6. Giá trị khoa học và thực tiễn của đề tài
3.3. Các giải pháp xây dựng và hoàn thiện cơ chế nhà nước bảo vệ Hiến pháp Việt Nam
Để xây dựng và hoàn thiện Hiến pháp nói riêng và hệ thống pháp luật nước ta nói chung, đáp ứng yêu cầu nhà nước pháp quyền và tạo cơ sở vững
chắc cho việc củng cố năng lực của cơ chế nhà nước bảo vệ Hiến pháp và công cuộc tổ chức xây dựng cơ chế bảo vệ Hiến pháp chuyên trách ở nước ta, cần phải thực hiện những giải pháp sau:
Giải pháp đầu tiên và trước hết cần phải thực hiện đó là điều chỉnh, sửa đổi lại nội dung của Hiến pháp cho phù hợp với điều kiện kinh tế, chính trị và văn hóa - xã hội của đất nước nếu muốn tham gia hòa nhập quốc tế, tổ chức thiết chế bảo hiến chuyên trách và cao hơn nữa là xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Lần sửa đổi, bổ sung Hiến pháp gần đây nhất được chúng ta tiến hành là vào năm 2001, từ đó đến Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X(2006) của Đảng là 5 năm, khoảng thời gian không quá dài, nhưng cũng không phải là ngắn cho sự biến đổi tương đối lớn các điều kiện kinh tế - chính trị - xã hội nước ta. Từ Đại hội lần thứ X của Đảng đến nay đã là hơn 5 năm, cách thời điểm chúng ta sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992 đã 10 năm, như vậy, có thể nói, không thể lùi thời điểm sửa đổi và bổ sung Hiến pháp lâu hơn được nữa. Như bên trên đã phân tích, nội dung Hiến pháp 1992(sửa đổi, bổ sung năm 2001) còn bộc lộ nhiều điểm hạn chế, đó là nguyên nhân chính dẫn tới sự thiếu hoàn thiện trong cơ chế giám sát Hiến pháp nước ta, ví dụ rõ ràng nhất là trong phần quy định về giám sát đối với việc tuân thủ thực hiện Hiến pháp, Hiến pháp trao quyền giám sát tối cao cho Quốc hội, nhưng bản thân Quốc hội lại không hề bị giám sát hay giới hạn hoạt động bởi bất kỳ chủ thể nào. Bắt nguồn từ đây, cơ chế bảo hiến nước ta đã bỏ ngỏ một vấn đề khá quan trọng đó là khả năng giám sát tính hợp hiến của các đạo luật, nghị quyết do Quốc hội ban hành cũng như giám sát tính hợp hiến trong các hoạt động của chính Quốc hội. Có một câu hỏi đặt ra là hậu quả sẽ như thế nào nếu tính tới khả năng ngay cả Quốc hội cũng có thể phạm sai lầm? Cơ quan nào sẽ xử lý và khắc phục những sai lầm đó, cụ thể hơn, khi các đạo luật, nghị quyết do Quốc hội ban hành có dấu hiệu vi hiến, cơ quan nào hay chủ thể nào được trao thẩm quyền xử lý, Hiến pháp hiện hành của nước ta(Hiến pháp 1992 sửa đổi, bổ sung năm 2001) vẫn chưa có câu trả lời
thỏa đáng. Như vậy, nếu muốn thiết lập một thiết chế bảo hiến chuyên trách ở Việt Nam và tạo điều kiện thuận lợi cho hoạt động của cơ chế nhà nước bảo vệ Hiến pháp nước ta việc sửa đổi và bổ sung nội dung Hiến pháp 1992 sửa đổi năm 2001 là một giải pháp có ý nghĩa hết sức quan trọng và cần thiết. Đặc biệt, khi tiến hành sửa đổi Hiến pháp, Đảng và nhà nước ta cần phải lưu ý đến vấn đề phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước. Đây là cơ sở cho hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước, nếu kiểm soát tốt quyền lực nhà nước, chúng ta sẽ hạn chế bớt được những vi phạm Hiến pháp, nâng cao được hiệu quả của hoạt động bảo vệ Hiến pháp, đồng thời kiểm soát quyền lực nhà nước cũng là một trong những đòi hỏi, yêu cầu của nhà nước pháp quyền. Bên cạnh đó, tư tưởng nhân quyền phải là "sợi chỉ đỏ" xuyên suốt toàn bộ nội dung Hiến pháp, đây là điểm cốt lõi cần phải chú trọng khi sửa đổi nội dung Hiến pháp.
