Tiểu luận về thẩm quyền quản lý nhà nước về tài nguyên thiên nhiên

Tiểu luận này là bài tập môn Pháp luật về tài nguyên thiên nhiên, Cao học Luật, Trường Đại học Luật Tp.HCM. Bài viết trình bày thẩm quyền quản lý nhà nước về tài nguyên thiên nhiên, so sánh với pháp luật Trung Quốc cũng như trình bày thực trạng quản lý tài nguyên thiên nhiên hiện nay ở Việt Nam và đề xuất hoàn thiện.

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH

THẨM QUYỀN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ TÀI NGUYÊN THIÊN NHIÊN THEO PHÁP LUẬT

Mã số học viên: 20340710032

Lớp: Cao học luật khóa 34 – Chuyên ngành Luật Kinh tế

Thành phố Hồ Chí Minh, ngày 21 tháng 10 năm 2021

MỤC LỤC

LỜI MỞ ĐẦU 1

CHƯƠNG 1: KHÁI QUÁT VỀ THẨM QUYỀN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ TÀI NGUYÊN THIÊN NHIÊN VÀ TÍNH THỐNG NHẤT CỦA MÔI TRƯỜNG 4

1 Khái quát về tài nguyên thiên nhiên trong văn bản pháp luật và mối liên hệ với Luật Bảo vệ môi trường 4

1.1 Khái niệm tài nguyên thiên nhiên theo quy định của pháp luật 4

1.2 Mối liên hệ với Luật Bảo vệ môi trường 5

2 Tính thống nhất của môi trường 7

3 Chế độ pháp lý về sở hữu tài nguyên thiên nhiên 7

4 Thẩm quyền quản lý nhà nước về tài nguyên thiên nhiên tại Việt Nam 10

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ TÀI NGUYÊN THIÊN NHIÊN HIỆN NAYVÀ ĐỀ XUẤT HOÀN THIỆN 13

1 Thực trạng quản lý nhà nước về tài nguyên thiên nhiên ở nước ta hiện nay 13 2 Đề xuất hoàn thiện thẩm quyền quản lý nhà nước về tài nguyên thiên nhiên 18 KẾT LUẬN 22

CHỮ VIẾT TẮT NỘI DUNG ĐƯỢC VIẾT TẮT

Bộ TN&MT Bộ Tài nguyên và Môi trường

Bộ NN&PTNT Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn

kỳ hiện đại ngày nay, hoạt động kinh tế và hoạt động xã hội sử dụng rất nhiều tài nguyên thiên niên và trong thực tế đã chứng minh tầm quan trọng của tài nguyên thiên nhiên đối với hoạt động của con người Ví dụ thực tế, dầu mỏ là một trong những tài nguyên thiên nhiên quan trọng nhất của xã hội hiện đại dùng để sản xuất ra nhiên liệu cho tất cả phương tiện giao thông vận tải Hơn nữa, dầu còn được sử dụng trong công nghiệp hóa dầu để sản xuất ra các chất dẻo và nhiều sản phẩm khác Giá dầu tăng hoặc giảm tác động rất lớn đến nền kinh tế thế giới

Kể cả là tài nguyên không thể phục hồi và tài nguyên có thể phục hồi việc khai thác, sử dụng sẽ tác động trực tiếp đến môi trường, cũng như ảnh hướng đến quyền và lợi ích của các chủ thể khác trong quan hệ xã và mở rộng hơn là khả năng tiếp cận tài nguyên thiên nhiên của các thế hệ tương lai Hiện trạng tài nguyên thiên nhiên trên thế giới nói chung và tại Việt Nam nói riêng đang diễn ra theo chiều hướng tiêu cực và quản trị bền vững tài nguyên thiên nhiên đang là xu thế tất yếu trên thế giới Từ đó đòi hỏi cần một chủ thể mang quyền lực nhà nước điều hành, quản lý, kiểm soát nhằm đảm bảo công bằng, hiệu quả, bền vững và minh bạch trong việc khai thác, sử dụng tài nguyên thiên nhiên Bên cạnh đó, với vai trò đại diện chủ sở hữu đối với tài nguyên thiên nhiên, Nhà nước thực hiện các quyền của chủ sở hữu đối với tài nguyên thiên nhiên, hướng việc phân phối và sử dụng tài nguyên thiên nhiên đạt hiệu quả cao nhất, biến nguồn công sản này thành nguồn lực để xóa đói giảm nghèo và phát triển đất nước

