Bài viết Nguyên nhân thất bại của cơ chế chính sách điều tiết giá trị gia tăng đất đai tại Việt Nam chỉ ra nguồn gốc giá trị gia tăng được phân tích dựa vào lý thuyết kinh tế về chênh lệch địa tô. Trên cơ sở phân tích khuôn khổ pháp lý, chính sách và thực trạng quản lý, khai thác đất đai, nghiên cứu tìm ra các lỗ hổng pháp lý, chính sách làm giảm và làm thất thoát giá trị gia tăng của đất. Mời các bạn cùng tham khảo chi tiết nội dung bài viết!
Trang 1NGUYÊN NHÂN THẤT BẠI CỦA CƠ CHẾ CHÍNH SÁCH ĐIỀU TIẾT GIÁ TRỊ GIA TĂNG ĐẤT ĐAI TẠI VIỆT NAM
TS Hoàng Kim Huyền
Phó Trưởng ban Ban Giám sát tổng hợp,
Ủy ban Giám sát tài chính Quốc gia
Ths Nguyễn Thị Ngọc Hà
Ủy ban Giám sát tài chính Quốc gia
Tóm tắt
Trong nghiên cứu này nguồn gốc giá trị gia tăng được phân tích dựa vào lý thuyết kinh tế về chênh lệch địa tô Trên cơ sở phân tích khuôn khổ pháp lý, chính sách và thực trạng quản lý, khai thác đất đai, nghiên cứu tìm ra các lỗ hổng pháp lý, chính sách làm giảm và làm thất thoát giá trị gia tăng của đất Giá trị gia tăng bị thất thoát, bị mất đi vào nhóm lợi ích nhỏ mà ngân sách nhà nước không thu được (không điều tiết được) gọi
là VA 0 Kết quả nghiên cứu chỉ ra rằng sự tồn tại và mức độ gia tăng ngày một lớn của
VA 0 chính là nguyên nhân thất bại của cơ chế chính sách điều tiết giá trị gia tăng của
chính sách đồng bộ được khuyến nghị nhằm loại bỏ các lỗ hổng pháp lý, chính sách và quản trị hiện nay để triệt tiêu VA 0 và đề xuất cơ chế điều tiết giá trị gia tăng hữu hiệu là gợi ý cho các nghiên cứu tiếp theo
I Tổng quan nghiên cứu về giá trị gia tăng của đất và cơ chế chính sách điều tiết giá trị gia tăng hiệu quả
1.1 Tổng quan nghiên cứu về giá trị gia tăng của đất
Lân Nguyễn (2019), giá trị gia tăng của đất đai có thể hiểu là phần chênh lệch giữa giá trị hiện tại so với giá trị ban đầu của đất đai mà do những thay đổi về vị trí của đất đai hoặc do sự tác động của con người trong quá trình quản lý và sử dụng đất Khi đó, giá trị đất đai và phần giá trị tăng thêm từ đất chính là giá trị địa tô tư bản hóa được đánh giá ở các thời điểm khác nhau với sự tác động của yếu tố
Theo Hong và các cộng sự (2010), giá trị đất gia tăng được xác định bởi 5 thành phần chủ yếu như là: (i) Đầu tư công cho cơ sở hạ tầng và dịch vụ; (ii) Thay đổi các quy định sử dụng đất; (iii) Sự tăng dân số và phát triển kinh tế; (iv) Đầu tư tư nhân làm tăng giá trị đất; (v) Sự gia tăng năng suất ban đầu của đất đai
Thực tế, các yếu tố cấu thành giá trị gia tăng của đất trong nghiên cứu của Hong và các cộng sự (2010) tác động vào cung – cầu làm cho giá đất tăng thêm Nhưng khác với các hàng hóa khác, giá trị tăng thêm của đất – ở bất kỳ quốc gia nào, đặc biệt trong quá trình đô thị hóa, lại chịu tác động lớn nhất của chính sách Thực tế, 5 cấu phần tác động tới giá trị gia tăng của đất đai trong nghiên cứu của Hong cũng chịu tác động trực tiếp của
Trang 2chính sách đô thị hóa, chính sách phát triển hạ tầng, chính sách thuế đất đai và quy hoạch
sử dụng đất đai
