Phân tích nguyên tắc tập trung dân chủ trong quản lý hành chính nhà nước

Tập trung dân chủ là nguyên tắc cơ bản trong tổ chức, hoạt động của nhà nước và hoạt động quản lý hành chính nhà nước cũng được tổ chức thực hiện dựa trên cơ sở tuân thủ nội dung của nguyên tắc này. Nguyên tắc tập trung dân chủ được quy định tại Điều 6 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) có ghi rõ : “…Quốc hội, Hội đồng nhân dân và các cơ quan khác của Nhà nước đều tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ”.

Đề tài: “Phân tích nguyên tắc tập trung dân chủ trong quản lý hành chính nhà nước”.

NỘI DUNG

Để tìm hiểu sâu vào nguyên tắc tập trung dân chủ trong quản lí hành chính nhà nước ta đi từ cơ sở lí luận :

I CƠ SỞ LÍ LUẬN

1 Cơ sở pháp lý

Tập trung dân chủ là nguyên tắc cơ bản trong tổ chức, hoạt động của nhà nước và hoạt động quản lý hành chính nhà nước cũng được tổ chức thực hiện dựa trên cơ sở tuân thủ nội dung của nguyên tắc này Nguyên tắc tập trung dân chủ được quy định tại Điều 6 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) có ghi

rõ : “…Quốc hội, Hội đồng nhân dân và các cơ quan khác của Nhà nước đều tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ” Nguyên tắc này bao hàm sự kết hợp giữa hai yếu tố tập trung và dân chủ Tại điều 6 Hiến phps 2013 cũng ghi rõ

“ Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp, bằng dân chủ đại diện thông qua Quốc hội, Hội đồng nhân dân và thông qua các cơ quan khác của nhà nước” Tập trung tức là sự thâu tóm quyền lực cấp trên, cấp Trung ương; còn dân chủ là việc mở rộng quyền cho cấp dưới, cấp địa phương

2 Cơ sở thực tiễn

Nguyên tắc tập trung dân chủ trong quản lý hành chính nhà nước là sự kết hợp hài hòa, linh hoạt hai yếu tố tập trung và dân chủ, lãnh đạo tập trung trên hệ quy chiếu dân chủ và đảm bảo mở rộng dân chủ dưới sự lãnh đạo tập trung Trong quản lý hành chính nhà nước, tập trung nhằm đảm bảo thâu tóm quyền lực nhà nước vào chủ thể quản lý để điều hành, chỉ đạo thực hiện chính sách, pháp luật, một cách thống nhất Trong khi đó, dân chủ hướng tới việc mở rộng quyền cho đối

tượng quản lý nhằm phát huy trí tuệ tập thể trong hoạt động quản lý, phát huy khả năng tiềm tàng của đối tượng quản lý trong quá trình thực hiện chính sách, pháp luật Tuy nhiên, nếu chỉ có tập trung mà không mở rộng dân chủ thì sẽ tạo điều kiện cho thói lạm quyền, quan liêu, sách nhiễu và ngược lại không có sự lãnh đạo tập trung thống nhất sẽ dẫn tới dân chủ thái quá, tình trạng tùy tiện, vô chính phủ, cục

bộ ở địa phương Do đó cần có sự phối hợp, liên kết một cách đồng bộ, chặt chẽ việc đảm bảo cả hai yếu tố này trong quản lý hành chính nhà nước

II CÁC KHÁI NIỆM

Nguyên tắc tập trung dân chủ bao gồm 2 vế đó là: Tập trung và dân chủ.

Trong đó:

Tâp trung là sự thâu tóm quyền lực của cấp trên, cấp trung ương

Dân chủ được hiểu đơn giản là do nhân dân làm chủ hay nói cách khác là

việc mở rộng quyền cho cấp dưới, cấp địa phương

Nguyên tắc này quy định trước hết là sự tập trung, nhưng không phải là tập trung tuyệt đối, mà chỉ đối với những vấn đề cơ bản, chính yếu nhất, bản chất nhất của quản lý hành chính nhà nước

Mối quan hệ giữa tập trung và dân chủ trong quản lí hành chính nhà nước:

Trong quản lý hành chính nhà nước, tập trung nhằm đảm bảo thâu tóm quyềnlực nhà nước vào chủ thể quản lý để điều hành, chỉ đạo việc thực hiện chính sách,pháp luật một cách thống nhất Trong khi đó, dân chủ hướng tới việc mở rộng quyền cho đối tượng quản lý nhằm phát huy trí tuệ tập thể trong hoạt động quản lí, phát huy khả năng tiềm tàng của đối tượng quản lí trong quá trình thực hiện chính sách pháp luật