Tính thống nhất của môi trường là một trong những nguyên tắc cơ bản của luật môi trường Để quản lý tài nguyên thiên nhiên một cách phù hợp thì chúng ta phải hiểu

rõ bản chất của là nó Môi trường là khái niệm có nội hàm vô cùng rộng và đã bao hàm

2

tài nguyên thiên nhiên.Và các quy định của pháp luật về thẩm quyền quản lý nhà nước

về tài nguyên thiên phải phù hợp với nguyên tắc tính thống nhất của môi trường Cũng như xuất phát từ thực trạng công tác quản lý tài nguyên thiên nhiên ở nước ta chưa được hiệu quả nên vấn đề cấp thiết đặt ra là cần tổ chức lại thẩm quyền quản lý nhà nước về tài nguyên thiên nhiên như thế nào cho phù hợp

2 Phạm vi nghiên cứu

Trong phạm vi của đề tài tiểu luận này, tác giả nghiên cứu thẩm quyền quản lý nhà nước về tài nguyên thiên nhiên và nguyên tắc tính thống nhất của môi trường, thẩm quyền quản lý nhà nước về tài nguyên thiên nhiên theo quy định của pháp luật Việt Nam

và liên hệ với tính thống nhất của môi trường trong việc đề xuất hoàn thiện

4 Đối tượng nghiên cứu

Trong phạm vi đề tài, tác giả nghiên cứu vấn đề pháp lý về khái niệm tài nguyên thiên nhiên, pháp luật về tài nguyên thiên nhiên, chế độ sở hữu về tài nguyên thiên nhiên

và thẩm quyền quản lý nhà nước về tài nguyên thiên nhiên

5 Giới hạn nghiên cứu

Tiểu luận này chủ yếu nghiên cứu Luật BVMT, Luật Đất đai, Luật Lâm nghiệp, Luật Khoáng sản, Luật Tài nguyên nước, Luật Thủy sản và các Nghị định quy định về chức năng, nhiệm và tổ chức các Bộ NT&PTNT, Bộ TN&MT mà không đề cập đến Luật Đa dạng sinh học Ngoài ra, trong tiểu luận cũng nghiên cứu pháp luật nước ngoài, chủ yếu là pháp luật bảo vệ môi trường của Trung Quốc Cuối cùng là nghiên cứu thực tiễn áp dụng pháp luật về thẩm quyền quản lý nhà nước về tài nguyên thiên nhiên tại Việt Nam

3

6 Phương pháp nghiên cứu

Trong quá trình nghiên cứu, tác giả đã sử dụng các phương pháp nghiên cứu chủ yếu, đó là thống kê, phân tích, tổng hợp, so sánh, đối chiếu dự trên nền tảng tư duy của Chủ nghĩa duy vật biện chứng và Chủ nghĩa duy vật lịch sử của triết học Mác – Lê Nin Trong đó phương pháp phân tích pháp luật được sử dụng tại chương 1 và chương 2 nhằm làm rõ quy định của pháp luật Phương pháp so sánh được sử dụng tại chương 1

và chương 2 nhằm tìm ra sự tương đồng hoặc khác biệt giữa pháp luật Việt Nam và pháp luật các quốc gia được so sánh từ đó rút ra các kết luận hữu ích, cũng như so sánh văn bản pháp luật cũ và văn bản pháp luật mới nhằm tìm ra những điểm tiến bộ mà văn bản pháp mới có được Việc sử dụng linh hoạt và phù hợp những phương pháp nghiên cứu trên đối với những nội dung cụ thể nhằm có được một cái nhìn đa chiều, tổng thể, thích hợp về vấn đề nghiên cứu