Theo lý thuyết về địa tô, giá trị gia tăng của đất đến từ chênh lệch địa tô loại 1, 2 và
3, tác động chủ yếu bởi khuôn khổ pháp luật quản lý đất đai và chính sách đất đai, cụ thể như sau:
(i) Địa tô chênh lệch 1 (sau đây gọi là VA1) có được nhờ vào những điều kiện thuận lợi vốn có của đất đai như độ phì nhiêu màu mỡ tự thân của đất đai, sự đồng bộ của hệ thống hạ tầng, thuận lợi tiếp cận và lợi thế về điều kiện vị trí Bởi thế, sự tác động của chính sách về quy hoạch đô thị, đô thị hóa, thuế đất, đầu tư cơ sở hạ tầng, cải thiện điều kiện môi trường, phát triển kinh tế - xã hội của vùng miền tác động lớn tới VA1
(i) Địa tô chênh lệch 2 (sau đây gọi là VA2)là lợi ích mang lại từ đất đai nhưng do người sử dụng biết cách đầu tư sử dụng một cách hợp lý hơn tạo ra Do vậy, cùng một vị trí và điều kiện tương đồng, những chủ đầu tư có kinh nghiệm, uy tín và trình độ sẽ tạo
ra luồng thu nhập từ đất đai cao hơn, làm cho giá trị đất đai cao hơn Địa tô chênh lệch 2, trong khuôn khổ nghiên cứu này, được tạo ra bởi các chủ đầu tư có năng lực tài chính, kinh nghiệm quản lý dự án phát triển đô thị, nhà ở và hạ tầng Như vậy, để tối đa hóa giá trị gia tăng từ địa tô chênh lệch loại 2 này cần có chế tài hiệu quả trong việc lựa chọn các nhà đầu tư có kinh nghiệm, năng lực tài chính và đạo đức kinh doanh trúng thầu các dự
án về tư vấn, quy hoạch, thiết kế, xây dựng hạ tầng…
(iii) Địa tô chênh lệch loại 3 (sau đây gọi là VA3)còn gọi là địa tô tuyệt đối Địa tô tuyệt đối không phụ thuộc vào điều kiện vị trí đất đai, trình độ của người sử dụng, mà tùy thuộc vào vai trò của đất đai trong mỗi hoạt động kinh tế, xã hội Theo đó, địa tô tuyệt đối trong mỗi hoạt động kinh tế, xã hội sẽ khác nhau và thay đổi khi Nhà nước cho phép thay đổi mục đích sử dụng đất VA3 thường đi kèm với thay đổi quy hoạch đô thị, đầu tư
cơ sở hạ tầng, những hoạt động tạo ra VA1
1.2 Cơ chế điều tiết giá trị gia tăng đất đai hiệu quả
1.2.1 Các chủ thể có lợi ích mà cơ chế điều tiết giá trị gia tăng phải đảm bảo cân đối
và công bằng
(1) Nhà nước
- Chủ thể: Các cơ quan quản lý Nhà nước, bao gồm Chính phủ, các Bộ, ngành, UBND tỉnh, thành phố, quận, huyện
- Trách nhiệm: Phê duyệt, quyết định chủ trương đầu tư dự án; quyết định giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất thực hiện dự án; cấp giấy phép xây dựng nhà ở, công trình xây dựng; cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và sở hữu tài sản trên đất,
- Lợi ích: Thuế, tiền sử dụng đất, tiền thuê đất (thu một lần); thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế thu nhập cá nhân phát sinh khi chủ đầu tư hoặc các tổ chức, cá nhân thực hiện các hoạt động kinh doanh trên đất Môi trường và môi sinh của cộng đồng cư dân, doanh nghiệp
Trang 3(2) Chủ đầu tư
- Chủ thể: Tổ chức, cá nhân đầu tư vốn, sử dụng vốn đầu tư và vốn huy động từ các
tổ chức, cá nhân khác để thực hiện dự án
- Trách nhiệm: Thực hiện thủ tục pháp lý cho đầu tư dự án, tổ chức thi công, xây dựng công trình, phân phối sản phẩm tại dự án và quản lý, vận hành khi dự án hoàn thành thi công xây dựng