Tiếp đó, cần phải nâng cao năng lực, trình độ lập pháp của Quốc hội.
Đây là một giải pháp hết sức quan trọng có tính quyết định đối với sự hoàn thiện của Hiến pháp và hệ thống pháp luật nước ta, vì Quốc hội là cơ quan lập pháp - là cơ quan duy nhất có thẩm quyền ban hành Hiến pháp, đồng thời là nơi hàng năm cho ra đời một số lượng lớn các đạo luật, nghị quyết và các văn bản quy phạm pháp luật quan trọng. Nếu năng lực lập pháp của Quốc hội được tăng cường, cải thiện thì đương nhiên tính khả thi và hiệu quả của Hiến pháp, các đạo luật và nghị quyết cũng như các văn bản quy phạm pháp luật khác sẽ được nâng cao rõ rệt và ngược lại. Mặt khác, không thể có được một hệ thống pháp luật hoàn chỉnh khi mà những văn bản pháp luật hàng đầu lại bị khiếm khuyết, bởi nếu các văn bản hàng đầu như luật, nghị quyết của Quốc hội hay pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc hội có nội dung bất hợp lý hay thiếu tính khả thi sẽ kéo theo một hệ quả không tránh khỏi là các văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết nội dung các văn bản trên cũng sẽ bất hợp lý và thiếu tính khả thi, làm ảnh hưởng không nhỏ đến toàn bộ hệ thống pháp luật, đồng thời tạo ra tác động xấu đối với xã hội, gây mất lòng tin của người
dân. Do đó, cần phải thực hiện là nâng cao và tăng cường khả năng lập pháp của Quốc hội. Để đạt được điều đó, cần phải chú trọng nâng cao năng lực của các đại biểu Quốc hội bằng cách tăng thêm một cách hợp lý số lượng các đại biểu chuyên trách, có trình độ và am hiểu pháp lý ở mức độ nhất định, tạo điều kiện để đại biểu Quốc hội được quyền đưa ra sáng kiến lập pháp, đẩy mạnh vai trò và nâng cao ý thức trách nhiệm của Hội đồng dân tộc cũng như các Ủy ban trong Quốc hội đặc biệt là Ủy ban pháp luật của Quốc hội trong việc chuẩn bị, thẩm tra các dự án luật, pháp lệnh. Bên cạnh đó, cần phải đổi mới quy trình và cách thức làm luật của Quốc hội bắt đầu từ sáng kiến lập pháp cho đến giai đoạn thông qua luật, tập trung vào việc đẩy nhanh quá trình soạn thảo, ban hành luật, nhất là khâu thảo luận, thông qua các đạo luật, pháp lệnh.
Đồng thời không ngừng nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật.
Đặc biệt, với khao khát thực hiện mục tiêu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa đã đặt ra, việc kiểm soát quyền lực nhà nước ở nước ta đang trở thành nội dung được quan tâm, chú ý rất nhiều, nhất là quyền lực hành pháp. Bởi đó là lĩnh vực có khả năng xảy ra vi phạm Hiến pháp với mức độ khá thường xuyên, và ít khi được xử lý một cách kịp thời, thỏa đáng, mà hậu quả do những vi phạm Hiến pháp trong lĩnh vực hành pháp gây ra cho người dân hết sức nghiêm trọng, xâm hại trực tiếp đến quyền con người, quyền tự do, dân chủ của công dân đã được Hiến pháp thừa nhận và bảo vệ.
