6. Giá trị khoa học và thực tiễn của đề tài
2.3. Khái quát về cơ chế nhà nước bảo vệ Hiến pháp Việt Nam
2.3.1. Nguyên tắc thực hiện hoạt động bảo hiến của cơ chế nhà nước
Như đã đề cập ở trên, mặc dù nước ta chưa tổ chức một cơ chế chuyên trách về bảo hiến, song những tranh chấp, vi phạm Hiến pháp vẫn được một hệ thống các cơ quan nhà nước đảm nhiệm xử lý. Trong suốt những năm qua, ngay từ khi bản Hiến pháp đầu tiên của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ra đời năm 1946, Đảng và nhà nước ta đã nhận thức được tầm quan trọng của Hiến pháp, để từ đó ghi nhận nguyên tắc hàng đầu trong tổ chức và hoạt động của Bộ
máy nhà nước ta là nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa, đồng thời cũng là nguyên tắc tổ chức hoạt động của cơ quan nhà nước bảo vệ Hiến pháp ở nước ta. Điều 12 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi năm 2001) đã ghi nhận như sau:
Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường Pháp chế xã hội chủ nghĩa
Các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và mọi công dân phải nghiêm chỉnh chấp hành Hiến pháp, pháp luật, đấu tranh phòng ngừa và chống các tội phạm, các vi phạm Hiến pháp và pháp luật…[22].
Trong nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa, Hiến pháp được xem là đạo luật gốc, có giá trị pháp lý cao nhất, là căn cứ để các cơ quan, tổ chức, cá nhân lấy đó để làm thước đo, khuôn khổ cho tổ chức và hoạt động của mình.
Như vậy, việc tổ chức và hoạt động bảo vệ Hiến pháp nước ta do các cơ quan nhà nước và tổ chức xã hội đảm nhận cũng được căn cứ trên cơ sở các quy định của Hiến pháp, đồng thời lấy nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa là nguyên tắc nền tảng cho việc thực hiện trọng trách bảo hiến. Theo đó, bên cạnh việc tuân thủ các quy định chặt chẽ của Hiến pháp về tổ chức, cơ cấu nội bộ của các cơ quan nhà nước bảo vệ Hiến pháp, trình tự, thủ tục thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, mọi hoạt động bảo hiến do cơ chế nhà nước thực hiện cũng phải được triển khai trên cơ sở nội dung các quy định của Hiến pháp, tuân thủ Hiến pháp ở mức cao nhất là tiền đề cho việc bảo vệ Hiến pháp ở mức triệt để, tuyệt đối, hay nói cách khác, trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mình cơ chế nhà nước bảo vệ Hiến pháp phải lấy Hiến pháp làm "kim chỉ nam" cho mọi định hướng và hoạt động của mình.
2.3.2. Vai trò của cơ chế nhà nước bảo vệ Hiến pháp Việt Nam Hiện nay trọng trách bảo vệ Hiến pháp trong bộ máy nhà nước ta được trao cho các cơ quan nhà nước đảm nhận. Có thể nói, hoạt động bảo vệ Hiến pháp không chỉ giới hạn trong một lĩnh vực cụ thể của đời sống xã hội mà
phải được tiến hành một cách tương đối toàn diện, chính vì vậy, khi đề cập đến hệ thống các cơ quan nhà nước bảo vệ Hiến pháp, không chỉ giới hạn phạm vi hoạt động của các cơ quan này trong một lĩnh vực cụ thể, mà bao gồm toàn bộ các lĩnh vực hoạt động của các cơ quan nhà nước và trên mọi phương diện của quyền lực nhà nước. Hay nói cách khác, trong cơ cấu của hệ thống các cơ quan nhà nước bảo vệ Hiến pháp không chỉ bao gồm các cơ quan quyền lực nhà nước mà còn bao gồm các cơ quan hành chính nhà nước, hệ thống các cơ quan tư pháp, và vai trò của các cơ quan này trong việc bảo vệ Hiến pháp đều có ý nghĩa hết sức quan trọng. Trong tổ chức bộ máy nhà nước ta có cả một hệ thống kiểm tra, giám sát Hiến pháp được cơ cấu tương đối chặt chẽ nhằm đảm bảo Hiến pháp được tôn trọng và thực thi một cách nghiêm chỉnh nhất. Nằm trong cơ cấu của hệ thống các cơ quan nhà nước bảo vệ Hiến pháp Việt Nam, các cơ quan nhà nước tham gia vào hoạt động bảo hiến trong khuôn khổ các nhiệm vụ, quyền hạn đã được Hiến pháp quy định và được cụ thể hóa bởi các quy định pháp luật khác. Trong hệ thống các cơ quan nhà nước giữ trọng trách bảo hiến, có các