Nhìn chung, kể từ khi có Qui chế dân chủ ở xã (Nghị định 29/CP) theo phương châm “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra” và các qui định liên quan, cán bộ xã đã tham khảo ý kiến của người dân nhiều hơn trong các công việc liên quan trực tiếp đến dân tại địa phương. Một số biểu hiện tích cực là:
• Người dân tham gia trực tiếp bình xét hộ nghèo, bình xét đối tượng được nhận các khoản hỗ trợ của nhà nước (tấm lợp, lu nước, hỗ trợ hộ đặc biệt khó khăn...). Người dân ngay cả ở những thôn xa xôi nhất ở vùng cao cho biết việc bình xét thời gian qua đều được thực hiện công khai thông qua họp thôn. Người dân cho rằng, họ biết rõ hoàn cảnh từng hộ nên biết được hộ nào thực sự cần được hỗ trợ.
• Người dân thảo luận về triển khai các công trình 135, các công trình giao thông liên thôn, các khoản đóng góp huy động (ví dụ tỉnh có chính sách hỗ trợ 30 triệu đồng/km công nổ mìn, thuê máy để mở mặt đường giao thông liên thôn; các phần việc khác do địa phương huy động dân tự làm - do đó dân phải bàn bạc, thống nhất ý kiến về việc đóng góp công lao động thì mới làm được).
• Các xã đều có phân công cán bộ xã "nắm tình hình và chỉ đạo" từng thôn bản. Các xã đều bố trí bộ phận tiếp dân để giải quyết các thủ tục cho dân (đa phần là các thủ tục chứng nhận và liên quan đến đất đai, vây vốn), tiếp nhận và xử lý các đơn từ thắc mắc khiếu nại của dân. Các xã đều cố gắng hạn chế thấp nhất đơn từ khiếu kiện vượt cấp.
Người dân biết rõ nhất ai khó khăn cần hỗ trợ
Thảo luận nhóm nam ở thôn Thải Giàng Sán - xã Tả Gia Khâu
"Hộ Giàng Cồ Mìn, 26 tuổi là hộ nghèo nhất ở thôn Giàng Thải Sán. Nhà nó không có trâu bò.
Bò đã chết năm 2000, tiền nó vay của Ngân hàng năm 1999 còn chưa trả được. Nó không có
ruộng lúa, chỉ ít đất trồng ngô diện tích trồng khoảng 12 kg giống. Hai đứa con nó lại còn nhỏ (3 tuổi và 4 tháng). Bởi thế, khi họp thôn chúng tôi đã lựa chọn để nó được nhận hỗ trợ phát triển sản xuất từ nguồn vốn định canh định cư của tỉnh gồm 300.000 đồng tiền mặt, 30 kg gạo, chảo, cuốc, xẻng, lưỡi cày, dao phát, chén bát, chăn, màn, chiếu... Không có ai thắc mắc gì vì
nó quá nghèo rồi".
Có lẽ cán bộ các cấp đã rút được nhiều kinh nghiệm từ những thất bại trước đây khi không tham khảo ý kiến của dân: Trong đợt khảo sát lần này đã nghe được nhiều ý kiến của cán bộ về tình hình trước đây "ngày xưa trong chương trình định canh định cư [không bàn với dân] bà con dửng dưng không gắn bó, không thiết thực, nhiều khi làm nhà nhưng dân không ở, người ta bảo nhà không đúng hướng, phản chủ, phản lộ hoặc đặt nóc vào giờ xung nên không ở...";
và thay đổi gần đây "phải lấy thôn bản bình bầu xem xét, vấn đề là công bằng; mình có nhiều bài học lắm rồi, khi có chuyện thì tiền cán bộ đi xử lý thắc mắc còn quá tội...".
Mặc dù đã có rất nhiều tiến bộ, việc thực hiện qui chế dân chủ cơ sở ở Lào Cai vẫn là một thách thức lớn, đặc biệt ở các xã vùng cao với các đặc điểm đa dân tộc, đa ngôn ngữ, ít người thạo tiếng phổ thông, địa hình xa xôi đi lại khó khăn, năng lực cán bộ hạn chế... Những vấn đề chính hiện nay là:
• Truyền thông, cung cấp thông tin cho dân còn hạn chế. Một thực tế là đại bộ phận người dân còn ít hiểu biết về các chính sách chủ trương của nhà nước, cũng chưa nắm được các quyền lợi và nghĩa vụ của mình. Khi hỏi về các công việc ở địa phương - kể cả những việc liên quan trực tiếp đến người dân - câu trả lời thường gặp của đồng bào dân tộc là "chi pâu" (“không biết”). Sự "không biết" khiến cho những khâu tiếp theo
“bàn, làm, kiểm tra” trở nên ít ý nghĩa (bản thân Quy chế dân chủ thì cán bộ xã và thôn đều nói đã phổ biến cho dân ở tất cả các thôn, nhưng khi hỏi dân thì cũng ít người nhớ là mình có những quyền gì). Nguyên nhân của "không biết" thì có nhiều (nguồn, kênh, hình thức thông tin chưa đa dạng và chưa phù hợp, cơ sở vật chất nghèo nàn, ...), nhưng đáng lưu ý là:
• cán bộ xã và thôn bản nhiều khi cũng không nắm vững các chính sách, chủ trương của Nhà nước (do thiếu thông tin, năng lực hạn chế, bận nhiều việc); và thường chỉ chú trọng giải thích kỹ cho dân khi có ý kiến thắc mắc, khiếu nại
• người dân nhiều khi cũng thiếu động cơ để tìm hiểu những vấn đề không phải là thiết thân với mình ("người dân mải làm ăn không quan tâm...")