Cần phải có sự phối hợp một cách đồng bộ, chặt chẽ việcđảm bảo cả hai yếu

tố này trong quản lí hành chính nhà nước Nếu chỉ có sự tậptrung mà không mở

rộng dân chủ thì sẽ tạo điều kiện cho các hành vi lạm quyền,tệ quan liêu, hách dịch,cửa quyền,tham nhũng phát triển Ngược lại không cósự lãnh đạo tập trung thống nhất sẽ dẫn đến tình trạng tùy tiện,vô chính phủ, cục bộ địa phương Chúng

có mối quan hệ qua lại, phụ thuộc và thúc đẩy nhau cùng phát triển trong quản lý hành chính nhà nước Vì thế phải có sự phối hợp chặt chẽ,đồng bộ giữa hai yếu tố này Tập trung dân chủ thể hiện quan hệ trực thuộc, chịu trách nhiệm và báo cáo của cơ quan quản lý trước cơ quan dân chủ; phân định chức năng, thẩm quyền giữa

cơ quan quản lý các cấp, bảo đảm sự lãnh đạo tập trung của cấp trên của trung ương và quyền chủ động của cấp dưới

Từ việc đi từ cơ sở pháp lý và cơ sở thực tiễn làm nền tảng để phân tích

cụ thể nội dung của nguyên tắc tập trung dân chủ trong quản lí hành chính nhà nước:

Tập trung dân chủ là nguyên tắc có nguồn gốc từ nguyên tắc tập quyền trong nhà nước phong kiến, phát triển tích cực ở nước tư sản và được phát triển thành tập trung – dân chủ ở nước ta giai đoạn hiện nay Tại khoản 1 Điều 8 Hiến pháp 2013

quy định: “Nhà nước được tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật,

quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật, thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ” Tập trung dân chủ bao hàm đồng thời ba yếu tố: tập trung, dân chủ và sự

phối hợp Trong đó, sự phối hợp là cầu nối đảm bảo quan hệ giữa tập trung và dân chủ, tránh tập trung quan liêu, cũng như dân chủ quá trớn, dẫn đến tình trạng cục

bộ, bản vị, địa phương, tự do tùy tiện

Pháp luật ghi nhận nguyên tắc tập trung dân chủ thông qua các khía cạnh cụ thể:

Thứ nhất,sự phụ thuộc của cơ quan hành chính nhà nước vào cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp:

Điều 6 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) đã quy định:

“Nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước thông qua Quốc hội và hội đồng nhân dân

là những cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân” Như vậy, Hiến pháp của Nhà nước ta

đã ghi nhận nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân Người dân sử dụng quyền lực nhà nước thông qua hệ thống các cơ quan quyền lực nhà nước do chính họ bầu ra để thay mặt họ trực tiếp thực hiện quyền lực đó

Để thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước trên các lĩnh vực của đời sống xã hội, một hệ thống cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương tới địa phương đã được hình thành Trong tổ chức và hoạt động các cơ quan hành chính nhà nước luôn có sự phụ thuộc vào các cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp

Trước hết, cơ quan quyền lực nhà nước có những quyền hạn nhất định trong việc thành lập, sáp nhập hay giải thể các cơ quan hành chính nhà nước ở cùng cấp.Trong hoạt động và tổ chức, các cơ quan hành chính nhà nước luôn chịu sự chỉ đạo, giám sát của hệ thống cơ quan quyền lực nhà nước và chịu trách nhiệm báo cáo hoạt động của mình trước cơ quan quyền lực nhà nước cùng cấp

Ở trung ương, tại Điều 94 HP 2013 ghi: “ Chính phủ là cơ quan hành

chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền hành pháp, là cơ quan chấp hành của Quốc hội.Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác trước Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước.” và tại Điều 27: “Trách nhiệm của Chính phủ ( Luật tổ chức chính phủ 2015):

1 Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình; về kết quả, hiệu lực, hiệu quả quản lý, điều hành của bộ máy hành chính nhà nước; về các chủ trương, chính sách do mình đề xuất với cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

2 Chính phủ báo cáo công tác của Chính phủ với Quốc hội, Ủy ban thường

vụ Quốc hội, Chủ tịch nước một năm hai lần.Chính phủ báo cáo công tác đột xuất theo yêu cầu của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước.”

Quốc hội thành lập ra Chính phủ ;Chính phủ do Quốc hội bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm (đối với Thủ tướng), phê chuẩn việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức (đối với Phó Thủ tướng, Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ) theo đề nghị của Thủ tướng, bỏ phiếu tín nhiệm đối với các thành viên của Chính phủ Chính phủ thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn do Hiến pháp và pháp luật qui định để thi hành Hiến pháp, luật và các nghị quyết của Quốc hội

Các cơ quan khác trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước (như bộ, cơ quan ngang bộ, ) đều do cơ quan quyền lực nhà nước trực tiếp hay gián tiếp quyết định việc thành lập, thay đổi hay bãi bỏ

Ở địa phương, các Ủy ban nhân dân do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu ra

và thực hiện hoạt động quản lý hành chính nhà nước ở địa phương Các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân chịu sự chỉ đạo, quản lý về tổ chức, biên chế

và công tác của Ủy ban nhân dân cùng cấp, đồng thời chịu sự chỉ đạo, kiểm tra về nghiệp vụ của cơ quan chuyên môn cấp trên

Tuy nhiên, cơ quan hành chính cũng có quyền chủ động của mìnhtrong việc chỉ đạo thực hiện Hiến pháp, luật và các văn bản khác của cơ quan quyền lực nhà nước Các cơ quan quyền lực nhà nước không can thiệp vào hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước mà tạo điều kiện thuận lợi cần thiết để các cơ quan này hoàn thành tốt chức năng, nhiệm vụ của mình là quản lý hành chính nhà nước trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội Bởi lẽ, có quyền chủ động này là vì hoạt động quản lí hành chính nhà nước có tính chất cơ bản là tính chấp hành - điều hành

Thứ hai, sự phục tùng của cấp dưới đối với cấp trên, địa phương đối với trung ương.

Tại Điều 94 Hiến pháp 2013: “Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nước

cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam…”.Ở vị trí cao nhất trong

hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, Chính phủ thực hiện việc chỉ đạo, điều hành thống nhất đối với toàn bộ hệ thống hành chính nhà nước, được quyền đưa ra những mệnh lệnh, chỉ thị buộc cấp dưới phải thi hành Những mệnh lệnh đó về nguyên tắc, phải được thực thi, tôn trọng trên thực tế Nhưng các chỉ thị, mệnh lệnh phải không trái với Hiến pháp và luật

Ví dụ: Khoản 3 Điều 25: Nhiệm vụ và quyền hạn của Chính phủ đối với

chính quyền địa phương(Luật tổ chức Chính phủ năm 2015): “Lãnh đạo, chỉ đạo,

hướng dẫn, thanh tra, kiểm tra hoạt động của Ủy ban nhân dân các cấp.”

Các cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới là đối tượng nhận sự chỉđạo, hướng dẫn, kiểm tra, giám sát của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên.Uỷ ban nhân dân chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Uỷ ban nhân dân cấp trên UBND cấp tỉnh chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Chính phủ (Điều 120 Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003).Chủ tịch UBND có quyền điều động, đình chỉ công tác, miễn nhiệm, cách chức Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND cấp dưới trực tiếp, đối với cấp tỉnh thì Thủ tướng Chính phủ

Người đứng đầu cơ quan hành chính cấp trên có quyền phê chuẩn Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp dưới trực tiếp về việc bầu Ủy ban nhân dân; có quyền điều động, miễn nhiệm, cách chức đối với Chủ tịch, Phó Chủ tịch cơ quan hành chính cấp dưới trực tiếp; phê chuẩn việc miễn nhiệm, bãi nhiệm các thành viên khác của cơ quan hành chính cấp dưới trực tiếp

Đồng thời cấp trên, trung ương cũng phải tôn trọng ý kiến của cấp dưới, địa phương về công tác tổ chức, hoạt động và về các vấn đề khác của quản lý hành chính nhà nước; phải tạo mọi điều kiện để cấp dưới, địa phương phát huy sự chủ

động, sáng tạo nhằm huy động mọi khả năng về trí tuệ, lao động để hoàn thành tốt nhiệm vụ được giao

Dẫn chứng ở Điều 14: “Ủy quyền cho cơ quan hành chính nhà nước ở địa

phương (Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015)

1 Trong trường hợp cần thiết, cơ quan hành chính nhà nước cấp trên có thể

ủy quyền bằng văn bản cho Ủy ban nhân dân cấp dưới hoặc cơ quan, tổ chức khác thực hiện một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong khoảng thời gian xác định kèm theo các điều kiện cụ thể.