4

CHƯƠNG 1: KHÁI QUÁT VỀ THẨM QUYỀN QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ TÀI NGUYÊN THIÊN NHIÊN VÀ TÍNH THỐNG NHẤT CỦA MÔI TRƯỜNG

1 Khái quát về tài nguyên thiên nhiên trong văn bản pháp luật và mối liên hệ

với Luật Bảo vệ môi trường

1.1 Khái niệm tài nguyên thiên nhiên theo quy định của pháp luật

Hiện nay, trong văn bản pháp luật tại Việt Nam không có định nghĩa thế nào là tài nguyên thiên nhiên mà chỉ có các luật điều chỉnh một vài tài nguyên cụ thể như: Luật Đất đai, Luật Lâm nghiệp, Luật Thủy sản, Luật Tài nguyên nước, Luật Khoáng sản, Luật

Đa dạng sinh học tương ứng với các loại tài nguyên thiên nhiên: Tài nguyên rừng, Tài nguyên nước, Tài nguyên thủy sản, Tài nguyên khoán sản, Tài nguyên đất đai và Tài nguyên gen, nguồn gen, giống loài hoang dã, hệ sinh thái

Pháp luật trên thế giới cũng có sự khác nhau về vấn đề trên Ví dụ tại số 40 của Bộ luật Các quy định Liên Bang (Code of Federal Regulations –CFR) định nghĩa tài nguyên thiên nhiên bao gồm: đất, cá, động vật hoang dã, quần thể sinh vật, không khí, nước, nước ngầm, nguồn cung cấp nước uống và các tài nguyên khác thuộc về, được quản lý, được ủy thác hoặc được kiểm soát bởi Hoa Kỳ, bất kỳ Tiểu bang hoặc chính quyền địa phương nào, hoặc bất kỳ chính phủ nước ngoài nào1 Hay tại Điều 2 Đạo luật về môi trường 2016 của Wales (Environment Act 2016)2 định nghĩa tài nguyên thiên nhiên bao gồm nhưng không giới hạn:

- Động vật, thực vật và các sinh vật khác;

- Không khí, nước và đất;

- Khoáng sản;

- Đặc điểm và quy trình địa chất;

- Đặc điểm và quy trình sinh học;

- Đặc điểm và quy trình khí hậu

1 “Nature resources”, https://www.law.cornell.edu/wex/natural_resources , truy cập ngày 19/10/2021

2 Nguyên văn:

In this Part, “natural resources” includes (but is not limited to): (a)animals, plants and other organisms; (b)air, water and soil; (c)minerals; (d)geological features and processes; (e)physiographical features; (f)climatic features and processes

5

Ngược lại, trong Luật Bảo vệ môi trường 2014 của Trung Quốc3, Đạo luật Bảo vệ môi trường 1986 của Ấn Độ, Đạo luật Quản lý và Bảo vệ môi trường 2002 của Singapore không có định nghĩa về tài nguyên thiên nhiên mà chỉ có các luật liên quan cụ thể đến việc quản lý, khai thác một số loại tài nguyên thiên nhiên nhất định (tùy thuộc vào điều kiện tự nhiên của quốc gia đó và nhu cầu quản lý) Tại Trung Quốc pháp luật điều chỉnh các tài nguyên thiên thiên nhiên như rừng, đồng cỏ, đất đai, thủy sản, khoáng sản, động vật hoang dã 4, đối lập với Trung Quốc, Singapore với diện tích quốc gia nhỏ và hầu như không có tài nguyên thiên nhiên nên pháp luật Singapore tập trung chủ yếu trong lĩnh vực bảo vệ môi trường