- Lợi ích: Lợi nhuận và giá trị gia tăng của doanh nghiệp (uy tín, hình ảnh, vị thế, giá trị của doanh nghiệp trên thị trường)
(3) Người dân
- Chủ thể: Người dân bị thu hồi đất, người dân xung quanh không bị thu hồi đất mà còn được hưởng lợi từ hoạt động đầu tư
- Trách nhiệm (đối với người dân bị thu hồi đất): Di dời khi bị thu hồi đất, nhận tiền bồi thường về đất, chi phí đầu tư vào đất, hỗ trợ và tái định cư
- Lợi ích: (i) Nhóm người chịu thiệt là những người bị thu hồi toàn bộ đất, phải di dời tái định cư đến nơi khác; (ii) Nhóm người được hưởng lợi nhất là những người không
bị thu hồi đất, hoặc chỉ bị thu hồi phần nhỏ và đất họ đang sử dụng tăng giá do quy hoạch
và đầu tư kết cấu hạ tầng đem lại, vừa được hưởng lợi từ chính sách bồi thường, hỗ trợ của Nhà nước (đối với phần đất thu hồi), vừa được hưởng lợi từ lợi ích phát triển qua giá trị đất đai tăng lên
1.2.2 Điều tiết và cân bằng lợi ích giữa các chủ thể
Với 3 loại giá trị gia tăng của đất đai VA1 VA2 VA3 như đã đề cập ở trên, khuôn khổ pháp lý, chính sách liên quan tới quản lý đất đai, quá trình đô thị hóa quyết định tới hiệu quả gia tăng của đất đai Do vậy, cơ chế điều tiết đất đai hiệu quả khi khuôn khổ pháp lý và chính sách về đất đai đáp ứng được các yêu cầu cơ bản sau:
1) Tối đa hóa được VA 1 , VA 2 và VA 3
2) Các giá trị gia tăng không bị méo mó do đầu cơ, thông tin bất cân xứng hoặc bị che dấu bởi bất cứ nhóm lợi ích hoặc có quyền lực nào về thông tin
3) Chính sách thuế về đất đai, thuế tài sản đảm bảo: (1) được tính đúng và đủ 3 loại giá trị gia tăng trên dựa theo giá thị trường – được xác định bởi quy luật cung – cầu tại thời điểm tính; (2) triệt tiêu đầu cơ; (3) Công bằng: sử dụng mức thuế khác nhau theo trình độ phát triển của vùng, miền để đảm bảo hỗ trợ kinh tế -xã hội phát triển cân bằng; (4) Cân bằng lợi ích giữa nhà nước, doanh nghiệp và người dân bằng hệ thống thể chế bảo vệ tối đa quyền sở hữu và quyền lợi người tiêu dùng
4) Nguồn thu từ giá trị gia tăng đất đai được tái đầu tư phát triển hạ tầng, quy hoạch, đô thị hóa hiệu quả trên cơ sở công khai, minh bạch, công bằng, trách nhiệm giải trình cao Đây là cơ sở để tiếp tục tối đa hóa VA 1 , VA 2 và VA 3
Trang 4II Thực trạng giá trị gia tăng của đất và cơ chế điều tiết giá trị gia tăng của đất đai tại Việt Nam hiện nay
1 Thực trạng về giá trị gia tăng đất đai tại Việt Nam hiện nay
1.1 Công tác quy hoạch đô thị là nguồn gốc tạo ra 3 loại giá trị gia tăng đất đai nhưng còn nhiều bất cập
Quy hoạch đô thị và thay đổi quy hoạch đô thị làm cho giá trị đất tăng thêm trong
các trường hợp sau đây: (i) Quy hoạch đô thị hình thành khu vực trung tâm, bao gồm trung tâm cấp cao và trung tâm thứ cấp, cận trung tâm và ngoại vi; (ii) Quy hoạch chuyển
cấp độ quản lý hành chính như: chuyển vùng dân cư nông thôn thành vùng dân cư đô thị;
đô thị cấp (loại) thấp lên đô thị cấp (loại) cao hơn; (iii) Quy hoạch sử dụng đất quyết định mục đích sử dụng đất, quyết định giá trị của quyền sử dụng đất; (iv) Quy hoạch sử dụng đất tạo ra vị trí mới cho các thửa đất có giá trị cao hơn sau khi được thực hiện