Nhu cầu cần phải hoàn thiện các quy định pháp luật về kiểm tra, giám sát hoạt động của các cơ quan hành pháp trở nên hết sức bức thiết. Vì thế, cùng với việc nâng cao năng lực giám sát của Quốc hội và của các chủ thể giữ trọng trách kiểm soát nhà nước đối với quyền lực hành pháp cần phải chấn chỉnh lại hoạt động của các cơ quan trong bộ máy hành chính nhà nước, kiện toàn lại hệ thống kiểm tra ngay trong nội bộ các cơ quan hành chính nhà nước. Bên cạnh đó cần phải nâng cao hơn nữa chất lượng công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo ở nước ta, tạo điều kiện thuận lợi để người dân thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo của họ.
Không những phải chú trọng kiểm soát nhà nước đối với quyền lực hành pháp, việc kiểm soát quyền lực tư pháp cũng không thể coi nhẹ. Nghị quyết số 48/NQ-TW của Bộ Chính trị ngày 24 tháng 05 năm 2005 đã nhấn mạnh vào giải pháp cải cách tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp, trong đó trọng tâm là hoạt động xét xử của tòa án theo chiến lược cải cách tư pháp. Rõ ràng đây là giải pháp hết sức cần thiết nếu chúng ta muốn nâng cao chất lượng hoạt động bảo vệ Hiến pháp nói chung và nâng cao chất lượng hoạt động tư pháp nói riêng, góp phần đắc lực vào công tác kiểm soát nhà nước đối với quyền lực tư pháp. Bởi Tòa án thông qua hoạt động chính là xét xử giữ vai trò hàng đầu trong việc gìn giữ công lý, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Do đó, nếu Tòa án làm đúng chức trách, nhiệm vụ của mình, tuân thủ nghiêm chỉnh theo Hiến pháp và pháp luật trong quá trình làm việc thì đương nhiên công tác bảo hiến cũng như việc thực thi quyền, lợi ích hợp pháp của công dân chắc chắn sẽ được đảm bảo và ngược lại. Vì thế, bên cạnh việc kiểm soát nhà nước với các quyền lập pháp và hành pháp, cần đánh giá đúng tầm quan trọng cũng như chú ý một cách đúng mức đối với kiểm soát quyền lực tư pháp. Để làm được điều này, cần tiến hành đồng thời cải cách tổ chức và hoạt động của các cơ quan tư pháp mà trọng tâm là nâng cao chất lượng hoạt động xét xử của tòa án, và hoàn thiện mô hình thực hiện quyền giám sát của Quốc hội đối với hoạt động của các cơ quan tư pháp.
Tất cả những giải pháp nêu trên đều nhằm vào việc hoàn thiện Hiến pháp với mong muốn không chỉ nâng cao chất lượng hoạt động bảo hiến của cơ chế nhà nước bảo vệ Hiến pháp mà còn nhắm tới mục đích lớn hơn là chuẩn bị một nền tảng vững chắc cho sự xuất hiện của thiết chế bảo hiến chuyên trách, sẵn sàng cho việc xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Sự ra đời của thiết chế bảo hiến chuyên trách trong thời điểm hiện nay được xem là một lựa chọn tối ưu vì sẽ giải quyết được nhiều vấn đề còn tồn tại trong hoạt động bảo hiến ở nước ta. Đó là một giải pháp hết sức lý tưởng, không chỉ tăng cường sức mạnh cho công cuộc bảo vệ Hiến pháp, khắc
phục những thiếu sót, hạn chế trong công tác bảo vệ Hiến pháp do cơ chế nhà nước bảo hiến đang tiến hành hiện nay mà còn trợ giúp đắc lực cho cơ chế này trong quá trình thực thi nhiệm vụ bảo vệ Hiến pháp.