Tóm lại, có thể nhận thấy trong pháp luật các quốc gia trên thế giới, hoặc không

có định nghĩa tài nguyên thiên nhiên hoặc có định nghĩa tài nguyên thiên nhiên trong pháp luật nhưng chỉ mang tính chất liệt kê và không bao quát được hết các tài nguyên thiên nhiên trên thực tế và vẫn chưa khái quát được tài nguyên thiên nhiên là gì Theo quan điểm của tác giả, việc định nghĩa tài nguyên thiên nhiên không mang lại ý nghĩa pháp lý vì tài nguyên thiên nhiên là khái niệm có nội hàm rất rộng và luôn mở rộng theo khả năng khai thác của con người Như vậy, đối với pháp luật về tài nguyên thiên nhiên thì không cần phải có những quy định khái quát được thế nào là tài nguyên thiên nhiên

mà chỉ xác định những loại tài nguyên thiên nhiên cần phải có sự điều chỉnh của pháp luật giống như các nước nói trên

1.2 Mối liên hệ với Luật Bảo vệ môi trường

Theo Luật BVMT, môi trường là bao gồm các yếu tố vật chất tự nhiên và nhân tạo quan hệ mật thiết với nhau, bao quanh con người, có ảnh hưởng đến đời sống, kinh tế,

xã hội, sự tồn tại, phát triển của con người, sinh vật và tự nhiên5 và tài nguyên thiên nhiên là những vật chất có sẵn trong tự nhiên không phải do con người tạo thành nên, tài nguyên thiên nhiên được xem là yếu tố vật chất tự nhiên của môi trường, là một bộ phận cấu thành nên môi trường Hay nói cách khác môi trường là nơi cung cấp tài nguyên

3 Luật Bảo vệ môi trường của nước CHND Trung Hoa được ban hành lần đầu vào tháng 12 năm 1989 và được sửa đổi, bổ sung năm 2014

4 Các luật điều chỉnh một số loại tài nguyên thiên nhiên của Trung Quốc có thể kể đến như: Forest Law ban hành lần đầu vào năm 1984 được sửa đổi năm 1998 và năm 2019, Water Law ban hành năm 2002, Grassland Law ban hành năm 1985, Mineral Resources Law ban hành năm 1986 được sửa đổi năm 1996, Water and Soil Conservation Law ban hành năm 1991, Wildlife Protection Law 1988 và một số văn bản pháp luật khác

5 Khoản 1 Điều 3 Luật BVMT 2020

6

thiên nhiên, tài nguyên thiên nhiên có trong thạch quyển, thủy quyển, khí quyển và trong sinh quyển Luật môi trường bao gồm hai bộ phận chính: kiểm soát ô nhiễm và quản lý tài nguyên thiên nhiên và việc sử dụng hợp lý tài nguyên thiên nhiên nằm trong nội hàm của hoạt động bảo vệ môi trường6

Việc khai thác, sử dụng quá mức tài nguyên thiên nhiên hoặc sử dụng phương tiện, công cụ, phương pháp tận diệt trong khai thác sẽ dẫn đến làm suy giảm số lượng và chất lượng các thành phần môi trường gây suy thái môi trường7 Ví dụ số lượng động vật hoang giả bị suy giảm do săn bắn quá mức hay diện tích rừng bị thu hẹp sẽ kéo theo sự suy giảm về chất lượng của đa dạng sinh học gây ảnh hưởng xấu đến đời sống của con người và sinh vật Mặc dù trạng thái môi trường bị ô nhiễm với môi trường bị suy thoái

có mối liên hệ nhất định và có nhiều biểu hiện giống nhau song giữa chúng vẫn có sự khác nhau nhất định Ô nhiễm môi trường thường là hậu quả của hành vi xả thải vào môi trường chất độc hại, nhiễm bẩn làm biến đổi tính chất vật lý, hóa học, sinh học của thành phần môi trường không còn phù hợp với quy chuẩn kỹ thuật môi trường, còn suy thoái môi trường thường là hậu quả của hành vi sử dụng, khai thác quá mức các thành phần môi trường, làm suy giảm, cạn kiệt các nguồn tài nguyên Trong một số trường hợp thì các tài nguyên như nước, tài nguyên đất vừa có thể bị tình trạng ô nhiễm đồng thời với tình trạng suy thoái