cơ quan chỉ có trách nhiệm giám sát, kiểm tra việc tuân thủ Hiến pháp mà không có thẩm quyền giải quyết, xử lý đối với các tranh chấp, vi phạm Hiến pháp, những cơ quan đó có thể thống kê điển hình như: Chủ tịch nước, Ủy ban thường vụ Quốc hội, các ủy ban và Hội đồng của Quốc Hội, Viện kiểm sát nhân dân…bên cạnh đó là những cơ quan nhà nước vừa có thẩm quyền kiểm tra, giám sát việc tuân thủ Hiến pháp, đồng thời lại kiêm thêm chức năng xử lý các tranh chấp, vi phạm Hiến pháp. Trong khuôn khổ luận văn này, chúng ta chỉ tập trung vào việc nghiên cứu, đánh giá vai trò và việc thực hiện nhiệm vụ bảo hiến của các cơ chế nhà nước có chức năng gần hơn với thiết chế bảo hiến chuyên trách mà chúng ta đang hướng tới thiết lập ở Việt Nam. Để trên cơ sở đó có một cái nhìn mang tính so sánh, đánh giá một cách khách quan hơn giữa hoạt động bảo hiến do các cơ chế nhà nước này thực hiện với hoạt động bảo hiến sẽ được thiết chế bảo hiến chuyên trách thực hiện trong tương lai (nếu tổ chức được) ở nước ta.
Theo quy định Hiến pháp 1992 sửa đổi năm 2001 hiện hành, các cơ quan được căn cứ vào quy định của Hiến pháp để thực hiện chức năng kiểm tra, giám sát Hiến pháp đồng thời có thẩm quyền vận dụng các quy định của Hiến pháp để xử lý, giải quyết các tranh chấp Hiến pháp bao gồm:
Thứ nhất là Quốc hội, đây là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, được Hiến pháp trao quyền kiểm tra, giám sát tối cao đối với việc tuân thủ Hiến pháp, luật, nghị quyết do Quốc hội ban hành. Trong phạm vi thẩm quyền đã được Hiến pháp và pháp luật quy định rõ, Quốc hội có quyền bãi bỏ các văn bản quy phạm pháp luật do Chủ tịch nước, ủy ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành mà có nội dung trái với các quy định của Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội; không những thế Quốc hội còn nắm quyền giám sát tối cao đối với văn bản quy phạm liên tịch giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở trung ương với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội, văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân. Trong trường hợp có sự vi phạm nghiêm trọng các quy định của Hiến pháp liên quan tới tư cách của người có chức vụ trong những cơ quan trên, hoặc đối với trường hợp chính những thành viên của Quốc hội có những hành vi vi phạm nghiêm trọng Hiến pháp gây ảnh hưởng tới tư cách giữ chức vụ của những người này thì Quốc hội có thêm quyền bãi nhiệm, miễn nhiệm đối với Chủ tịch nước, Phó chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, các Phó chủ tịch Quốc hội và các ủy viên ban thường vụ Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; phê chuẩn đề nghị của Thủ tướng Chính phủ về việc miễn nhiệm, cách chức Phó thủ tướng, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ; phê chuẩn đề nghị của Chủ tịch nước về danh sách các thành viên trong Hội đồng quốc phòng và an ninh; bãi nhiệm đại biểu Quốc hội; bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ những chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn.
Thứ hai, Hội đồng nhân dân các cấp, là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, bên cạnh chức năng giám sát, Hội đồng nhân dân có quyền bãi bỏ một phần hay toàn bộ quyết định và chỉ thị trái pháp luật của Ủy ban nhân dân cùng cấp. Tương tự như trường hợp cơ quan quyền lực nhà nước tối cao ở Trung ương, Hội đồng nhân dân cũng có quyền bãi nhiệm, miễn nhiệm đối với Chủ tịch, Phó chủ tịch Hội đồng nhân dân, Chủ tịch, Phó chủ tịch Ủy ban nhân dân cùng cấp, bãi nhiệm đối với đại biểu Hội đồng nhân dân, bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ chức vụ do Hội đồng nhân dân bầu, trong giả thiết rằng những người này có hành vi vi phạm nghiêm trọng những quy định của Hiến pháp có liên quan đến tư cách của những người đảm nhiệm cương vị trên.
