QUẢN LÝ VỐN NHÀ NƯỚC TRONG KINH DOANH

Phần 1: Tình hình chung về doanh nghiệp nhà nước tại Việt Nam 1.1: Mục tiêu thành lập doanh nghiệp nhà nước Việc thành lập doanh nghiệp nhà nước DNNN được xem như một công cụ được sử dụn

Trung tâm Hỗ trợ Hội nhập WTO TP HCM

Địa chỉ: 149 Pasteur, Phường 6, Quận 3, TP.Hồ Chí Minh

Điện thoại: (08) 38205051 - Fax: (08) 39325669

MỤC LỤC

GIỚI THIỆU 3

PHẦN 1: TÌNH HÌNH CHUNG VỀ DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC TẠI VIỆT NAM 4

1.1: M Ụ C TIÊU THÀNH L P Ậ DOANH NGHI P Ệ NHÀ N ƯỚ C 4

1.2: T Ầ M Ả NH H ƯỞ NG C A Ủ HO T Ạ Đ NG Ộ DOANH NGHI P Ệ NHÀ N ƯỚ C Đ N Ế N N Ề KINH TẾ 5

1.2.1: Tổng sản phẩm quốc nội 5

1.2.2: Đóng góp Ngân sách 6

1.2.3: Sản xuất công nghiệp 7

1.2.4: Đầu tư 8

1.2.5: Đánh giá chung 9

PHẦN 2: QUẢN LÝ NGUỒN VỐN NHÀ NƯỚC VÀ ĐÁNH GIÁ KẾT QUẢ 10

2.1: M Ô HÌNH QU N Ả LÝ NGU N Ồ V N Ố NHÀ N ƯỚ C HI N Ệ NAY 10

2.2: M Ộ T SỐ MÔ HÌNH QU N Ả LÝ V N Ố NHÀ N ƯỚ C NGOÀI 12

2.3: T Ổ NG C ÔNG TY Đ U TƯ VÀ K INH DOANH V Ố N N HÀ N ƯỚ C 14

2.4: T H C Ự TR NG Ạ VI C Ệ QU N Ả LÝ NGU N Ồ V N Ố N HÀ N ƯỚ C TRONG KINH DOANH 17

PHẦN 3: CÁC BIỆN PHÁP QUẢN LÝ VỐN VÀ BẢO VỆ LỢI ÍCH CÁC BÊN LIÊN QUAN 20

3.1: G I I Ả PHÁP QU N Ả LÝ NGU N Ồ V N Ố N HÀ N ƯỚ C TRONG KINH DOANH 20

3.1.1: Định hướng cơ bản và bài học kinh nghiệm quản lý vốn từ nước ngoài 20

3.1.2: Nhà nước hoạt động với tư cách là cổ đông trong doanh nghiệp 22

3.2: T ĂNG C ƯỜ NG TÍNH HI U Ệ QUẢ TRONG QU N Ả TRỊ DOANH NGHI P Ệ 24

3.2.1: Trách nhiệm của người điều hành 24

3.2.2: Ngăn ngừa tình trạng nợ xấu và bảo đảm lợi ích người cho vay 27

3.2.3: Tăng cường bảo vệ lợi ích cổ đông 30

TÀI LIỆU THAM KHẢO 33

2

Giới thiệu

Không chỉ đối với Việt Nam mà cả các nước trên thế giới, doanh nghiệp nhà nước(DNNN) được thành lập bảo đảm các lợi ích xã hội Tuy nhiên, hiện nay tại ViệtNam, tầm quan trọng của DNNN chỉ đạt được số lượng, nhưng chất lượng hoạtđộng thì lại không được như kỳ vọng Phần lớn lý do của tình trạng trên xuất phát

từ một cơ chế quản lý, quản trị doanh nghiệp không hiệu quả; dẫn đến yếu tố conngười chưa đạt được những kỹ năng, tư duy và từ đó việc vận hành các DNNNtrong hoạt động kinh doanh thị trường không thể bắt kịp được với những thànhphần kinh tế khác Một số vấn đề như đầu tư tràn lan gây thâm hụt vốn nhà nước,hoạt động kinh doanh kém dẫn đến nợ xấu, đầu mối quản lý quá nhiều và thiếuchiều sâu là những vấn đề nổi trội sẽ được nêu ra trong bài này Đi kèm với việcgiải thích và nêu ra các vấn đề hiện nay, những đánh giá và phản ánh từ nguyêntắc căn bản trong quản lý, quản trị DNNN và vốn NN đã được Chính phủ đề ra từnhững thập kỷ trước sẽ làm tiền đề cho những gợi ý và mục tiêu đặt ra mà chínhphủ và cả DNNN phải đạt được

Trong phần 1, chuyên đề sẽ giới thiệu sơ lược về tình hình hiện nay của DNNNtrong bối cảnh kinh doanh và hoạt động công ích xã hội; với mức đóng góp vàotổng sản phẩm quốc nội cao, DNNN lại giữ quá nhiều nguồn lực và dẫn đến một tỷ trọngđóng góp và hiệu quả đầu tư chưa tương xứng Sang phần 2, một số những đánh giá và phản ánhthực trạng với mục tiêu đã nêu lên trong phần 1 sẽ cho thấy tại sao mô hình quản lý hiện nay chưađạt được những kết quả mong đợi và nguyên nhân của sự bất hiệu quả là từ đâu Và cuối cùng tạiphần 3, bài viết sẽ nêu ra gợi ý về việc cải thiện tình hình hiện nay theo 2 nhánh chính: quản lý vốnnhà nước và giám sát doanh nghiệp từ chính phủ và trở xuống các cấp cũng như những biện pháptài chế, quy định để tăng cường quản trị doanh nghiệp hiện nay

