thực trạng pháp luật về chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay, và giải pháp nâng cao

Trước yêu cầu xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN việc đổi mới mô hình tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước trở thành yêu cầu cấp thiết từ thực tiễn cuộc sống. Việc đổi mới, cải cách bộ máy nhà nước dường như mới tập trung ở Trung ương, mà còn chưa quan tâm nhiều chính quyền địa phương các cấp, bảo đảm sự đồng bộ, tính thống nhất, thông suốt, hiệu lực, hiệu quả của hệ thống hành chính nhà nước. Điều 2 Hiến pháp Việt Nam năm 1992 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001) đã khẳng định: Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Nghị quyết của Đảng ta cũng đã nhấn mạnh: Nâng cao chất lượng hoạt động của Ủy ban nhân dân và Hội đồng nhân dân, bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trong phạm vi được phân cấp. Phát huy vai trò giám sát của Hội đồng nhân dân. Tổ chức hợp lý chính quyền địa phương, phân định lại thẩm quyền đối với chính quyền ở nông thôn, đô thị, hải đảo. Về mặt pháp lý, tổ chức chính quyền tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương ở cùng một cấp, có cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, quyền hạn tương tự nhau, mặc dù Luật tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) năm 2003 đã có một số quy định chuyên biệt về nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức của chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương nhưng chưa thỏa mãn được những yêu cầu, chưa phản ánh được những đặc thù chính quyền đô thị và nông thôn. Trong bộ máy nhà nước, chính quyền cấp tỉnh có vị trí vô cùng quan trọng, là cấp trung chuyển quyền lực giữa trung ương và các vùng lãnh thổ dân cư rộng lớn có đặc điểm và điều kiện kinh tế xã hội khác biệt so với các đô thị. Các chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của nhà nước được thực hiện thực tế phụ thuộc nhiều vào việc tổ chức, triển khai thực hiện của chính quyền cấp tỉnh xuống các cấp trực thuộc ở địa phương. Chính quyền tỉnh là thiết chế quyền lực nhà nước ở địa phương; về mặt pháp lý, tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp tỉnh đã có những thay đổi nhất định; nhưng trong thực tiễn tổ chức và hoạt động của chính quyền tỉnh còn nhiều bất cập, chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra hiện nay: bộ máy chính quyền còn cồng kềnh, nhiều tổ chức trong cơ cấu mang tính hình thức, hoạt động kém hiệu quả, nhiều quy định của chính quyền tỉnh chưa phù hợp với Hiến pháp, Luật và các văn bản pháp luật của các cơ quan chuyên môn cấp trên, xâm phạm đến quyền, tự do, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân và đời sống kinh tế xã hội trên địa bàn tỉnh, chưa đáp ứng được yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền, kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, hội nhập khu vực và quốc tế…

LỜI MỞ ĐẦU

Chính quyền địa phương Việt Nam là một bộ phận hợp thành của chính quyềnnhà nước thống nhất, bao gồm các cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương donhân dân địa phương trực tiếp bầu ra và các cơ quan, tổ chức khác được thành lậptrên cơ sở các cơ quan quyền lực nhà nước này theo quy định của pháp luật nhằmquản lý các lĩnh vực đời sống xã hội ở địa phương, trên cơ sở các nguyên tắc tậptrung dân chủ và kết hợp hài hòa giữa lợi ích nhân dân địa phương với lợi íchchung của cả nước

Việc nghiên cứu về thực trạng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về chính quyềnđịa phương Việt Nam hiện nay giúp ta có cái nhìn khách quan, đầy đủ, toàn diện vềpháp luật về chính quyền địa phương Việt Nam, từ dó nhìn nhận được điểm mạnh,điểm cần phát huy và cả những hạn chế, thiếu sót đề đưa ra những giải pháp khắcphục đúng đắn, hướng đến xây dựng pháp luật về chính quyền địa phương toàndiện, vững mạnh,hiệu quả đáp ứng thời kì đổi mới, công nghiệp hóa, hiện đại hóa

và hội nhập quốc tế như hiện nay

Lời cảm ơn

Tôi xin phép gửi lời cảm ơn đến Trường Đại học Nội vụ nói chung và các thầy,

cô trong khoa Pháp luật hành chính nói riêng đã hướng dẫn và giúp chúng tôi cóđược cơ sở vững chắc qua các môn học chuyên ngành để có kiến thức hoàn thiệnhơn trong việc nghiên cứu các đề tài chuyên sâu

Vì thời gian có hạn, bài nghiên cứu không thể tránh khỏi những thiếu sót Kínhmong các thầy cô chỉ bảo và đóng góp ý kiến để bài tiểu luận của tôi được hoànthiện hơn

Tôi xin chân thành cảm ơn!

