Nguyên nhân:
• Thể chế pháp luật đầu tư công chưa thực sự đồng bộ, thống nhất. Quy định về trình tự, thủ tục đầu tư công còn rườm rà, phân cấp quá mức.
• Chất lượng của các loại quy hoạch còn thấp, tính dự báo còn hạn chế, thiếu tính liên kết (đặc biệt là các dự án liên ngành, liên vùng)
• Công tác kiểm tra, thanh tra, giám sát chưa tốt, chế tài chưa đầy đủ.
• Thiếu tính đồng bộ pháp luật (Luật NSNN, Luật đầu tư công, Luật XD, Luật đầu tư, v.v…)
• Những điểm mới của Luật đầu tư công 2019:
1. Thống nhất định nghĩa về “Vốn đầu tư công”.
2. Quy định 6 đối tượng đầu tư công.
3. Phân cấp thẩm định nguồn vốn của chương trình, dự án 4. Thay đổi thời gian giải ngân vốn kế hoạch đầu tư công
5. Thêm yêu cầu với tổ chức, cá nhân liên quan quyết định chủ trương đầu tư ....
• Mối quan hệ giữa Luật Đầu tư công và Luật khác:
- Luật đầu tư công đóng vai trò là luật khung, áp dụng chung cho các hoạt động đầu tư công, “việc quản lý, sử dụng vốn đầu tư công, hoạt động đầu tư công phải tuân thủ quy định của Luật này và quy định khác của pháp luật có liên quan”, nhưng Luật chưa giải quyết được vấn đề xung đột pháp luật với các đạo luật khác.
- Đối với Luật XD, Luật đầu tư công có thể được xem là “luật chung”, còn Luật Xây dựng là “luật riêng”. Khi đó, nguồn vốn đầu tư công mà không có đầu tư xây dựng thì được thực hiện theo quy định
của Luật Đầu tư công, đối với nguồn vốn đầu tư công thực hiện cho đầu tư xây dựng công trình thì phải tuân theo các quy định của Luật Xây dựng.
- Luật Xây dựng là một đạo luật chuyên ngành về đầu tư công trong lĩnh vực xây dựng. Vì vậy, nếu cần phải điều chỉnh những vấn đề hoạt động XD thì Luật đầu tư công chỉ dừng ở mức quyết định đầu tư, kế hoạch cấp vốn, các biện pháp bảo đảm đủ nguồn vốn…. Còn những vấn đề khác như lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, báo cáo nghiên cứu khả thi, khảo sát, thiết kế, thi công xây dựng công trình…phải áp dụng Luật Xây dựng → hai đạo luật đều chưa phân định rõ phạm vi điều chỉnh.
• Nhà nước là chủ thể đặc biệt trong hoạt động đầu tư. Nhà nước phải thực hiện 2 nhiệm vụ là quản lý và phát triển. QUẢN LÝ là chi phí thường xuyên, không có khả năng thu hồi, mang tính ổn định và chiếm tỷ lệ lớn trong nguồn tài chính quốc gia. Nhiệm vụ PHÁT TRIỂN là nhà nước phải đầu tư cho hạ tầng cơ sở, cho văn hóa xã hội, hoạt động dịch vụ công v.v.. và khả năng thu hồi vốn của các dự án chương trình, cũng khác nhau.
• Về cơ bản đầu tư công là việc nhà nước sử dụng vốn để hình thành các loại tài sản mới nhằm mục tiêu phát triển KT XH hoặc tìm kiếm lợi nhuận, phù hợp với chiến lược phát triển KT XH trong từng thời kỳ.
• Khái niệm: Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án và đối tượng đầu tư công khác theo quy định (K15 Điều 4 Luật đầu tư công 2019)
• Đặc điểm:
- Chủ thể bỏ vốn đầu tư, kinh doanh là nhà nước (đầu tư toàn bộ hoặc một phần) - Có khả năng thu hồi vốn hoặc làm tăng giá trị tài sản của nhà nước.