• còn thiếu một cơ chế chủ động tìm hiểu nhu cầu thông tin cụ thể của từng nhóm người dân (nhất là người nghèo và phụ nữ) để tìm cách phổ biến đa kênh, đa chiều cho thiết thực, phù hợp với họ.
• Người dân mới được tham gia chủ yếu ở khâu thực hiện. Tại các thôn khảo sát, qua phỏng vấn người dân hầu như không biết gì về các khâu "đóng góp vào dự thảo kế hoạch", "lựa chọn ưu tiên", "thiết kế công trình", "dự toán-quyết toán công trình"...
Khái niệm 'tham gia" theo cách hiểu của người dân thường là được "phổ biến" (để triển khai) trong cuộc họp thôn, và "lao động" trong công trình (lao động công ích hoặc được trả công).
• Còn thiếu biện pháp thu hút người nghèo, phụ nữ tham gia. Do học vấn thấp (hầu hết phụ nữ dân tộc trên 30 tuổi ở vùng cao không biết chữ), do tập quán (chủ yếu chồng đi họp), do tự ti (người nghèo đi họp chủ yếu ngồi nghe) nên phụ nữ, người nghèo nói chung ít tham gia ý kiến vào các công việc của địa phương. Ở các thôn cũng chưa thấy có biện pháp gì đáng kể để khắc phục những yếu điểm cố hữu của người nghèo và phụ nữ để tăng cường sự tham gia của họ.
• Ở một số thôn khi bình xét hộ nghèo và nhất là khi bình xét người được hưởng hỗ trợ của nhà nước có giá trị lớn (ví dụ, tấm lợp), bà con có nhiều ý kiến khác nhau, có cả những ý kiến không vừa lòng, tỵ nạnh giữa người nghèo và người không nghèo dễ ảnh hưởng xấu đến sự gắn bó xã hội trong cộng đồng.
• Sự tham gía của người dân thông qua các tổ chức đại diện (hội nông dân, hội phụ nữ, thanh niên...) còn hạn chế. Có những thôn ở vùng cao các tổ chức đoàn thể hoạt động khó khăn, một số hầu như không hoạt động. Lý do chủ yếu theo ý kiến của bà con là do năng lực cán bộ hạn chế (nhiều cán bộ đoàn thể không thạo tiếng phổ thông), cán bộ bận việc nhà (cán bộ đoàn thể ở ấp không có phụ cấp), các đoàn thể ít tổ chức được các hoạt động thiết thực để thu hút bà con tham gia.
• Ở một số thôn, chi bộ Đảng được người dân đánh giá cao trong thực hiện qui chế dân chủ (mọi việc quan trọng trong thôn đều phải được chi bộ bàn "chủ trương", các kết quả bình xét đều phải được chi bộ "thông qua"- nhất là khi dân có ý kiến khác nhau). Tuy nhiên cũng có khó khăn là một số thôn vùng cao chưa có đảng viên, hoặc không đủ số đảng viên tối thiểu (3 người) để thành lập chi bộ.
Có thể thấy tại các xã nghèo đang rất thiếu những cán bộ “phát triển cộng đồng”- XĐGN được giao chức năng nhiệm vụ cụ thể và được trang bị những kỹ năng tham gia cần thiết (ví dụ, các kỹ năng PRA, giám sát – đánh giá…) để thúc đẩy sự tham gia tích cực và hiệu quả của
người dân. Thời gian qua Lào Cai đã bố trí cán bộ tăng cường đến hầu hết các xã 135 để giúp xã thực hiện các chương trình, dự án XĐGN (gọi là "cán bộ 135"). Dù chỉ là giải pháp tạm thời, các cán bộ tăng cường này cần được đào tạo kỹ về các phương pháp người dân cùng tham gia để thúc đẩy việc thực hiện dân chủ trong XĐGN.
