6. Giá trị khoa học và thực tiễn của đề tài
2.1. Bảo vệ Hiến pháp ở Việt Nam
Vấn đề bảo vệ Hiến pháp(hay còn gọi là bảo hiến) từ lâu đã được Đảng và Nhà nước ta hết sức chú trọng, nhưng kể từ khi định hướng xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam được đặt ra, chủ đề trên mới thực sự trở nên "nóng bỏng" và thu hút được sự chú ý của toàn xã hội. Bởi trong nhà nước pháp quyền, Hiến pháp được đặt ở vị trí cao nhất, được xem như biểu tượng hay "vương miện của nhà nước pháp quyền".
Lý luận về nhà nước pháp quyền khẳng định Nhà nước pháp quyền sinh ra để bảo vệ các quyền tự do của công dân được quy định trong nội dung Hiến pháp. Cụ thể hơn, bảo vệ Hiến pháp cũng chính là bảo vệ các quyền công dân đã được Hiến pháp thừa nhận. Từ đó nảy sinh nhu cầu cần thiết phải có một cơ chế bảo hiển nhằm giữ cho các quy định của Hiến pháp được thực hiện và chấp hành ở mức cao nhất. Nội dung bản báo cáo chính trị của Ban chấp hành Trung ương Đảng Khóa IX tại Đại Hội Đại Biểu toàn quốc lần thứ X của Đảng đã một lần nữa đề cập đến vấn đề này khi đưa ra định hướng về việc:
"Xây dựng cơ chế phán quyết về những vi phạm Hiến pháp trong hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp" [8]. Nhu cầu bảo vệ Hiến pháp chỉ xuất hiện ở nước ta khi bản Hiến pháp đầu tiên trong lịch sử nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam- Hiến pháp năm 1946 ra đời. Lúc này để đảm bảo cho Hiến pháp phát huy hiệu lực thực tế, bên cạnh việc sử dụng các công cụ mang tính quyền lực nhà nước để buộc các chủ thể phải nghiêm chỉnh chấp hành các quy định của Hiến pháp và pháp luật, còn cần thêm sự giám sát việc thực hiện và tuân thủ Hiến pháp từ phía các cơ quan nhà nước và đoàn thể xã hội. Hoạt động giám sát Hiến pháp của cơ chế nhà nước bảo vệ Hiến pháp bắt đầu được
thực hiện kể từ đó và xuyên suốt qua thời gian, song hành cùng các bản Hiến pháp nước ta qua các năm như Hiến pháp 1959, Hiến pháp 1980, Hiến pháp 1992 sửa đổi năm 2001. Cùng với sự tiến dần từng bước đến mức hoàn thiện về mặt nội dung và hình thức của các bản Hiến pháp nước ta, tổ chức của các cơ quan thực hiện trọng trách bảo hiến và hiệu quả hoạt động của các cơ quan nhà nước này ngày càng được nâng cao và từng bước được đổi mới để phù hợp với bối cảnh phát triển của đất nước, đáp ứng nhu cầu xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền ở nước ta.
Trong số các bản Hiến pháp nước ta từ trước tới nay, Hiến pháp năm 1946 là bản Hiến pháp đầu tiên của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, có nội dung hết sức ngắn gọn và súc tích. Mặc dù kết cấu của Hiến pháp năm 1946 chỉ bao gồm có Lời nói đầu, 70 điều với 12 chương, nhưng giá trị và ý nghĩa của Hiến pháp năm 1946 vẫn được đánh giá đặc biệt quan trọng trong chiều dài lịch sử lập hiến của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Phần quy định về cơ chế giám sát Hiến pháp của Hiến pháp 1946 có một số điểm khác với các Hiến pháp sau này. Theo PGS.TS Trương Đắc Linh trong Hiến pháp 1946 không có quy định cụ thể về hoạt động kiểm tra, giám sát Hiến pháp mà chỉ có quy định về hoạt động kiểm tra, giám sát thông thường của các cơ quan công quyền. Chính vì vậy, mức độ được bảo vệ cũng như hiệu lực thực tế của Hiến pháp 1946 vẫn còn nhiều hạn chế. Cụ thể là, nội dung của Hiến pháp 1946 chứa đựng một số điểm bất cập lớn như Điều 31 Hiến pháp quy định về các đạo luật của Nghị viện, theo đó: ]
Những luật đã được Nghị viện biểu quyết, Chủ tịch nước Việt Nam phải ban bố chậm nhất là 10 hôm sau khi nhận được thông tri. Nhưng trong hạn ấy, Chủ tịch có quyền yêu cầu Nghị viện thảo luận lại. Những luật đem ra thảo luận lại, nếu vẫn được Nghị viện ưng chuẩn thì bắt buộc Chủ tịch phải ban bố [18].