1 Lý do chọn đề tài

Trước yêu cầu xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN việc đổi mới

mô hình tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước trở thành yêu cầu cấp thiết từthực tiễn cuộc sống Việc đổi mới, cải cách bộ máy nhà nước dường như mới tậptrung ở Trung ương, mà còn chưa quan tâm nhiều chính quyền địa phương các cấp,bảo đảm sự đồng bộ, tính thống nhất, thông suốt, hiệu lực, hiệu quả của hệ thốnghành chính nhà nước

Điều 2 Hiến pháp Việt Nam năm 1992 (đã được sửa đổi, bổ sung năm 2001) đãkhẳng định: Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước phápquyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân Nghị quyết củaĐảng ta cũng đã nhấn mạnh: "Nâng cao chất lượng hoạt động của Ủy ban nhân dân

và Hội đồng nhân dân, bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của chínhquyền địa phương trong phạm vi được phân cấp Phát huy vai trò giám sát của Hộiđồng nhân dân Tổ chức hợp lý chính quyền địa phương, phân định lại thẩm quyềnđối với chính quyền ở nông thôn, đô thị, hải đảo" Về mặt pháp lý, tổ chức chínhquyền tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương ở cùng một cấp, có cơ cấu tổ chức,nhiệm vụ, quyền hạn tương tự nhau, mặc dù Luật tổ chức Hội đồng nhân dân(HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) năm 2003 đã có một số quy định chuyên biệt

về nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức của chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc trungương nhưng chưa thỏa mãn được những yêu cầu, chưa phản ánh được những đặcthù chính quyền đô thị và nông thôn Trong bộ máy nhà nước, chính quyền cấp tỉnh

có vị trí vô cùng quan trọng, là cấp trung chuyển quyền lực giữa trung ương và cácvùng lãnh thổ - dân cư rộng lớn có đặc điểm và điều kiện kinh tế - xã hội khác biệt

so với các đô thị

Các chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của nhà nước được thực hiệnthực tế phụ thuộc nhiều vào việc tổ chức, triển khai thực hiện của chính quyền cấptỉnh xuống các cấp trực thuộc ở địa phương Chính quyền tỉnh là thiết chế quyền lực

nhà nước ở địa phương; về mặt pháp lý, tổ chức và hoạt động của chính quyền cấptỉnh đã có những thay đổi nhất định; nhưng trong thực tiễn tổ chức và hoạt động củachính quyền tỉnh còn nhiều bất cập, chưa đáp ứng được yêu cầu đặt ra hiện nay: bộmáy chính quyền còn cồng kềnh, nhiều tổ chức trong cơ cấu mang tính hình thức,hoạt động kém hiệu quả, nhiều quy định của chính quyền tỉnh chưa phù hợp vớiHiến pháp, Luật và các văn bản pháp luật của các cơ quan chuyên môn cấp trên,xâm phạm đến quyền, tự do, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân và đời sống kinh

tế - xã hội trên địa bàn tỉnh, chưa đáp ứng được yêu cầu xây dựng nhà nước phápquyền, kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, hội nhập khu vực và quốctế…

CHƯƠNG I NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN PHÁP LUẬT VỀ CHÍNH QUYỀN ĐỊA

PHƯƠNG Ở VIỆT NAM 1.1 Kkhái niệm chính quyền địa phương Việt Nam và một số vấn đề liên

quan

Ở nước ta từ trước đến nay thuật ngữ “chính quyền địa phương” được sử dụngtương đối rộng rãi và phổ biến trong các văn kiện của Đảng, các văn bản pháp luậtcủa Nhà nước, các sách báo chính trị pháp lý, cũng như trong các bài phát biểu củalãnh đạo Đảng và Nhà nước ở trung ương và địa phương

Nhưng quan niệm: Chính quyền địa phương là gì? Trong cơ cấu tổ chức củachính quyền địa phương gồm những cơ quan nào? Có phải chính quyền địa phươngchỉ gồm có HĐND và UBND như quan niệm tương đối phổ biến ở nước ta hiệnnay? Sở dĩ có những quan niệm khác nhau về khái niệm chính quyền địa phương ởnước ta như trên, theo chúng tôi là vì mặc dù các văn bản pháp luật sử dụng thuậtngữ này, nhưng không có một văn bản pháp luật hiện hành nào giải thích rõ và đầy

đủ về khái niệm “chính quyền địa phương”

Mặt khác, tuy thuật ngữ “chính quyền địa phương” được sử dụng rộng rãi và phổbiến ở nước ta nhưng trong các Từ điển Tiếng Việt, Từ điển giải thích các thuậtngữ pháp luật thông dụng cũng không có riêng mục từ này Ví dụ: Từ điển tiếngViệt (do Hoàng Phê chủ biên) của Viện Ngôn ngữ học thuộc Trung tâm khoa học

xã hội và nhân văn quốc gia, xuất bản năm 1995, có đến 38.410 mục từ, nhưngcũng không có mục từ “chính quyền địa phương” mà chỉ có mục từ “chính quyền”