3

Phần 1: Tình hình chung về doanh nghiệp nhà nước tại Việt Nam

1.1: Mục tiêu thành lập doanh nghiệp nhà nước

Việc thành lập doanh nghiệp nhà nước (DNNN) được xem như một công cụ được sử dụng bởichính phủ trong việc đạt được những mục tiêu xã hội kinh tế nhất định, bằng hình thức sử dụngnguồn vốn nhà nước (NN) và áp dụng thể chế kinh tế thị trường Phản ánh qua những nghị quyếtthành lập DNNN của Chính phủ, chuyên đề của Tiến sĩ Trần Tiến Cường (2013)1 có tóm gọn một sốmục tiêu chung bao gồm:

- Thành lập TĐKTNN nhằm tăng khả năng cạnh tranh trong quan hệ kinh tế với nước ngoài (Đại hội Đảng lần thứ VII); nhằm mục đích tích tụ, tập trung cao về vốn, đủ sức cạnh tranh trên thị trường thế giới (Hội nghị Đại biểu toàn quốc giữa nhiệm kỳ khoá VII); để cạnh tranh

và hội nhập kinh tế quốc tế có hiệu quả (Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương

Đảng khoá IX); trở thành những doanh nghiệp có vị trí ở tầm cỡ khu vực (Đại hội Đảng lần thứ XI), hoặc ở tầm cỡ khu vực và toàn cầu (Đại hội Đảng lần thứ XII)

- Điều lệ tổ chức hoạt động có nêu ra rõ mục tiêu hoạt động kinh doanh có lãi, bảo toàn và giatăng giá trị nguồn vốn đầu tư

- Nghị định 101/2009/NĐ-CP quy định rằng thành lập các tập đoàn kinh tế nhà nước

(TĐKTNN) hướng đến tăng cường giám sát, quản lý hiệu quả nguồn vốn và tài sản nhà nước đầu tư trong các tập đoàn

- Các DNNN có nhiệm vụ điều chỉnh, cân đối và kiểm soát nền kinh tế vĩ mô, tôn trọng, hướng đến một nền kinh tế ổn định và cân đối cung cầu cho một số mặt hàng thiết yếu và hàng hoá công cộng

- Ngoài mục tiêu hoạt động kinh doanh có lãi, các DNNN và TĐKTNN cũng phải đạt được một số mục tiêu nhất định và đặt trọng tâm hoạt động đến các nhiệm vụ công ích cho xã hội

- Nghị định 101/2009/NĐ-CP cũng nêu ra rằng mục tiêu thành lập DNNN và TĐKTNN giúp đẩy mạnh việc đưa công nghệ tiên tiến vào sản xuất và sử dụng, tạo động lực phát triển cho các ngành và cả nền kinh tế vĩ mô

Trong đó, một số mục tiêu đề ra trong việc thành lập DNNN cũng đi kèm với những nguyên tắc, quan điểm cơ bản mà Chính phủ muốn hướng tới và từ đó có thể đánh giá quá trình quản lý và kiểmsoát dòng chảy của nguồn vốn qua hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp Tại điều 4 Nghị định 71/2013/NĐ-CP, một số nguyên tắc bao gồm:

- Tạo ra ngành nghề, cung cấp một số mặt hàng thiết yếu, đảm bảo an ninh quốc phòng và thực hiện điều tiết nền kinh tế vĩ mô theo định hướng của nhà nước

1 Trần Tiến Cường (2013), Đầu tư và Sử dụng Vốn Nhà nước trong các Tập đoàn Kinh tế Nhà nước – Thực trạng và

Kiến nghị Hoàn thiện Pháp luật, Cổng Thông tin Kinh tế Việt Nam

4

- Đầu tư vốn phải đúng mục tiêu, có hiệu quả, phù hợp với từng dự án và phải thực hiện công khai, minh bạch

- Đầu tư góp vốn để thành lập doanh nghiệp hoặc hợp tác kinh doanh với những thành phần kinh tế khác cần phải có sự chấp thuận từ các cơ quan quyết định có thẩm quyền

- Đầu tư vốn đúng quy định, đúng tiến độ, đảm bảo chất lượng, tránh dàn trải, lãng phí và thấtthoát

- Gia tăng giá trị đồng vốn tại doanh nghiệp

Có thể thấy, trong số 5 nguyên tắc nêu trên, nguyên tắc đầu tiên cũng chính là mục tiêu trọng tâmcủa việc thành lập DNNN và đầu tư vốn và 4 nguyên tắc còn lại có thể xem như những tiêu chí tối