Có nghĩa là, trong trường hợp những luật do Nghị viện đã thông qua, dù trái với Hiến pháp và được Chủ tịch nước phát hiện, yêu cầu thảo luận lại,
nhưng Nghị viện vẫn thông qua thì luật đó vẫn phải được ban hành cho dù có nội dung trái với các quy định của Hiến pháp. Bên cạnh đó, hoạt động giám sát của Nghị viện đối với hoạt động lập quy của Chính phủ cũng không được quy định một cách cụ thể, chẳng hạn theo quy định tại Điều 36 Hiến pháp 1946 nếu các sắc luật do Chính phủ ban hành có nội dung trái với Hiến pháp, thì Nghị viện có quyền ưng chuẩn hoặc phế bỏ, nhưng căn cứ để Nghị viện phế bỏ sắc luật vi hiến đó thì lại không được xác định rõ. Chính những quy định như trên đã phần nào hạn chế hoạt động kiểm tra, giám sát Hiến pháp của các cơ quan nhà nước như Nghị viện hoặc Chủ tịch nước, khiến cho hiệu quả hoạt động của các cơ chế nhà nước trong thời kỳ này không phát huy được. Mặt khác, chính vì sự hạn chế trong hoạt động giám sát Hiến pháp nên nhìn chung có thể đánh giá vai trò của cơ chế nhà nước bảo vệ hiến pháp trong giai đoạn này bị hạn chế rất nhiều. Một điều rất may mắn là khi đó, do điều kiện và hoàn cảnh đất nước, nên Hiến pháp năm 1946 chưa được ban hành, bởi vậy, mặc dù bị hạn chế về mặt hoạt động, nhưng các cơ chế nhà nước bảo vệ Hiến pháp cũng phần nào tránh được những trở ngại về mặt thẩm quyền hành động khi bắt tay xử lý các tranh chấp, vi phạm Hiến pháp.
Sau Hiến pháp 1946, Hiến pháp 1959 của nước ta ra đời, nhưng trong toàn bộ nội dung Hiến pháp 1959 vẫn không có một quy định nào trực tiếp xác nhận địa vị pháp lý tối cao của Hiến pháp trong hệ thống pháp luật. Tuy nhiên, với quy định tại điều 43: "Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất"
trong khi Quốc hội lại là cơ quan ban hành Hiến pháp. Đồng thời Hiến pháp 1959 lại trao cho Quốc hội quyền "giám sát việc thi hành Hiến pháp" [19].