Mục từ “chính quyền” được các tác giả giải thích theo 2 nghĩa: “1 Quyền điềukhiển bộ máy Nhà nước Nắm chính quyền Chính quyền trong tay nhân dân 2 Bộmáy điều khiển, quản lý công việc của Nhà nước Chính quyền dân chủ Các cấpchính quyền” (tr.157) Nếu hiểu theo cách giải thích chung về “chính quyền” nhưcác tác giả của từ điển này thì “chính quyền địa phương” bao gồm tất cả các cơquan của Nhà nước được tổ chức ra ở địa phương để điều khiển, quản lý công việccủa Nhà nước ở địa phương Còn cuốn Sổ tay thuật ngữ pháp lý thông dụng củaNhà xuất bản giáo dục xuất bản năm 1996 (do Nguyễn Duy Lãm chủ biên) và gầnđây nhất là quyển Từ điển giải thích thuật ngữ luật học của Trường Đại học Luật

Hà Nội (do PGS TS Nguyễn Ngọc Hòa chủ biên), xuất bản năm 1999 cũng không

có thuật ngữ “chính quyền địa phương”

Trong sách báo pháp lý nước ngoài do xuất phát từ nguyên tắc tổ chức quản lýđịa phương của các Nhà nước khác nhau, theo các mô hình khác nhau, nên thường

sử dụng các thuật ngữ như “quản lý địa phương”, “tự quản địa phương” ở các nướcTBCN, hoặc “Xô viết địa phương”, “các cơ quan quyền lực và quản lý Nhà nước ởđịa phương” ở Liên Xô (cũ) và các nước XHCN trước đây Tuy có sự khác nhau vềnguyên tắc tổ chức, về cơ cấu, thẩm quyền và mối quan hệ pháp lý giữa các cơquan, tổ chức… trong việc thực hiện quản lý các công việc ở địa phương của cácNhà nước là khác nhau, nhưng trong khoa học pháp lý và thực tiễn pháp luật ở cácnước khái niệm “quản lý địa phương”, “tự quản địa phương”, “Xô viết địaphương”… ở cả các nước TBCN, cũng như các nước XHCN đều không bao hàmtất cả các cơ quan Nhà nước được tổ chức và hoạt động ở địa phương (ví dụ: các cơquan tư pháp như tòa án, viện công tố hoặc viện kiểm sát) Nhưng khái niệm “quản

lý địa phương”, “tự quản địa phương” ở Nhà nước tư sản và khái niệm “chínhquyền n địa phương” ở nước ta là hoàn toàn khác nhau về mặt nguyên tắc Vì kháiniệm “quản lý địa phương” ở các nước TBCN được hiểu là một dạng hoạt động

hành chính được thực hiện bởi các cơ quan Nhà nước do chính quyền cấp trên(Chính phủ) bổ nhiệm và các cơ quan tự quản địa phương do dân chúng địa phươngbầu ra.

Để xác định rõ bản chất pháp lý, cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương và

sự khác nhau cơ bản, có tính nguyên tắc giữa khái niệm “chính quyền địa phương”

ở nước ta với khái niệm “quản lý và tự quản địa phương” của các nước, theo chúngtôi cần nhấn mạnh mấy điểm chủ yếu sau đây:

Thứ nhất, chính quyền địa phương của nước ta là một bộ phận hợp thành, gắn bóhữu cơ của chính quyền Nhà nước thống nhất, là hình thức pháp lý thông qua đónhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình ở địa phương Vì vậy tính Nhà nước làthuộc tính vốn có của chính quyền địa phương ở nước ta chứ không phải tính “phinhà nước” như của các cơ quan tự quản địa phương của một số nước dựa trên cơ sởcủa quan điểm chính trị – pháp lý đã lỗi thời của phương Tây mà sách báo pháp lý

ở những nước này đã phê phán Hai là, không phải mọi cơ quan nhà nước được tổchức và hoạt động ở địa phương, giải quyết các vấn đề phát sinh ở địa phương đềunằm trong cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương Ba là, các cơ quan chínhquyền địa phương về nguyên tắc phải do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra,hoặc được thành lập trên cơ sở của các cơ quan đại diện của nhân dân ở địa phươngtheo qui định của pháp luật Quan niệm phổ biến ở nước ta cho rằng khái niệmchính quyền địa phương chỉ gồm có: HĐND và UBND, hoặc ngoài HĐND vàUBND còn có thêm các cơ quan chuyên môn thuộc UBND Bốn là, các cơ quanchính quyền địa phương ở nước ta tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trungdân chủ, thực hiện chức năng, thẩm quyền theo qui định của pháp luật, giải quyếtcác vấn đề phát sinh ở địa phương trên cơ sở và nhằm thi hành Hiến pháp, Luật,các văn bản của cơ quan Nhà nước cấp trên và có sự kết hợp hài hòa giữa lợi íchcủa nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước

Từ những điều đã trình bày trên đây có thể rút ra khái niệm về chính quyền địaphương như sau : Chính quyền địa phương ở nước ta là một bộ phận hợp thành củachính quyền Nhà nước thống nhất của nhân dân, bao gồm các cơ quan đại diệnquyền lực Nhà nước ở địa phương do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra(HĐND) và các cơ quan, tổ chức Nhà nước khác được thành lập trên cơ sở các cơquan đại diện quyền lực Nhà nước này theo qui định của pháp luật (UBND, các cơquan chuyên môn thuộc UBND, Thường trực HĐND, các ban của HĐND …),nhằm quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương, trên cơ sở nguyên tắctập trung dân chủ và kết hợp hài hòa giữa lợi ích của nhân dân địa phương với lợiích chung của cả nước.1

1.2 Chính quyền địa phương ở Việt Nam từ 1945 cho đến nay

Cách mạng Tháng Tám năm 1945 thành công, ngày 2/9/2945 Chủ tịch Hồ ChíMinh đọc Tuyên ngôn độc lập, khai sinh nước VNDCCH, đã chấm dứt chế độ quânchủ phong kiến hàng ngàn năm, xóa bỏ chế độ thuộc địa của chủ nghĩa đế quốc kéodài gần 100 năm trên lãnh thổ nước ta Từ đó cho đến nay, nhà nước ban hànhnhiều văn bản quy định về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương Quátrình hình thành và phát triển pháp luật về chính quyền địa phương qua các thời kìnhư sau:

1.2.1 Thời kì từ năm 1945 đến năm 1975

Hiến pháp năm 1946 đã dành một chương riêng (chương V) với 6 điều (từ Điều

57 đến Điều 62) để quy định về chính quyền địa phương – Hội đồng nhân dân và

Ủy ban nhân dân Các đơn vị hành chính và tổ chức chính quyền ở mỗi đơn vị hànhchính nói trên về cơ bản đã kế thừa Sắc lệnh số 63/SL và Sắc lệnh số 77/SL Theo 2sắc lệnh này, chính quyền địa phương có 4 cấp: cấp kỳ, cấp tỉnh, cấp huyện và cấp

1

xã, trong đó cấp tỉnh và cấp xã là 2 cấp chính quyền hoàn chỉnh có HĐND vàUBND, còn cấp kỳ và cấp huyện chỉ có UBHC

Như vậy, có thể thấy rằng, ở giai đoạn này, tổ chức chính quyền địa phươngđược tổ chức có sự phân biệt giữa các cấp Điều này có nghiaã là không phải cấpđơn vị hành chính nào cũng tổ chức đầy đủ hai cơ quan: UBND và HĐND HĐNDchỉ được thành lập ở cấp xã và cấp tỉnh Ở khu phố (thuộc các thành phố) cũng chỉthành lập UBHC Việc thành lập UBHC ở các cấp cũng được quy định rất khácnhau Ví dụ, UBHC cấp kỳ và UBHC cấp huyện do HĐND cấp dưới bầu ra nhưngUBHC khu phố cử tri khu phố trực tiếp bầu.2

Từ năm 1959 đến năm 1975, là thời kỳ đất nước còn tạm bị chia cắt thành 2miền có nhiệm vụ khác nhau Miền Bắc có nhiệm vụ xây dựng chủ nghĩa xã hội là

cơ sở để đấu tranh thống nhất đất nước ở miền Nam Để phù hợp với tình hình mới,Quốc hội ban hành Hiến pháp năm 1959 và Luật tố chức HĐND và UBHC năm

1962 Luật này cụ thể hóa quy định của Hiến pháp về tổ chức hoạt động chínhquyền địa phương làm cơ sở pháp lý cho việc kiện toàn chính quyền địa phương.Các đơn vị hành chính của nước ta thời kì này được phân định như sau: Nước chiathành tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương; Tỉnh chia thành huyện,thành phố, thị xã; huyện chia thành xã, thị trấn; thành phố chia thành các khu phố.Các khu trự trị chia thành các tỉnh, tỉnh chia thành huyện, thành phố thuộc tỉnh, thịxã; huyện chia thành xã, thị trấn Mỗi đơn vị hành chính đều có HĐND và UBHC,UBHC cấp nào do HĐND cấp đó bầu ra

So với thời kì 1946 – 1959, giai đoạn này có nhiều thay đổi:

Địa vị pháp lý của HĐND và UBHC được xác định rõ ràng, cụ thể hơn: HĐND

là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương do nhân dân địa phương bầu ra vàchịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương; UBHC là cơ quan chấp hành củaHĐND, đồng thời là cơ quan hành chính của Nhà nước ở địa phương

2

Luật tổ chức HĐND và UBHC năm 1962 tạo cơ sở pháp lý cho tổ chức và hoạtđộng của chính quyền địa phương không phân biệt nông thôn hay thành phố; hạnchế, thu hẹp những vấn đề chính quyền cấp trên phê chuẩn những quyết định củacấp dưới (trừ những vấn đề quan trọng như phê chuẩn kết quả bầu cử hay bãimiễn )