Công tác lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất được quy định trong Luật đất đai
2013, tạo hành lang pháp lý quan trọng trong việc thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất và cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cũng như tạo quỹ đất cho phát triển Tuy nhiên, công tác quy hoạch còn nhiều bất cập, tác động tới giá trị gia tăng của đất đai và làm suy giảm hiệu quả cơ chế điều tiết giá trị gia tăng như sau:
Thứ nhất, việc phê duyệt điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất chậm làm giảm hiệu quả, thậm chí vô hiệu hóa quy định của luật về công khai, minh bạch thông tin quy hoạch
đô thị Ví dụ, cho đến thời điểm 2018-2019 việc phê duyệt điều chỉnh quy hoạch đến năm
2020 và kế hoạch sử dụng đất kỳ cuối (2016-2020) cấp tỉnh ở một số địa phương còn chưa hoàn thành Việc này khiến thời gian công khai quy hoạch, minh bạch thông tin theo pháp luật chỉ còn là hình thức Trường hợp thông tin quy hoạch trước phê duyệt bị rò rỉ, nhóm có lợi thế về thông tin sẽ trở thành nhóm thu lợi lớn nhất về giá trị gia tăng do điều chỉnh quy hoạch
Thứ hai, điều chỉnh quy hoạch nhiều lần do chất lượng quy hoạch thấp, thiếu đồng
bộ, thiếu tư duy và tầm nhìn dài hạn, chưa theo kịp tốc độ phát triển kinh tế - xã hội và tốc độ đô thị hóa Đáng lưu ý là thời gian từ khi điều chỉnh quy hoạch cho tới khi thực thi
quy hoạch điều chỉnh rất ngắn, có thể cùng nằm trong một nhiệm kỳ Thực tế, có những trường hợp điều chỉnh quy hoạch còn tùy tiện, theo lợi ích của nhà đầu tư, ảnh hưởng đến môi trường, cảnh quan, kiến trúc, hạ tầng kỹ thuật, xã hội và các lợi ích hợp pháp của cộng đồng dân cư Đây thực tế là tham nhũng chính sách về quy hoạch, làm giảm giá trị
VA1 , không tạo ra được VA2
Thứ ba, lựa chọn chỉ định thầu thay vì đấu thầu công khai, minh bạch đã khiến nhiều nhà đầu tư, tư vấn thiết kế yếu kém tham gia, làm mất mát VA 2 Việc giao đất, cho
thuê đất thông qua phương thức đấu thầu dự án có sử dụng đất, đấu giá quyền sử dụng đất có những trường hợp còn chưa tuân thủ quy trình và quy định của pháp luật, nhiều trường hợp chỉ định nhà đầu tư, chuyển mục đích sử dụng đất trái phép Nguồn thu từ đất chưa bảo đảm bền vững, nhiều dự án chậm hoàn thành nghĩa vụ tài chính về đất đai Đây
Trang 5là nguyên nhân làm giảm, thậm chí không tạo ra VA2 do những vi phạm này của cấp quản
lý địa phương đã tạo ra các dự án xấu, nhà đầu tư thiếu năng lực và đạo đức kinh doanh
Thứ tư, thất thoát VA 3 do xác định giá đất Việc áp dụng các phương pháp xác định
giá đất còn bất cập, thấp hơn nhiều so với giá trị thực tế của thị trường sau khi chuyển đổi mục đích sử dụng đất Việc này làm thất thoát VA3 (giá trị gia tăng từ địa tô chênh lệch tuyệt đối do chuyển mục đích sử dụng đất) Thực tế, VA3 thất thoát với thu ngân sách Phần giá trị thất thoát này chảy vào nhóm lợi ích (do tham nhũng chính sách)
Tổng hợp những giá trị bị mất mát mà NSNN không thu được gọi là VA0