Thực hiện Qui chế dân chủ ở cơ sở : Nâng cao vai trò của các tổ chức đại diện
Nghị định 79/CP mới ban hành tháng 7/2003 (thay thế NĐ29/CP) đã nhấn mạnh vai trò của các tổ chức đại diện - HĐND và các thành viên Mặt trận tổ quốc (Hội Nông dân, Hội Phụ nữ...) - trong việc thực hiện dân chủ ở cơ sở. Chức năng chủ yếu của HĐND giữa 2 kỳ họp chính là giám sát-đánh giá việc thực hiện các chính sách phát triển KH-XH và XĐGN tại địa phương.
Trong Điều lệ của các Hội cũng đều có chức năng giám sát thực hiện, tham mưu đề xuất cho chính quyền về các chính sách, chủ trương của nhà nước. Các Hội đều có hệ thống chân rết đến hầu hết thôn bản, nên về nguyên tắc có nhiều điều kiện thu thập, tổng hợp và phản ánh ý kiến của nhân dân và các hội viên của mình.
Dân chủ ở cơ sở là một yếu tố thiết yếu để xóa đói giảm nghèo. Trong bối cảnh vùng cao đa dân tộc, đa ngôn ngữ, điều kiện đi lại và trao đổi thông tin khó khăn, đồng bào còn nhiều hạn chế về trình độ văn hóa, đa số không biết tiếng phổ thông... thì phát huy cơ chế đại diện là một cách thiết thực để thực hiện dân chủ ở cơ sở, đặc biệt trong khâu giám sát - đánh giá.
Thực tế khảo sát tại Lào Cai, HĐND và các đoàn thể ở cấp xã và thôn bản còn ít phát huy vai trò của mình trong thực hiện Quy chế dân chủ. Khoảng trống lớn giữa chức năng, nhiệm vụ và nguồn nhân lực, năng lực, ngân sách hoạt động... của các tổ chức đại diện ở cơ sở cần được lấp đầy. Chương trình 135 và Chương trình XĐGN và việc làm đã có dòng ngân sách dành cho công tác đào tạo cán bộ; cần tăng dòng ngân sách này để dành thêm phần cho việc nâng cao năng lực cho các tổ chức đại diện trong thời gian tới.
3.2. Vai trò của cấp xã
Khi bàn đến sự tham gia của người dân trong việc ra quyết định ở cơ sở, câu hỏi đầu tiên thường là "cấp xã được quyết cái gì ?". Các xã khảo sát đều thuộc Chương trình 135, Hội đồng nhân dân xã được quyết định danh mục đầu tư trong Chương trình 135 (phù hợp với quy hoạch đã được cấp trên phê duyệt), nhưng các công trình xây dựng đều do Ban quản lý dự án của huyện làm chủ đầu tư4. Các xã được thành lập ban giám sát gồm cán bộ xã và cán bộ đoàn thể.
Tuy nhiên, các ban giám sát cấp xã còn hạn chế về năng lực trong việc giám sát, nghiệm thu các công trình xây dựng. Mặc dù cũng được huyện cho đi tập huấn vài ngày, nhưng thực tế các thành viên ban giám sát xã ít hiểu biết về kỹ thuật, họ cũng bận nhiều việc nên giám sát còn hình thức.
Các chỉ tiêu kế hoạch hàng năm của xã do UBND dự thảo, có bàn trong Đảng ủy và trình HĐND quyết nghị (không đưa ra dân bàn). Một số chỉ tiêu quan trọng, ví dụ chỉ tiêu thu ngân sách và chỉ tiêu xóa đói giảm nghèo, được giao từ huyện xuống. Cán bộ xã cho biết "về nguyên tắc thì khi huyện giao nếu không họp lý thì có thể đề nghị sửa đổi", nhưng thực tế thì "xã chẳng mấy khi có ý kiến". Vấn đề là ở chỗ, chỉ tiêu kế hoạch ít liên quan đến phân bổ ngân sách, ví dụ giao chỉ tiêu giảm nghèo một năm 3% hay 5% thì mức đầu tư vẫn như vậy.
Bản thân cán bộ xã và người dân còn ít được tham gia trong các dự án, công trình nằm ngoài Chương trình 135, mặc dù những công trình này phục vụ trực tiếp cho đời sống của bà con trong xã. Ví dụ như công trình điện ở thôn Nậm Tang xã Bản Cầm, người dân và cán bộ địa phương không được tham gia ý kiến về thiết kế luồng tuyến, nên sau khi xây dựng xong
4 Việc phân cấp thực hiện Chương trình 135 diễn ra chậm. Lãnh đạo Sở KH-ĐT cho biết đến nay tỉnh mới phân cấp được cho 30% số xã làm chủ đầu tư; với các xã đã phân cấp huyện vẫn hỗ trợ về thủ tục hồ sơ. Mục tiêu đến năm 2005 sẽ phân cấp hết.
công trình không phát huy được tác dụng, dân phàn nàn rất nhiều, ảnh hưởng đến lòng tin của người dân đối với chính quyền ("dân đâu có biết công trình do ai thiết kế, chỉ biết kêu chính quyền địa phương thôi...").