Như vậy, Hiến pháp 1959 đã phần nào xác lập vị trí và hiệu lực pháp lý của Hiến pháp cao hơn so với các đạo luật và các văn bản pháp lý khác kể cả những văn bản cùng chủ thể có thẩm quyền ban hành với Hiến pháp. Điều này đồng nghĩa với việc các văn bản như luật, nghị quyết hay các văn bản pháp lý khác do Quốc hội và các cơ quan nhà nước khác ban hành không được chứa đựng những quy định đi ngược lại tinh thần, nội dung của Hiến
pháp. Tuy nhiên, trong khuôn khổ các quy định của mình, Hiến pháp 1959 lại không đề cập tới thẩm quyền của Quốc hội trong việc xử lý các văn bản có nội dung vi hiến, trọng trách này được Hiến pháp 1959 trao cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội là cơ quan thường trực của Quốc hội, theo đó, Ủy ban Thường vụ Quốc hội có thẩm quyền: "Sửa đổi hoặc bãi bỏ những nghị định, nghị quyết, chỉ thị của Hội đồng Chính phủ trái với Hiến pháp, pháp luật, pháp lệnh và những nghị quyết không chính đáng của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương" [19]. Quy định này làm phát sinh một vấn đề chưa thật hợp lý ở chỗ, quyền giám sát Hiến pháp nằm trong tay Quốc hội, nhưng Hiến pháp 1959 lại không trao cho Quốc hội thẩm quyền xử lý các văn bản pháp luật vi hiến, như vậy, thẩm quyền giám sát Hiến pháp của Quốc hội đã vô tình bị hạn chế. Mặt khác, trong trường hợp Ủy ban Thường vụ Quốc hội là cơ quan có thẩm quyền xử lý các văn bản pháp luật có nội dung vi phạm Hiến pháp, nhưng bản thân cơ quan này lại ban hành những văn bản pháp lý có nội dung trái với các quy định của Hiến pháp, thì sẽ chẳng có cơ quan nào có đủ thẩm quyền xử lý các văn bản này, thậm chí ngay cả Quốc hội- cơ quan quyền lực nhà nước tối cao cũng không có căn cứ pháp lý để trên cơ sở đó thực hiện việc sửa đổi hoặc bãi bỏ các văn bản do Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành. Đương nhiên, việc áp dụng các văn bản pháp lý có nội dung trái với Hiến pháp này trên thực tế vừa là hành vi vi phạm Hiến pháp lại vừa là cơ sở dẫn đến một loạt các hành vi vi phạm Hiến pháp công khai mà không hề bị xử lý bởi bất cứ cơ quan nhà nước có thẩm quyền nào.
Cùng với Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hiến pháp 1959 cũng trao quyền xử lý các văn bản có nội dung không hợp lý của các cơ quan nhà nước cấp dưới cho các cơ quan nhà nước khác như Hội đồng Chính phủ, Hội đồng nhân dân và Viện Kiểm sát nhân dân, Ủy ban hành chính. Cụ thể:
Theo quy định tại Khoản 4 Điều 74 Hiến pháp 1959, Chương VI - Hội đồng Chính phủ, trong phạm vi thẩm quyền của mình, Hội đồng Chính phủ có
quyền sửa đổi hoặc bãi bỏ các quyết định không thích đáng của các cơ quan hành chính dưới quyền như các Bộ, các cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ và Ủy ban hành chính các cấp. Không chỉ thế, theo nội dung quy định tại Khoản 5 Điều 74 Hiến pháp 1959, Chương VI - Hội đồng Chính phủ, Hội đồng Chính phủ còn có quyền đình chỉ thi hành đối với các nghị quyết có nội dung không thích đáng của Hội đồng nhân dân tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương và đề nghị Ủy ban Thường vụ Quốc hội sửa đổi hoặc bãi bỏ những nghị quyết ấy.
Nội dung quy định của Điều 85 Hiến pháp 1959 cho phép Hội đồng nhân dân có quyền sửa đổi hoặc bãi bỏ những quyết định của các cơ quan như Ủy ban hành chính cùng cấp và Ủy ban hành chính cấp dưới trực tiếp khi những quyết định này chứa đựng những nội dung không thích đáng; quyền sửa đổi hoặc bãi bỏ những nghị quyết không thích đáng của Hội đồng nhân dân cấp dưới trực tiếp.
Bên cạnh đó, Điều 90 Hiến pháp 1959 lại quy định cho Ủy ban hành chính các cấp có quyền sửa đổi hoặc bãi bỏ những quyết định có nội dung không thích đáng của các ngành công tác thuộc quyền mình và của Ủy ban hành chính cấp dưới. Không những thế, cũng theo quy định của Điều 90 Hiến pháp 1959, Ủy ban hành chính các cấp còn có quyền đình chỉ việc thực hiện các nghị quyết không thích đáng của Hội đồng nhân dân cấp dưới trực tiếp và đề nghị Hội đồng nhân dân cùng cấp có biện pháp xử lý bằng cách sửa đổi hoặc bãi bỏ những nghị quyết đó.