Hình 1: Tạo giá trị gia tăng và giá trị gia tăng tổn thất từ công tác quy hoạch, thay
đổi quy hoạch
Nguồn: Nhóm tác giả Thứ năm, việc chưa coi quy hoạch như pháp lệnh khiến vi phạm quy hoạch làm mất mát giá trị gia tăng (của cả 3 nhóm 1,2, 3) của đất đai vào nhóm lợi ích nhỏ, tạo nên bất
bình đẳng, gia tăng mâu thuẫn xã hội và chênh lệch giầu nghèo
Trang 6Thứ sáu, thiếu vắng trách nhiệm giải trình tại mọi cấp quản lý nên không giải quyết
tận gốc việc phê duyệt quy hoạch kém chất lượng, vi phạm quy hoạch và hợp pháp hóa các vi phạm quy hoạch của doanh nghiệp, cá nhân và các cấp quản lý chính quyền
Thứ 7, phân cấp ngân sách giữa trung ương – địa phương trong khi tồn tại những bất cập ở trên đã tác động mạnh tới tận thu từ đất theo nhiệm kỳ thay vì quản lý nhà nước
hướng tới mục tiêu phát triển dài hạn và bền vững
Trong các khoản thu để lại 100% tại địa phương, đáng lưu ý là khoản thuế, phí liên quan đến nhà đất (thuế sử dụng đất nông nghiệp; thuế sử dụng đất phi nông nghiệp; tiền
sử dụng đất, trừ tiền sử dụng đất gắn với tài sản trên đất do các cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc trung ương quản lý; tiền cho thuê đất, thuê mặt nước; tiền cho thuê và tiền bán nhà
ở thuộc sở hữu nhà nước; lệ phí trước bạ) Với tài nguyên đất, các địa phương cũng có quyền trong vấn đề phê duyệt, thẩm định quy hoạch, thay đổi quy hoạch, trong đó có vấn
đề chuyển quyền sử dụng đất Giá đất phụ thuộc rất lớn vào chênh lệch quyền sử dụng đất Như vậy, việc thay đổi quyền sử dụng đất, khai thác tài sản công là bất động sản (BĐS), đối với địa phương, còn là một nguồn thu lớn
Việc có quyền quyết định với việc chuyển quyền sử dụng đất và giữ 100% thuế đất cho ngân sách địa phương (NSĐP), chỉ xét về lý thuyết, có thể tạo ra lỗ hổng thể chế không tốt, làm lãng phí tài nguyên đất, thúc đẩy phát triển ngoài quy hoạch, điều chỉnh quy hoạch bừa bãi Tuy nhiên, nguồn thu từ đất không phải là nguồn thu bền vững khi một phần trong đó là thu 1 lần Trong khi thuế tài sản – là nguồn thu bền vững cho ngân sách – lại chưa hình thành khuôn khổ pháp lý phù hợp
1.2 Thực trạng về VA 1 - Giá trị gia tăng do đầu tư phát triển hạ tầng
VA1 tạo ra từ các hoạt động sau: (i) Đầu tư kết cấu hạ tầng đường giao thông đô thị; (ii) Đầu tư kết cấu hạ tầng khu đô thị mới, khu đô thị thương mại, khu tái định cư, khu nhà ở cho sinh viên, khu nhà ở xã hội, khu dân cư nông thôn mới, (sau đây gọi tắt là khu
đô thị); (iii) Đầu tư kết cấu hạ tầng khu công nghiệp, khu chế xuất, khu công nghệ cao, khu kinh tế (sau đây gọi tắt là khu công nghiệp); (iv) Đầu tư xây dựng công trình văn hóa, danh lam thắng cảnh công viên, quảng trường, tượng đài, công trình sự nghiệp công, (sau đây gọi tắt là công trình văn hóa)
Tuy nhiên, các hạn chế về quy hoạch và điều chỉnh quy hoạch như đề cập ở mục 1.1 chính là nguyên nhân khiến giá trị gia tăng của đất đai từ mục này bị suy giảm mạnh, đặc biệt là điều chỉnh quy hoạch bừa bãi, thậm chí là vi phạm khuôn khổ pháp lý về quy hoạch đô thị Theo kết quả giám sát của Quốc hội (2019), cả nước có gần 1.400 dự án điều chỉnh quy hoạch từ 1 đến 6 lần Quy hoạch điều chỉnh luôn theo xu hướng tăng tối
