Chương 1. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG
1.3. Hoạt động xây dựng dự án luật của Chính phủ
1.3.1. Một số nguyên tắc cơ bản trong hoạt động xây dựng dự án luật của Chính phủ
1.3.1.1. Bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng
Đảng Cộng sản Việt Nam là lực lượng duy nhất lãnh đạo Nhà nước và xã hội. Thông qua hoạt động xây dựng pháp luật, đường lối, chính sách, nghị quyết và chỉ thị của Đảng được thể chế hoá thành pháp luật, được đưa vào cuộc sống một cách thống nhất. Do đó, trong hoạt động xây dựng pháp luật nói chung và hoạt động xây dựng luật nói riêng không chỉ quán triệt nguyên tắc Đảng lãnh đạo mà phải thể chế hoá kịp thời, đầy đủ đường lối chính sách của Đảng. Nội dung các đạo luật không được trái với chủ trương đường lối, chính sách của Đảng.
1.3.1.2. Tính khách quan
Xây dựng pháp luật phải thể hiện được các nhu cầu và điều kiện khách quan của đời sống kinh tế, chính trị, xã hội. Để văn bản luật có chất lượng cao đòi hỏi phải nghiên cứu, khảo sát kỹ lưỡng các quá trình xã hội đang diễn ra và phát hiện được xu hướng vận động phát triển của chúng. Vì vậy, trong quá trình xây dựng pháp luật nói chung cũng như xây dựng luật nói riêng cần phải thu hút sự tham gia của đông đảo các nhà khoa học thuộc mọi lĩnh vực, đặc biệt là các chuyên gia pháp luật cũng như sự tham gia của mọi tầng lớp nhân dân.
1.3.1.3. Nguyên tắc dân chủ hoá
Nguyên tắc này thể hiện mức độ, trình độ tham gia của nhân dân lao động, các tổ chức chính trị, chính trị-xã hội vào hoạt động xây dựng pháp luật với xu hướng dân chủ hoá đời sống xã hội. Cần phải đề cao vai trò của các tầng lớp nhân dân lao động, của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức trong hoạt
động xây dựng pháp luật, đặc biệt là trong thảo luận, góp ý các dự thảo văn bản pháp luật.
1.3.1.4. Nguyên tắc bảo đảm pháp chế
Hoạt động xây dựng các dự án luật phải đúng thẩm quyền, tuân thủ nghiêm ngặt trình tự, thủ tục do pháp luật quy định. Văn bản luật phải phù họp với Hiến pháp, thống nhất với hệ thống các văn bản luật khác. Tính hợp hiến của văn bản luật thể hiện ở chỗ các đạo luật không chỉ phù hợp với các quy định của Hiến pháp mà còn phải phù hợp với tinh thần và các nguyên tắc của Hiến pháp, bởi lẽ các quy phạm hiến pháp nói chung thường cô đọng, xúc tích, mang tính định hướng và là nền tảng để các đạo luật của Quốc hội thể hiện chi tiết.
Hiện nay, cùng với quá trình xây dựng nền kinh tế thị trường theo định hướng XHCN, đổi mới mọi lĩnh vực của đời sống xã hội, chúng ta tiến hành xây dựng và hoàn thiện nước Cộng hoà XHCN Việt Nam, trọng tâm là tiếp tục cải cách nền hành chính nhà nước. Tình hình mới đòi hỏi phải sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện hệ thống pháp luật cả về nội dung và hình thức, tăng cường sự điều chỉnh của pháp luật đối với các quan hệ xã hội, đặc biệt là trong lĩnh vực kinh tế, tổ chức bộ máy nhà nước và các quyền công dân. Cùng với việc đẩy mạnh công tác xây dựng pháp luật, việc thực hiện các nguyên tắc của quá trình sáng tạo pháp luật càng phải được tuân thủ triệt để.
1.3.2. Quy định của pháp luật về hoạt động xây dựng dự án luật của Chính phủ
Các văn bản pháp luật quy định về hoạt động xây dựng dự án luật của Chính phủ được quy định tại Luật BHVBQPPL năm 1996, Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật BHVBQPPL năm 2002; Nghị định 161/NĐ-CP (27/12/2005) quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật BHVBQPPL thay thế
Nghị định số 101/CP (23/9/1997); Nghị định số 23/NĐ-CP (12/3/2003) ban hành quy chế làm việc của Chính phủ.
Theo quy định của Luật BHVBQPPL, quy trình xây dựng luật gồm các bước sau: quyết định đưa dự án luật vào CTXDL,PL; soạn thảo dự án luật; thẩm định và thông qua tại Chính phủ; thẩm tra dự án luật; trình Quốc hội xem xét, cho ý kiến; tổ chức lấy ý kiến nhân dân, đại biểu Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, chuyên gia hoặc đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản; trình Quốc hội xem xét, thông qua dự án luật và công bố luật.