ưu mà Nhà nước muốn hướng đến

1.2: Tầm ảnh hưởng của hoạt động doanh nghiệp nhà nước đến nền kinh tế

Với sự hiện diện của DNNN ở gần như mọi nền kinh tế trên khắp thế giới và dựa theo một số tiêu chí về sự đóng góp của loại hình doanh nghiệp này đến nền kinh tế, một số đánh giá có thể được ra

về tầm quan trọng và những vấn đề hiện nay của DNNN tại Việt Nam

1.2.1: Tổng sản phẩm quốc nội

Dựa theo một số nghiên cứu, đóng góp vào tổng sản phẩm quốc nội (GDP) từ DNNN được xem làquá cao nếu vượt 20% và quá thấp nếu ít hơn 5% Tính đến cuối năm 2013, tỷ trọng GDP củaDNNN tại Việt Nam là 32.4% và sau khi được điều chỉnh cho những ngành nghề trọng điểm thìgiảm còn khoảng 22% Như trong biểu đồ 1, mức tỷ trọng này đang trên đà đi xuống và được kỳvọng sẽ đạt ít hơn 15% vào năm 2015 và ít hơn 10% vào năm 20202 Tuy nhiên, mức tỷ trọng hiệnnay vẫn còn quá cao, tốc độ suy giảm vẫn còn yếu và việc tiến hành tái cơ cấu DNNN cần phải tăngtốc nhiều hơn3 Tầm ảnh hưởng của DNNN tại Việt Nam vẫn còn quá lớn và hiện tại đang kìm hãmđiều kiện phát triển của doanh nghiệp dân doanh và nước ngoài do hoạt động đầu tư tràn lan vàchiếm hữu phần lớn nhân tố sản xuất một cách bất hợp lý Tỷ trọng GDP của các DNNN hiện tạicủa Trung Quốc đạt dưới 15% và các nền kinh tế trong Tổ chức Hợp tác Phát triển Kinh tế (OECD)trung bình cũng chỉ xấp xỉ 10%4

2 Vũ Đình Ánh (2011), Cơ cấu nguồn vốn tối ưu cho tăng trưởng kinh tế bền vững, Uỷ ban Kinh tế

3 Thông tấn Xã Việt Nam (2014, Tháng 2 27) Tăng tốc cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước để cán đích

vietnamplus.vn.

4 Trung tâm Thông tin – Tư liệu, Tái Cơ cấu và Cải cách Doanh nghiệp Nhà nước, Thông tin chuyên đề, số 4, 2012

5

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

40.00% 38.74% 38.52% 38.40% 38.38% 39.08% 39.10% 39.40% 37.39% 35.93%

34.53% 30.95% 30.32% 30.35% 30.31% 30.42% 30.74% 31.29% 31.33%

29.46% 28.15% 27.17%

T tr ng GDP t doanh nghi p Nhà n ỷ ọ ừ ệ ướ c

T tr ng GDP ỷ ọ T tr ng đ c đi u ch nh ỷ ọ ượ ề ỉ

Hình 1 Tỷ trọng GDP được điều chỉnh loại bỏ những ngành nghề trọng điểm như an ninh quốc phòng, giáo dục,

y tế, văn hoá xã hội và hoạt động công ích Nguồn: Trung tâm Thông tin – Tư liệu, Tái Cơ cấu và Cải cách Doanh

nghiệp Nhà nước, Thông tin chuyên đề, số 4, 2012

Cơ cấu thu ngân sách nhà nước hiện nay thể hiện rõ rệt đà thay đổi tại cả 3 thành phần kinh tế Đối

với DNNN, đóng góp cho ngân sách giảm từ mức trung bình 19.2% (2000-2005) đến 17.5%

(2006-2011) trong khi doanh nghiệp dân doanh và doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài đang trên đà

tăng mạnh từ 6.6% trung bình (2000-2005) đến 10.4% trung bình (2006-2011)

6

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 0.0%

C c u thu Ngân sách Nhà n ơ ấ ướ c

Doanh nghi p nhà n c ệ ướ Doanh nghi p dân doanh ệ Doanh nghi p có v n đ u t n c ngoài ệ ố ầ ư ướ

Hình 3 Cơ cấu thu ngân sách tổng cộng bao gồm thu quốc nội, thu từ dầu thô và thu từ hoạt động xuất khẩu nhập khẩu Nguồn: Tổng cục Thống kê tại www.gso.gov.vn

1.2.3: Sản xuất công nghiệp

Sản xuất công nghiệp tại các DNNN hiện nay đang trên đà giảm từ mức trung bình 21.3% 2008) đến 17.9% (2009-2012) Sự suy giảm này xuất phát từ đề án tái cơ cấu nhằm thu hẹp mô hìnhhoạt động của DNNN và chỉ duy trì vai trò trong các ngành nghề trong điểm Doanh nghiệp dândoanh giữ mức tăng trưởng trong sản xuất công nghiệp từ mức trung bình 34.4% (2005-2008) đến38% (2009-2012) Trong khi đó, doanh nghiệp giữ vững vị trí cao nhất từ năm 2005 đến 2012 ởmức trung bình 44.2%

S n xu t Công nghi p theo thành ph n kinh t ả ấ ệ ầ ế

Doanh nghi p nhà n c ệ ướ Doanh nghi p dân doanh ệ Doanh nghi p có v n đ u t n c ngoài ệ ố ầ ư ướ

Hình 4 Nguồn: Tổng cục Thống kê tại www.gso.gov.vn

1.2.4: Đầu tư

Mức tổng đầu tư vào DNNN thể hiện sự suy giảm từ 2002 sau một chu kì tăng mạnh trong 7 năm từ1995-2001 Trong khi đó, các doanh nghiệp dân doanh càng lúc càng thu hút đầu tư khi thể hiện