Ở đây có thể ngầm hiểu, những văn bản có nội dung không thích đáng trên là những văn bản chứa đựng những nội dung trái với các quy định của Hiến pháp và các văn bản pháp lý khác. Như vậy, ở một mức độ nào đó, hoạt động giám sát bảo hiến mà cụ thể là giám sát tính hợp hiến của các văn bản pháp luật đã được Hiến pháp 1959 quy định và chú trọng đến mặc dù trên thực tế các quy định về hoạt động giám sát Hiến pháp của Hiến pháp 1959
vẫn chưa thực sự hợp lý và chưa được toàn diện. Chẳng hạn, Hiến pháp 1959 đã bỏ sót vai trò của Quốc hội trong việc xử lý các văn bản vi hiến do Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành, hay chưa đề cập đến hoạt động kiểm soát tính hợp hiến của các văn bản pháp lý như luật, pháp lệnh, nghị quyết ngay từ khi còn ở khâu dự án nhằm đảm bảo tính khả thi và hợp hiến của các dự án luật, pháp lệnh, nghị quyết này trước khi ban hành cũng như vai trò của các cơ quan nhà nước trong hoạt động thẩm tra tính hợp hiến của các văn bản pháp luật trước và sau khi ban hành.
Về hoạt động kiểm soát sự tuân thủ Hiến pháp và pháp luật, Hiến pháp 1959 trao cho Viện kiểm sát nhân dân thẩm quyền được kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các cơ quan thuộc Hội đồng Chính phủ, cơ quan nhà nước địa phương, các nhân viên cơ quan nhà nước và công dân, nội dung cụ thể được quy định tại Điều 105 Hiến pháp 1959, Chương VIII- Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân.
Như vậy, so với Hiến pháp 1946, nội dung quy định của Hiến pháp 1959 đối với vấn đề giám sát Hiến pháp đã có phần chặt chẽ, rõ ràng hơn, song vẫn chưa đề cập một cách sâu sắc đến từng hoạt động, từng phương diện cụ thể của giám sát Hiến pháp. Bởi hầu hết các quy định của Hiến pháp 1959 liên quan đến vấn đề bảo vệ Hiến pháp mới chỉ dừng lại ở việc đề cập một cách khái quát đến hoạt động giám sát tính hợp hiến của các văn bản pháp luật và kiểm sát việc tuân thủ pháp luật của các cơ quan, tổ chức, cá nhân một cách chung chung, quyền giám sát Hiến pháp nằm trong tay Quốc hội, song chính những quy định khác của Hiến pháp 1959 lại hạn chế bớt quyền hạn này của Quốc hội, khiến Quốc hội khó có thể phát huy được thẩm quyền của mình trong hoạt động bảo hiến. Đó cũng chính là tiền đề đưa đến những bất cập khác như: không có cơ quan nào trực tiếp đứng ra xử lý những văn bản vi hiến của Ủy ban thường vụ Quốc hội, việc kiểm tra, giám sát tính hợp hiến trong quá trình thực thi quyền lực nhà nước vì thế cũng gặp nhiều hạn chế, tạo
nên kẽ hở cho những hành vi vi phạm Hiến pháp, nhất là khi Hiến pháp không trao quyền bảo vệ Hiến pháp cho bất kỳ một cơ quan chuyên trách nào.