Theo các văn bản quy phạm pháp luật trên, trách nhiệm của Chính phủ trong quy trình xây dựng các dự án luật thể hiện ở các nội dung:
- Chính phủ tham gia vào việc xây dựng CTXDL,PL của Quốc hội, UBTVQH. Trước mỗi khoá Quốc hội cũng như hàng năm, Chính phủ đều lập dự kiến về các luật sẽ trình Quốc hội, UBTVQH. Dự kiến này được đệ trình lên UBTVQH và được UBTVQH tổng hợp và báo cáo Quốc hội quyết định trong CTXDL,PL của cả khoá cũng như chương trình hàng năm của Quốc hội.
- Chính phủ là cơ quan trình dự án luật lên Quốc hội. Với vai trò này, Chính phủ được giao chủ trì thực hiện các hoạt động thành lập BST và tiến hành soạn thảo dự án luật; lấy ý kiến về dự án luật; thẩm định, thẩm tra, chỉnh lý dự án luật; thảo luận và thông qua dự án luật tại Chính phủ.
- Ngoài ra, đối với những dự án luật do các cơ quan, tổ chức khác, đại biểu Quốc hội đệ trình Quốc hội, UBTVQH, Chính phủ còn có nhiệm vụ cho ý kiến đối với các dự án luật đó trướckhi được các cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình lên Quốc hội.
1.3.2.1. Lập chương trình xây dựng luật
Đây là giai đoạn đầu tiên của quy trình xây dựng luật nhằm lên kế hoạch, định hướng cho hoạt động lập pháp của Quốc hội. Việc lập chương trình xây
dựng luật chính là việc xác định thứ tự ưu tiên trong công tác chuẩn bị các dự án luật trình Quốc hội thông qua một cách khoa học, chủ động, phù hợp với đường lối, chính sách của Đảng, yêu cầu quản lý nhà nước và xã hội.
Cụ thể hoá quy định của Hiến pháp và Luật tổ chức Quốc hội, Luật BHVBQPPL có quy định về chương trình xây dựng luật tại Mục 2 Chương III gồm các bước sau đây:
- Gửi đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật đến cơ quan nhà nước có thẩm quyền;
- Thẩm tra đề nghị xây dựng luật, kiến nghị về luật;
- Chuẩn bị dự án chương trình xây dựng luật;
- Quyết định chương trình xây dựng luật;
- Triển khai thực hiện chương trình xây dựng luật;
- Điều chỉnh chương trình xây dựng luật.
Trong giai đoạn này, vai trò của Chính phủ được thể hiện ở giai đoạn tập hợp, xem xét thông qua đề nghị xây dựng luật của các Bộ, ngành có liên quan để trình Quốc hội quyết định. Đề nghị xây dựng luật của Chính phủ được lập thành dự kiến chương trình xây dựng luật của Chính phủ và gửi đến UBTVQH, Quốc hội.
Theo quy định của pháp luật, đề nghị xây dựng luật của Chính phủ phải có các nội dung sau:
- Sự cần thiết ban hành văn bản, trong đó xác định lý do phải ban hành mới hoặc sửa đổi, bổ sung luật. Để làm việc này, các chủ thể có quyền đề nghị xây dựng luật phải tiến hành rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật nhằm phát hiện những văn bản còn thiếu, văn bản có sự mâu thuẫn, chồng chéo bất cập, không còn phù hợp với tình hình phát triển của đất nước, những quan hệ xã hội mới phát sinh cần được pháp luật điều chỉnh;
- Đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản, trong đó xác định các quan hệ xã hội dự kiến điều chỉnh và cơ quan, tổ chức, cá nhân là chủ thể của các quan hệ xã hội được văn bản đó điều chỉnh;
- Những quan điểm, nội dung chính của văn bản, cụ thể là những quan điểm, tư tưởng chỉ đạo của việc ban hành mới, sửa đổi, bổ sung văn bản và những nội dung chính của văn bản đó.
- Dự báo tác động kinh tế-xã hội của việc ban hành văn bản như tác động của mục tiêu phát triển kinh tế-xã hội, việc làm, tài chính, ngân sách nhà nước.
- Dự kiến nguồn lực bảo đảm thi hành, bao gồm những chi phí để thực hiện các chính sách khi luật được ban hành, chi phí cho công tác tuyên truyền, phổ biến pháp luật và nâng cao ý thức pháp luật của nhân dân.
