Văn bản quy phạm pháp luật trong hoạt động quản lý khoa học và công nghệ

Các bộ, cơ quan ngang bộ gọi tắt là các bộ là một trong những chủ thể có quyền xây dựng và ban hành các VBQPPL liên quan đến những vấn đề thuộc phạm vi quản lý có tính chất nội bộ ngành

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN HÀ ANH

VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

TRONG HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ KHOA HỌC

VÀ CÔNG NGHỆ

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

HÀ NỘI, 2021

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN HÀ ANH

VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

TRONG HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ KHOA HỌC

VÀ CÔNG NGHỆ

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

Chuyên ngành: Quản lý công

Mã số: 8 34 04 03

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:

TS Phạm Nguyên Nhung

HÀ NỘI, 2021

LỜI CAM ĐOAN

Tác giả xin cam đoan Luận văn “Văn bản quy phạm pháp luật trong

hoạt động quản lý khoa học và công nghệ” là của riêng tác giả Các nội dung

nghiên cứu và số liệu thể hiện trong Luận văn đều có nguồn gốc rõ ràng, trung thực

Những kết luận khoa học của Luận văn là do tác giả lần đầu tiên công

bố

TÁC GIẢ

LỜI CẢM ƠN

Để hoàn thành chương trình học tập và thực hiện Luận văn này, tác giả đã nhận được sự quan tâm, giảng dạy và tạo điều kiện của các thầy giáo, cô giáo ở Học viện Hành chính Quốc gia Hà Nội, tác giả xin chân thành cảm ơn Ban Giám đốc, khoa Sau đại học và các thầy cô của Học viện đã quan tâm, giúp đỡ tác giả trong suốt thời gian học tập và nghiên cứu

Đặc biệt, tác giả xin gửi lời cảm ơn sâu sắc và chân thành đến TS.Phạm Nguyên Nhung đã dành nhiều thời gian, tâm huyết, tận tình hướng dẫn tác giả hoàn thành Luận văn này

Tác giả xin chân thành cảm ơn lãnh đạo và công chức Bộ Khoa học và Công nghệ và các đồng nghiệp đã tạo điều kiện giúp đỡ tác giả trong suốt quá trình thực hiện Luận văn này

Tác giả xin chân thành cảm ơn!

TÁC GIẢ

UBKH&KTNN Uỷ ban Khoa học và Kỹ thuật Nhà nước

MỤC LỤC

MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 8

1.1 Những lý luận chung về văn bản quy phạm pháp luật 8

1.1.1 Khái niệm về văn bản 8

1.1.2 Khái niệm về văn bản quy phạm pháp luật 9

1.1.3 Đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật 11

1.1.4 Vai trò văn bản quy phạm pháp luật 13

1.2 Văn bản quy phạm pháp luật về hoạt động quản lý khoa học và công nghệ 16 1.2.1 Khái niệm 16

1.2.2 Nguyên tắc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong hoạt động quản lý khoa học và công nghệ 16

1.3 Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật quy định về hoạt động quản lý khoa học và công nghệ tại Bộ, cơ quan ngang Bộ 17

1.3.1 Địa vị pháp lý của Bộ 17

1.3.2 Sự cần thiết phải ban hành văn bản quy phạm pháp luật cấp Bộ 21

1.3.3 Nội dung ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ 22

1.3.4 Tiêu chí về hiệu quả ban hành văn bản quy phạm pháp luật 31

1.3.5 Các điều kiện đảm bảo cho hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật 35

TIỂU KẾT CHƯƠNG 1 40

CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT QUY ĐỊNH VỀ HỌAT ĐỘNG KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ TẠIBỘ KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ 41

2.1 Vị trí, chức năng, nhiệm vụ của Bộ Khoa học và Công nghệ 41

2.1.1 Vị trí, cơ cấu tổ chức của Bộ Khoa học và Công nghệ 41

2.1.3 Chức năng, nhiệm vụ Bộ Khoa học và Công nghệ 43

2.2 Phân tích thực trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định về hoạt

động khoa học và công nghệ 45

2.2.1 Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về khoa học và công nghệ được ban hành tại Bộ Khoa học và Công nghệ 45

2.2.2 Đánh giá chung về thực trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật về khoa học và công nghệ 47

2.2.3 Quy trình xây dựng và ban hành các văn bản quy phạm pháp luật tại Bộ Khoa học và Công nghệ 52

2.3 Đánh giá thực trạng ban hành văn bản quy phạm pháp luật về khoa học và công nghệ tại Bộ Khoa học và Công nghệ 54

2.3.1 Ưu điểm 54

2.3.2 Hạn chế 56

2.3.3 Nguyên nhân của những hạn chế 58

TIỂU KẾT CHƯƠNG 2 62

CHƯƠNG 3 PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP NHẰM NÂNG CAOCHẤT LƯỢNG BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT TẠI BỘ KHOA HỌC VÀ CÔNG NGHỆ 63

3.1 Phương hướng nâng cao hiệu quả hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật tại Bộ Khoa học và Công nghệ 63

3.1.1 Nâng cao tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất, toàn diện, đồng bộ của văn bản quy phạm pháp luật 63

3.1.2 Đổi mới quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật 64

3.1.3 Nâng cao năng lực của các chủ thể tham gia xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật 65

3.1.4 Tăng cường hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật 65

3.2 Một số giải pháp nâng cao chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật tại Bộ Khoa học và Công nghệ 65

3.2.1 Giải pháp về thể chế 66

3.2.2 Giải pháp về tổ chức bộ máy 70

3.2.3 Giải pháp về nhân sự 72

3.2.4 Giải pháp về tài chính 74

3.2.5 Giải pháp về kỹ thuật 74

3.2.6 Kiểm soát hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật76 3.2.7 Giải pháp khác 78

TIỂU KẾT CHƯƠNG 3 79

KẾT LUẬN 80

PHỤ LỤC 86

DANH MỤC BẢNG BIỂU, SƠ ĐỒ

Danh mục bảng

Bảng 2.1 Tình hình ban hành văn bản và tổng số văn bản bị sai, thiếu tại Bộ Khoa học công nghệ 48Bảng 2.2 Số lượng văn bản quy phạm pháp luật tự kiểm tra tại Bộ Khoa học và Công nghệ từ năm 2015 – 2019 50

Danh mục sơ đồ

Sơ đồ 1.1 Các bước ban hành Thông tư của Bộ trưởng 29

Sơ đồ 2.1 Tổ chức bộ máy Bộ Khoa học và Công nghệ 42

Sơ đồ 2.2 Quy trình xây dựng và ban hành VBQPPL tại Bộ Khoa học và Công

nghệ 53

MỞ ĐẦU

1 Lý do chọn đề tài

Trong công cuộc xây dựng và đổi mới đất nước giai đoạn đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá hiện nay, một trong những nhiệm vụ cơ bản của Cách mạng Việt Nam là xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân Để thực hiện nhiệm vụ đó, cần xây dựng và hoàn thiện một hệ thống pháp luật hoàn chỉnh và đồng bộ Điều này có ý nghĩa quan trọng và trở

thành một nguyên tắc hiến định trong đạo luật cơ bản của nước ta "Nhà nước được

tổ chức và hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp

và pháp luật, thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ." (Điều 08, Hiến pháp 2013)

Các cơ quan hành chính nhà nước thông qua các văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) để thực hiện chức năng quản lý của mình Chính phủ yêu cầu các

bộ, cơ quan ngang bộ được phân công chủ trì soạn thảo các dự án, dự thảo VBQPPL để tăng cường công tác xây dựng pháp luật theo đúng chương trình, kế hoạch đề ra Các bộ, cơ quan ngang bộ (gọi tắt là các bộ) là một trong những chủ thể có quyền xây dựng và ban hành các VBQPPL liên quan đến những vấn đề thuộc phạm vi quản lý có tính chất nội bộ ngành, lĩnh vực hoặc những vấn đề được Chính phủ uỷ quyền để thực hiện chức năng quản lý nhà nước Bộ chỉ được giao ban hành loại VBQPPL duy nhất là thông tư Ngoài ra, các bộ còn được giao nhiệm vụ chủ trì hoặc tham gia soạn thảo các VBQPPL liên quan đến quản lý ngành, quản lý lĩnh vực thuộc thẩm quyền của Quốc hội, UBTVQH, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Chủ tịch nước Công tác này nếu thực hiện tốt sẽ góp phần quan trọng trong việc xây dựng hệ thống pháp luật hoàn chỉnh và đồng bộ nhằm củng cố và vận hành thông suốt, có hiệu quả nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa; đồng thời để thể chế hoá đường lối, chính sách của Đảng trở thành hiện thực trong xã hội Ngược lại, nếu thực hiện không tốt sẽ có tác động tiêu cực làm phá vỡ và mất đi tính đồng bộ, tính khả thi và hiệu quả trong hoạt động thực tiễn Tuy nhiên, hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL trong một số lĩnh vực

của các bộ hiện nay chưa được quan tâm đúng mức nên đã bộc lộ một số hạn chế nhất định Trên cơ sở đó, cần tiến hành nghiên cứu hoạt động ban hành VBQPPL của các bộ để đánh giá được thực trạng, tìm ra những nguyên nhân và đề ra giải pháp khắc phục, từ đó, tạo nền tảng và điều kiện cho quá trình áp dụng hiệu quả trong thực tiễn