Số lượng thành viên của các cơ quan trong bộ máy chính quyền địa phương được

bổ sung tăng lên; nhiệm vụ và quyền hạn của các cấp chính quyền mở rộng, trong

đó đã có sự phân biệt rõ hơn về thẩm quyền của HĐND khu phố và UBND khuphố Nghĩa là đã có sự phân biệt giữa chính quyền cơ sở ở đô thị và nông thôn

1.2.2 Thời kì từ năm 1975 đến trước năm 1992

Sau ngày miền Nam được giải phóng, nước nhà thống nhất Để có cơ sở pháp lýcho việc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước phù hợp với tình hình mới,Quốc hội thông qua Hiến pháp năm 1980 Theo quy định của Hiến pháp năm 1980,các đơn vị hành chính của nước ta bao gồm: Nước chia thành tỉnh, thành phố trựcthuộc trung ương và đơn vị hành chính tương đương; tỉnh chia thành huyện vàthành phố thuộc tỉnh và thị xã; thành phố trực thuộc trung ương chia thành quận,huyện và thị xã; quận chia thành phường Các đơn vị hành chính kể trên đều thànhlập HĐND và UBND

Như vậy, có thể thấy rằng, trong giai đoạn này chính quyền địa phương vẫn baogồm 3 cấp: cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã Vị trí pháp lý của các cơ quan trong bộmáy chính quyền địa phương cơ bản vẫn được giữ nguyên Tuy nhiên, tên gọi củaUBHC được đổi thành UBND HĐND, cơ quan hành chính Nhà nước ở địaphương UBND chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước HĐND cùng cấp vàtrước UBND cấp trên trực tiếp; UBND tỉnh,thành phố trực thuộc Trung ương vàcấp tương đương chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước HĐND cùng cấp vàtrước Hội đồng Bộ trưởng Mỗi thành viên UBND chịu trách nhiệm cá nhân về

công tác của mình trước HĐND, UBND và cùng với các thành viên khác chịu tráchnhiệm tập thể về hoạt động của UBND trước HĐND

Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được quy định cụ thể trongLuật Tổ chức HĐND, UBND năm 1983 UBND các cấp có quyền ra những quyếtđịnh, chỉ thị theo quy định của pháp luật và kiểm tra việc thi hành, sửa đổi hoặc bãi

bỏ những quyết định không thích đáng của các ngành thuộc quyền mình và củaUBND cấp dướip; đình chỉ việc thi hành những nghị quyết không thích đáng củaHĐND cấp dưới trực tiếp, đồng thời, đề nghị HĐND cấp mình sửa đổi hoặc bãi bỏnhững nghị quyết đó

Tóm lại, hệ thống chính quyền địa phương giai đoạn từ năm 1980 đến năm 1992được tổ chức theo nguyên tắc tập trung – dân chủ Tuy nhiên, trong giai đoạn nàyyếu tố tập trung được nhấn mạnh nên chính quyền địa phương hoạt động như cánhtay nối dài từ trung ương đến địa phương

1.2.3 Thời kỳ từ năm 1992 cho đến nay

Từ năm 1986, Đảng và Nhà nước ta đã tiến hành công cuộc đổi mới đất nước.Công cuộc đổi mới đất nước đã đem lại nhiều thay đổi trong đời sống kinh tế, chínhtrị, văn hóa, xã hội của đất nước Để đáp ứng đòi hỏi tình hình mới, nhà nước ta đãban hành Hiến pháp năm 1992 Trên cơ sở Hiến pháp năm 1992, ngày 21/2/1994,Quốc hội khóa IX, kỳ họp thứ 5 đã thông qua Luật Tổ chức HĐND và UBND.Theo 2 văn bản pháp luật ấy, về cơ bản, bộ máy chính quyền địa phương vẫn đượcgiữ nguyên Đó là mô hình chính quyền ba cấp và hoạt động theo nguyên tắc tậptrung - dân chủ

Thẩm quyền của chính quyền các cấp đã có nhiều thay đổi nhất định so với tổchức bộ máy chính quyền giai đoạn trước năm 1992 Điển hình là nhiệm kì củaHĐND các cấp được quy định là 05 năm, nhiệm kì của UBND theo nhiệm kì củaHĐND cùng cấp (Điều 6) Quy định này đã góp phần nâng cao tính ổn định của bộmáy chính quyền địa phương các cấp và góp phần đảm bảo cho chính quyền địa

phương có đủ thời gian thực hiện các kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội Bên cạnh

đó, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương đã được quy địnhtheo từng lĩnh vực như trong lĩnh vực kinh tế, lĩnh vực văn hóa, xã hội, khoa học,công nghệ và môi trường Tuy nhiên, nhiệm vụ và quyền hạn của UBND các cấpchưa được quy định riêng trong từng lĩnh vực như đối với HĐND