- Các điều kiện bảo đảm cho việc soạn thảo văn bản như năng lực, trình độ của những người tham gia soạn thảo, cơ sở vật chất, kỹ thuật cần thiết phục vụ cho hoạt động soạn thảo.
1.3.2.2. Soạn thảo dự án luật a, Thành lập BST và tổ biên tập
Đây là bước đầu tiên của giai đoạn soạn thảo dự án luật. Thẩm quyền quyết định thành lập BST đối với các dự án luật do Chính phủ trình thuộc về Chính phủ (Điều 25 Luật BHVBQPPL).
Thành phần BST bao gồm Trưởng ban là người đứng đầu cơ quan, tổ chức chủ trì soạn thảo và các thành viên là đại diện các cơ quan, tổ chức hữu quan, các chuyên gia, các nhà khoa học. Pháp luật không quy định rõ cơ quan, tổ chức nào là người chủ trì soạn thảo. Thông thường, cơ quan chủ trì soạn thảo là Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có lĩnh vực quản lý dự kiến thuộc phạm vi điều chỉnh của luật.
Giúp việc cho BST có Tổ biên tập do Trưởng Ban chỉ định. Thành viên Tổ biên tập gồm các luật gia, chuyên gia và các nhà khoa học am hiểu về lĩnh vực thuộc phạm vi điều chỉnh của dự án luật.
b, Hoạt động soạn thảo dự án luật
Soạn thảo dự án luật là giai đoạn quan trọng, là cơ sở và tiền đề cho các bước tiếp theo của quy trình xây dựng luật. Bảo đảm cho việc soạn thảo dự án luật có chất lượng, phù hợp với thực tiễn khách quan, có tính khả thi là trách nhiệm của cơ quan soạn thảo và cơ quan, tổ chức trình dự án. Để đạt được mục tiêu này, BST dự án luật phải thực hiện các công việc sau đây:
- Tổng kết tình hình thi hành pháp luật, đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan đến dự án; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến nội dung chính của dự án. Đây là những công việc rất quan trọng trong hoạt động soạn thảo nhằm giúp cho việc hoạch định chính sách được chính xác, đánh giá đúng hiệu lực, hiệu quả cũng như những hạn chế của các văn bản hiện hành để từ đó có sự kế thừa, sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành văn bản mới cho phù hợp.
- Tổ chức nghiên cứu thông tin, tư liệu có liên quan đến dự án luật. Các thông tin, tư liệu này bao gồm cả nguồn trong nước và nước ngoài, trong đó có việc tổ chức nghiên cứu các điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên có nội dung liên quan đến dự án luật.
- Chuẩn bị đề cương, biên soạn và chỉnh lý dự án luật. Xây dựng đề cương, xác định sơ bộ các chương, mục, điều của dự án và những nội dung, quan điểm cơ bản của dự thảo luật là điều kiện thiết yếu góp phần bảo đảm cho việc soạn thảo luật có hiệu quả. Mặt khác, để công việc này đạt chất lượng, đúng tiến độ, đúng hướng thì BST phải tổ chức hội nghị, hội thảo để trao đổi, thống nhất về đề cương, đồng thời xin ý kiến chỉ đạo của cơ quan, tổ chức có thẩm quyền
ngay từ giai đoạn này. Trên cơ sở đề cương, BST giao cho tổ biên tập soạn thảo dự án luật. Việc soạn thảo được tiến hành dưới sự chỉ đạo, kiểm tra, hướng dẫn của BST và có sự phối hợp với cơ quan thẩm tra, các cơ quan tổ chức hữu quan.
- Chuẩn bị tờ trình và tài liệu liên quan đến dự án.
Tờ trình phải nêu rõ sự cần thiết phải ban hành luật, mục đích, yêu cầu, các quan điểm chỉ đạo, phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng và nội dung chính của dự thảo luật, những vấn đề xin ý kiến chỉ đạo và những vấn đề còn có ý kiến khác nhau.
- Chuẩn bị dự thảo văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành.
Về nguyên tắc, luật phải được quy định cụ thể để khi có hiệu lực là được thi hành ngay. Trong trường hợp cần thiết, khi luật có điều, khoản cần được quy định chi tiết bằng văn bản khác thì ngay tại điều, khoản đó phải được xác định rõ cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành và thời hạn ban hành. Văn bản quy định chi tiết thi hành phải được soạn thảo cùng với dự án luật để trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành khi luật có hiệu lực. Yêu cầu này nhằm khắc phục tình trạng văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật không được ban hành kịp thời, làm cho luật chậm đi vào cuộc sống và giảm hiệu lực của luật, tránh tình trạng văn bản pháp luật quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành chồng chéo, trùng lặp, thậm chí không đúng với tinh thần, nội dung của luật.