7

mức tăng trưởng đều trong suốt 17 năm qua Cùng trong năm 2001, DNNN đạt mức đầu tư cao nhất

ở 59.8% nhưng doanh nghiệp dân doanh lại ghi nhận mức thấp nhất đạt 17.6% Từ năm 2002 trở đi,

xu hướng giữa 2 thành phần kinh tế này đối lập rõ rệt và đạt mức đầu tư ngang bằng nhau kể từ năm

2007 đến 2012 ở khoảng 35% đến 40% Mặc khác, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài thay đổimạnh khi mức đầu tư bị suy giảm liên tục từ 1995 đến 2006, sau đó tang trở lại vào năm 2007 đến

2008 và lại tiếp tục giảm

Tỷ lệ lợi nhuận trên tài sản (ROA) và tỷ lệ lợi nhuận trên vốn (ROE) chỉ đạt lần lượt là 6.3% và6.2%, mức trung bình trên 62 tập đoàn và tổng công ty nhà nước có mặt trong VNR500 trong năm

2009 Và so sánh với doanh nghiệp thành lập từ vốn đầu tư nước ngoài, ROA và ROE lần lượt đạt14% và 28%, 2 đến 3 lần cao hơn của DNNN5 Tình trạng này dẫn đến việc DNNN tuy có tỷ trọngGDP cao (trên 30%), nguồn lực cần thiết để tạo ra mức tỷ trọng này là cực kỳ lớn Trong một hộinghị về tái cơ cấu DNNN trong năm 2013, ông Vương Đình Huệ6 phát biểu rằng việc đóng góp trên30% vào GDP là chưa tương xứng với việc sở hữu 60% đất, 70% vốn FDI và 70% tín dụng quốcgia7

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 0.0%

State-owned Enterprises Non-state Enterprises Foreign Invested Enterprises

Hình 5 Nguồn: Tổng cục Thống kê tại www.gso.gov.vn

5 Trung tâm Thông tin – Tư liệu (2012)

6 Bộ trưởng Bộ Tài chính

7 DVO (2014)

8

Doanh nghi p Nhà n c ệ ướ Doanh nghi p dân doanh ệ Doanh nghi p có v n đ u t n c ngoài ệ ố ầ ư ướ

Toàn b n n kinh t ộ ề ế

6.94 2.93

5.2 4.89

9.68 4.01

15.71 7.43

H s ICOR theo thành ph n kinh t ệ ố ầ ế

tư do đã bộc lộ sự yếu kém của lực lượng DNNN và sự chậm chạp, không thể bắt nhịp với tính chấtthay đổi của định hướng thị trường mới này đã phải giải thể Đề án tái cơ cấu DNNN vẫn còn diễn

ra chậm, nợ xấu vẫn chưa được giải quyết, tình trạng đầu tư tràn lan và hoạt động theo mô hình tậpđoàn đã gây chèn ép những loại hinh doanh nghiệp khác, nắm giữ nguồn lực mạnh nhưng hiệu quảđầu tư và đóng góp GDP vẫn còn khiêm tốn và đặc biệt là tình trạng tiêu cực trong quản trị DNNN

đã gây nhiễu động đến nền kinh tế, khiến cải cách kinh tế vẫn còn trì trệ và môi trường kinh doanhchưa được minh bạch và công bằng

Phần 2: Quản lý nguồn vốn Nhà nước và đánh giá kết quả

2.1: Mô hình quản lý nguồn vốn nhà nước hiện nay

Trong một chuyên đề khác của Tiến sĩ Trần Tiến Cường (2013)8 về mô hình quản lý nguồn vốn nhà nước trong DNNN, một số mô hình được áp dụng bởi Chính phủ bao gồm:

8 Trần Tiến Cường (2013)

9

- Mô hình “bộ chủ quản, cơ quan hành chính chủ quản” trước khi có Luật DNNN 1995

- Mô hình “song trứng” đại diện chủ hữu của bộ quản lý ngành do Tổng cục quản lý vốn và tài sản NN tại các DN và Bộ Tài chính ở giai đoạn 1995-2000

- Mô hình “phân tán có giới hán” đối với loại DNNN do bộ, UBND cấp tỉnh quyết định thành lập ở giai đoạn 2000-2003 sau khi giả thể Tổng cục quản lý vốn và tài sản NN tại các DN

- Mô hình “phân tán” đại diện chủ hữu đối với các TĐKT, Tổng công ty nhà nước từ 2004 đến nay theo luật DNNN 2003 và Luật Doanh nghiệp 2005

Trong đó, một số nguyên tắc chính trong việc thành lập bộ máy quản lý được nêu ra Hội nghị Trungương 3 (Khoá IX) bao gồm (i) phân định chức năng quản lý nguồn vốn nhà nước và chức năng chủ

sở hữu, (ii) chấm dứt tình trạng can thiệp vào hoạt động kinh doanh của DN và phân định quyền quản lý hành chính kinh tế và quyền quản lý hoạt động sản xuất kinh doanh, (iii) phân biệt chức năng và quy định rõ ràng về quyền và nghĩa vụ đại diện chủ sở hữu ở các cấp, (iv) xác định quyền chủ sỡ hữu đối với Nhà nước và (v) quy định về việc phân công, phân cấp quyền chủ sở hữu9 Qua nhiều dự thảo luật và đổi mới cho phù hợp với cơ cấu thị trường thay đổi, những nguyên tắc cơ bản này đã được đi sâu hơn qua những nghị định, thông tư và quyết định từ Chính phủ, tuy nhiên vẫn chỉ ở phạm trù nguyên tắc mà chưa thể hiện rõ được các chi tiết, bao quát các trường hợp liên quan nên khó có thể áp dụng thực tế