Kế thừa Hiến pháp 1959, Hiến pháp 1980 được ban hành trong bối cảnh đất nước đã hoàn toàn thống nhất và tiến hành xây dựng đất nước theo con đường chủ nghĩa xã hội, do đó so với hai bản Hiến pháp 1946 và Hiến pháp 1959, Hiến pháp 1980 có nhiều điểm khác biệt nổi bật. Thông qua quy định tại Điều 146 Chương XII, Hiến pháp 1980 lần đầu tiên xác lập vị thế của Hiến pháp trong hệ thống pháp luật nước ta khi khẳng định: "Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là luật cơ bản của nhà nước, có hiệu lực pháp lý cao nhất. Mọi văn bản pháp luật khác phải phù hợp với Hiến pháp" [20]. Với quy định trên, lần đầu tiên Hiến pháp chính thức ngự trị trên đỉnh cao của Hệ thống pháp luật Việt Nam, là đạo luật gốc, đạo luật cơ bản, buộc các văn bản pháp luật khác phải được ban hành với nội dung phù hợp với các quy định của Hiến pháp. Lúc này, hoạt động bảo hiến do các cơ quan nhà nước thực hiện đương nhiên cũng được Hiến pháp 1980 chú trọng hơn hẳn so với các bản Hiến pháp trước đây. Trước hết là ở quy định liên quan đến hoạt động giải thích pháp luật, sự xuất hiện của thiết chế Hội đồng nhà nước là một điểm mới đánh dấu sự phát triển trong sự nghiệp bảo vệ Hiến pháp. Nếu như trong Hiến pháp 1959 Ủy ban thường vụ Quốc hội có thẩm quyền giải thích pháp luật một cách chung chung, và chúng ta ngầm hiểu rằng trong đó bao gồm luôn cả vai trò giải thích Hiến pháp thì nay trong nội dung Khoản 5 Điều 100 Hiến pháp 1980 vai trò của Hội đồng nhà nước đối với vấn đề này đã được quy định rõ ràng hơn, Hội đồng nhà nước có thẩm quyền và nhiệm vụ: "Giải thích Hiến pháp, luật và pháp lệnh" [20] trong đó vai trò giải thích Hiến pháp được đặt lên hàng đầu.
Hiến pháp 1980 cũng trao cho Quốc hội - cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất - quyền được: "Thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật" [20]. Tuy nhiên, trên thực tế, thẩm quyền giám sát tối cao đối với việc tuân thủ Hiến pháp của Quốc hội vẫn chỉ mang tính hình thức vì
vai trò xử lý các văn bản vi hiến của các cơ quan nhà nước ở trung ương và giải thích Hiến pháp vẫn do cơ quan thường trực của Quốc hội - Hội đồng nhà nước - nắm giữ. Theo quy định của Khoản 8 Điều 83 Hiến pháp 1980 thì Hội đồng nhà nước có quyền đình chỉ việc thi hành, sửa đổi hoặc bãi bỏ những nghị quyết, nghị định, quyết định của Hội đồng bộ trưởng nếu những văn bản này chứa đựng những nội dung trái với nội dung quy định của Hiến pháp, luật và pháp lệnh, đồng thời theo quy định của Khoản 10 Điều 83 Hiến pháp 1980 Hội đồng nhà nước còn có quyền sửa đổi hoặc bãi bỏ những nghị quyết có nội dung "không thích đáng" của Hội đồng nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và cấp tương đương. Thậm chí Hội đồng nhà nước còn có quyền giải tán các Hội đồng nói trên trong trường hợp các Hội đồng này làm thiệt hại nghiêm trọng đến quyền lợi của nhân dân trong đó tất nhiên bao gồm cả quyền, lợi ích hợp pháp của công dân đã được Hiến pháp ghi nhận và bảo vệ. Những quy định trên của Hiến pháp 1980 nhằm đảm bảo cho quyền lợi của nhân dân nói chung, quyền công dân nói riêng không bị xâm hại, qua đó buộc các cơ quan nhà nước hoạt động đúng phạm vi thẩm quyền, không xâm hại đến quyền lợi của công dân và vi phạm các quy định của Hiến pháp. Hay nói cách khác, những quy định trên đây đã phần nào kiểm soát quyền lực của các cơ quan nhà nước nhằm đảm bảo các cơ quan này không vi phạm Hiến pháp, góp phần bảo vệ tính tối cao và bất khả xâm phạm của Hiến pháp. Ngoài Hội đồng nhà nước, thẩm quyền xử lý các văn bản pháp luật khác có nội dung trái với Hiến pháp theo quy định của Hiến pháp 1980 còn được trao cho các cơ quan nhà nước khác như Hội đồng bộ trưởng, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân(các khoản 23, 24, 25 Điều 107; khoản 10 Điều 115; Điều 124 Hiến pháp 1980).
Đối với hoạt động kiểm tra, giám sát việc tuân thủ Hiến pháp và pháp luật, Hiến pháp trao quyền cho các cơ quan như Hội đồng bộ trưởng, Hội đồng nhân dân, và Viện kiểm sát nhân dân, cụ thể như sau:
Khoản 1 Điều 107 Hiến pháp 1980 quy định Hội đồng bộ trưởng có trách nhiệm "Bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật". Trong khi đó,