- Thực hiện đầu tư công nhằm tìm kiếm nguồn thu từ chính khả năng tài chính của mình, giảm đóng góp chung.
- đầu tư công là cách thức hữu hiệu trong thực hiện vai trò chủ đạo trong nền KT của NN, kiểm soát gián tiếp đối với những lĩnh vực trọng yếu.
• Vốn đầu tư công: bao gồm (1) vốn ngân sách nhà nước; (2) vốn từ nguồn thu hợp pháp của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập dành để đầu tư theo quy định của pháp luật. (K22 Đ4)
- Vốn ngân sách trung ương là vốn chi cho đầu tư phát triển thuộc ngân sách trung ương theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước.
- Vốn ngân sách địa phương là vốn chi cho đầu tư phát triển thuộc ngân sách địa phương theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước.
- Vốn ngân sách trung ương bổ sung có mục tiêu cho địa phương là vốn thuộc ngân sách trung ương bổ sung cho địa phương để đầu tư chương trình, dự án đầu tư công theo nhiệm vụ cụ thể được cấp có thẩm quyền quyết định.
• Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của NN được dự toán và thực hiện trong một khoảng thời gian nhất định do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của NN. (Luật NSNN 2015)
• Một số khái niệm, thuật ngữ (Đ4 Luật đầu tư công và Đ3 NĐ40/2020/NĐ-CP) - Dự án đầu tư công: K13 Đ4 Luật đầu tư công
- Dự án đầu tư công khẩn cấp: K14 Đ4 Luật đầu tư công
- Dự án đầu tư công tại nước ngoài: K2 Đ3 NĐ40/2020/NĐ-CP - Kế hoạch đầu tư công: K17 Đ4 Luật đầu tư công
- Chương trình đầu tư công: K8 Đ4 Luật đầu tư công - Chủ trương đầu tư: K7 Đ4 Luật đầu tư công
- Phân cấp quản lý nhà nước về đầu tư công: K21 Đ4 Luật đầu tư công
• Yêu cầu:
- đầu tư công phải phù hợp với chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển KTXH trong từng thời kỳ - đầu tư công phải đúng mục tiêu, có hiệu quả, bảo đảm có phương thức quản lý phù hợp với từng nguồn vốn, loại dự án đầu tư, quá trình đầu tư phải công khai, minh bạch.
- Việc sử dụng vốn NN phải theo quy định pháp luật, phải được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định đầu tư thẩm định và chấp thuận.
- Phân định rõ trách nhiệm, thẩm quyền của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong từng khâu của quá trình đầu tư, phân công, phân cấp quản lý đầu tư
- Thực hiện đầu tư công đúng pháp luật, đúng tiến độ, đảm bảo chất lượng, chống dàn trải, lãng phí, thất thoát, khép kín
• Hoạt động đầu tư công bao gồm:
(1) Lập, thẩm định, quyết định chủ trương đầu tư;
(2) Lập, thẩm định, quyết định chương trình, dự án đầu tư công;
(3) Lập, thẩm định, phê duyệt, giao, triển khai thực hiện kế hoạch, dự án đầu tư công;
(4) Quản lý, sử dụng vốn đầu tư công;
(5) Nghiệm thu, bàn giao chương trình, quyết toán dự án đầu tư công;
(6) Theo dõi và đánh giá, kiểm tra, thanh tra kế hoạch, chương trình, dự án đầu tư công.
(Khoản 16 Điều 4 Luật đầu tư công 2019)
• Điều 5. Đối tượng đầu tư công:
1. Đầu tư chương trình, dự án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội.
Trường hợp thật sự cần thiết tách riêng việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư, giải phóng mặt bằng thành dự án độc lập, đối với dự án quan trọng quốc gia do Quốc hội xem xét, quyết định; đối với dự án nhóm A do Thủ tướng Chính phủ, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh xem xét, quyết định theo thẩm quyền. Việc tách riêng dự án độc lập được thực hiện khi phê duyệt chủ trương đầu tư dự án quan trọng quốc gia, dự án nhóm A.