Đối với việc tổ chức một thiết chế bảo hiến chuyên trách ở Việt Nam trong thời gian tới đây, có một số ý kiến như sau:
Trước hết, nói về mô hình thiết chế bảo hiến, cần phải lựa chọn một mô hình bảo hiến thích hợp với điều kiện kinh tế, chính trị và xã hội nước ta.
Khi đề cập tới nội dung này, có người cho rằng mô hình thiết chế bảo hiến tập trung và không tập trung không thích hợp với điều kiện nước ta, đi ngược lại nguyên tắc quyền lực nhà nước là thống nhất, Quốc hội là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất không thể chấp nhận có một thiết chế hay một cơ quan nào đứng trên Quốc hội, và phán xét những đạo luật, văn bản dưới luật do Quốc hội soạn thảo và ban hành. Hơn nữa, Hiến pháp Việt Nam vẫn được bảo vệ trong bao năm qua, vậy đâu cần phải đặt vấn đề xây dựng một thiết chế bảo hiến chuyên trách ở nước ta? Xuất phát từ quan điểm như vậy, cho đến thời điểm này, vẫn còn nhiều ý kiến khác nhau về việc lựa chọn mô hình cho thiết chế bảo hiến nước ta, trong đó, chủ yếu chia thành hai hướng quan điểm như sau:
Thứ nhất, thiết chế bảo hiến không cần thiết phải được thiết lập bên ngoài Quốc hội, mà nên tổ chức ngay trong lòng Quốc hội, giống như một Ủy ban, hay Hội đồng của Quốc hội. Như thế, sẽ giải quyết được khúc mắc về phạm vi quyền lực của thiết chế bảo hiến, mà không phá vỡ nguyên tắc Quốc hội là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất, và quyền lực Nhà nước là thống nhất ở nước ta. Những người ủng hộ ý kiến này quan niệm rằng, hầu hết các vi phạm Hiến pháp đều xảy ra trong lĩnh vực lập pháp, mà hoạt động lập pháp luôn gắn liền với Quốc hội, nếu phải sửa đổi những văn bản pháp luật do Quốc hội ban hành thì tự bản thân Quốc hội cũng làm được mà không cần đến thiết chế bảo hiến độc lập nữa.
Tuy nhiên cần cân nhắc khi lựa chọn mô hình thiết chế bảo hiến này Vì, một là, vi hiến không phải là hiện tượng đặc thù của riêng lĩnh vực lập
pháp, mà trong hoạt động của các cơ quan hành pháp và tư pháp cũng xuất hiện những dấu hiệu cho thấy có sự vi phạm Hiến pháp. Một mô hình bảo hiến chỉ tồn tại với chức năng kiểm tra, rà soát và phát hiện tính bất hợp hiến của các văn bản pháp luật nhưng bất lực trước những vi phạm Hiến pháp trong lĩnh vực hành pháp và tư pháp nếu được thiết lập ở nước ta sẽ chẳng khác gì chiếc kiềng một chân. Hai là, khó mà kiểm tra được tính chính xác của các phán quyết trong trường hợp này, với tư cách là một Ủy ban thuộc Quốc hội, chịu sự chỉ đạo của Quốc hội về mặt tổ chức và hoạt động, liệu thiết chế bảo hiến có thể độc lập đưa ra những phán quyết khách quan về tính hợp hiến của những đạo luật, những văn bản pháp luật do Quốc hội soạn thảo và ban hành hay không? Độ tin cậy của những phán quyết đó, chiếm bao nhiêu phần trăm? Hoặc nếu có thể tin cậy vào sự khách quan của những phán quyết do thiết chế bảo hiến này đưa ra, vô hình chung, chúng ta đã phá vỡ một trong những nguyên tắc của quản lý Nhà nước. Sẽ thật mâu thuẫn nếu chúng ta không chấp nhận một thiết chế đứng trên Quốc hội, nhưng lại cho phép một thiết chế đứng dưới Quốc hội có quyền phán xét tính hợp hiến, vi hiến của các đạo luật do Quốc hội ban hành. Giả sử những phán quyết đó được công nhận và có hiệu lực bắt buộc thi hành, chẳng khác nào chúng ta đi ngược lại những lý lẽ đã đưa ra lúc đầu để né tránh một thiết chế bảo hiến độc lập với Quốc hội.