Thứ ba là các cơ quan nhà nước trong bộ máy hành chính nhà nước, trọng trách bảo hiến của các cơ quan này tập trung vào việc bãi bỏ văn bản(quy phạm và cá biệt - cụ thể), miễn nhiệm, bãi nhiệm, cách chức đối với các chức vụ nhất định (đặt giả thiết là do có hành vi vi phạm nghiêm trọng các quy định của Hiến pháp liên quan đến tư cách của người giữ chức vụ).
Chẳng hạn, cơ quan hành chính nhà nước cấp trên (Chính phủ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, Ủy ban nhân dân cấp huyện) trong mối quan hệ với cơ quan hành chính cấp dưới có quyền hạn bãi bỏ các văn bản có nội dung trái pháp luật và các quy định Hiến pháp của Ủy ban nhân dân, Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp dưới trực tiếp; miễn nhiệm, cách chức đối với Chủ tịch, các Phó chủ tịch ủy ban nhân dân cấp dưới trực tiếp. Thủ tướng Chính phủ có quyền bãi bỏ quyết định, chỉ thị, thông tư có nội dung trái với các quy định của Hiến pháp và pháp luật của Bộ trưởng, Thủ trưởng các cơ quan ngang Bộ; Chủ tịch ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện có quyền bãi bỏ những văn bản có nội dung trái pháp luật do các cơ quan chuyên môn thuộc ủy ban nhân dân cùng cấp ban hành.
Thứ tư là Tòa án nhân dân, thông qua các thẩm phán của mình, Tòa án nhân dân thực hiện việc xét xử các vụ án hành chính, cụ thể là tranh chấp giữa
cơ quan hành chính nhà nước cấp cơ sở và công dân trong việc lập danh sách cử tri, hoặc tranh chấp về việc tự do lập hội giữa công dân và các cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép thành lập Hội. Đây là loại tranh chấp có liên quan trực tiếp tới việc thực hiện quyền bầu cử, quyền lập hội của công dân đã được Hiến pháp quy định rõ ràng, có ý kiến cho rằng, thẩm quyền phán xét các vụ án này nên dành cho một thiết chế bảo hiến chuyên trách, nhưng hiện tại, vẫn do hệ thống Tòa án nhân dân đảm nhiệm.
Phương thức mà cơ chế bảo hiến nước ta sử dụng để thực hiện trách nhiệm bảo vệ Hiến pháp chính là những phương pháp, cách thức mà các cơ quan nhà nước vẫn áp dụng để thực hiện quyền lực nhà nước. Trong trường hợp này, chính việc các cơ quan nhà nước thực hiện đầy đủ các chức trách, nhiệm vụ, quyền hạn đã được giao phó bởi Hiến pháp đồng thời không vượt quá quyền hạn mà pháp luật cho phép đã được xem là hoạt động giữ gìn bảo vệ Hiến pháp. Bên cạnh việc áp dụng các phương pháp tuyên truyền, giáo dục thuyết phục các cá nhân, tổ chức thực hiện và tuân thủ Hiến pháp, các cơ quan nhà nước này cũng áp dụng kết hợp với phương pháp mang tính cưỡng chế trong phạm vi thẩm quyền đã được Hiến pháp ghi nhận nhằm đảm bảo hiệu quả của hoạt động bảo hiến.