2. Đầu tư phục vụ hoạt động của cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội.
3. Đầu tư và hỗ trợ hoạt động đầu tư cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích, phúc lợi xã hội.
4. Đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án theo phương thức đối tác công tư.
5. Đầu tư phục vụ công tác lập, thẩm định, quyết định hoặc phê duyệt, công bố và điều chỉnh quy hoạch theo quy định của pháp luật về quy hoạch.
6. Cấp bù lãi suất tín dụng ưu đãi, phí quản lý; cấp vốn điều lệ cho các ngân hàng chính sách, quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách; hỗ trợ đầu tư cho các đối tượng chính sách khác theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ.
• Điều 3. Áp dụng Luật đầu tư công, điều ước quốc tế, thỏa thuận quốc tế
1. Việc quản lý, sử dụng vốn đầu tư công, hoạt động đầu tư công phải tuân thủ quy định của Luật này và quy định khác của pháp luật có liên quan.
2. Trường hợp điều ước quốc tế mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy định khác với quy định của Luật này thì áp dụng theo quy định của điều ước quốc tế đó.
3. Việc thực hiện chương trình, dự án đầu tư công tại nước ngoài tuân thủ quy định của điều ước quốc tế mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên, thỏa thuận quốc tế giữa bên Việt Nam với bên nước ngoài.
4. Việc quản lý, sử dụng vốn đầu tư của Nhà nước tại doanh nghiệp thực hiện theo quy định của pháp luật về quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp.
• Điều 6. Phân loại dự án đầu tư công:
1. Căn cứ vào tính chất, dự án đầu tư công được phân loại như sau:
a) Dự án có cấu phần xây dựng là dự án đầu tư xây dựng mới, cải tạo, nâng cấp, mở rộng dự án đã đầu tư xây dựng, bao gồm cả phần mua tài sản, mua trang thiết bị của dự án;
b) Dự án không có cấu phần xây dựng là dự án mua tài sản, nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất, mua, sửa chữa, nâng cấp trang thiết bị, máy móc và dự án khác không quy định tại điểm a khoản này.
2. Căn cứ mức độ quan trọng và quy mô, dự án đầu tư công được phân loại thành dự án quan trọng quốc gia, dự án nhóm A, dự án nhóm B, dự án nhóm C theo tiêu chí quy định tại các điều 7, 8, 9 và 10 của Luật này.
• Tiêu chí phân loại dự án:
- Tiêu chí phân loại dự án quan trọng quốc gia (Điều 7) - Tiêu chí phân loại dự án nhóm A (Điều 8)
- Tiêu chí phân loại dự án nhóm B (Điều 9) - Tiêu chí phân loại dự án nhóm C (Điều 10)
- Điều chỉnh tiêu chí phân loại dự án đầu tư công (Điều 11)
• Điều 12. Nguyên tắc quản lý đầu tư công:
1. Tuân thủ quy định của pháp luật về quản lý và sử dụng vốn đầu tư công.
2. Phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 05 năm của quốc gia và quy hoạch có liên quan theo quy định của pháp luật về quy hoạch.
3. Thực hiện đúng trách nhiệm và quyền hạn của cơ quan quản lý nhà nước, tổ chức, cá nhân liên quan đến quản lý và sử dụng vốn đầu tư công.
4. Quản lý việc sử dụng vốn đầu tư công theo đúng quy định đối với từng nguồn vốn; bảo đảm đầu tư tập trung, đồng bộ, chất lượng, tiết kiệm, hiệu quả và khả năng cân đối nguồn lực; không để thất thoát, lãng phí.
5. Bảo đảm công khai, minh bạch trong hoạt động đầu tư công.