Như vậy, trong giai đoạn này, pháp luật cũng chưa tạo ra được sự khác biệt trongquy định về nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương các cấp, đồng thờicũng chưa phân định rõ vị trí, chức năng của các cấp chính quyền cơ sở Tuy nhiên,chính quyền địa phương các cấp vẫn được tổ chức và hoạt động theo quy địnhchung

Năm 2001, để đáp ứng yêu cầu của tình hình mới, Quốc hội đã bổ sung, sửa đổimột số điều của Hiến pháp năm 1992 Trên cơ sở Hiến pháp sửa đổi, bổ sung, chophù hợp với yêu cầu phát triển của nhà nước giai đoạn mới, Quốc hội đã thông quaLuật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 Điểm mới của bộ luật này là Luật đãquy định cụ thể hơn về nhiệm vụ quyền hạn của HĐND và UBND theo từng lĩnhvực và theo từng cấp Bên cạnh đó, Luật cũng bổ sung những quy định về thẩmquyền của chính quyền thành phố, quận và phường (đô thị)

Đặc điểm của pháp luật về chính quyền địa phương giai đoạn này cơ bản nhưsau: Hệ thống chính quyền địa phương giai đoạn này vẫn là mô hình chính quyềnđịa phương 3 cấp: tỉnh, huyện và xã Chính quyền các cấp tổ chức và hoạt động dựatrên nguyên tắc tập trung – dân chủ, trong đó có mối quan hệ phụ thuộc theo chiềudọc và chiều ngang Quan hệ này đã tạo ra một hệ thống hành chính mang tính thứbậc, thiếu tính chủ động, sáng tạo trong quản lý

Theo quy định của Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm 2001), Luật Tổ chức Hội đồngnhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1994 và năm 2003 hiện hành, tất cả các đơn vịhành chính nói trên đều được xác định là cấp chính quyền hoàn chỉnh, đều tổ chứcHội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân Hội đồng nhân dân vẫn được xác định là

“cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, do nhân dân địa phương bầu, đại diệncho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương” (Điều 119Hiến pháp 1992, Điều 1 Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân).Còn Ủy ban nhân dân vẫn được xác định do Hội đồng nhân dân cùng cấp bầu ra,

“là cơ quan chấp hành của Hội đồng nhân dân cùng cấp, cơ quan hành chính Nhànước ở địa phương” (Điều 123 Hiến pháp 1992, Điều 2 Luật Tổ chức Hội đồngnhân dân và Ủy ban nhân dân) Nhưng khác với Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân

và Ủy ban nhân dân năm 1989 (sửa đổi), Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủyban nhân dân năm 1994 quy định Hội đồng nhân dân xã, phường, thị trấn cũng cóChủ tịch và Phó Chủ tịch Hội đồng nhân dân và đến Luật năm 2003 quy định choHội đồng nhân dân cả ba cấp đều thành lập Thường trực Hội đồng nhân dân

Thực hiện chủ trương của Đảng và Nhà nước về phát huy dân chủ, đẩy mạnhphân cấp cho các cấp chính quyền địa phương, các văn bản pháp luật liên quan đếnchính quyền địa phương được ban hành những năm vừa qua đã quy định nhiệm vụ,quyền hạn của các cơ quan chính quyền địa phương ở mỗi cấp, như Pháp lệnh của

Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ngày 3-7-1996 về nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của Hộiđồng nhân dân và Ủy ban nhân dân mỗi cấp, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và

Ủy ban nhân dân năm 2003 quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân

và Ủy ban nhân dân mỗi cấp đối với mỗi lĩnh vực tương ứng Để bảo đảm kết hợpviệc phát huy trí tuệ của tập thể Ủy ban nhân dân trong việc quyết định những vấn

đề quan trọng ở địa phương, đồng thời tăng cường quyền hạn và trách nhiệm củangười đứng đầu Ủy ban nhân dân các cấp, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủyban nhân dân năm 1994 và Luật năm 2003 hiện hành quy định cụ thể những vấn đềnhất thiết phải thảo luận tập thể, quyết định theo đa số tại phiên họp của Ủy bannhân dân, những vấn đề khác Chủ tịch Ủy ban nhân dân có toàn quyền quyết định,hoặc phân công các Phó Chủ tịch, các thành viên khác của Ủy ban nhân dân thựchiện và phải chịu trách nhiệm về các quyết định này

Để lãnh đạo Ủy ban nhân dân các cấp, bảo đảm sự quản lý Nhà nước thống nhất

từ trung ương đến cơ sở, theo quy định của Luật Tổ chức Chính phủ, Thủ tướngChính phủ có quyền điều động, cách chức Chủ tịch, Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dântỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; còn Chủ tịch Ủy ban nhân dân, theo quyđịnh của Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1994 và năm

2003, có quyền điều động, cách chức Chủ tịch, Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấpdưới trực tiếp