Đề xuất:
Sự tham gia của cấp xã trong các công trình ngoài Chương trình 135
Tháng 7/2003 Chính phủ vừa ban hành Nghị định 79/CP về Qui chế thực hiện dân chủ ở xã thay thế Nghị định 29/CP. Trong Nghị định 79/CP có một qui định cụ thể:
"Điều 12: Những việc người dân ở xã giám sát, kiểm tra gồm có: ... 7. Các công trình của cấp trên triển khai trên địa bàn xã có ảnh hưởng trực tiếp đến sản xuất, an ninh, trật tự, văn hóa, xã hội, vệ sinh môi trường và đời sống của nhân dân địa phương."
Hầu hết công trình sử dụng vốn tài trợ đều áp dụng cách tiếp cận "quản lý thủy nông có sự tham gia" - PIM hoặc "phát triển hạ tầng dựa vào cộng đồng". Các công trình sử dụng vốn Chương trình 135 và công trình huy động dân đóng góp đã có các qui định riêng của Chính phủ nhấn mạnh sự tham gia của người dân trongg khâu giám sát kiểm tra.
Còn các công trình khác (ngoài chương trình 135) hiện áp dụng Nghị định 52/CP về Qui chế quản lý đầu tư và xây dựng.Tuy nhiên, trong Nghị định 52/CP và các văn bản hướng dẫn kèm theo chưa có điều khoản nào qui định rõ ràng về cơ chế, trách nhiệm, kinh phí, các bước tiến hành để đảm bảo quyền giám sát kiểm tra của người dân địa phương như Nghị định 79/CP yêu cầu.
Thời gian tới, cần bổ sung vào Qui chế quản lý đầu tư và xây dựng một số điều khoản cụ thể về sự giám sát, kiểm tra của người dân đối với mọi công trình triển khai trên địa bàn xã từ mọi nguồn vốn - đáp ứng Điều 12 Nghị định 79/CP. Đây có thể coi là một hành động cụ thể đóng góp vào ý tưởng lồng ghép hài hòa giữa tăng trưởng và giảm nghèo của CPRGS.
3.3. Vai trò của cấp thôn bản
Đợt khảo sát lần này ở Lào Cai khẳng định vai trò cực kỳ quan trọng của cấp thôn bản trong việc đảm bảo sự tham gia của người dân. Thôn bản không phải là một cấp hành chính nhà nước, nhưng là nơi giao tiếp giữa người dân và chính quyền, là nơi thực hiện quyền dân chủ trực tiếp của người dân:
• Tất cả mọi việc cấp xã triển khai đến dân đều thông qua Trưởng thôn; và hầu hết người dân cũng đều thông qua Trưởng thôn để nắm thông tin và đề đạt ý kiến lên chính quyền. Ở các thôn vùng cao, trưởng thôn gần như làm tất cả mọi việc đại diện cho dân:
từ việc đăng ký và đi lấy giống/phân; đến làm đơn từ cho con đi học; đến làm thủ tục vay vốn, thu lãi và gốc... ("dân không cần biết thủ tục vay vốn ngân hàng như thế nào, chỉ biết nếu muốn vay vốn thì đến gặp trưởng thôn"). Sự tham gia của người nghèo phụ thuộc nhiều vào sự nhiệt tình và năng lực của Trưởng thôn.
• Ở vùng cao, họp thôn gần như là kênh duy nhất để phổ biến thông tin cho dân và lấy ý kiến của dân trong mọi việc.
Qua phỏng vấn, đại đa số người dân cả năm trời không đến trụ sở xã. Do đó những biện pháp phổ biến thông tin ở cấp xã kiểu như "công khai quyết toán ngân sách" hay
"bảng tin khuyến nông" ở trụ sở xã có ít ý nghĩa thiết thực với bà con, nhất là với đa số bà con dân tộc vùng cao Lào Cai không biết đọc.
Tuy nhiên, hiện nay cấp thôn bản cũng đang là khâu 'thắt cổ chai" đối với sự tham gia của người dân:
• Trình độ văn hóa và năng lực của trưởng thôn - nhất là ở vùng cao - còn rất hạn chế. Mọi thông tin đều đi qua trưởng thôn nhưng nhiều trưởng thôn không nắm được, không hiểu hết. Hầu hết trưởng thôn ở vùng cao mới có văn hóa (chưa hết) cấp 1. Lãnh