1.3.2.3. Tổ chức lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan và đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của dự án luật
Để đảm bảo thiết thực và hiệu quả, việc lấy ý kiến được tiến hành trong phạm vi và với hình thức thích hợp, tuỳ theo tính chất và nội dung của dự án.
Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận, tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế, cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân và cá nhân có trách nhiệm tham gia góp ý kiến xây dựng dự án luật. Cơ quan, tổ chức có thành
viên trong BST góp ý kiến bằng văn bản về dự án luât. Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ tham gia ý kiến bằng văn bản về dự án luật có nội dung liên quan trực tiếp đến chức năng, nhiệm vụ quản lý ngành, lĩnh vực của mình.
Cơ quan chủ trì soạn thảo, BST, tổ biên tập phải tạo điều kiện để các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia đóng góp ý kiến.
1.3.2.4. Thẩm định dự án luật
Thẩm định được hiểu là việc xem xét, đánh giá dự án luật về sự phù hợp của Dự án luật với Hiến pháp và sự tương thích đối với hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hiện hành. Mục đích cơ bản của hoạt động này là bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của dự án luật. Xét về bản chất, hoạt động thẩm định chính là việc xem xét dự án luật về mặt pháp lý. Cơ quan thẩm định có thể nghiên cứu văn bản một cách toàn diện và phát biểu ý kiến về những vấn đề khác liên quan đến nội dung cũng như hình thức của dự án luật. Tuy nhiên, nhiệm vụ cơ bản của cơ quan thẩm định vẫn là phải bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp của dự án luật.
Theo Luật BHVBQPPL thì căn cứ vào lĩnh vực hoạt động và phạm vi quản lý, Bộ Tư pháp được giao trách nhiệm giúp Chính phủ thẩm định dự án, dự thảo văn bản quy phạm pháp luật nói chung, trong đó bao gồm các dự án luật.
Như vậy, vấn đề thẩm định các văn bản luật do Chính phủ chuẩn bị không chỉ dừng ở quan hệ nội bộ giữa cơ quan hành chính nhà nước cao nhất với một trong những cơ cấu trực thuộc mà đã trở thành mối quan tâm của nhà lập pháp.
Bộ Tư pháp có trách nhiệm thẩm định dự án luật để Chính phủ xem xét trước khi quyết định trình Quốc hội, UBTVQH; đối với dự án luật mà Bộ Tư pháp là cơ quan chủ trì soạn thảo thì Bộ trưởng Bộ Tư pháp thành lập Hội đồng thẩm định để xem xét, đánh giá các vấn đề sau đây:
- Sự cần thiết ban hành luật; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự án luật;
- Sự phù hợp của nội dung dự án luật đối với đường lối chủ trương, chính sách của Đảng, tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản đối với hệ thống pháp luật;
- Tính khả thi của văn bản;
- Việc tuân thủ thủ tục và trình tự soạn thảo;
- Ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản.
Trong trường hợp cần thiết, cơ quan thẩm định yêu cầu cơ quan chủ trì soạn thảo giải trình những vấn đề thuộc nội dung của dự án luật; tự mình hoặc cùng cơ quan chủ trì soạn thảo tổ chức khảo sát thực tế về những vấn đề thuộc nội dung của dự án. Cơ quan chủ trì soạn thảo có trách nhiệm cung cấp thông tin, tài liệu phục vụ cho việc thẩm định dự án. Sau khi có ý kiến thẩm định, cơ quan chủ trì soạn thảo phải nghiên cứu ý kiến thẩm định, chỉnh lý dự án luật để trình Chính phủ. Trong trường hợp có ý kiến khác với ý kiến của cơ quan thẩm định thì cơ quan chủ trì soạn thảo báo cáo Chính phủ xem xét, quyết định. Chính phủ xem xét, thảo luận tập thể những dự án luật do Chính phủ trình, biểu quyết theo đa số để quyết định việc trình dự án luật ra Quốc hội.
1.3.2.5. Thẩm tra của VPCP
Khi dự án luật được trình lên Chính phủ, VPCP có trách nhiệm tiếp nhận và xử lý trước khi trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định.
Theo quy định của điểm a khoản 2 Nghị quyết số 55/2005/QH (29/11/2005) của Quốc hội về kết quả giám sát việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, bộ, cơ quan ngang bộ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao; khoản 2 Điều 32 Nghị định 161/2005/NĐ- CP; khoản 6 Điều 2 Nghị định 18/2003/NĐ-CP (20/2/2003) quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của VPCP thì khi tiếp nhận hồ sơ dự án luật, VPCP có trách nhiệm thẩm tra dự án luật. Đây là công việc hết sức cần thiết