Thực hiện chương trình cải cách hành chính, tổ chức và hoạt động của các cơquan chính quyền địa phương cũng đã được kiện toàn, sắp xếp lại và đổi mới Để tổchức hợp lý các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân và phân cấp chochính quyền địa phương về vấn đề này, ngày 29-9-2004 Chính phủ đã ban hànhNghị định số 171/NĐ-CP quy định về tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủyban nhân dân cấp tỉnh và Nghị định số 172/NĐ-CP quy định về tổ chức các cơquan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện Hiện nay, các cơ quan chuyênmôn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh từ 38-40 đã giảm còn 20-24 đầu mối, cấphuyện từ 20-27 xuống còn 10-15 đầu mối Ngoài Hiến pháp và Luật Tổ chức Hộiđồng nhân dân và Ủy ban nhân dân hiện hành, những năm gần đây Quốc hội,Chính phủ đã ban hành các văn bản pháp luật để đẩy mạnh phân cấp cho chínhquyền địa phương về ngân sách, về tổ chức bộ máy hành chính và quản lý biên chế,cũng như các lĩnh vực quản lý khác ở địa phương

Chương II Thực trạng về pháp luật chính quyền địa phương hiện nay 2.1 Khái quát về mô hình pháp luật chính quyền địa phương Việt Nam

hiện nay

Cơ cấu tổ chức chính quyền tại các đơn vị hành chính lãnh thổ (ĐVHCLT) baogồm ba thiết chế cơ bản là: cơ quan ra quyết định (cơ quan đại diện ở địa phương –Hội đồng); cơ quan thực thi các hoạt động quản lý hành chính nhà nước (HCNN) ởđịa phương (ủy ban, các đơn vị hoặc một cá nhân được giao nhiệm vụ quản lý trênmột số vấn đề cụ thể) và người đứng đầu các cơ quan thực hiện chức năng hoạtđộng quản lý hành chính trên địa bàn (chủ tịch hoặc thị trưởng)

Cơ quan ra quyết định (cơ quan đại diện ở địa phương – Hội đồng) Hội đồng là

tên gọi chung để chỉ cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân địaphương trên các vấn đề vì lợi ích của địa phương và nhân dân địa phương Đại đa

số các nước gọi tên “Hội đồng” gắn liền với cấp hành chính (tỉnh, huyện, xã hoặccác tên gọi khác nhau) Ở Việt Nam, trong hệ thống pháp luật nhà nước đều sửdụng tên gọi chung là “Hội đồng nhân dan” Hội đồng đại diện của cộng đồng địaphương được thành lập thông qua hình thức bầu cử Bầu Hội đồng đại diện có thể

 Bầu thông qua các đơn vị bầu cử: các đơn vị có thể là các cấp hành chínhcấp dưới hoặc các khu vực dân cư được gọi là các đơn vị bầu cử, bầu một

số đại biểu cho Hội đồng theo quy định dựa vào tỷ lệ dân cư trong đơn vịbầu cử đó

Các cấp dưới trong hệ thống thứ bậc thông qua Hội đồng cấp mình cử ngườitham gia Hội đồng cấp trên Theo cách này, Hội đồng cấp trên không mang tính đạidiện trực tiếp cho công dân của địa phương Cách thành lập Hội đồng cấp trên theo

hình thức này có thể giảm được việc tổ chức bầu các hội đồng khác nhau Tuy

nhiên, mô hình này có rất nhiều nhược điểm Lợi ích chung của cả cộng đồng lớn

sẽ bị hạn chế do những người đại diện cho các cộng đồng bộ phận bị chi phối bởilợi ích của địa phương mình Nếu họ không thỏa mãn được các nhu cầu của cộngđồng này, họ khó có thể được đề cử lần sau Một số thành phố lớn phân chia thànhcác quận, phường đang áp dụng mô hình này để thành lập Hội đồng thành phố

Ở Việt Nam, theo Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương(CQĐP) năm 2015 đang áp dụng mô hình này để thành lập Hội đồng nhân dân(HĐND) các cấp Số đại biểu cho từng loại, từng cấp địa phương là khác nhau Cấp

càng cao có số lượng đại biểu càng đông Hội đồng địa phương bao gồm: chủ tịch

và các phó chủ tịch Tùy thuộc theo hình thức hoạt động có thể có cơ quan thường

trực của Hội đồng Mô hình cơ cấu của Hội đồng thường được tổ chức thành các

ban Trong phạm vi thẩm quyền của mình, các cơ quan đại diện địa phương có thểlập ra các ban Hình thức của các ban có thể là lâm thời hay thường trực, bắt buộchoặc không bắt buộc, có thể là các ban phụ trách theo ngành, theo chức năng haytheo lãnh thổ Các ban thường trực được thành lập ngay sau khi bầu ra Hội đồng vàhoạt động trong suốt nhiệm kỳ của Hội đồng hay theo một thời hạn nhất định