Trở lại với mô hình phân tán đang được áp dụng hiện nay, một số ý kiến cho rằng mô hình quản lý hiện nay gây áp lực lên hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp khi có quá nhiều cơ quan đại diện chủ sở hữu nhưng lại chưa mang tính liên thông theo hệ thống Việc sử dụng một cơ quan trung ương và các cơ quan địa phương chỉ mang tính chất quản lý từ xa theo định kỳ Quản lý hiệu quả cần sự liên kết giữa các cơ quan thích hợp như kiểm toán, thuế nhằm giúp thực hiện việc giám sát tại chỗ và thường xuyên đối với doanh nghiệp Hậu quả là việc phân công, phân cấp cho nhiều cơ quan và cá nhân uỷ thác dẫn đến tình trạng tạo khoảng cách trong công tác giám sát và khó có thể quản lý hiệu quả10 Theo Ts Trần Tiến Cường (2013)11, hiện nay có 101 đầu mối quản lý trực tiếp

1309 DN có 100% phần vốn nhà nước12, 5 đầu mối thực hiện nhiệm vụ chủ sở hữu, Chính phủ với

tư cách cơ quan hành chính cao nhất và đồng thời là đầu mối tổng hợp và 7 cơ quan ban, ngành có lãnh đạo là thành viên trong ban Chỉ đạo Đổi mới và Phát triển Doanh nghiệp

Hình 8 Mô hình phân tán với các đầu mối quản lý chính hiện nay 13

Theo mô hình phân tán này, một trong số những vần đề gây cản trở quản lý vốn và quản lý DNNN

hiệu quả là việc ban hành các quy định phân công, phân cấp thực hiện quyền thiếu thống nhất và

chồng chéo giữa các văn bản14 Đơn cử như quy định trong việc phân công, phân cấp thực hiện

quyền chủ sở hữu tại các TĐKT vừa áp dụng nghị định 101/2009/NĐ-CP dành riêng cho TĐKT và

cả nghị định 132/2005/NĐ-CP dành cho DNNN nói chung; tuy nhiên cả 2 nghị định này đều dựa

theo quy định của luật DNNN mà đã hết hiệu lực vào ngày 1/7/201015 Sự chồng chéo trong văn bản

quy định thường gây sự khó hiểu, khó áp dụng và khó phối hợp quản lý Thứ hai, Ts Trần Tiến

Cường (2013) cũng nêu ra vấn đề tư duy quan liêu, ỷ lại, thiếu động lực và tính hiệu quả; gây ra thủ

tục hành chính tốn kém thời gian và chi phí và đi ngược lại với nguyên tắc hoạt động nhạy bén và

linh động theo cơ chế thị trường Thứ ba, việc áp dụng quá nhiều cơ quan điều phối thường gây ra

mâu thuẫn lợi ích, lợi ích nhóm và sự không đồng bộ trong việc quản lý và thực hiện quyền chủ sở

hữu Và cuối cùng, tình trạng các cơ quan quản lý và cơ quan thực hiện quyền chủ sở hữu thường

hoạt động theo chức năng kép; dẫn đến sự thiên vị với DNNN so với những loại doanh nghiệp khác

khi những cơ quan quản lý này vừa ban hành chính sách quản lý giám sát doanh nghiệp vừa đại

diện chủ sở hửu vốn Nhà nước

11 TĐKTNN (147

DN)

10 T ng công ty ổ (106 DN)

Chính phủ

7 c quan ban, ngành ơ thu c ban Ch đ o Đ i m i ộ ỉ ạ ổ ớ

và Phát tri n Doanh ể nghi p ệ

B T pháp, B NN và ộ ư ộ PTNT, B Tài nguyên và ộ Môi tr ng, Ngân hàng ườ Nhà n c, Văn phòng ướ Trung ng Đ ng, Đ ng ươ ả ả

u Kh i DN Trung ỷ ố

ng, T ng Liên đoàn

Lao đ ng ộ

Hình 9 Một số vấn đề và nguyên nhân của công tác quản lý vốn NN và DNNN theo mô hình phân tán hiện nay

2.2: Một số mô hình quản lý vốn nhà nước ngoài

Trung Quốc:

Tại Trung Quốc, Uỷ ban Quản lý, Giám sát tài sản Nhà nước (SASAC) được thành lập vào

tháng 3/2003, với nhiệm vụ kép bao gồm ban hành những chính sách và thực hiện quy trình giám

sát tài sản nhà nước tại DNNN, cũng như thực hiện quyền chủ sở hữu qua việc bổ nhiệm và miễn

nhiệm các vị trí điều hành chủ chốt tại các doanh nghiệp SASAC cũng được uỷ quyền việc giám

sát và quản lý tài sản Nhà nước, vốn trước đây thuộc Bộ Tài chính Trung Quốc và hướng dẫn cải

cách DNNN, từng được tiến hành bởi Uỷ ban Thương mại và Kinh tế (SETC)16

Mô hình hoạt động của SASAC bao gồm các bộ phận chức năng (19 cục, vụ), 3 trung tâm, 3

trung tâm (Trung tâm thông tin, Trung tâm nghiên cứu kỹ thuật cho công tác hội thẩm giám sát,