Một trong những lĩnh vực then chốt, đóng vai trò đặc biệt quan trọng đối với sự phát triển kinh tế - xã hội (KT-XH) của mỗi quốc gia đó là lĩnh vực khoa học và công nghệ (KH&CN) Ở Việt Nam, KH&CN đã được xác định "là quốc sách hàng đầu, là động lực phát triển kinh tế - xã hội, là điều kiện cần thiết để giữ vững độc lập dân tộc và xây dựng thành công chủ nghĩa xã hội", là "động lực đẩy nhanh quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa" VBQPPL là căn cứ pháp lý để quản lý hoạt động KH&CN, bên cạnh đó, VBQPPL là phương tiện nhằm giải quyết các vướng mắc, bất cập trong hoạt động KH&CN phục vụ sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước VBQPPL cũng là tiền đề quan trọng giúp phát triển ngành KH&CN của đất nước.Chính vì thế, việc nghiên cứu các VBQPPL

về KH&CN được ban hành trong thời gian qua để tìm ra những bất cập, hạn chế, trên cơ sở đó tìm ra được các giải pháp giúp nâng cao hiệu quả chất lượng ban hành VBQPPL về lĩnh vực KH&CN nói chung, các VBQPPL của Bộ KH&CN nói riêng trong thời gian tới là vấn đề hết sức cần thiết

Từ những lý do nêu trên, tác giả đã chọn đề tài " Văn bản quy phạm pháp

luật quy định về hoạt động quản lý khoa học và công nghệ tại Bộ KH&CN "

nghiên cứu làm luận văn thạc sỹ quản lý công của mình

2 Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn

Trong những năm gần đây đã có những công trình khoa học và tài liệu nghiên cứu về lĩnh vực ban hành VBQPPL, có thể nêu một số công trình nghiên cứu tiêu biểu sau:

- Dương Bạch Long (2007), Cuốn sách Quy trình xây dựng, ban hành và kiểm

tra VBQPPL do NXB Chính trị quốc gia ấn hành, tác giả đã phân tích những nội dung

cơ bản về VBQPPL như chủ thể có thẩm quyền, hình thức văn bản, hiệu lực văn bản,

hoạt động kiểm tra giám sát, xử lý VBQPPL, đặc biệt tác giả đã đưa ra được quy trình soạn thảo VBQPPL của từng cơ quan nhà nước Cuốn sách là tài liệu tham khảo hữu ích cho các nhà nghiên cứu

- TS Lê Văn In và cộng sự (2003), Giáo trình Văn bản quản lý nhà nước và kỹ

thuật soạn thảo văn bản Cuốn sách bao gồm 2 phần, 6 chương Trong đó chỉ rõ việc soạn thảo và ban hành là phải thể hiện được đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của nhà nước và phải đảm bảo tính khoa học, tính phổ cập, tính vận động, đổi mới và khả thi Các tác giả đã đưa ra nhiều ví dụ thực tế để minh họa giúp người đọc tiếp nhận các kiến thức về văn bản và kỹ thuật soạn thảo văn bản thuận lợi hơn Cuốn sách là tài liệu để nghiên cứu và hiểu sâu những kiến thức đã được trang bị nhằm rèn luyện, có được kỹ năng soạn thảo văn bản cần thiết

- Nguyễn Đăng Dung và các tác giả (2014) đã xuất bản cuốn Giáo trình Kỹ thuật

soạn thảo văn bản Giáo trình có 304 trang, trong đó, các nội dung chính được đề cập

như sau: nêu ra khái niệm và phân loại văn bản; trình bày kỹ thuật soạn thảo, những yêu cầu của soạn thảo văn bản; phân tích kỹ các yêu cầu về thể thức văn bản, văn phong và ngữ pháp; soạn thảo VBQPPL Giáo trình là tài liệu tham khảo khá đầy đủ và chi tiết để phục vụ chuyên môn.

- Phan Thị Mỹ Dung (2017), Xây dựng VBQPPL của Ủy ban nhân dân các

cấp từ thực tiễn tỉnh Long An – Luận văn Thạc sĩ Luật học của Học viện Khoa

học xã hội Luận văn đã xây dựng cơ sở lý luận và pháp luật về xây dựng và ban hành VBQPPL của Ủy ban nhân dân các cấp; nghiên cứu thực trạng xây dựng VBQPPL của Ủy ban nhân dân các cấp tại tỉnh Long An; đưa ra một số giải pháp nâng cao chất lượng xây dựng VBQPPL của Ủy ban nhân dân các cấp Các giải pháp đưa ra khá thuyết phục, tuy nhiên tác giả xây dựng cơ sở lý luận chưa được đầy đủ

- Đỗ Thị Việt Hà (2015), Pháp chế trong hoạt động xây dựng và ban hành

VBQPPL của Ủy ban nhân dân tỉnh Bắc Giang – Luận văn thạc sĩ Luật học của

Khoa Luật – Đại học Quốc gia Hà Nội Luận văn đã xây dựng cơ sở lý luận về pháp chế trong hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL của Ủy ban nhân dân

tỉnh, đánh giá thực tiễn hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL tại Ủy ban nhân dân tỉnh Bắc Giang và đề xuất một số giải pháp nhằm tăng cường pháp chế trong hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL của Ủy ban nhân dân tỉnh Bắc Giang

- Trịnh Thu Hiền (2016), Tính hợp pháp và tính hợp lý của các văn bản quy

phạm pháp luật của Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch - Luận văn Thạc sỹ ngành Luật

Hiến pháp và Luật Hành chính, Viện Hàn lâm Khoa học Xã hội Việt Nam Luận văn

đã xây dựng cơ sở lý luận về tính hợp pháp và tính hợp lý của VBQPPL, đi sâu nghiên cứu thực trạng tính hợp pháp và tính hợp lý của VBQPPL của Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch, đưa ra giải pháp đảm bảo tính hợp pháp và tính hợp lý của VBQPPL Các giải pháp đưa ra khá thuyết phục, tuy nhiên các giải pháp phù hợp để

áp dụng chung đối với mọi VBQPPL, chưa cụ thể với đối tượng nghiên cứu là Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch

- Trần Thanh Vân (2014), Văn bản quy phạm pháp luật - Những vấn đề lý

luận và thực tiễn - Luận văn Thạc sỹ ngành Luật học, Khoa Luật Đại học Quốc

gia Hà Nội Luận văn đã đi vào phân tích những vấn đề lý luận và thực tiễn của VBQPPL của nước ta trong giai đoạn hiện nay, đồng thời đề ra phương hướng giải pháp nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật và công tác xây dựng, ban hành VBQPPL của Việt Nam hiện nay Tuy nhiên, tác giả chưa nêu được các yếu tố ảnh hưởng đến hoạt động ban hành VBQPPL và các tiêu chí đánh giá VBQPPL

- Trần Thị Hương Huế (2019), Sự tham gia của công chúng trong xây dựng

và ban hành VBQPPL – Luận án Tiến sĩ Quản lý công của Học viện Hành chính quốc gia Luận án đã góp phần hoàn thiện cơ sở lý luận về sự tham gia của công chúng trong xây dựng và ban hành VBQPPL ở Việt Nam; nghiên cứu thực trạng

về sự tham gia của công chúng trong xây dựng và ban hành VBQPPL ở Việt Nam; xác định các nguyên nhân ảnh hưởng đến sự tham gia của công chúng trong xây dựng và ban hành VBQPPL ở Việt Nam; đề xuất một số giải pháp nhằm đảm bảo

sự tham gia của công chúng trong xây dựng và ban hành VBQPPL ở Việt Nam, góp phần nâng cao chất lượng, hiệu lực, hiệu quả của VBQPPL

- Lê Thị Uyên (2016), Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật do bộ, cơ quan

ngang bộ ban hành ở Việt Nam hiện nay, Luận án Tiến sỹ chuyên ngành Luật

Hiến pháp - Luật Hành chính, Học viện Khoa học xã hội Luận án đã đi vào nghiên cứu chuyên sâu các vấn đề lý luận và thực tiễn trong kiểm tra VBQPPL do bộ và

cơ quan ngang bộ ban hành; các yếu tố ảnh hưởng, điều kiện đảm bảo và kinh nghiệm về xem xét, đảm bảo tính hợp hiến và hợp pháp của một số nước trên thế giới, qua đó chỉ ra những hạn chế, bất cập, nguyên nhân và đề ra các giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động kiểm tra VBQPPL do bộ, cơ quan ngang bộ ban hành

Qua nghiên cứu cho thấy, các nghiên cứu đã xây dựng cơ sở lý luận về VBQPPL trong hoạt động KH&CN, tuy nhiên, chưa có công trình nghiên cứu nào

đề cập một cách hệ thống và cụ thể về VBQPPL về quản lý KH&CN tại Bộ

KH&CN Vì vậy, việc nghiên cứu “Văn bản quy phạm pháp luật trong hoạt động

quản lý khoa học và công nghệ” trong bối cảnh hiện nay là hoàn toàn cần thiết

3 Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn

3.1 Mục đích

Nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn về VBQPPL quy định về hoạt động quản lý KH&CN tại Bộ KH&CN nhằm đề xuất một số giải pháp nâng cao chất lượng ban hành VBQPPL quy định về hoạt động quản lý khoa học trong thời gian tới

- Đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng ban hành VBQPPL quy định về hoạt động quản lý khoa học và công nghệ của Bộ KH&CN

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn

4.1 Đối tượng nghiên cứu

Văn bản quy phạm pháp luật quy định về hoạt động quản lý khoa học và công nghệ tại Bộ KH&CN

4.2 Phạm vi nghiên cứu

- Phạm vi nội dung: Tập trung nghiên cứu các VBQPPL quy định về hoạt động KH&CN Tuy nhiên, do giới hạn về không gian và thời gian, tại luận văn này, tác giả chỉ nghiên cứu các VBQPPL tại Bộ KH&CN

- Phạm vi không gian: tập trung nghiên cứu VBQPPL tại Bộ KH&CN

- Phạm vi thời gian: Từ năm 2015 đến năm 2020

5 Phương pháp nghiên cứu của luận văn

- Phương pháp nghiên cứu tài liệu: Tác giả tập trung nghiên cứu một số tài liệu như: Luật, các VBQPPL, sách, báo, đề tài khoa học, tạp chí, các bài viết trên internet có nội dung liên quan đến hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL Ngoài ra, tác giả thu thập các báo cáo thẩm định, báo cáo tổng kết tình hình thực hiện VBQPPL của Bộ KH&CN, để minh chứng cho các đánh giá về thực trạng ban hành VBQPPL tại Bộ KH&CN

- Phương pháp phân tích, tổng hợp: Tác giả sử dụng phương pháp này để nêu lên cơ sở lý luận về VBQPPL quy định về hoạt động KH&CN và đánh giá, khái quát thành những quan điểm, luận điểm làm nền tảng lý luận cho luận văn

- Phương pháp thống kê: Tác giả sử dụng phương pháp này chủ yếu ở chương 2 của luận văn, các số liệu thu thập, điều tra được tổng hợp, phân tích làmcơ sở đánh giá thực trạng qua đó đánh giá về thành tựu, hạn chế để đưa ra những giải pháp giải quyết vấn đề một cách cụ thể

6 Ý nghĩa của luận văn

6.1 Ý nghĩa lý luận

Luận văn góp phần hệ thống hóa những vấn đề lý luận và pháp lý, xây dựng

cơ sở khoa học về VBQPPL trong hoạt động quản lý KH&CN của các bộ, cơ quan ngang bộ ở Việt Nam nói chung và của Bộ KH&CN nói riêng

6.2 Ý nghĩa thực tiễn

Luận văn có thể được sử dụng làm tài liệu phục vụ cho công tác đào tạo; là nguồn tài liệu phục vụ để các cơ quan có thẩm quyền nghiên cứu, tham khảo khi xây dựng, sửa đổi, bổ sung và ban hành VBQPPL Đồng thời cũng là nguồn tài liệu tham khảo cho tổ chức, cá nhân có liên quan và cho nghiên cứu khoa học

7 Bố cục của luận văn

Ngoài mục lục, mở đầu, kết luận, danh mục các công trình của tác giả đã công bốdanh mục tài liệu tham khảo và phụ lục đi kèm, luận văn bao gồm ba chương như sau:

Chương 1: Cơ sở lý luận về văn bản quy phạm pháp luật

Chương 2: Thực trạng văn bản quy phạm pháp luật quy định về hoạt động khoa học và công nghệ của Bộ Khoa học và Công nghệ

Chương 3: Phương hướng và giải pháp nâng cao chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật tại Bộ Khoa học và Công nghệ

CHƯƠNG 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

1.1 Những lý luận chung về văn bản quy phạm pháp luật

1.1.1 Khái niệm về văn bản

Văn bản là đối tượng nghiên cứu của nhiều ngành khoa học, nhiều lĩnh vực khác nhau Vì vậy tùy theo góc độ nghiên cứu và mục đích tiếp cận, người ta có nhiều các định nghĩa về văn bản

Từ điển giải thích thuật ngữ hành chính đưa ra định nghĩa như sau: Văn bản được hiểu là một phương tiện để ghi tin và truyền đạt các thông tin từ chủ thể này đến chủ thể khác bằng một ký hiệu hoặc ngôn ngữ nhất định Theo nghĩa hẹp, văn bản được hiểu là các tài liệu, giấy tờ được sử dụng trong hoạt động của các cơ quan, các đoàn thể, các tổ chức xã hội Trên thực tế văn bản được hiểu theo nghĩa này là phổ biến Như vậy, văn bản có bản chất là vật mang tin và được tạo nên do nhu cầu cố định và truyền đạt thông tin cho nhiều đối tượng Tùy theo từng lĩnh vực cụ thể của đời sống xã hội và quản lý nhà nước mà văn bản có những hình thức và nội dung khác nhau Tóm lại văn bản nói chung là một phương tiện ghi tin và truyền đạt thông tin bằng một ngôn ngữ (hay ký hiệu) nhất định

Nghị định 30/2020/NĐ-CP về công tác văn thư, có hiệu lực từ ngày

05/03/2020 đã định nghĩa cụ thể “Văn bản là thông tin thành văn được truyền đạt

bằng ngôn ngữ hoặc ký hiệu, hình thành trong hoạt động của các cơ quan, tổ chức

và được trình bày đúng thể thức, kỹ thuật theo quy định” Trong đó, có định nghĩa

thế nào là văn bản hành chính, văn bản chuyên ngành cũng như định nghĩa một

số loại văn bản khác

Tùy theo từng lĩnh vực cụ thể của đời sống xã hội và quản lý nhà nước mà văn bản có những hình thức và nội dung khác nhau Văn bản có các loại phổ biến như sau:

- Văn bản quản lý: là các tài tài liệu, giấy tờ dùng để ghi lại và truyền đạt các quyết định quản lý hoặc các thông tin cần thiết hình thành trong hoạt động của các

cơ qua, tổ chức phản ánh kết quả hoạt động quản lý của các cơ quan đó

- Văn bản pháp luật là hình thức thể hiện của những quyết định do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo một hình thức và trình tự do pháp luật quy định thể hiện ý chí của nhà nước buộc các đối tượng có liên quan phải thi hành và được đảm bảo thực hiện bằng các biện pháp cưỡng chế nhà nước

Căn cứ vào nội dung, phạm vi tác động và tính chất pháp lý văn bản pháp luật được chia thành hai loại :

- VBQPPL: là những văn bản do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo hình thức và trình tự do pháp luật quy định, có chứa đựng các quy tắc

xử sự mang tính bắt buộc chung, hoặc sửa đổi, đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ, áp dụng, thay đổi phạm vi hiệu lực của các quy tắc đó nhằm điều chỉnh một loại quan

hệ xã hội nhất định được áp dụng nhiều lần trong thực tiễn đời sống hoặc hiệu lực của nó không chấm dứt khi nó được thực hiện

- Văn bản áp dụng QPPL (văn bản cá biệt) là những văn bản do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành trên cơ sở các VBQPPL để giải quyết các vụ việc cụ thể, trực tiếp làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt những quan hệ pháp luật nhất định

- Văn bản hành chính thông thường: là hình thức được dùng phổ biến trong các cơ qua, các tổ chức để truyền đạt, trao đổi các thông tin quản lý; hướng dẫn thực hiện những tác nghiệp cụ thể về chuyên môn; báo cáo phản ánh tình hình; giao dịch trao đổi công việc ghi chép và theo dõi những vấn đề cần quản lý trong nội bộ cơ quan… văn bản hành chính thường mang tính sự vụ có hệ quả pháp lý trực tiếp (không làm thay đổi hệ thống QPPL hoặc thay đổi các quan hệ pháp luật

cụ thể) nhưng lại không thể thiếu được trong hoạt động quản lý của các cơ quan

1.1.2 Khái niệm về văn bản quy phạm pháp luật

VBQPPL là một trong những nguồn luật của pháp luật nước ta, ngoài ra thì một số nguồn được xem là nguồn chủ yếu như: Đường lối chính sách của Đảng, nhu cầu quản lý kinh tế - xã hội của đất nước, các nguyên tắc chung của pháp luật Tuy nhiên, trong các tài liệu giảng dạy của các cơ sở đào tạo luật và trong

các văn bản luật đã ban hành lại có sự không thống nhất trong việc xác định thế nào là VBQPPL

Theo Giáo trình của Trường Đại học Luật Hà Nội: “VBQPPL là văn bản

có chứa đựng các quy tắc xử sự chung, do các chủ thể có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục và hình thức luật định, được Nhà nước bảo đảm thực hiện

và được sử dụng nhiều lần trong cuộc sống”

Theo Giáo trình của Khoa Luật Đại học quốc gia Hà Nội: “VBQPPL là hình

thức thể hiện các quyết định của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền (hoặc các

cá nhân, tổ chức xã hội được Nhà nước trao quyền) ban hành theo những trình

tự, thủ tục pháp lý nhất định, trong đó quy định những quy tắc xử sự có tính bắt buộc chung đối với tất cả các chủ thể pháp luật, được áp dụng nhiều lần trong đời sống”

Từ điển Luật học ghi nhận như sau: VBQPPL là văn bản do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo trình tự thủ tục luật định, trong đó có chức các quy tắc mang tính bắt buộc chung làm khuôn mẫu cho xử sự của các chủ thể pháp luật, được áp dụng nhiều lần cho các chủ thể pháp luật trong một khoảng thời gian nhất định nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo một trật tự nhất định

mà nhà nước mong muốn xác lập VBQPPL được chia làm hai loại văn bản pháp

luật và văn bản dưới luật Văn bản luật là văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất

Điều 2 Luật ban hành VBQPPL năm 2015 định nghĩa VBQPPL như sau:

“VBQPPL là văn bản có chứa QPPL, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này Văn bản có chứa QPPL nhưng được ban hành không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này thì không phải là VBQPPL.”

Như vậy, chưa có sự thống nhất khi xác định VBQPPL trong các tài liệu giảng dạy và trong các văn bản luật của Nhà nước ta Tuy nhiên, trong tất cả các định nghĩa nói trên về VBQPPL đều có sự thống nhất ở những điểm cơ bản sau: Thứ nhất, VBQPPL do cơ quan nhà nước ban hành; thứ hai, VBQPPL có quy tắc

xử sự chung Ngoài ra, trong mỗi định nghĩa về VBQPPL đều đưa vào những dấu

hiệu phụ khác nhau như “có tính bắt buộc chung” hay “có hiệu lực bắt buộc chung”; “theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định…”; “được Nhà nước bảo đảm thực hiện”; “để điều chỉnh quan hệ xã hội”; “theo định hướng XHCN”; “được áp dụng” hay “sử dụng nhiều lần trong đời sống”…

Tóm lại, khái niệm về VBQPPL có thể phát biểu như sau: VBQPPL là văn bản do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo trình tự thủ tục luật định, trong đó có chứa đựng các quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung, làm khuôn mẫu cho xử sự của các chủ thể pháp luật, được áp dụng nhiều lần cho nhiều chủ thể pháp luật trong một khoảng thời gian và không gian nhất định nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo một trật tự nhất định mà nhà nước muốn xác lập

Việc nắm rõ khái niệm VBQPPL có ý nghĩa quan trọng đối với những người tham gia vào quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL Người soạn thảo cần phải nắm được, trong một VBQPPL, dấu hiệu đặc trưng để phân biệt với các văn bản khác là văn bản đặt ra các QPPL, cần phân biệt QPPL với các quy phạm xã hội khác Trong khi các quy phạm mang tính xã hội, dù được xã hội thừa nhận, nhưng vẫn không được bảo đảm bằng các biện pháp cưỡng chế của Nhà nước, thì trái lại, QPPL luôn luôn được bảo đảm bằng sức mạnh cưỡng chế của Nhà nước

1.1.3 Đặc điểm của văn bản quy phạm pháp luật

Trong lịch sử phát triển của nhân loại, vấn đề tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước ở mỗi quốc gia có sự khác nhau nhất định Quyền lực nhà nước có thể chủ yếu tập trung trong tay một cá nhân hoặc một cơ quan, hay được phân công cho nhiều cơ quan khác nhau thực hiện Một trong những hoạt động cơ bản của cơ quan quyền lực là xây dựng pháp luật, tức là hoạt động ban hành VBQPPL, hoạt động này có ý nghĩa quyết định đối với chất lượng cũng như hiệu quả của quản lý Nhà nước

VBQPPL của cơ quan quyền lực nhà nước mang những đặc điểm cơ bản sau:

- VBQPPL là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc

phối hợp ban hành Một văn bản để được coi là VBQPPL thì trước hết văn bản

đó phải do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành Bởi nhà nước phải đề ra các quy định, mệnh lệnh để điều chỉnh hành vi của xã hội theo hướng phù hợp trong quá trình thực hiện các chức năng của mình Các quy định và mệnh lệnh này thường được thể hiện dưới dạng VBQPPL Chính vì vậy, một văn bản để được coi là VBQPPL thì trước hết văn bản đó phải là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc phối hợp ban hành Như vậy không phải mọi chủ thể đều có thẩm quyền ban hành VBQPPL mà chỉ những chủ thể do pháp luật quy định mới có thẩm quyền Vì vậy, những văn bản được ban hành bởi những chủ thể không có thẩm quyền thì không được coi là VBQPPL

- VBQPPL được ban hành theo trình tự, thủ tục, hình thức do pháp luật quy

định VBQPPL là một loại văn bản pháp lý đặc biệt, được ban hành nhằm thực

hiện các chức năng của nhà nước và được nhà nước sử dụng để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động quản lý Nhà nước nên việc bảo đảm sự chặt chẽ thống nhất trong hoạt động xây dựng pháp luật là rất cần thiết Việc quy định trình tự thủ tục chặt chẽ như vậy là vì VBQPPL là văn bản có giá trị pháp lý cao, được áp dụng nhiều lẫn trong thực tiễn, phạm vi áp dụng rộng (nhóm đối tượng cụ thể) Đồng thời xuất phát từ tính chất đặc biệt của pháp luật trong nhà nước pháp quyền dân chủ đó là đề cao vai trò của pháp luật Pháp luật là tối thượng thì việc bảo đảm sự nghiêm túc, chặt chẽ trong quá trình ban hành luật là hết sức cần thiết

- VBQPPL chứa các QPPL mang tính bắt buộc chung, được áp dụng nhiều

lần, với nhiều đối tượng, có hiệu lực trong phạm vi toàn quốc hoặc từng địa phương QPPL là quy tắc xử sự do Nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện, thể

hiện ý chí của giai cấp thống trị trong xã hội, nhằm tác động điều chỉnh các mối quan hệ xã hội Như vậy, pháp luật là hệ thống các quy tắc xử sự chung do Nhà nước ban hành và bảo đảm thực hiện, còn các quy tắc xử sự chính là khuôn mẫu chuẩn mực mà cơ quan, tổ chức, cá nhân phải tuân theo khi tham gia quan hệ xã hội được các quy tắc đó điều chỉnh Trong quan hệ đó các QPPL là nội dung và VBQPPL là hình thức Từ đó, có thể khẳng định VBQPPL luôn chứa đựng QPPL,

đây là một đặc điểm quan trọng Tính bắt buộc chung của VBQPPL thể hiện ở chỗ bất cứ ai thuộc đối tượng chịu sự tác động của VBQPPL thì đều phải tuân theo các quy định của pháp luật không phân biệt giới tính, tôn giáo, già, trẻ, giàu nghèo Chức năng của VBQPPL là công cụ để quản lý xã hội Chính vì vậy, VBQPPL phải có tính ổn định nhất định (có thể áp dụng được nhiều lần) và có phạm vi tác động rộng

- VBQPPL được bảo đảm thực hiện bằng các biện pháp cưỡng chế của nhà

nước Trong xã hội có nhiều loại quy phạm khác nhau tác động lên hành vi của

con người nhưng chỉ có QPPL và VBQPPL (hình thức chứa đựng QPPL) mới có tính bắt buộc chung Tính bắt buộc chung thể hiện ở chỗ bất cứ chủ thể nào thuộc phạm vi điều chỉnh của pháp luật mà không thực hiện đúng quy định của pháp luật thì sẽ phải chịu hậu quả pháp lý tương ứng Những hậu quả pháp lý tương ứng này được thực hiện bằng sức mạnh cưỡng chế của nhà nước thông qua các chủ thể được nhà nước trao quyền như: tòa án, viện kiểm sát, công an, quân đội Như vậy, pháp luật luôn được Nhà nước bảo đảm thực hiện, cho nên đối với các hành vi vi phạm pháp luật, tùy theo mức độ vi phạm khác nhau nhà nước sẽ áp dụng các biện pháp cưỡng chế cần thiết để bảo đảm cho pháp luật được thực hiện nghiêm minh

Trong nhà nước xã hội chủ nghĩa pháp luật thể hiện ý chí và nguyện vọng chung của đông đảo nhân dân lao động, cho nên dễ được mọi người tôn trọng và thực hiện Do đó, ngoài các biện pháp cưỡng chế thường được áp dụng còn kết hợp và dựa trên cơ sở các biện pháp giáo dục thuyết phục người dân tự giác tuân thủ các quy định của pháp luật

1.1.4 Vai trò văn bản quy phạm pháp luật

Trong tiến trình xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, quản lý xã hội bằng pháp luật, tăng cường pháp chế thì VBQPPL càng đóng vai trò quan trọng

- Pháp luật là cơ sở để xây dựng và hoàn thiện bộ máy nhà nước xã hội chủ nghĩa Bộ máy nhà nước là một thiết chế phức tạp bao gồm nhiều bộ phận (nhiều

loại cơ quan nhà nước) và hoạt động có hiệu quả chỉ khi xác định được đúng chức năng, thẩm quyền, trách nhiệm của từng loại cơ quan đó; xác lập được một cách đúng đắn và hợp lý mối quan hệ giữa chúng; có được những phương pháp và hình thức tổ chức và hoạt động phù hợp để tạo thành một cơ chế đồng bộ trong quá trình thiết lập và thực hiện quyền lực nhà nước Việc thực hiện những yêu cầu đó phải dựa trên cơ sở vững chắc của những nguyên tắc và quy định cụ thể của pháp luật thông qua hệ thống VBQPPL

- VBQPPL là công cụ để thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế xã hội Trong quá trình quản lý để thực hiện các chức năng của nhà nước, quốc gia nào cũng phải đặt ra các mục tiêu phát triển KT-XH Việc đặt ra mục tiêu phát triển KT-XH trong từng giai đoạn cụ thể làm cho nhà nước có thể chủ động trong công tác quản lý và điều hành đất nước, đồng thời tăng cường hiệu quả quản lý Để thực hiện các mục tiêu KT-XH mà nhà nước đặt ra không có công cụ nào hiệu quả hơn pháp luật

- Pháp luật bảo đảm thực hiện nền dân chủ xã hội chủ nghĩa, phát huy quyền lực nhân dân, bảo đảm công bằng xã hội VBQPPL là một trong những cơ sở pháp lý vững chắc để xác lập những nguyên tắc và quy định phù hợp, tạo điều kiện thuận lợi cho sự phát triển đồng bộ của hệ thống chính trị Việc củng cố và hoàn thiện hệ thống chính trị là sự thể hiện quan trọng hàng đầu của sự thiếp lập và thực hiện nền dân chủ xã hội chủ nghĩa Nhận thức rõ điều đó, trong những năm qua Đảng và Nhà nước đã hết sức quan tâm củng cố hệ thống chính trị, phát huy sức mạnh của nền dân chủ xã hội chủ nghĩa Tuy nhiên, do chưa có đủ hệ thống QPPL để tạo ra cơ sở pháp lý vững chắc cho việc tổ chức và hoạt động của hệ thống chính trị, nên việc phát huy sức mạnh của toàn bộ hệ thống đó còn có những hạn chế nhất định

- VBQPPL là phương tiện bảo vệ quyền con người, quyền công dân góp phần thúc đẩy nền dân chủ xã hội chủ nghĩa Quyền con người là một trong những vấn đề được cả nhân loại quan tâm và nghiên cứu Ở Việt Nam, sau Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VI (1986), công cuộc đổi mới của Đảng cộng sản Việt Nam đã

làm thay đổi nhận thức về vấn đề bảo vệ quyền con người Sự nghiệp bảo vệ quyền con người đã trở thành ý chí thống nhất của toàn Đảng, toàn dân Việc bảo đảm quyền con người là tiền đề, cơ sở pháp lý quan trọng thúc đẩy nền dân chủ XHCN

Vì một xã hội được coi là dân chủ chỉ khi quyền con người được bảo đảm Trong nền dân chủ XHCN quyền con người được phát huy một cách tối đa

- Pháp luật xã hội chủ nghĩa tạo dựng những mối quan hệ mới, môi trường

ổn định cho việc thiết lập các mối quan hệ hợp tác và phát triển Bên cạnh chức năng phản ánh, mô hình hóa các nhu cầu khách quan của xã hội, pháp luật xã hội chủ nghĩa còn có khả năng dẫn đường, định hướng cho sự phát triển của các quan

hệ xã hội, vì vậy nó có vai trò rất lớn trong việc tạo dựng ra những quan hệ mới Đời sống xã hội vốn rất sống động và thực tiễn thường diễn ra những thay đổi thường xuyên Tuy nhiên về căn bản những thay đổi đó vẫn diễn ra theo những quy luật nhất định mà con người có thể nhận thức được Sự hợp tác và các mối quan hệ bang giao giữa các quốc gia chỉ có thể phát triển trong môi trường chính trị, kinh tế, xã hội, ổn định và có đủ độ tin cậy lẫn nhau

- VBQPPL thúc đẩy tiến trình hội nhập kinh tế - quốc tế Hiện nay, vấn đề hội nhập quốc tế là một quá trình tất yếu, do bản chất xã hội của lao động và quan

hệ giữa con người Các cá nhân muốn tồn tại và phát triển phải có quan hệ và liên kết với nhau tạo thành cộng đồng Nhiều cộng đồng liên kết với nhau tạo thành

xã hội và các quốc gia - dân tộc Các quốc gia lại liên kết với nhau tạo thành những thực thể quốc tế lớn hơn và hình thành hệ thống thế giới Từ khi tiến hành đổi mới đến nay, trải qua hơn 30 năm, nước ta ngày càng hội nhập sâu rộng vào các hoạt động kinh tế, văn hóa, chính trị quốc tế Trong quá trình đó, chúng ta đã kí kết nhiều điều ước quốc tế song phương và đa phương Hệ thống pháp luật đầy đủ, đồng bộ và minh bạch, phù hợp với các thông lệ quốc tế sẽ tạo điều kiện thuận lợi

và cải thiện môi trường đầu tư kinh doanh, tạo một môi trường bình đẳng cho các nhà đầu tư cả trong và ngoài nước

1.2 Văn bản quy phạm pháp luật về hoạt động quản lý khoa học và công nghệ

1.2.1 Khái niệm

VBQPPL về hoạt động quản lý KH&CN có thể được hiểu là hệ thống các

QPPL quy định và điều chỉnh các quan hệ pháp lý liên quan tới hoạt động KH&CN; phạm vi điều chỉnh là các tổ chức KH&CN; các cá nhân, tổ chức thực hiện các hoạt động KH&CN

Quản lý nhà nước về KH&CN là hoạt động do các cơ quan nhà nước có

thẩm quyền tiến hành nhằm đảm bảo cho hoạt động KH&CN được thực hiện đúng đường lối, chính sách, pháp luật về KH&CN, cũng như hướng các hoạt động KH&CN phục vụ công cuộc xây dựng, bảo vệ và phát triển đất nước, phục vụ lợi ích chung của xã hội, quyền và lợi ích chính đáng của tổ chức, cá nhân

Bộ KH&CN là cơ quan có trách nhiệm chính trong tổ chức thực hiện pháp luật về KH&CN Trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, bộ và các cơ quan quản lý nhà nước về KH&CN khác tuyên truyền, hướng dẫn các tổ chức, cá nhân thực hiện các quy định của pháp luật về KH&CN, duy trì thanh tra, kiểm tra thường xuyên để đảm bảo hoạt động KH&CN thực hiện đúng pháp luật

1.2.2 Nguyên tắc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật trong hoạt động quản lý khoa học và công nghệ

KH&CN là quốc sách hàng đầu, giữ vai trò then chốt trong sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc, là nền tảng và động lực cho công nghiệp hoá, hiện đại hoá, phát triển nhanh, bền vững đất nước Mục đích của việc ban hành các VBQPPL về hoạt động quản lý KH&CN là để phát triển KH&CN, nâng cao hiệu quả hoạt động và tăng cường hiệu lực quản lí nhà nước về KH&CN, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân trong hoạt động KH&CN; xây dựng nền khoa học, công nghệ tiên tiến, hiện đại để phát triển lực lượng sản xuất, nâng cao trình độ quản tí; sử dụng hợp lí tài nguyên thiên nhiên, bảo vệ môi trường; đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước; xây dựng con người mới Việt Nam; góp phần phát triển nhanh, bền vững kinh tế - xã hội, nâng cao

chất lượng cuộc sống của nhân dân, bảo đảm quốc phòng, an ninh Do vậy, việc xây dựng các VBQPPL về hoạt động quản lý KH&CN ngoài việc tuân thủ các nguyên tắc trong hoạt động xây dựng và ban hành VBQPPL thông thường, cần đáp ứng các nguyên tắc chuyên ngành sau:

(i) Xuất phát từ nhu cầu thực tiễn, phục vụ phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, phát triển KH&CN

(ii) Thúc đẩy và phát huy năng lực nội sinh về KH&CN kết hợp với việc tiếp thu có chọn lọc thành tựu KH&CN của thế giới, phù hợp với thực tiễn Việt Nam

(iii) Bảo đảm quyền tự do sáng tạo, phát huy dân chủ trong hoạt động KH&CN vì sự phát triển của đất nước

(iv) Bảo đảm an toàn tính mạng, sức khỏe con người, bảo vệ môi trường

1.3 Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật quy định về hoạt động quản

lý khoa học và công nghệ tại Bộ, cơ quan ngang Bộ

1.3.1 Địa vị pháp lý của Bộ

Bộ, cơ quan ngang bộ là cơ quan của Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước về một hoặc một số ngành, lĩnh vực và dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc Như vậy bộ, cơ quan ngang bộ là cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn ở trung ương có chức năng quản lý hành chính nhà nước về một ngành, đa ngành hoặc lĩnh vực công tác trên phạm

vi toàn quốc

Các bộ, cơ quan ngang bộ được chia làm hai loại: Bộ quản lý ngành hoặc

đa ngành là cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn ở trung ương quản lý các đơn vị, các cơ quan, tổ chức có cùng chung mục đích hoặc có cùng chung cơ cấu kinh tế kỹ thuật; Bộ quản lý lĩnh vực công tác trong phạm vi

cả nước như kế hoạch, giá cả, tài chính

Các bộ, cơ quan ngang bộ là cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn nên tổ chức và hoạt động theo chế độ thủ trưởng một người đứng đầu

là bộ trưởng hay chủ nhiệm uỷ ban Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ (gọi

tắt là bộ trưởng) là thành viên của Chính phủ, là người đứng đầu một bộ, chịu trách nhiệm trước Thủ tướng Chính phủ

Trong phiên họp Chính phủ chuyên đề “Xây dựng pháp luật” tháng 8 năm

2020, Chính phủ đã quy định về nhiệm vụ xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật Trong đó, các bộ, cơ quan ngang bộ được giao xây dựng văn bản quy định chi tiết theo phân công của Thủ tướng Chính phủ khẩn trương hoàn thiện trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành các văn bản quy định chi tiết các luật, pháp lệnh đã có hiệu lực, xử lý dứt điểm tình trạng nợ đọng VBQPPL; đồng thời, tập trung nguồn lực xây dựng, ban hành theo thẩm quyền hoặc trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành các văn bản quy định chi tiết các luật, pháp lệnh

Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ nâng cao trách nhiệm của người đứng đầu, chịu trách nhiệm trước Chính phủ việc tổ chức, chỉ đạo công tác xây dựng pháp luật thuộc phạm vi quản lý của bộ, ngành mình Cơ quan chủ trì soạn thảo VBQPPL chủ động tổ chức soạn thảo, lấy ý kiến của đối tượng điều chỉnh, ý kiến của các bộ, ngành có liên quan; đề xuất cấp có thẩm quyền giải quyết kịp thời các vướng mắc; nghiên cứu tiếp thu và giải trình đầy đủ ý kiến khác nhau trước khi hoàn thiện dự án, dự thảo trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định Bộ Tư pháp tăng cường các biện pháp nhằm nâng cao chất lượng thẩm định các dự án, dự thảo VBQPPL, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ và khả thi của hệ thống pháp luật khi trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ

Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, cơ quan có trách nhiệm rà soát văn bản tập trung chỉ đạo triển khai thực hiện các công việc theo đúng Kế hoạch và hướng dẫn của Bộ Tư pháp; bảo đảm tiến độ, chất lượng, tính toàn diện và hệ thống của Báo cáo kết quả rà soát văn bản thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước của các bộ,

cơ quan ngang bộ; chỉ rõ các vướng mắc, chồng chéo của hệ thống pháp luật và kiến nghị cụ thể phương án sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện hệ thống pháp luật

Bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì soạn thảo VBQPPL hết hiệu lực theo quy định tại Khoản 4 Điều 154 của Luật Ban hành VBQPPL 2015 có trách nhiệm: lập, công

bố theo thẩm quyền hoặc trình cơ quan có thẩm quyền công bố danh mục các văn bản quy định chi tiết thi hành hết hiệu lực đồng thời với văn bản được quy định chi tiết trước ngày văn bản được quy định chi tiết hết hiệu lực; ban hành theo thẩm quyền hoặc đề xuất cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản để thay thế văn bản quy định chi tiết hết hiệu lực toàn bộ [30]

Bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì soạn thảo luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước có nội dung được giao quy định chi tiết có trách nhiệm:

a) Đề xuất danh mục văn bản quy định chi tiết luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, trong đó nêu rõ tên văn bản được quy định chi tiết; điều, khoản, điểm được giao quy định chi tiết; dự kiến tên văn bản quy định chi tiết; cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ quan phối hợp; thời hạn trình ban hành;

b) Lập danh mục các nội dung luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước giao cho địa phương quy định chi tiết;

c) Gửi danh mục văn bản quy định chi tiết quy định tại điểm a khoản này và danh mục các nội dung giao quy định chi tiết quy định tại điểm b khoản này đến

Bộ Tư pháp trong thời hạn 15 ngày, kể từ ngày luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội được thông qua; trong thời hạn

07 ngày, kể từ ngày lệnh, quyết định của Chủ tịch nước được ký ban hành [16]

Địa vị pháp lý của bộ được thể hiện qua các nhiệm vụ và quyền hạn của bộ trưởng Với tư cách là người đứng đầu bộ, cơ quan ngang bộ, Bộ trưởng và thủ trưởng cơ quan ngang bộ có những nhiệm vụ và quyền hạn sau: [30]

- Lãnh đạo, chỉ đạo và chịu trách nhiệm cá nhân về mọi mặt công tác của

bộ, cơ quan ngang bộ; chỉ đạo các đơn vị trực thuộc tổ chức triển khai thực hiện chiến lược, quy hoạch, kế hoạch, chương trình, dự án đã được phê duyệt, các nhiệm vụ của bộ, cơ quan ngang bộ được Chính phủ giao

- Quyết định theo thẩm quyền hoặc trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ

các vấn đề thuộc chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của bộ, cơ quan ngang bộ mà mình là người đứng đầu

- Đề nghị Thủ tướng Chính phủ việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức, cho

từ chức Thứ trưởng hoặc Phó Thủ trưởng cơ quan ngang bộ

- Ban hành VBQPPL theo thẩm quyền để thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực được phân công; ban hành hoặc trình Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành chính sách phát triển ngành, lĩnh vực được phân công

- Thực hiện việc tuyển dụng, bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức, điều động, luân chuyển, đánh giá, quy hoạch, đào tạo, bồi dưỡng, khen thưởng, kỷ luật cán

bộ, công chức, viên chức và thực hiện phân cấp quản lý công chức, viên chức đối với các tổ chức, đơn vị trực thuộc theo quy định của pháp luật

- Quyết định phân cấp cho chính quyền địa phương thực hiện một số nhiệm

vụ liên quan đến ngành, lĩnh vực được giao quản lý theo phạm vi lãnh thổ; phân cấp, ủy quyền cho các tổ chức, đơn vị trực thuộc

- Quyết định chương trình nghiên cứu khoa học, công nghệ, ứng dụng tiến

bộ khoa học, công nghệ; các tiêu chuẩn, quy trình, quy phạm và các định mức kinh tế - kỹ thuật của ngành, lĩnh vực thuộc thẩm quyền

- Quyết định thành lập các tổ chức phối hợp liên ngành, tổ chức sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật

- Bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức, cho từ chức, đình chỉ công tác, khen thưởng, kỷ luật người đứng đầu, cấp phó của người đứng đầu tổ chức, đơn vị trực thuộc

- Lãnh đạo, chỉ đạo công tác thanh tra, kiểm tra việc thực hiện các quy định của pháp luật đối với ngành, lĩnh vực trong phạm vi toàn quốc

- Quản lý và tổ chức sử dụng có hiệu quả công sở, tài sản, phương tiện làm việc và tài chính, ngân sách nhà nước được giao; quyết định biện pháp tổ chức phòng, chống tham nhũng, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí và các biểu hiện quan liêu, hách dịch, cửa quyền trong ngành, lĩnh vực được phân công

- Lãnh đạo, chỉ đạo việc thực hiện cải cách hành chính, cải cách chế độ công vụ, công chức trong ngành, lĩnh vực thuộc trách nhiệm quản lý nhà nước của

bộ, cơ quan ngang bộ

- Chủ động phối hợp chặt chẽ với các cơ quan của Đảng, Quốc hội, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và cơ quan trung ương của các tổ chức chính trị - xã hội; giải trình

về những vấn đề Hội đồng dân tộc, Ủy ban của Quốc hội quan tâm; trả lời chất vấn của đại biểu Quốc hội, kiến nghị của cử tri, kiến nghị của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức chính trị - xã hội về những vấn đề thuộc trách nhiệm quản lý

- Thực hiện những nhiệm vụ khác do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ giao

1.3.2 Sự cần thiết phải ban hành văn bản quy phạm pháp luật cấp Bộ

Xây dựng và thực thi pháp luật là hai mặt hoạt động cơ bản của nền quản trị quốc gia Về bản chất, xây dựng pháp luật là một hoạt động kỹ thuật – pháp lý mang tính chính trị Xây dựng pháp luật là hoạt động nhằm tạo ra các QPPL Đó

là hoạt động đưa ý chí của Nhà nước, ý chí của nhân dân lên thành pháp luật Thông qua các VBQPPL, cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền sẽ quy định những quy tắc ứng xử chung trong lĩnh vực hành chính nhà nước; quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm cụ thể của các bên tham gia quan

hệ hành chính

Bộ và cơ quan ngang bộ chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên nhằm đảm bảo thực hiện chủ trương, biện pháp phát triển kinh tế - xã hội, củng cố an ninh quốc phòng và thực hiện các chính sách khác trong phạm vi nội bộ Bên cạnh đó, bộ cần phải trình Chính phủ

dự án luật, dự thảo nghị quyết của Quốc hội; dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội; dự thảo nghị định của Chính phủ theo chương trình, kế hoạch xây dựng pháp luật hàng năm của Chính phủ và các nghị quyết,

dự án, đề án theo phân công của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; các dự án luật, pháp lệnh do các cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trình Quốc hội, Ủy ban

thường vụ Quốc hội liên quan đến ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý của Bộ

Bộ cần ban hành thông tư và các văn bản khác về quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ; hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện các văn bản đó; kiểm tra các VBQPPL do các Bộ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ban hành có liên quan đến ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ; xử lý các VBQPPL sai phạm thuộc ngành, lĩnh vực do Bộ quản lý thì kiến nghị xử lý theo quy định của pháp luật

Do đó, bộ và cơ quan ngang bộ cần phải ban hành các VBQPPL để đảm bảo thực hiện đúng quyền hạn của mình Khi phát hiện các VBQPPL do mình ban hành trái pháp luật thì Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ có trách nhiệm

tự mình bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản

1.3.3 Nội dung ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ

a Giai đoạn xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Ở nước ta hiện nay, luật cơ bản của nhà nước có giá trị pháp lý cao nhất quy định về vấn đề quản lý xã hội bằng pháp luật được quy định tại điều 8 của Hiến pháp 2013 Cùng với Hiến pháp, các văn bản luật cũng quy định theo hướng ngày càng hoàn thiện và phù hợp hơn về nội dung ban hành VBQPPL của Bộ, đáp ứng với yêu cầu chính trị, quá trình xây dựng kinh tế - xã hội ở nước ta trong tình hình mới, cụ thể như sau:

Luật Ban hành VBQPPL 2015 ra đời và có hiệu lực từ ngày 01/7/2016

Phạm vi điều chỉnh được quy định tại Điều 1 như sau: “Luật này quy định nguyên

tắc, thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành VBQPPL; trách nhiệm của các cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân trong việc xây dựng VBQPPL Luật này không quy định việc làm Hiến pháp, sửa đổi Hiến pháp” Luật ban hành

VBQPPL được sửa đổi, bổ sung tại Luật số 63/2020/QH14 ngày 18/06/2020 Văn bản pháp lý này đã quy định nhiều nội dung phù hợp tạo điều kiện tối đa cho công tác quản lý nhà nước đối với họat động có liên quan đến ban hành VBQPPL của

Bộ trong giai đoạn hiện nay Đồng thời, một số Nghị định, Thông tư hướng dẫn

đã được những cơ quan có thẩm quyền ban hành nhằm hướng dẫn thi hành pháp luật về ban hành VBQPPL của Bộ

Theo quy định của Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ có quyền ban hành VBQPPL với tên gọi là Thông tư (Khoản 8, Điều 4, Luật Ban hành VBQPPL năm 2015)

Trong hệ thống pháp luật nước ta, số lượng VBQPPL do các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành rất lớn nên sự tác động của chúng đối với các lĩnh vực của xã hội là rất lớn Theo xu hướng đơn giản hóa hệ thống VBQPPL

ở nước ta, một số hình thức văn bản không còn là VBQPPL, trong đó có hình thức thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng Theo đó, các chủ thể này chỉ có quyền ban hành VBQPPL với tên gọi là thông tư

Quy định mới này tuy gây khó khăn khi tạo thêm áp lực cho Chính phủ, Thủ tướng trong việc ban hành VBQPPL đối với những trường hợp mà trước đây

là thuộc thẩm quyền “liên tịch” của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với nhau, nhưng quan điểm mới này đáp ứng yêu cầu về tăng cường tính chịu trách nhiệm, tính chủ động, tính phân định rạch ròi về mặt thẩm quyền trong hoạt động ban hành VBQPPL Trước đây, khi nội dung cần điều chỉnh có liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý của nhiều bộ - từ hai bộ trở lên (còn gọi là sự giao thoa về thẩm quyền) thì Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ có thể phối hợp với nhau để ban hành văn bản dưới hình thức thông tư liên tịch nếu Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ không có văn bản điều chỉnh về vấn đề đó Nhưng một số vấn đề bất cập đã nảy sinh như sự phân định trách nhiệm của cơ quan quản lý chưa rạch ròi, cơ chế phối hợp chưa thể hiện được sự chủ động… khi ban hành loại văn bản mang tính chất liên tịch này

Trong khi đó, theo đúng tinh thần quy định trong Hiến pháp năm 2013 và được cụ thể hóa trong Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015, về khía cạnh thẩm quyền,

Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ chỉ có quyền “ban hành VBQPPL theo

thẩm quyền để thực hiện chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực được phân công” (khoản 4 Điều 34, Luật Tổ chức Chính phủ 2015)

Như vậy, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ khi ban hành VBQPPL không thể can thiệp vào lĩnh vực quản lý của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ khác, đồng thời với nguyên tắc tổ chức và hoạt động của Chính phủ là

“Phân định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm giữa Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ với Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ và chức năng, phạm vi quản lý giữa các bộ, cơ quan ngang bộ…” thì từng Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ chỉ chịu trách nhiệm đối với ngành, lĩnh vực được phân công Nếu nguyên tắc này được thực hiện một cách triệt để thì sự phối hợp về thẩm quyền giữa các bộ, cơ quan ngang bộ có thể thực hiện được, còn những vấn đề về quản lý cần đi đến thống nhất thì phải thuộc về trách nhiệm, thẩm quyền của Chính phủ

và Thủ tướng Chính phủ Như vậy, không còn lý do cho sự tồn tại của loại hình VBQPPL mang tính chất liên tịch giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang

bộ với nhau Luật Ban hành VBQPPL năm 2015 đã thể chế hóa tư tưởng này

Theo Luật Ban hành VBQPPL năm 2015, thẩm quyền ban hành nội dung VBQPPL của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ giảm đi so với trước, thể hiện ở việc Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ không được quyền ban hành thông tư có nội dung quy định về thủ tục hành chính (khoản 4 Điều 14 Luật Ban hành VBQPPL năm 2015) Quy định này nhằm cụ thể hóa, “triển khai thi hành”

tư tưởng mang tính nguyên tắc được quy tại Điều 5 - Nguyên tắc xây dựng VBQPPL là “bảo đảm yêu cầu cải cách thủ tục hành chính”, cũng đồng thời đáp ứng yêu cầu “cắt giảm và nâng cao chất lượng thủ tục hành chính trong tất cả các lĩnh vực quản lý nhà nước, nhất là thủ tục hành chính liên quan tới người dân, doanh nghiệp” theo Nghị quyết của Chính phủ về Ban hành Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2011 - 2020, góp phần hạn chế tình trạng ban hành thủ tục hành chính không hiệu quả của các cơ quan, đặc biệt là các

bộ, cơ quan ngang bộ và chính quyền địa phương, giảm bớt gánh nặng chi phí tuân thủ pháp luật cho người dân, doanh nghiệp

Hiện nay, Luật ban hành VBQPPL năm 2015, sửa đổi, bổ sung năm 2020

đã đổi mới quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL theo hướng tách bạch quy trình xây dựng chính sách với quy trình soạn thảo VBQPPL, trong đó tập trung quy định về quy trình xây dựng chính sách theo hướng chính sách được thông qua, phê duyệt trước khi bắt đầu soạn thảo văn bản

Theo đó, Luật ban hành VBQPPL năm 2015 bổ sung quy trình xây dựng, phân tích chính sách đối với luật, pháp lệnh và một số loại nghị định của Chính phủ, nghị quyết của HĐND cấp tỉnh Trong đó, Luật ban hành VBQPPL sửa đổi,

bổ sung năm 2020 chú trọng hơn đến quy trình phân tích, hoạch định chính sách bằng việc bổ sung những quy định cụ thể, rành mạch về trách nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân đề xuất chính sách (bao gồm cả thủ tục hành chính là một biện pháp để thực hiện chính sách) Giai đoạn này bao gồm các bước cơ bản sau:

Bước 1: Lập đề nghị xây dựng VBQPPL (bao gồm nội dung đánh giá tác động chính sách)

Bước 2: Thẩm định đề xuất chính sách (bao gồm thẩm định nội dung về sự cần thiết, tính hợp lý, chi phí của chính sách trong đề nghị xây dựng VBQPPL)

Bước 3: Trình đề nghị xây dựng VBQPPL

Bước 4: Thẩm tra đề nghị xây dựng VBQPPL

Bước 5: Thông qua chương trình xây dựng VBQPPL

Đối với giai đoạn soạn thảo VBQPPL bao gồm các bước cơ bản sau: Bước 1: Soạn thảo dự thảo VBQPPL

Bước 2: Lấy ý kiến đối với dự thảo VBQPPL

Bước 3: Thẩm định dự thảo VBQPPL (bao gồm thẩm định nội dung về sự cần thiết, tính hợp lý và chi phí trong dự thảo văn bản)

Bước 4: Thẩm tra dự thảo VBQPPL

Bước 5: Ban hành, công bố VBQPPL

Trên cơ sở tuân thủ quy định của sự vận động khách quan của đất nước trong tình hình mới, Việt Nam đã xây dựng và ban hành những quy định nhằm điều chỉnh vấn đề ban hành VBQPPL của Bộ phù hợp với hoàn cảnh thực tiễn ở

nước ta Hình thành nền tảng pháp lý cơ bản trong việc thực thi pháp luật về quản

lý ngân sách nhà nước ở Việt Nam, góp phần không nhỏ trong quá trình xây dựng

và phát triển công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước hiện nay Như vậy, có thể thấy pháp luật quy định khá thống nhất và xuyên suốt về vấn đề ban hành VBQPPL của Bộ Điều này tạo điều kiện để công tác quản lý về ban hành VBQPPL của Bộ đã thể hiện sự quan tâm thường xuyên và ý nghĩa của Đảng và Nhà nước ta đối với vấn đề này ở nước ta khi khẳng định vai trò quan trọng của hoạt động ban hành văn bản khi xây dựng đất nước Đồng thời, cùng với hoạt động ban hành các văn bản hướng dẫn nêu trên đã giúp cho quá trình áp dụng những quy định của pháp luật về ban hành VBQPPL của Bộ ở Việt Nam thực hiện một cách hoàn thiện hơn Từ đó hình thành nền tảng pháp lý cơ bản trong việc thực thi pháp luật về ban hành VBQPPL trong tiến trình phát triển đất nước, góp phần không nhỏ nhằm ngăn chặn những hành vi vi phạm pháp luật cũng như đề cao vai trò của của các cơ quan nhà nước trong quá trình hội nhập kinh tế - quốc tế hiện nay

b Quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ

Quy trình ban hành văn bản được thực hiện theo nghị định số

34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật ban hành VBQPPL, sửa đổi, bổ sung tại Nghị định số 154/2020/NĐ-CP ngày 31/12/2020 Quy trình ban hành văn bản được thực hiện các bước sau:

Bước 1: Lập đề nghị xây dựng VBQPPL:

Các trường hợp phải lập đề nghị xây dựng VBQPPL bao gồm: Luật, Pháp lệnh, Nghị quyết của Quốc Hội, Nghị định của Chính Phủ, Nghị quyết của HĐND Theo đó, việc lập đề nghị xây dựng VBQPPL được quy định như sau:

Xây dựng nội dung chính sách, đánh giá tác động của chính sách thuộc về

Cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội lập đề nghị xây dựng VBQPPL, Văn phòng Quốc hội, Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội, Viện Nghiên cứu lập pháp được đại biểu Quốc hội đề nghị hỗ trợ lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh

Trách nhiệm lấy ý kiến đối với đề nghị xây dựng VBQPPL thuộc về cơ quan lập đề nghị

Thẩm định đề nghị xây dựng VBQPPL: Bộ Tư pháp có trách nhiệm tổ chức thẩm định đề nghị xây dựng luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội do Chính phủ trình, nghị định của Chính phủ Sở

Tư pháp có trách nhiệm tổ chức thẩm định đề nghị xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh do Ủy ban nhân dân cùng cấp trình

Thông qua đề nghị xây dựng VBQPPL: Chính phủ xem xét đề nghị xây dựng luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, nghị định của Chính phủ Ủy ban nhân dân cấp tỉnh xem xét, thông qua

đề nghị xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

Lập đề nghị của Chính phủ về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh: Bộ

Tư pháp có trách nhiệm xây dựng dự thảo đề nghị của Chính phủ về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, tiếp thu ý kiến thành viên Chính phủ, hoàn thiện đề nghị của Chính phủ về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh Trên cơ sở ý kiến của Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng Bộ Tư pháp thừa ủy quyền Thủ tướng Chính phủ, thay mặt Chính phủ ký tờ trình, báo cáo Ủy ban thường vụ Quốc hội đề nghị của Chính phủ về chương trình xây dựng luật, pháp lệnh