Các ban lâm thời được thành lập khi cần thiết để giải quyết một vấn đề cụ thểnào đó và ngừng hoạt động khi đã hoàn thành nhiệm vụ Việc thành lập các ban

lâm thời tạo cho toàn hệ thống CQĐP tính linh hoạt đáp ứng các bối cảnh luôn luônthay đổi và cụ thể là “cho phép giải quyết các vấn đề không thuộc phạm vi thẩmquyền của các cơ quan thường trực”(3) Các ban bắt buộc trong Hội đồng được ấnđịnh theo quy định của pháp luật mỗi nước và các ban không bắt buộc do Hội đồngxem xét, tự lập ra để thực hiện những chức năng nhất định Các ban theo ngànhđược thành lập theo một hướng hoạt động cụ thể của CQĐP, như: y tế, giáo dục…Các ban theo chức năng thực hiện chức năng phục vụ chung và giải quyết các vấn

đề mang tính chuyên môn chung (chẳng hạn, ban cán bộ, ban tài chính, ban pháp

luật…)

Ưu điểm của mô hình cơ cấu tổ chức theo ban là sự cho phép Hội đồng tổ chứchợp lý hơn, có thể tập trung giải quyết các vấn đề chính sách chung, cho phép phâncông lao động giữa các đại biểu Hội đồng và chuyên môn hóa các đại biểu trongcác lĩnh vực chính trị – xã hội khác nhau, tùy thuộc vào lĩnh vực quan tâm của mỗiđại biểu Nhược điểm của mô hình này là thu hẹp phạm vi quan tâm của các đạibiểu dẫn đến sự hạn chế trong việc nhìn nhận một cách tổng thể triển vọng pháttriển của toàn địa phương Để khắc phục nhược điểm này, Hội đồng ở một số nước

có đại biểu làm việc đồng thời tại nhiều ban

Ở Việt Nam, theo quy định Điều 18, 25, 32 Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 thìHĐND từ cấp xã, cấp huyện đến cấp tỉnh sẽ có cơ cấu bao gồm Thường trựcHĐND và các ban Thường trực HĐND gồm: chủ tịch HĐND, các phó chủ tịchHĐND, các ủy viên là trưởng các ban của HĐND (trừ HĐND cấp xã) Quyền hạncủa Hội đồng đại diện địa phương các cấp đối với vấn đề của cộng đồng được xácđịnh trong Hiến pháp, Luật Tổ chức CQĐP và các đạo luật khác có liên quan như

về thuế, ngân sách… Những quyền này bao gồm: ban hành chính sách của địaphương; ban hành các văn bản dưới luật về các vấn đề địa phương; về dự thảo ngânsách địa phương (hạn chế); về bầu các nhà quản lý địa phương; yêu cầu báo cáo

của các nhà quản lý các vấn đề địa phương; bỏ phiếu bất tín nhiệm đối với các nhàquản lý địa phương.

Trong cơ cấu chính quyền nhà nước, Hội đồng đại diện địa phương thường đượcxếp vào nhóm cơ quan lập pháp địa phương Tuy nhiên, tính chất lập pháp hạn chế

mà chủ yếu thực hiện quyền lập quy Đồng thời thực hiện quyền giám sát các hoạtđộng thực thi pháp luật của các cơ quan HCNN tại địa phương nhằm bảo đảm lợiích của cộng đồng địa phương Với xu thế phân cấp nhiều hơn cho CQĐP như hiệnnay, Hội đồng đại diện ngày càng có nhiều quyền hơn về vấn đề thu – chi ngânsách địa phương Điều này tạo cho nhiều địa phương có nguồn thu ngân sách lớn,

đủ để trang trải cho các hoạt động đầu tư phát triển ở địa phương

Theo Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 thì HĐND do cửtri địa phương bầu ra, là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ýchí, nguyện vọng, quyền làm chủ của nhân dân, chịu trách nhiệm trước nhân dânđịa phương và cơ quan nhà nước cấp trên Với tinh thần trên, HĐND vừa là ngườiđại diện cho nguyện vọng và lợi ích của nhân dân địa phương, vừa đại diện choNhà nước tại địa phương (Điều 6 Luật Tổ chức CQĐP năm 2015) Tính chất đó đòihỏi HĐND địa phương vừa phải tuân thủ các quy định của chính quyền cấp trên,vừa phải quan tâm đến các vấn đề lợi ích của địa phương

Căn cứ vào Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, HĐND raNghị quyết về các biện pháp bảo đảm thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp và phápluật ở địa phương; về kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội và ngân sách; về quốcphòng – an ninh ở địa phương; về biện pháp ổn định và nâng cao đời sống của nhândân, hoàn thành mọi nhiệm vụ cấp trên giao cho, làm tròn nghĩa vụ đối với cảnước Như vậy cho thấy, chức năng của HĐND cũng thuộc nhóm hành pháp (triểnkhai tổ chức thực hiện pháp luật, đưa pháp luật vào đời sống)

HĐND quyết định các vấn đề của địa phương do Luật định, đồng thời giám sátviệc tuân theo Hiến pháp, pháp luật ở địa phương và thực hiện nghị quyết của