Trung tâm đào tạo), 2 văn phòng (Văn phòng SASAC, Văn phòng Đảng uỷ) Trong các bộ phận

chức năng, SASAC thực hiện một số nhiệm vụ bao gồm pháp chế, kế hoạch và phát triển, định giá

và giám sát tài chính, quản lý quyền tài sản, cải cách DN, tái cấu trúc doanh nghiệp, tiền lương,

tổng hợp, quản lý lợi tức vốn, hội thẩm giám sát, quản lý công tác quản trị của các nhà điều hành

doanh nghiệp, xây dựng Đảng, quan hệ cộng đồng, quản lý công tác quần chúng, nghiên cứu, quan

16 Phạm Thị Tường Vân và Nguyễn Thị Hải Bình (2012)

12

D t o l h ng pháp lu t ễ ạ ỗ ổ ậ Lúng túng trong vi c áp d ng quy đ nh ệ ụ ị

T o kho ng cách gi a doanh nghi p và c quan khi n ph m khó đ ạ ả ữ ệ ơ ế ạ ượ c phát hi n k p ệ ị

th i và ít có đi u ki n s a sai cho doanh nghi p ờ ề ệ ử ệ Quá nhi u th t c hành chính gây s c ép lên kh năng ho t đ ng kinh doanh m t cách ề ủ ụ ứ ả ạ ộ ộ

hệ đối ngoại, quản lý Nhân sự, quản lý cán bộ nghỉ hưu.17

Ngoài ra, SASAC cũng thực hiện một số quy trình quản lý tài sản và vốn Nhà nước bao gồmviệc bổ nhiệm Hội đồng Giám sát theo các cấp, tuỳ theo tính trực thuộc của các DNNN SASAC cũng tiến hành bảo trì và tăng giá trị đồng vốn thông qua quy định phù hợp với kiểm toán, hạch toán, thống kê với tiêu chí minh bạch và đáng tin cậy và cuối cùng, SASAC cũng thực hành và ban hành một số văn bản pháp quy, giúp điều chỉnh và hướng dẫn cho doanh nghiệp thực hiện theo chỉ đạo ở các cấp

Singapore:

Tại Singapore, Temasek được thành lập vào năm 1974 và chỉ mang chức năng đại diện chủ

sở hữu nhà nước và quản lý phần vốn thuộc sở hữu tại các DN với thẩm quyền tương đối như một

cổ đông và nhà đầu tư tại các doanh nghiệp đó18 Nguyên tắc hoạt động cơ bản gồm hoạt động trên

cơ sở thương mại, kinh doanh thuần tuý và đặc biệt không tham gia vào cơ chế điều hành chính sách được ban hành từ Chính phủ Temasek xem những DN nó đại diện nguồn vốn như những danh mục đầu tư và tuy đa phần là không tham gia vào công việc của HĐQT doanh nghiệp, Temasek đặc biệt quan tâm đến công việc bổ nhiệm và tìm kiếm nguồn nhân lực hiệu quả cho các DNNN 19

Đối với việc quản lý Temasek, Chính phủ bảo đảm việc bổ nhiệm và miễn nhiệm trong HĐQT của Temasek với nguồn nhân tài có đủ năng lực, kinh nghiệm theo cơ chế tự bổ nhiệm với sự giới thiệu

từ các bên liên quan về cá nhân kinh doanh từ khu vực tư nhân có thành tích xuất sắc, và Tổng thống có thẩm quyền giám sát công tác bổ nhiệm, bổ nhiệm lại thành viên HĐQT để bảo đảm tính liêm chính Đối với quản lý tài sản, mỗi nhiệm kỳ chính phủ sẽ quy định và giám định lại tài sản tích luỹ và giá trị tài sản của Temasek Temasek cũng chịu trách nhiệm trước Tổng thống về các

17 Trần Tiến Cường (2013)

18 Phạm Thị Tường Vân và Nguyễn Thị Hải Bình (2012)

19 Trần Tiến Cường (2013)

13

Hình 10 Danh mục đầu tư tính đến ngày 31/03/2014 của Temasek Nguồn:

Temasek website tại www.temasek.com.sg

Hình 11 Cơ cấu sở hữu vốn Nhà nước của Temasek tại các vùng địa lý trên thế giới

Nguồn: Temasek website www.temasek.com.

hoạt động sử dụng nguồn vốn theo giá trị truờng [fair value] cũng như tiến hành các quy trình kiểm toán, hạch toán có uy tín và được đánh giá tín nhiệm bởi S&P và Moody’s Ngoài ra, chính phủ cũng không can thiệp vào việc điều hành và hoạt động của Temasek nhằm tuân theo nguyên tắc cơ bản rằng Temasek là một doanh nghiệp kinh doanh thuần tuý và Temasek phải chịu trách nhiệm trước toàn Chính phủ về kết quả hoạt động kinh doanh của mình20