đa lợi ích cho nhà đầu tư, giảm tối đa các diện tích công cộng và lợi ích của người sử
Trang 7dụng Cụ thể là tăng mật độ xây dựng, tăng số tầng, tăng diện tích sàn và giảm diện tích khuôn viên cây xanh, vỉa hè, khu vực vui chơi, chỉ tiêu hạ tầng… Thực trạng này làm giảm VA1 do bất động sản giảm giá trị bởi tình trạng kẹt xe, ô nhiễm môi trường, rác thải… (hạ tầng không theo kịp mật độ phát triển) Tăng thu từ VA1 trong trường hợp này không tương xứng với đầu tư hạ tầng để giải quyết các vấn đề nhân sinh và môi trường Trong khi giá trị gia tăng do vi phạm thay đổi quy hoạch hoặc gia tăng quy hoạch lại
thuộc về chủ đầu tư và có thể là người ra quyết định chính sách
1.3 Thực trạng về VA 2 – Giá trị gia tăng do dự án nhà ở, đô thị hóa hiệu quả, chủ đầu tư vận hành dự án tốt
VA2 chính là chất lượng nguồn cung của thị trường BĐS, năng lực tài chính và quản trị doanh nghiệp Tuy nhiên, năng lực tài chính, quản trị của doanh nghiệp BĐS Việt Nam nhìn chung còn nhiều hạn chế do một thời gian dài thị trường phát triển dựa trên bất đối xứng thông tin Doanh nghiệp BĐS phát triển theo cơ hội ngắn hạn Mặt khác, do đặc thù của ngành kinh doanh BĐS vốn lớn, dự án dài hạn trong khi thị trường vốn chưa phát triển, nên hầu hết các doanh nghiệp BĐS đều phải dựa vào nguồn vốn vay ngân hàng để phát triển hoạt động kinh doanh; khảo sát các doanh nghiệp kinh doanh BĐS trong nước cho thấy 80% vốn đầu tư cho một dự án BĐS là vay từ khu vực ngân hàng và huy động vốn từ khách hàng
Thêm vào đó, các vi phạm về cơ chế đấu thầu, lựa chọn nhà thầu, chỉ định thầu đã khiến công tác quy hoạch đô thị không thu hút được nhà đầu tư có năng lực tài chính và quản trị tốt Đồng thời, chính sách quy định trách nhiệm của doanh nghiệp trong tuân thủ tiêu chuẩn kỹ thuật, tiến độ thực hiện dự án, đảm bảo môi trường môi sinh, còn nhiều hạn chế đang là rào cản cho gia tăng giá trị VA2.
1.4 Thực trạng về VA 3 – Chênh lệch địa tô tuyệt đối do chuyển đổi mục đích sử dụng đất
VA3 được tạo ra từ các nguồn: (i) Quy hoạch đô thị từ đất nông nghiệp, do đó phát sinh chuyển mục đích sử dụng đất tạo ra chênh lệch giá từ đất nông nghiệp sang đất đô thị, độ lớn của mức chênh lệch giữa giá đất nông nghiệp với giá đất phi nông nghiệp đô thị tùy thuộc chủ yếu là giá đất phi nông nghiệp theo loại đô thị; (ii) Giá đất phi nông nghiệp sau khi được quy hoạch luôn cao hơn giá đất nông nghiệp; (iii) Quan hệ chênh lệch giữa giá đất ở với giá đất sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp có thời hạn thì thông thường giá đất ở cao hơn đất sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp, giá đất sản xuất kinh doanh phi nông nghiệp cao hơn giá đất nông nghiệp
Đặc trưng lớn nhất về chính sách BĐS Việt Nam là không thừa nhận quyền sở hữu đất, chỉ thừa nhận quyền sử dụng đất Đây là nguyên nhân căn bản dẫn đến sự chênh lệch quá lớn về giá BĐS theo mục đích sử dụng (đất nông nghiệp, đất đô thị…) Chuyển đổi