Bước 2: Soạn thảo, thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL

Cơ quan soạn thảo: Bộ Tư pháp có trách nhiệm Chủ trì, phối hợp với Văn phòng Chính phủ soạn thảo, trình Thủ tướng Chính phủ ban hành quyết định phân công cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ quan phối hợp soạn thảo Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ thành lập Ban soạn thảo trong các trường hợp bộ, cơ quan ngang bộ được phân công chủ trì soạn thảo

Bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì soạn thảo VBQPPL có trách nhiệm đề xuất

và lập danh mục văn bản quy định chi tiết

Bộ Tư pháp và sở tư pháp có trách nhiệm tiếp nhận, tổng hợp các đề xuất

để lập danh mục văn bản quy định chi tiết, xem xét, quyết định danh mục văn bản quy định chi tiết

Đánh giá tác động của chính sách trong dự thảo VBQPPL: Trong quá trình soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, xem xét, cho ý kiến về dự thảo, nếu có chính sách

mới được đề xuất thì cơ quan, tổ chức, cá nhân đề xuất chính sách phải xây dựng báo cáo đánh giá tác động của chính sách mới trong thời hạn 10 ngày kể từ ngày

đề xuất chính sách mới

Xử lý hồ sơ dự án, dự thảo VBQPPL tại Văn phòng Chính phủ, Văn phòng

Ủy ban nhân dân cấp tỉnh

Cơ quan chủ trì soạn thảo chủ trì, phối hợp với Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ và các cơ quan có liên quan tiếp thu ý kiến của Chính phủ, chỉnh lý, hoàn thiện dự án, dự thảo Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ thừa ủy quyền Thủ tướng Chính phủ, thay mặt Chính phủ ký tờ trình Quốc hội dự án luật, nghị quyết; tờ trình Ủy ban thường vụ Quốc hội dự án pháp lệnh, nghị quyết; trình Thủ tướng Chính phủ ký ban hành nghị định sau khi Chính phủ thông qua

Thẩm định dự án, dự thảo VBQPPL do Bộ tư pháp, tổ chức pháp chế, Sở

tư pháp, Phòng tư pháp thực hiện

Bước 3: Công báo và niêm yết VBQPPL

Văn phòng Chính phủ chịu trách nhiệm xuất bản Công báo in nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam và quản lý Công báo điện tử nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam trên Cổng thông tin điện tử Chính phủ

Văn phòng Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương chịu trách nhiệm xuất bản Công báo in cấp tỉnh và quản lý Công báo điện tử cấp tỉnh trên Cổng thông tin điện tử của tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương

Văn phòng Chính phủ, Văn phòng Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương chịu trách nhiệm về việc không đăng Công báo, đăng chậm, đăng không toàn văn, đầy đủ, chính xác văn bản trên Công báo

Sơ đồ 1.1 Các bước ban hành Thông tư của Bộ trưởng

Luật ban hành VBQPPL năm 2015 có bổ sung quy định về việc đăng tải VBQPPL trên Cơ sở dữ liệu quốc gia về pháp luật; VBQPPL đăng tải trên Cơ sở

dữ liệu quốc gia về pháp luật có giá trị sử dụng chính thức tại Điều 157 của Luật ban hành VBQPPL năm 2015

Bên cạnh đó Nghị định số 34/2016/NĐ-CP, sửa đổi, bổ sung tại Nghị định

số 54/2020/NĐ-CP ngày 31/12/2020 Nghị định này quy định cụ thể hơn về việc đăng công báo, về cơ bản mục này kế thừa những nội dung còn phù hợp của Nghị định số 100/2010/NĐ-CP ngày 28 tháng 9 năm 2010 của Chính phủ về Công báo Tuy nhiên, Nghị định số 34/2016/NĐ-CP quy định thêm một số nội dung cụ thể: (i) Thứ nhất, về văn bản đăng trên Công báo cấp tỉnh, ngoài VBQPPL do HĐND, UBND cấp tỉnh ban hành, Nghị định bổ sung VBQPPL của chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt và văn bản đính chính VBQPPL

do chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt ban hành cũng phải đăng công báo (ii) Thứ hai, quy định trách nhiệm của cơ quan công báo, cơ quan ban hành văn bản, theo đó, Văn phòng UBND cấp tỉnh chịu trách nhiệm xuất bản Công báo in cấp tỉnh và quản lý Công báo điện tử cấp tỉnh trên Cổng thông tin điện tử của tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; chịu trách nhiệm về việc không đăng Công báo, đăng chậm, đăng không toàn văn, đầy đủ, chính xác văn bản trên Công báo Cơ quan ban hành văn bản chịu trách nhiệm về việc không gửi

Các bước ban hành Thông tư của Bộ trưởng

B4: Trình tự xem xét, kỳ ban hành thông tư (Điều 104)

hoặc gửi chậm, gửi không đầy đủ, chính xác văn bản để đăng Công báo (iii) Thứ

ba, quy định cụ thể việc cấp phát công báo theo hướng tiết kiệm Công báo được xuất bản, phát hành rộng rãi đến các cơ quan, tổ chức, cá nhân có nhu cầu

c Thủ tục xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ

Thủ tục xây dựng và ban hành VBQPPL của Bộ được thực hiện theo quy định tại điều 104 Luật ban hành VBQPPL năm 2015, cụ thể như sau:

Bước 1: Sự tham gia của tổ chức, cá nhân trong và ngoài đơn vị vào quy trình ban hành VBQPPL

Trong quá trình soạn thảo quyết định hành chính do Văn phòng, phòng Tổ chức – Hành chính chủ trì, các phòng nghiệp vụ cũng tham gia đóng góp ý kiến đối với quyết định hành chính đó; có đơn vị thì phối hợp với tổ chức hoặc công chức Pháp chế để tham gia soạn thảo

Bước 2: Loại trừ một số đối tượng không được tham gia vào quy trình ban hành quyết định hành chính

Bước 3: Phân công soạn thảo: Việc phân công cá nhân hoặc tập thể soạn thảo quyết định hành chính được thực hiện theo Luật ban hành VBQPPL Cụ thể

là, căn cứ tính chất, nội dung của văn bản cần soạn thảo, lãnh đạo các Sở, ban, ngành cấp tỉnh giao cho phòng Tổ chức, phòng nghiệp vụ, đơn vị trực thuộc hoặc

cá nhân soạn thảo hoặc chủ trì phối hợp soạn thảo

Trong trường hợp cần thiết, cá nhân, tập thể chủ trì soạn thảo đề xuất với lãnh đạo việc tham khảo ý kiến của các cơ quan, tổ chức hoặc đơn vị, cá nhân có liên quan trong và ngoài đơn vị, để từ đó nghiên cứu, tiếp thu ý kiến đóng góp hợp lý, có cơ sở để hoàn chỉnh bản thảo

Sau khi dự thảo xong văn bản, lãnh đạo đơn vị hoặc cá nhân chủ trì soạn thảo quyết định hành chính kiểm tra và chịu trách nhiệm về độ chính xác của nội dung dự thảo quyết định, sau đó chuyển đến Chánh văn phòng, người được giao trách nhiệm giúp lãnh đạo quản lý công tác văn thư ở cơ quan kiểm tra và chịu trách nhiệm về hình thức, thể thức, kỹ thuật trình bày và thủ tục ban hành quyết định hành chính trước khi trình Lãnh đạo ký

Bước 4: Công bố, công khai quyết định đã được ban hành đối với người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan; quyền tiếp xúc hồ sơ của bên có liên quan

Các quyết định hành chính được công bố công khai đối với người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan, nhất là các quyết định về chế độ, chính sách

Việc công bố, công khai quyết định hành chính được thực hiện tại Bộ phận tiếp nhận và trả kết quả của cơ quan

Những trường hợp tổ chức, cá nhân có yêu cầu trao đổi thì Ủy ban nhân dân cấp huyện tiếp hoặc phân công cơ quan chức năng tiếp để lắng nghe ý kiến giải trình

Bước 5: Trách nhiệm giữ bí mật hồ sơ trong một số trường hợp; lắng nghe ý kiến giải trình của người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan đến quyết định hành chính:

Trong một số trường hợp, người được giao chủ trì soạn thảo phải có trách nhiệm giữ bí mật hồ sơ theo quy định của Pháp lệnh Bảo vệ bí mật Nhà nước và Danh mục bí mật Nhà nước

Khi quyết định hành chính được ban hành, nếu người có quyền và nghĩa vụ liên quan có khó khăn, vương mắc trong quá trình thực hiện quyết định hành chính thì kiến nghị, đề xuất; cơ quan ban hành quyết định hành chính đó có trách nhiệm lắng nghe ý kiến giải trình của người có quyền lợi và nghĩa vụ liên quan để giải thích, hướng dẫn

1.3.4 Tiêu chí về hiệu quả ban hành văn bản quy phạm pháp luật

a Tiêu chí về chính trị

- VBQPPL được ban hành cần có nội dung phù hợp với chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng Chất lượng VBQPPL được quyết định dựa trên những yêu cầu về nội dung phù hợp với chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng Bởi pháp luật được coi là phương tiện hữu hiệu chuyển tải toàn bộ đường lối của Đảng

và đưa đường lối đó vào thực tiễn đời sống Do đó, khi đánh giá chất lượng của VBQPPL trước hết phải dựa vào đường lối, chính sách của Đảng làm chuẩn mực chính trị để xem xét nội dung văn bản