2.3: Tổng Công ty Đầu tư và Kinh doanh Vốn Nhà nước

Trong năm 2005 và theo quyết định 151/2005/QĐ-TTg, Tổng Công ty Đầu tư và Kinh doanh VốnNhà nước (SCIC) được thành lập với những nhiệm vụ sau tại điều 3:

1 Tiếp nhận và thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước đầu tư tại các công ty tráchnhiệm hữu hạn nhà nước một thành viên, công ty trách nhiệm hữu hạn có hai thành viên trởlên, công ty cổ phần được chuyển đổi từ các công ty nhà nước độc lập hoặc mới thành lập

2 Đầu tư và kinh doanh vốn nhà nước vào các ngành, lĩnh vực kinh tế trong nước và nướcngoài dưới các hình thức:

a) Đầu tư vốn vào những ngành, lĩnh vực quan trọng mà Nhà nước cần chi phối đểthành lập doanh nghiệp mới;

b) Đầu tư góp vốn liên doanh, liên kết, góp vốn cổ phần với các doanh nghiệp khác;

c) Đầu tư mua một phần tài sản hoặc toàn bộ doanh nghiệp khác;

d) Đầu tư trên thị trường vốn, thị trường chứng khoán thông qua việc mua bán cổphiếu, trái phiếu và các công cụ tài chính khác

3 Thực hiện việc đầu tư và quản lý vốn đầu tư của Tổng công ty vào các lĩnh vực, ngành kinh

tế quốc dân theo nhiệm vụ Nhà nước giao

4 Tổ chức huy động các nguồn vốn trong và ngoài nước để bổ sung vốn kinh doanh thông quaviệc vay vốn, phát hành trái phiếu công ty, trái phiếu công trình, lập quỹ tín thác đầu tư theoquy định của pháp luật đối với công ty nhà nước

5 Cung cấp các dịch vụ tài chính: tư vấn đầu tư, tư vấn tài chính, tư vấn cổ phần hoá, tư vấnchuyển đổi sở hữu doanh nghiệp; nhận uỷ thác các nguồn vốn đầu tư từ các tổ chức, cá nhântrong và ngoài nước

6 Thực hiện nhiệm vụ hợp tác quốc tế trong lĩnh vực đầu tư kinh doanh vốn

7 Cung cấp các dịch vụ hỗ trợ doanh nghiệp

8 Các hoạt động khác theo quy định của pháp luật

Có thể thấy sơ lược qua những nhiệm vụ được đặt ra, SCIC có cùng chức năng hoạt động vớiTemasek của Singapore khi đại diện chủ sở hữu phần vốn NN tại các DNNN, thực hiện chức năngđầu tư, bảo toàn vốn và hỗ trợ, tư vấn tài chính cho doanh nghiệp Để thực hiện được mục tiêu này,SCIC có trách nhiệm tiếp nhận, đầu tư và kinh doanh vốn có hiệu quả; bảo toàn và phát triển vốn

20 Trần Tiến Cường (2013)

14

nhà nước 21 Tính đến 31/12/2013, SCIC nắm giữ vốn điều lệ của 361 doanh nghiệp, có giá trị ở mức

14,432 tỷ đồng (tương đương 680 triệu đô) Trong công cuộc cải cách DNNN SCIC phải thoái vốn

thành công tại các DNNN mà Nhà nước không còn cần nắm giữ và chỉ duy trì phần vốn còn lại

trong 100 doanh nghiệp đến cuối năm 201522

S n ph m tiêu dùng không thi t y u; 9.08% ả ẩ ế ế Năng l ng; 0.13% ượ

Trong nghị định 57/2014/NĐ-CP vừa ban hành và sẽ đi vào hiệu lực vào 6 tháng 8, 2014, mục tiêu23

được đề ra với hoạt động của SCIC bao gồm (a) kinh doanh có lãi, bảo toàn và phát triển vốn chủ sở

hữu nhà nước đầu tư tại SCIC và vốn của SCIC đầu tư tại doanh nghiệp khác, hoàn thành các nhiệm

vụ khác do chủ sở hữu nhà nước giao và (b) Đổi mới phương thức quản lý, nâng cao hiệu quả quản

lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp Trong sáu tháng đầu năm 2014, mục tiêu kinh doanh có lãi của SCIC được ghi nhận vào mức lãi sau thuế hơn 2,600 tỷ đồng (tăng 34% so với cùng kỳ năm

2013 và đạt 54,8% so với kế hoạch) và giá trị thu về từ việc bán vốn là 863 tỷ đồng, đạt 65% kế hoạch và tăng gần 47% so với cùng kỳ năm trước, chênh lệch bán vốn đạt 394 tỷ đồng, bằng 1,84 lần so với giá trị sổ sách Tuy nhiên, số lượng doanh nghiệp bán vốn chưa đạt chỉ tiêu kế hoạch24

Ngoài ra, SCIC vẫn bị đánh giá là không đạt mức hiệu quả như mong đợi Thứ nhất, một số ý kiến