Trang 8mục đích sử dụng khi được các cơ quan quản lý chấp thuận sẽ dẫn tới các khoảng cách chênh lệch rất lớn về giá Do sự phức tạp của quyền sử dụng đất nên quản lý BĐS còn lúng túng, nhiều bất cập, cơ chế giá không phản ánh đúng cung – cầu của thị trường dẫn đến tồn tại nhiều loại giá trong quản lý BĐS ở nhiều cấp, ngành khi tính toán phí, thuế liên quan Đây cũng là lỗ hổng cho tham nhũng chính sách đất đai phát triển
Khi giá hàng hóa không được xác định trên quy luật cung – cầu sẽ dẫn tới thông tin thị trường bị méo mó, giá cả cũng không phản ánh đúng quy luật; phần đa lợi ích của thị trường sẽ thuộc vào nhóm có thông tin đầy đủ hơn Điều này dẫn tới các mâu thuẫn xã hội liên quan đến BĐS gia tăng, xử lý các mâu thuẫn lợi ích này cũng khiến chi phí xã hội gia tăng, chi phí ngầm trong các giao dịch BĐS lớn
Tồn tại căn bản này về thể chế không chỉ khiến thị trường tự phát (do các giao dịch ngầm phát triển), thông tin không minh bạch dẫn tới hiện tượng đầu cơ, thị trường BĐS phát triển không cân xứng, nhà đầu tư và người tiêu dùng không được bảo vệ thích đáng Bởi vậy, hiện nay, cơ chế điều tiết gia trị gia tăng thất bại trong việc xác định đúng và đủ giá trị gia tăng VA3, một phần lớn giá trị gia tăng VA3 chảy vào nhóm lợi ích nhỏ (nhóm tham nhũng chính sách, tiếp cận thông tin bất cân xứng…)
2 Sự tồn tại và ngày một lớn của VA 0 là thất bại của cơ chế chính cách điều tiết giá trị gia tăng của đất đai Việt Nam hiện nay
Trong nghiên cứu này, chúng tôi đưa các giá trị gia tăng bị mất mát do quản lý tồi,
do tuân thủ kém và do tham nhũng chính sách là VA0 Thực tế, VA0 là tổng các giá trị gia tăng loại 1, 2, 3 bị suy giảm hoặc bị chảy vào nhóm nhỏ (nhóm lợi ích) có thông tin bất cân xứng hoặc có thể tác động vào các quyết định chính sách quy hoạch, thay đổi quy hoạch
Sự tồn tại của VA0 chính là thất bại trong cơ chế điều tiết giá trị gia tăng VA0 càng lớn, sự thất bại của cơ chế điều tiết giá trị gia tăng của đất đai càng lớn Hệ quả của sự tồn tại VA0 rất lớn Do vậy, cơ chế điều tiết giá trị gia tăng của đất đai chỉ hiệu quả khi VA0 = 0 hoặc tiệm cận về 0 Như vậy, các nguyên nhân tạo ra VA0 cần phải được xử lý triệt để Từ các phân tích ở trên, nguyên nhân “nuôi lớn” VA0 và kết quả tồn tại và gia tăng VA0 được tóm lược như Hình 2
Trang 9Hình 2: Nguyên nhân và kết quả của phần giá trị gia tăng đất đai mà NSNN không
thu được, mất vào nhóm lợi ích, tạo ra các méo mó thị trường – VA0
Nguồn: Nhóm tác giả
3 Nguyên nhân thất bại của cơ chế điều tiết giá trị gia tăng của đất đai Việt Nam hiện nay
3.1 Nguyên nhân “tạo” và “nuôi dưỡng” VA 0
3.1.1 Tư duy nhiệm kỳ: Thời hạn được phép thay đổi, thực hiện quy hoạch và thẩm quyền trong quy hoạch
Lỗ hổng chính sách đã khuyến khích tư duy nhiệm kỳ khi ra quyết định chính sách liên quan tới đất đai, quy hoạch và tạo ra các bất cập như đề cập ở trên Chính quyền địa phương được quyền phê duyệt thay đổi quy hoạch phát triển đô thị, trong đó có quyền sử đụng đất Tuy nhiên, trong hệ thống văn bản pháp luật hiện hành về quy hoạch đô thị, dù
có nhiều nguyên tắc chung yêu cầu tuân thủ, nhưng không có quy định về việc kể từ khi
Trang 10thay đổi quy hoạch được phê duyệt thì sau bao lâu những thay đổi này được thực thi Nếu khoảng thời gian này không được quy định hoặc quy định quá ngắn thì sẽ phát sinh các rủi ro sau:
- Nguyên tắc công khai, minh bạch của quy hoạch, thay đổi quy hoạch bị vô hiệu hóa Giá trị gia tăng do thay đổi quy hoạch sẽ thuộc về nhóm lợi ích nhỏ;
- Địa phương thay đổi quy hoạch, vi phạm các nguyên tắc của Luật quy hoạch để đảm bảo nguồn thu, tăng trưởng theo nhiệm kỳ;
- Việc địa phương được giữ lại 100% nguồn thu từ đất đai, trong khi có quyền tạo giá trị gia tăng do thay đổi quyền sử dụng đất, quyền thay đổi quy hoạch và thực thi ngay trong nhiệm kỳ Bên cạnh đó tính pháp lý của quy hoạch, trách nhiệm tuân thủ luật, trách nhiệm giải trình, cơ chế giám sát của quy hoạch, chuyển đổi quy hoạch đô thị còn chưa hữu hiệu, chưa đi vào thực tiễn sẽ làm gia tăng tư duy và các quyết định về đất đai mang tính nhiệm kỳ
3.1.2 Vị trí pháp lý của quy hoạch đô thị và thiếu vắng trách nhiệm giải trình và giám sát tuân thủ
Thực trạng điều chỉnh quy hoạch bừa bãi, thậm chí vi phạm khuôn khổ pháp lý về quy hoạch tại nhiều tỉnh, thành phố trong cả nước, từ cấp chính quyền tới vi phạm của doanh nghiêp về tuân thủ xây dựng, quy hoạch Tuy nhiên, thiếu vắng hoàn toàn trách nhiệm giải trình các cấp về vi phạm quản lý nhà nước trong quy hoạch đô thị cũng như một chế tài xử lý đối với các vi phạm này Cơ chế giám sát của quốc hội, Hội đồng nhân dân (HĐND) các cấp với vi phạm này vẫn dừng ở báo cáo nêu vấn đề
Việc quy hoạch đất đai tại mọi cấp địa phương, mọi khu vực, mọi loại hình đều phải được coi như “pháp lệnh”, có cơ chế giám sát, có chế tài xử phạt, đền bù đủ nghiêm khắc với mọi đối tượng có liên quan khi vi phạm pháp lệnh này, đảm bảo các tổn thất tới giá trị gia tăng do vi phạm quy hoạch được đền bù hợp lý bởi các cá nhân, tổ chức vi phạm
3.1.3 Chính sách tài chính đất đai nhiều bất cập, gây thất thu ngân sách nhà nước
do định giá đất thấp
Luật đất đai 2013 đã nêu rõ giá đất là giá trị của quyền sử dụng đất tính trên một đơn
vị diện tích đất (Điều 3) và Nhà nước quy định nguyên tắc, phương pháp định giá đất Nhà nước ban hành khung giá đất, bảng giá đất và quyết định giá đất cụ thể (Điều 18)
Về phương pháp xác định giá đất, Luật đất đai 2013 quy định nguyên tắc và
phương pháp xác định giá đất (Điều 112), theo đó việc định giá đất phải bảo
đảm các nguyên tắc sau đây: a) Theo mục đích sử dụng đất hợp pháp tại thời điểm định giá; b) Theo thời hạn sử dụng đất; c) Phù hợp với giá đất phổ biến trên thị trường của loại đất có cùng mục đích sử dụng đã chuyển nhượng, giá trúng đấu giá quyền sử dụng đất đối với những nơi có đấu giá quyền sử dụng đất hoặc thu nhập từ việc sử dụng đất; d) Cùng một thời điểm, các thửa đất liền kề nhau có cùng mục đích sử dụng, khả năng sinh lợi, thu nhập từ việc sử dụng đất tương tự như nhau thì có mức giá như nhau