2 Cơ quan hành chính nhà nước cấp trên khi ủy quyền cho Ủy ban nhân dân cấp dưới hoặc cơ quan, tổ chức khác phải bảo đảm các nguồn lực và điều kiện cần thiết khác để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình ủy quyền; hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn đã ủy quyền và chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn mà mình đã ủy quyền.

3 Cơ quan, tổ chức được ủy quyền phải thực hiện đúng nội dung và chịu trách nhiệm trước cơ quan hành chính nhà nước cấp trên về việc thực hiện nhiệm

vụ, quyền hạn mà mình được ủy quyền Cơ quan, tổ chức nhận ủy quyền không được ủy quyền tiếp cho cơ quan, tổ chức khác thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn

đã được cơ quan hành chính nhà nước cấp trên ủy quyền.”

Sự phục tùng này đảm bảo cho cấp trên và trung ương tập trung quyền lực để chỉ đạo, giám sát hoạt động của cấp dưới và của địa phương Thiếu sự phục tùng đó sẽ dẫn đến việc buông lỏng sự lãnh đạo, quản lý tập trung của trung ương

và cấp trên, làm này sinh tình trạng tùy tiện, vô chính phủ, cục bộ địa phương

Đồng thời cấp trên, trung ương cũng phải tôn trọng ý kiến của cấp dưới, địa phương về công tác tổ chức, hoạt động và về các vấn đề khác của quản lý hành chính nhà nước; phải tạo mọi điều kiện để cấp dưới, địa phương phát huy sự chủ

động, sáng tạo nhằm huy động mọi khả năng về trí tuệ, lao động để hoàn thành tốt nhiệm vụ được giao Có như vậy mới khắc phục được tình trạng quan liêu, áp đặt ý chí, làm mất đi tính chủ động sáng tạo, tự chịu trách nhiệm của địa phương và cấp dưới

Thứ ba, sự phân cấp quản lý trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước :

Phân cấp quản lý trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước là phân định rõ chức trách, nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp trong bộ máy quản lý hành chính nhà nước Mỗi cấp quản lý có những mục tiêu, nhiệm vụ, thẩm quyền và những phương thức cần thiết để thực hiện một cách tốt nhất những mục tiêu, nhiệm vụ của cấp mình

Phân cấp quản lý là một biểu hiện của nguyên tắc tập trung dân chủ.Sự phân cấp quản lý tạo nên những ưu điểm trong quản lý hành chính nhà nước như:

+ Thể hiện tính minh bạch, công khai nhờ việc người dân được tham gia vào quá trình ra quyết định và có thể giám sát, đánh giá cơ quan hành chính nhà nước

đã thực hiện các quyết định hành chính như thế nào

+ Làm giảm bớt các thủ tục hành chính quan, làm cho cơ quan cấp trên nắm

rõ được nhu cầu, mong muốn của địa phương hơn

+ Làm cho quá trình ra quyết định gần người dân, đáp ứng nhu cầu tại chỗ hơn

+ Làm giảm áp lực về tài chính tạo sự tự chủ trong chi tiêu ngân sách của địa phương

+ Làm giảm bớt khối lượng công việc, giải quyết các sự vụ của những nhà lãnh đạo cấp cao, ở các bộ trung ương để tập trung vào chính sách

+ Đặc biệt phân cấp giúp cơ quan ở địa phương phát huy tính tự chủ, sáng tạo trong việc thực hiện các chủ trương, chính sách của cấp trên

Như vậy, phân cấp quản lý vừa tạo điều kiện để chính phủ và các bộ làm

đúng chức năng, nhiệm vụ là quản lý vĩ mô các lĩnh vực đời sống kinh tế - xã hội.Mặt khác địa phương được phân cấp mạnh thì sẽ chủ động trong quản lý, có thể

tự mình đưa ra các chủ trương cụ thể phù hợp với tình hình địa phương đó; chủ động hơn về lĩnh vực tài chính,tổ chức và cán bộ thực hiện, khắc phục tình trạng cơ quan quản lý trung ương can thiệp vào công việc của địa phương

Tuy nhiên, việc phân cấp quản lý hết sức phức tạp, nên cần phải đảm bảo

những yêu cầu sau :

+ Phải đảm bảo quyền quyết định của trung ương đối với những lĩnh vực then chốt, những vấn đề có ý nghĩa chiến lược để đảm bảo sự phát triển cân đối hài hòa của toàn xã hội, bảo đảm sự quản lý tập trung và thống nhất của nhà nước trong phạm vi toàn quốc

+ Phải mạnh dạn trao quyền cho các địa phương, các đơn vị cơ sở để phát huy tính chủ động sáng tạo trong quản lý, tích cực phát huy sức người, sức của, đẩy mạnh sản xuất và phục vụ đời sống nhằm hoàn thành nhiệm vụ mà cấp trên giao phó

+ Phải phân cấp quản lý cụ thể, hợp lý trên cơ sở quy định của pháp luật Hạn chế tình trạng cấp trên gom quá nhiều việc, khi không làm xuể công việc ấy thì giao lại cho cấp dưới

+ Phân cấp quản lý phải xác định chức năng cơ quan Mỗi loại việc chỉ được thực hiện bởi một cấp cơ quan, hoặc một vài cấp cơ quan Cấp trên không phải lúc nào cũng thực hiện được một số chức năng một cách có hiệu quả như cấp dưới

Từ nghị quyết đại hội đảng IX vấn đề phân cấp – phân quyền cho bộ máy nhà nước đã đặt thành vấn đề cấp thiết và bắt đầu thực hiện trên thực tế, đánh đấu bằng việc ban hành pháp lệnh thủ đô, Nghị định 93/2001/NĐ-CP của Chính phủ

ngày 12/12/2001 “về phân cấp quản lí một số lĩnh vực cho thành phố Hồ Chí

Minh”; và một số động thái khác.

Ở đây cần lưu ý, phân cấp quản lý không phải là phân quyền Phân quyền là

sự phân chia quyền lực, còn phân cấp quản lý là sự chuyển giao thẩm quyền từ cấp trên xuống cấp dưới nhằm đạt được một cách có hiệu quả mục tiêu chung của hoạt động quản lí hành chính nhà nước Quyền lực vẫn được đảm bảo tập trung vào cấp trên, trung ương, còn cấp dưới, địa phương được trao một số thẩm quyền mà họ có thể làm được để giảm bớt gánh nặng phải giải quyết nhiều vấn đề của cấp trên, trung ương Cấp trên, trung ương vẫn đảm bảo sự tập trung quyền lực trong việc giao quyền, thực hiện kiểm tra, thanh tra, xử lí những sai trái trong quản lí hành chính nhà nước

Điển hình như gần đây, Chính phủ và thủ tướng chính phủ Nguyễn Tấn Dũng

đã trực tiếp xử lí những sai phạm về quản lí đất đai của Uỷ ban nhân dân huyện Tiên Lãng, thành phố Hải Phòng trong việc thu hồi đất và cưỡng chế thu hồi đất đối với đầm nuôi tôm của gia đình ông Đoàn Văn Vươn, ra quyết định cách chức chủ tịch, phó chủ tịch Uỷ ban nhân dân huyện Tiên Lãng, thành phố Hải Phòng, bãi bỏ những quyết định trái pháp luật của Uỷ ban nhân dân huyện đưa ra đối với trường hợp của ông Đoàn Văn Vươn Sự việc này cho chúng ta thấy rằng,mặc dù đã có sự chuyển giao quyền lực cho cấp dưới để giải quyết các công việc ở địa phương nhưng khi sự việc được giải quyết chưa đúng đắn vẫn nhanh chóng được cơ quan trung ương giải quyết triệt để.phải nói rằng, trong sự phân cấp quản lí hành chính nhà nước vẫn đảm bảo tập trung quyền lực vào cấp trên, trung ương

Bên cạnh đó một khía cạnh khác trong nguyên tắc tập trung dân chủ đó là

sự hướng về cơ sở:

Hướng về cơ sở là việc các cơ quan hành chính nhà nước mở rộng dân chủ trên cơ sở quản lý tập trung đối với hoạt động của toàn bộ hệ thống các đơn vị kinh tế, văn hóa xã hội trực thuộc

Các đơn vị cơ sở của bộ máy hành chính nhà nước là nơi tạo ra của cải vật chất trực tiếp phục vụ đời sống nhân dân Vì vậy nhà nước cần có các chính sách quản