Thứ hai, quyền tư pháp về Hiến pháp có thể giao cho hệ thống Tòa án hiện hữu đảm nhận, không cần thiết phải tổ chức một thiết chế bảo hiến chuyên trách để phán xét những tranh chấp, vi phạm Hiến pháp. Những người theo đuổi quan điểm này lý giải rằng trong bối cảnh cải cách tư pháp hiện nay, việc xuất hiện thêm một mô hình tòa án hiến pháp hoặc Hội đồng bảo hiến bên cạnh hệ thống tòa án của nước ta là điều không cần thiết, sẽ làm cồng kềnh thêm bộ máy Nhà nước ta nói chung và hệ thống cơ quan tư pháp nói riêng. Thay vì tổ chức thêm một tòa án hay hội đồng bảo hiến độc lập sẽ lập thiết chế bảo hiến dưới dạng một phân tòa trong hệ thống tòa án. Ý kiến này cũng bị phản đối bởi đó chưa phải là một mô hình thiết chế bảo hiến lý
tưởng với điều kiện nước ta, vai trò và tầm vóc của một thiết chế chính trị - pháp lý được thành lập để bảo vệ Hiến pháp không được khẳng định. Hay nói một cách khác, một phân tòa trong hệ thống tòa án nước ta không đủ sức đảm trách vai trò của một thiết chế bảo hiến. Thêm vào đó, Tòa án nước ta chịu sự giám sát của Quốc hội và quyền tư pháp cao nhất vẫn nằm trong tay Quốc hội không thể có chuyện Tòa án lại đi xem xét tính hợp hiến hay vi hiến của các đạo luật, văn bản dưới luật do Quốc hội ban hành được, hiện tượng này chỉ xảy ra ở những nước tổ chức quyền lực Nhà nước theo nguyên tắc phân quyền. Đó chính là nguyên nhân cơ bản khiến cho mô hình thiết chế bảo hiến trong trường hợp này không được lựa chọn áp dụng ở nước ta.
Thứ ba, Toà án bảo hiến.
Từ những phân tích trên, cho thấy, một mô hình bảo hiến thích hợp với điều kiện nước ta cần phải đảm bảo những yêu cầu sau:
a) Phải được tổ chức phù hợp với nguyên tắc tổ chức quyền lực Nhà nước ở nước ta, nghĩa là trong mọi trường hợp, sự tồn tại của thiết chế bảo hiến này không phá vỡ nguyên tắc quyền lực Nhà nước là thống nhất, và, Quốc hội là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất, nói cách khác, thiết chế bảo hiến này không vượt quyền Quốc hội, không xâm phạm đến quyền hành pháp, lập pháp và tư pháp của Quốc hội.
b) Phải độc lập với các cơ quan Nhà nước, nghĩa là, mặc dù không phá vỡ nguyên tắc tổ chức quyền lực Nhà nước ở nước ta, song để đảm bảo tính chính xác, khách quan và công minh của các phán quyết do thiết chế bảo hiến đưa ra, mô hình thiết chế bảo hiến này không thể trực thuộc bất cứ cơ quan Nhà nước nào, và độc lập với cả cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất là Quốc hội.
Như vậy, mô hình thiết chế bảo hiến nước ta cần phải là một cơ quan bảo hiến chuyên trách, độc lập trong bộ máy nhà nước. Gần đây, có một số ý