đã chê trách rằng SCIC không sử dụng số vốn từ Ngân sách Nhà nước đầu tư mà lại để trong ngânhàng và tích luỹ tiết kiệm, không tạo được hiệu quả đầu tư tối đa Tuy nhiên, ý kiến phản biện lạicho rằng khi thành lập SCIC, Quyết định thành lập không có điều khoản nào cấm việc SCIC gửi tiếtkiệm và gửi tiết kiệm cũng là một hình thức bảo toàn vốn hợp lý25 Riêng trong năm 2012, 96% tiềnlãi của SCIC là từ cổ tức từ các DNNN trong danh mục đầu tư và tiền lãi suất tiết kiệm ngân hàng

và chỉ có 0.4% là từ công tác thoái vốn Nếu xét về chung SCIC đang thu về lãi, nhưng chỉ tại một

số DNNN lớn nhất định và nhiều danh mục đầu tư khác của SCIC vẫn đang bị lỗ đậm26 Thứ hai,danh mục đầu tư của SCIC hiện nay đang được chi phối phần lớn vào các doanh nghiệp lớn, đã cótiềm lực kinh tế và vẫn tiếp tục tình trạng đầu tư không dàn trải Đối với danh mục đầu tư tính đếnhết năm 2012, trị giá sổ sách đạt 14,000 tỷ đồng và giá thị trường đạt 36,000 tỷ động Tuy nhiên nếutính theo giá cổ phiếu VNM (Vinamilk) niêm yết tại HOSE vào ngày 6 tháng 3, 2013, giá trị sở hữu

cổ phần của SCIC tại Vinamilk đạt 39,300 tỷ đồng Nếu xét về doanh thu của SCIC, 55.32% doanhthu là từ cổ tức từ các DNNN và trong đó 46.58% là cổ tức thu được từ Vinamilk Có thể thấy rõrằng SCIC hiện tại đang dựa dẫm rất nhiều doanh thu của mình từ các ông lớn và hoạt động mộtcách bị động trên thị trường vốn 27

Một số nghiên cứu đã cho thấy việc sử dụng một mô hình tập trung quản lý vốn nhà nước qua cácđơn vị được thành lập với chức năng ban hành càng lúc càng được áp dụng hơn từ các nước trongkhối OECD, điều này cho thấy việc thành lập SCIC là một hướng đi đúng đắn và hợp thời Tuynhiên, SCIC vẫn còn có nhiều hạn chế từ các mặt và cần hướng đi đúng đắn cũng như mục tiêu rõràng hơn từ sự giám sát và giúp đỡ của Nhà nước SCIC cần được tự do hơn trong hoạt động củamình Việc giảm thiểu sự can thiệp từ Chính quyền là điều thiết yếu cho các doanh nghiệp hoạtđộng dưới cơ chế thị trường tự do, giống với phương thức hoạt động của Temasek Nhà nước có thể

đặt ra mục tiêu rõ ràng và quy định hoạt động đầu tư vào ngành nghề nào SCIC được cho phép thực

hiện, nhưng SCIC nên thực hiện việc quản lý vốn điều lệ, rủi ro, đầu tư và lợi nhuận như một doanh

nghiệp dân doanh, hoạt động độc lập trên thị trường Với công việc đầu tư và thực hiện quyền cổ

đông, SCIC nên tăng cường quản lý rủi ro đối với các danh mục đầu tư của mình bằng các thực hiện

quyền chủ sở hữu, bảo đảm quản trị doanh nghiệp tại các DNNN được thực hiện hiệu quả, minh

bạch, có giám sát trực tiếp bởi các cổ đông

2.4: Thực trạng việc quản lý nguồn vốn Nhà nước trong kinh doanh

Sau đây là một số đánh giá về hoạt động kinh doanh sử dụng nguồn vốn Nhà nước tại DNNN dựa

trên những tiêu chí sau

Hình 13 Tóm tắt các vấn đề thực trạng trong việc quản lý và sử dụng nguồn vốn NN trong kinh

Thứ nhất, tình trạng đầu tư tràn lan vào các ngành nghề rủi ro28 là một trong những nguyên nhân lớn

nhất gây thâm hụt nguồn vốn Nhà nước tại Việt Nam và vi phạm nguyên tắc đầu tư đúng mục tiêu,

có hiệu quả và phù hợp với dự án Đỉnh điểm của việc đầu tư đa ngành, mở rộng tập đoàn kinh tế

bằng mô hình công ty con là vào những năm 2007-2008, như Tập đoàn Công nghiệp Tàu thuỷ Việt

Nam (Vinashin) hoặc Tổng Công ty Điện lực Việt Nam (EVN) Trong số các tâp đoàn lớn, 80% vốn

được đầu tư ngoài ngành đều thuộc lĩnh vực bảo hiểm, chứng khoán và tài chính và đây đều là

những lĩnh vực xa lạ với hoạt động mặc định của các DNNN Việc đầu tư dàn trải với kinh nghiệm

quản lý trong ngành mới yếu kém thường dẫn đến tình trạng lỗ nhiều hơn lãi, từ đó thâm hụt vốn

28 Thảo Nguyễn (2013)

17

Th c tr ng ự ạ

qu n lý v n NN ả ố trong kinh doanh

Đ u t tràn ầ ư lan, thi u ế chi u sâu ề

Hi u qu đ u ệ ả ầ

t kém ư

Cá nhân qu n ả

lý thi u kỹ ế năng

Nhi u l h ng pháp ề ỗ ổ

lu t, cá nhân đi u ậ ề

hành d dàng tr c ễ ụ

l i ợ