2.3.3. Thực trạng hoạt động của cơ chế nhà nước bảo vệ Hiến pháp Việt Nam
Trong mỗi nhà nước việc kiểm soát quyền lực nhà nước cần phải được coi trọng nhằm đảm bảo cho các quyền này được thực hiện một cách hợp pháp và đúng đắn. Vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước cũng là một trong những nội dung cần phải được quan tâm vì nó liên quan trực tiếp đến hoạt động bảo vệ Hiến pháp, nhất là trong nhà nước pháp quyền, ở đó Hiến pháp luôn được đặt ở vị trí tối thượng và pháp luật được đòi hỏi phải được tuân thủ một cách triệt để. Thực tế cho thấy, những trường hợp vi phạm các quy định của Hiến pháp làm xâm hại đến quyền và lợi ích của công dân xảy ra trong
quá trình các cơ quan nhà nước thực thi quyền hạn và nhiệm vụ không phải là hiếm. Sở dĩ như vậy bởi con người hoàn toàn có thể mắc sai lầm dù là cá nhân hay tập thể, có trình độ đào tạo và năng lực chuyên môn, phẩm chất đạo đức tốt như thế nào, được tuyển chọn khắt khe ra sao, ở bất kỳ quốc gia nào...
Mức độ vi phạm Hiến pháp của các cơ quan quyền lực nhà nước hay các cá nhân được nhà nước trao quyền ở mỗi một quốc gia một mặt phản ánh hiệu quả kiểm soát quyền lực nhà nước, mặt khác cho phép chúng ta đánh giá được mức độ được bảo vệ của Hiến pháp ở quốc gia đó, đồng thời trên cơ sở đó chúng ta có thể đánh giá được hiệu quả hoạt động của cơ chế nhà nước bảo vệ Hiến pháp ở mỗi quốc gia. Vì vậy khi xem xét, đánh giá nhằm đưa ra kết luận về tính hiệu quả trong hoạt động của cơ chế nhà nước bảo vệ Hiến pháp, chúng ta phải xem xét từng mặt, từng phương diện hoạt động của cơ chế này, trước hết là ở phương diện giám sát tính hợp hiến của các văn bản pháp luật- hoạt động mang tính cơ bản trong toàn bộ cơ chế giám sát bảo hiến nói chung.
Như chúng ta đã biết, theo quy định của Hiến pháp hiện hành, hoạt động giám sát Hiến pháp được thực hiện bởi các cơ quan nhà nước như Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Bộ trưởng, thủ trưởng các cơ quan ngang bộ, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp, Chủ tịch Ủy ban nhân dân các cấp. Trong đó, trọng tâm của hoạt động giám sát do các cơ quan nhà nước ta thực hiện là hoạt động giám sát tính hợp hiến của các văn bản pháp luật. Cụ thể hơn, theo quy định của Luật hoạt động giám sát của Quốc hội số 05/2003/QH11 ngày 17/06/2003 tại điểm a Khoản 1 Điều 3, Quốc hội có quyền giám sát hoạt động của các cơ quan như Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao trong việc thi hành Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội; đồng thời, Quốc hội cũng thực hiện giám sát đối với các văn bản do Chủ tịch nước, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao và Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành.
Tiếp đó, Ủy ban thường vụ Quốc hội theo quy định tại điểm b Khoản 1 Điều 3 Luật hoạt động giám sát của Quốc hội và Khoản 1 Điều 89 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008 có thẩm quyền giám sát hoạt động của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác trong Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao và Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; đồng thời trong phạm vi nhiệm vụ và quyền hạn của mình giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương.
Điểm c Khoản 1 Điều 3 Luật hoạt động giám sát của Quốc hội tiếp tục quy định cho Hội đồng dân tộc và Ủy ban của Quốc hội trong phạm vi quyền hạn của mình thực hiện nhiệm vụ giám sát đối với các văn bản pháp luật thuộc phạm vi do Hội đồng dân tộc và Ủy ban của Quốc hội phụ trách, bên cạnh đó là nhiệm vụ trợ giúp Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội thực hiện việc giám sát theo sự phân công của các cơ quan này.
Hoạt động giám sát Hiến pháp ở địa phương được Luật hoạt động giám sát của Quốc hội quy định cho Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc hội tại điểm d và đ Khoản 1 Điều 3, cụ thể như sau:
Đoàn đại biểu Quốc hội chịu trách nhiệm tổ chức hoạt động giám sát của Đoàn và tổ chức để các đại biểu trong Đoàn giám sát hoạt động thi hành pháp luật tại địa phương, giám sát các văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân.
Đại biểu Quốc hội trong phạm vi nhiệm vụ và quyền hạn của mình giám sát tính hợp hiến của các văn bản quy phạm pháp luật, giám sát việc thi hành pháp luật và giám sát hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân.