1. Những vấn đề chung về quản lý dự ỏn đầu tư xõy dựng cụng trỡnh
2.3.2. Những mặt tồn tại, hạn chế hiện nay
2.3.2.1. Về phỏp lý để lập hồ sơ điều chỉnh:
- Cụng trỡnh được phộp điều chỉnh giỏ là cụng trỡnh khụng chậm tiến độ hoặc chậm tiến độ do yếu tố khỏch quan. Trong thực tế để xỏc định được đõu là lỗi chủ quan, đõu là lỗi khỏch quan là điều khụng hề dễ dàng vỡ cỏc lỗi gõy ra cú thể là do bị vướng về mặt bằng thi cụng, do hồ sơ thiết kế sai khỏc hiện trường cần phải xử lý, do chậm thanh toỏn vốn từ Ban quản lý dự ỏn nờn Nhà thầu thi cụng cầm chừng, nhà thầu chậm thi cụng nhưng Ban QLDA khụng thể xử lý vỡ trong cỏc lý do đưa ra giải thớch cú cả trỏch nhiệm của Chủ đầu tư, Ban quản lý...
- Thành phố giao nhiệm vụ Chủ đầu tư xỏc nhận khối lượng thực hiện theo từng thỏng cựng cỏc đơn vị để làm cơ sở điều chỉnh nhưng trong thực tế Chủ đầu tư là cỏc Sở được thành phố giao nhiệm vụ chủ đầu tư thường khụng tham gia ký xỏc nhận khối lượng, thành phần ký xỏc nhận chỉ bao gồm Ban QLDA, Tư vấn giỏm sỏt và Nhà thầu. Khi lập hồ sơ trỡnh thẩm định thỡ cỏn bộ thẩm định khụng chấp thuận với lý do thiếu thành phần là Chủ đầu tư.
- Nhiều cụng trỡnh lập bỏo cỏo khối lượng chậm hơn so với quy định hoặc mới lập lại nhưng ký lựi ngày; nơi gửi khụng cú Sở thẩm định (vỡ chỉ quy định Kho bạc nhà nước, Sở Xõy dựng, Sở Tài chớnh, Chủ đầu tư. Do đú nếu cụng trỡnh giao thụng do Sở Du lịch làm chủ đầu tư thỡ khi thẩm định, cỏn bộ thẩm định của Sở GTVT sẽ kiểm tra rất lõu cũng như khụng thực sự tin vào những bỏo cỏo căn cứ để điều chỉnh)... tất cả những vấn đề này cũng gúp phần gõy khú khăn cho cụng tỏc điều chỉnh giỏ cho cụng trỡnh.
- Khi lập hồ sơ dự toỏn điều chỉnh trượt giỏ thường lập kốm theo những khối lượng điều chỉnh phỏt sinh. Vỡ vậy tuy đó cú quy định cho phờ duyệt điều chỉnh giỏ trước (kể cả trường hợp vượt tổng mức đầu tư), lập điều chỉnh tổng mức đầu tư một lần trước khi quyết toỏn nhưng vỡ phải lập cựng khối lượng phỏt sinh nờn yờu cầu phải lập trỡnh luụn tổng mức đầu tư. Việc lập, trỡnh điều chỉnh Tổng mức đầu tư thỡ rất phức tạp và tốn nhiều thời gian.
- Đơn giỏ ỏp dụng để điều chỉnh cũn chưa thống nhất. Nhiều chủng loại vật tư khụng cú giỏ tại thụng bỏo giỏ liờn Sở, việc ỏp dụng giỏ húa đơn mua vật tư của Nhà thầu để tớnh toỏn điều chỉnh cần phải qua nhiều khõu kiểm tra, đối chiếu do đú rất mất nhiều thời gian. Thời điểm ỏp giỏ điều chỉnh là thời điểm nghiệm thu khối lượng hoàn thành tuy nhiờn thực tế nhiều loại cấu kiện lắp ghộp buộc nhà thầu phải mua hàng về trước vỡ thế giỏ ỏp dụng phải là giỏ thời điểm mua hàng và chuyển về tại cụng trỡnh.
- Khõu trỡnh phờ duyệt bổ sung giỏ trị trỳng thầu cho nhà thầu để lập Phụ lục hợp đồng cũng hết sức khú khăn. Như trỡnh bày phần trờn, đa phần cụng trỡnh đều chậm tiến độ do đú khi kiểm tra trỡnh giỏ trị trỳng thầu bổ sung
giỏ trị trỳng thầu, Sở Kế hoạch & đầu tư thường yờu cầu hợp đồng phải cũn thời gian thực hiện mới trỡnh UBND thành phố phờ duyệt, trường hợp hết hạn hợp đồng thỡ phải trỡnh gia hạn hợp đồng trước khi trỡnh bổ sung giỏ trị trỳng thầu.
Tại Đà Nẵng, việc trỡnh xin gia hạn trỳng thầu [11] được thực hiện theo trỡnh tự: Nhà thầu cú tờ trỡnh xin gia hạn tiến độ đến Ban QLDA đối với cụng trỡnh kốm theo tiến độ thi cụng phần khối lượng cũn lại (đa phần lập tiến độ giả định do mặt bằng thi cụng khụng cú). Ban QLDA kiểm tra và trỡnh lờn Chủ đầu tư (cỏc Sở được UBND thành phố giao nhiệm vụ) xem xột, xin gia hạn. Chủ đầu tư kiểm tra trỡnh sang Sở Kế hoạch và đầu tư để Sở Kế hoạch và đầu tư tổng hợp bỏo cỏo UBND thành phố ra quyết định. Mỗi cung đoạn này thường mất khoảng 1 thỏng để xử lý. Vỡ vậy đến khi cú được quyết định cho phộp gia hạn hợp đồng phải mất ớt nhất là 3 thỏng (nếu Nhà thầu khụng “đeo bỏm” tại cỏc Sở và UBND thành phố thỡ thời gian phải dài hơn hoặc khụng được chấp thuận, trả lời cho phộp). Điều này là vụ cựng bất cập vỡ nhiều khi trỡnh xin gia hạn hợp đồng cú 1 thỏng nhưng thời gian xử lý của cỏc cơ quan đến trờn 3 thỏng gõy khú khăn cho việc xử lý thanh toỏn vốn cho nhà thầu.
- Cụng tỏc lập hồ sơ dự toỏn điều chỉnh giỏ khụng nằm trong điều khoản cụng việc thực hiện theo hợp đồng của Ban QLDA với đơn vị Tư vấn thiết kế [10], do đú kể cả nhiều khi đó cú văn bản đề nghị của Ban QLDA về việc lập hồ sơ này nhưng đơn vị thiết kế vẫn khụng lập trong khi nhà thầu và đơn vị quản lý dự ỏn lại khụng đủ năng lực và điều kiện để lập, việc trỡnh lại đơn vị Tư vấn mới để lập hồ sơ phải thực hiện theo đỳng trỡnh tự chọn thầu tư vấn và theo quy định, điều này rất phức tạp và khú khăn do đú để sớm cú hồ sơ để trỡnh thẩm định, phờ duyệt, nhà thầu thi cụng buộc phải chấp nhận trả tiền nhiều hơn cho Tư vấn và người trực tiếp lập hoặc chấp nhận những điều kiện vụ lý khỏc mà đỳng ra Chủ đầu tư, Ban QLDA phải đứng ra thực hiện.
Cỏc điều khoản trong cỏc Thụng tư, Nghị định và đặc biệt là cỏc văn bản hướng dẫn của thành phố về nguyờn tắc và phương phỏp điều chỉnh cũn mang nặng tớnh ỏp đặt, đa phần mang tớnh bảo vệ phần vốn cho Nhà nước, bất lợi cho nhà thầu trong khi tiờu chớ của vấn đề đặt ra là giải quyết khú khăn cho nhà thầu xõy dựng.
Vớ dụ trong phần hướng dẫn điều chỉnh tăng giỏ. Quy định khi giỏ dự toỏn của một cụng việc nào đú (A) nhỏ hơn giỏ thời điểm (B) thỡ được điều chỉnh tăng. Chờnh lệch tăng được tớnh bằng (B) – (max của (A) và giỏ trỳng thầu (C)). Tuy nhiờn ở đõy nếu vỡ lý do nào đú mà khi bỏ thầu (C) lại lớn hơn cả (B) thỡ lỳc này việc tăng giỏ đú lại trở thành giảm giỏ.
Cũn khi điều chỉnh giảm, tức khi (B) < (A). Quy định chờnh lệch giảm được tớnh bằng (A)-(B) tức lấy giỏ (B) để thanh toỏn. Tuy nhiờn nếu giỏ trỳng thầu (C) trong trường hợp này nhỏ hơn (B) thỡ lại lấy (C) để thanh toỏn chứ khụng cho điều chỉnh tăng theo phần chờnh lệch giữa (C) và (B).
2.3.2.3. Về cụng tỏc tạm ứng, thanh quyết toỏn tiền bự chờnh lệch:
- Theo cỏc văn bản hướng dẫn thỡ cho phộp tạm ứng, tạm thanh toỏn tiền bự chờnh lệch đối với phần khối lượng được xử lý bự chờnh lệch đơn giỏ theo mức tạm ứng, tạm thanh toỏn theo quy định của hợp đồng trong thời gian chờ hoàn chỉnh thủ tục điều chỉnh nhưng đa phần nhà thầu đều khụng tạm ứng, tạm thanh toỏn được do cỏc ban QLDA khụng đồng ý vỡ hồ sơ dự toỏn bổ sung chưa phờ duyệt, hoặc khi lập thủ tục thanh toỏn qua kho bạc nhà nước sẽ khụng được chấp thuận vỡ giỏ đề nghị thanh toỏn mới khụng cú trong hợp đồng.
- Một số cụng trỡnh được ký hợp đồng thực hiện theo giỏ điều chỉnh. Khi lập hồ sơ quyết toỏn nhà thầu muốn lấy luụn đơn giỏ đó ký hợp đồng để quyết toỏn (nếu lập lại dự toỏn theo đơn giỏ điều chỉnh thỡ phần chờnh lệch bự trừ bằng nhau do đú khụng tăng giảm) nhưng khụng được do Sở Tài chớnh sẽ khụng đồng ý mà quyết toỏn theo đơn giỏ giảm, phần đơn giỏ tăng khụng được lấy theo giỏ tăng với lý do chưa được phờ duyệt và vỡ vậy buộc phải
quay lại lập hồ sơ điều chỉnh và thực hiện theo cỏc bước hết sức phức tạp như đó trỡnh bày phần trờn.
2.3.3. Nguyờn nhõn của những tồn tại, hạn chế
2.3.3.1. Cơ chế chớnh sỏch, thủ tục hành chớnh trong đầu tư xõydựng cụng trỡnh và điều chỉnh giỏ cũn rườm rà: dựng cụng trỡnh và điều chỉnh giỏ cũn rườm rà:
Thời gian qua, Chớnh phủ và cỏc Bộ ngành, địa phương đó ban hành nhiều văn bản quy phạm phỏp luật liờn quan đến cụng tỏc quản lý đầu tư xõy dựng cơ bản, nhằm tạo cơ sở phỏp lý trong điều hành và quản lý dự ỏn. Tuy nhiờn, cỏc văn bản hướng dẫn cũn chồng chộo, chưa cú sự thống nhất, chưa phự hợp với tỡnh hỡnh thực tế, dẫn đến việc ỏp dụng rất khỏc nhau, gõy khú khăn cho việc hoàn chỉnh cỏc thủ tục để triển khai dự ỏn, ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện. Tất cỏc bước trong quỏ trỡnh thực hiện dự ỏn như: Lập, thẩm định, phờ duyệt dự ỏn, hồ sơ thiết kế, hồ sơ điều chỉnh; chọn đơn vị thiết kế, nhà thầu thi cụng, kiểm toỏn,... phải thực hiện đỳng quy trỡnh quy định của Luật, lặp đi lặp lại nhiều lần, mất nhiều thời gian. Cơ chế, chớnh sỏch về tiền lương, nhõn cụng, ca mỏy thay đổi liờn tục làm cho dự toỏn cụng trỡnh phải điều chỉnh nhiều lần đó làm ảnh hưởng đến quỏ trỡnh triển khai thực hiện dự ỏn.
Trỏch nhiệm của từng chủ thể tham gia quản lý dự ỏn, quản lý hoạt động điều chỉnh giỏ hợp đồng đầu tư xõy dựng chưa rừ ràng, cũn chung chung dẫn đến khi xử lý bị chồng lấn lờn nhau. Cỏc cơ quan tham mưu cho UBND thành phố cũn nộ trỏnh trỏch nhiệm, đựn đẩy cụng việc cho nhau, khụng chủ động xử lý gõy khú khăn cho cỏc đơn vị điều hành dự ỏn, nhà thầu thi cụng.
2.3.3.2. Về vốn phõn bổ để thực hiện dự ỏn:
Việc phõn bổ vốn cho cụng trỡnh chưa tớnh đến cụng tỏc GPMB, tỏi định cư đến khi khai triển đầu tư xõy dựng bị vướng thỡ mới bắt đầu tớnh đến; đa số cỏc dự ỏn đều vượt thời gian cõn đối vốn theo quy định. Vớ dụ như quy định dự ỏn thuộc nhúm C, 3 năm phải xong; nhúm B, 5 năm phải xong, nhưng do phõn bổ vốn đầu tư cho cỏc dự ỏn khụng hợp lý làm kộo dài thời gian đầu
tư (thực tế trước đõy cỏc dự ỏn nhúm C nhiều khi kộo dài 7 - 8 năm, cỏc dự ỏn nhúm B kộo dài tới 8 - 9 năm). Phõn bổ vốn dàn trải và kộo dài làm giảm nguồn lực để thực hiện dự ỏn, cỏc cơ quan quản lý khi thực hiện chức năng tham mưu, trỡnh thẩm định, phờ duyệt dự ỏn cũng phải phụ thuộc vào nguồn vốn phõn bổ cụ thể cho từng dự ỏn mà triển khai.
2.3.3.3. Cơ sở dữ liệu phục vụ cụng tỏc điều chỉnh giỏ chưa đầy đủ,kịp thời: kịp thời:
Mặc dự Bộ Xõy dựng đó cú Thụng tư số 02/2011/TT-BXD ngày 22/02/2011 giao nhiệm vụ cho UBND cỏc tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương hằng thỏng xõy dựng tự xỏc định và cụng bố chỉ số giỏ xõy dựng bắt đầu từ thỏng 10/2011 cho địa phương mỡnh để làm cơ sở cho cụng tỏc điều chỉnh giỏ nhưng đến nay đa phần chỉ mới thực hiện được việc cụng bố giỏ vật liệu xõy dựng của một số mặt hàng chủ yếu, cũn việc cụng bố chỉ số giỏ xõy dựng vẫn chưa thực hiện được. Hoặc cỏc số liệu thống kờ của Sở Kế hoạch & đầu tư, Sở Tài chớnh vật giỏ về cỏc giỏ trị tăng thờm, tỷ lệ tăng thờm... do điều chỉnh giỏ đến nay tại cỏc dự ỏn vẫn cũn bỏ ngừ, thậm chớ khụng cú bộ phận chuyờn trỏch thực hiện làm khú khăn cho cụng tỏc dự bỏo, xỏc định mức dự phũng cho cụng trỡnh khi lập dự ỏn đầu tư.
2.3.3.4. Nhiều chủ thể tham gia quản lý dự ỏn khụng đủ năng lực:
- Về khảo sỏt thiết kế, lập dự ỏn: Một số đơn vị tư vấn vẫn chưa đỏp ứng yờu cầu, cụng tỏc khảo sỏt ban đầu thiếu chớnh xỏc, khụng đầy đủ cỏc yếu tố ban đầu, khi triển khai thực hiện phải điều chỉnh, bổ sung nhiều lần. Trong quỏ trỡnh lập dự ỏn, khi đưa ra quy mụ dự ỏn, Tư vấn cũn lệ thuộc quỏ nhiều vào ý chớ của cỏc cơ quan quản lý. Nhất là cỏc dự ỏn đi qua cỏc địa phương, cỏc Tư vấn đều lập theo đề nghị của địa phương (Quy mụ, hướng tuyến…) mà khụng chủ động theo đề xuất của mỡnh hoặc cụng tỏc khảo sỏt điều tra địa chất, thủy văn khụng chớnh xỏc... cỏc giải phỏp thiết kế đưa ra ở một số dự ỏn khụng phự hợp, cỏc định mức, đơn giỏ ỏp dụng khụng được rà soỏt kỹ càng,
đến khi thực hiện phải xử lý, điều chỉnh làm tốn nhiều thời gian chờ đợi làm điều chỉnh dự toỏn cụng trỡnh gõy tốn kộm tiền của, hiệu quả đầu tư thấp.
- Về nhà thầu thi cụng: Một bộ phận nhà thầu xõy dựng cú năng tài chớnh, kinh nghiệm thi cụng hạn chế nhưng vỡ nhiều lý do lại được giao thầu, trỳng thầu. Sau khi ký hợp đồng thỡ chõy ỡ, kộo dài thời gian thi cụng và viện ra đủ lý do để cụng trỡnh chậm thực hiện là do lỗi khỏch quan chứ khụng phải do mỡnh để rồi sau đú bắt Chủ đầu tư điều chỉnh trượt giỏ mới thực hiện.
- Về cỏc Chủ đầu tư, Ban QLDA, tư vấn giỏm sỏt: thực tế nhiều chủ đầu tư, Ban QLDA khụng cú đủ năng lực thậm chớ khụng cú năng lực, khụng cú nghề, khụng cú kinh nghiệm nờn quản lý và triển khai dự ỏn thiếu bài bản. Nhõn sự cho cụng tỏc quản lý, điều hành, giỏm sỏt khụng đủ, thiếu năng lực, kinh nghiệm dẫn đến khi thực hiện bị lỳng tỳng, xử lý chậm làm cụng trỡnh kộo dài. Việc tổ chức đầu thầu, lựa chọn nhà thầu của Ban QLDA nhiều khi cũn bị chi phối của cấp trờn, dẫn đến xột thầu khụng khỏch quan, đến khi triển khai nhận thấy nhà thầu năng lực kộm nhưng lại khụng dỏm xử lý vỡ sợ bị đỡ, khụng giao thờm việc mới... nờn cũng xuờ xoa cho nhà thầu, đồng ý đề xuất lờn cấp trờn những vấn đề nhà thầu yờu cầu (mà đỳng ra khụng được đỏp ứng) làm dự ỏn thi cụng kộo dài, mức đầu tư tăng cao. Ngoài ra, quyền hạn của cỏc Ban QLDA cũn rất hạn chế, tất cả mọi thủ tục, cụng đoạn trong quỏ trỡnh quản lý từ chuẩn bị đầu từ đến kết thỳc đầu tư đều phải trỡnh, xin chủ trương từ Chủ đầu tư, UBND thành phố để thực hiện. Điều này dẫn đến thực trạng người biết nhưng khụng dỏm làm (Ban QLDA), cũn người làm, quyết định thỡ lại chỉ biết chung chung, nắm về tầm vĩ mụ, khụng biết chớnh xỏc cụng việc đú diễn ra thế nào, cú hợp lý hay khụng.
- Về cỏc cơ quan quản lý nhà nước: năng lực của đội ngũ cỏn bộ, cụng chức tại cỏc phũng quản lý đầu tư, thẩm tra, thẩm định của cỏc Sở chưa đồng đều, nhiều cỏn bộ trẻ mới ra trường cũn thiếu kinh nghiệm tham gia vào xột duyệt, thẩm tra, thẩm định hồ sơ, khụng nắm rừ quy trỡnh, quy định. Khi thực hiện chức năng nhiệm vụ của mỡnh thỡ sợ trỏch nhiệm khụng dứt khoỏt, trự trừ
hoặc nhũng nhiễu, tiờu cực mới xử lý hồ sơ... cũng là một nguyờn nhõn dẫn đến cụng trỡnh bị kộo dài thời gian thực hiện, gõy lóng phớ thất thoỏt vốn ngõn sỏch. Ngoài ra, để tranh thủ nguồn vốn ngõn sỏch đầu tư của Trung Ương cho địa phương về phỏt triển du lịch, văn húa..., nguồn vốn này khi giao về địa phương, UBND thành phố sẽ giao cho cỏc Sở khụng cú chuyờn mụn, kinh nghiệm về quản lý dự đầu tư đứng ra làm chủ đầu tư (như vốn của phỏt triển du lịch sẽ giao cho Sở Thể thao, văn húa và du lịch làm chủ đầu tư. Cỏc đơn vị này lại giao cho cỏc Ban QLDA điều hành, khi triển khai những phần việc cần xin chủ trương của Chủ đầu tư sẽ rất phiền hà, chậm trễ do cỏn bộ xử lý tại cỏc Sở khụng cú chuyờn mụn, khụng nắm rừ cỏch thức quản lý đầu tư.
CHƯƠNG 3
MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN CHỈNH CễNG TÁC QUẢN Lí DỰ ÁN CễNG TRèNH XÂY DỰNG TỪ NGUỒN VỐN
NGÂN SÁCH TRONG HỢP ĐỒNG Cể ĐIỀU CHỈNH GIÁ TẠI THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG
3.1. Định hướng phỏt triển thành phố Đà Nẵng trong thời gian đếnvà phương hướng đầu tư từ nguồn vốn ngõn sỏch