Tóm lại, mặc dù có sự khác nhau giữa một số khái niệm pháp lý cũng như là mục đích điều chỉnh tuy nhiên pháp luật về tài nguyên thiên nhiên là một phần của pháp luật bảo vệ môi trường, và qua các chứng minh ở trên có thể kết luận các nguyên tắc của luật môi trường sẽ là những tư tưởng chỉ đạo xuyên suốt trong quá trình xây dựng các quy định thẩm quyền quản lý nhà nước về tài nguyên thiên nhiên trong văn bản pháp luật Các nguyên tắc chủ yếu của luật môi trường là những tư tưởng chi phối một cách toàn diện các quan hệ phát sinh việc bảo vệ môi trường Những nguyên tắc hoặc những quy phạm pháp luật điều chỉnh đối với từng nhóm quan hệ luật môi trường cần phải được ban hành nhằm thực hiện các nguyên tắc cơ bản này, trong đó có quan hệ xã hội phát sinh trong việc khai thác, sử dụng tài nguyên thiên nhiên8

6 Khoản 2 Điều 3 Luật BVMT 2020

7 Khoản 13 Điều 3 Luật BVMT 2020

8 Đại học Luật Hà Nội (2015), Giáo trình Luật Môi trường, NXB Công an Nhân dân, Hà Nội, tr.43

7

2 Tính thống nhất của môi trường

Môi trường của trái đất là thể thống nhất, mang tính hệ thống của nhiều yếu tố vật chất khác nhau, quan hệ mật thiết với nhau Thứ nhất, sự thống nhất về không gian, môi trường không bị chia cắt hoặc bị tách rời bởi sự phân chia biên giới quốc gia, địa giới hành chính Sự tác động xấu tới môi trường ở khu vực này có thể ảnh hưởng trực tiếp hoặc gián tiếp tới khu vực khác Ngược lại, sự cải thiện điều kiện môi trường của khu vực này cũng có thể tác động tích cực tới môi trường của khu vực khác Ví dụ như, sự

cố môi trường Formosa tại Vũng Ánh (Hà Tĩnh) không chỉ gây ô nhiễm môi trường tại tỉnh Hà Tĩnh mà còn lan rộng sang các tỉnh Quảng Bình, Quảng Trị và Thừa Thiên – Huế, ảnh hưởng đến sức khỏe, đời sống dân cư khu vực các tỉnh này Thứ hai, sự thống nhất nội tại của các yếu tố cấu thành nên môi trường, giữa các yếu tố môi trường có quan hệ tương tác với nhau, yếu tố này thay đổi dẫn đến sự ảnh hưởng của yếu tố khác,

sự phát thải lưu huỳnh dioxyt (SO2) và ni tơ đioxyt (NO2) trong hoạt động sản xuất vào không khí gây ô nhiễm và các khí này khi hòa tan với hơi nước có trong không khí tạo thành acid và khi trời mưa các hạt acid này hòa tan vào nước mưa rơi xuống đất Mưa acid ảnh hưởng nghiêm trọng đến rừng, nguồn nước nhạt, và đất làm chết côn trùng và thủy sinh, tróc sơn, ăn mòn các kết cấu thép như cầu, và phong hóa các toà nhà và tượng bằng đá cũng như ảnh hưởng đến sức khỏe con người Vì vậy, trong việc quản lý về môi trường nói chung và tài nguyên thiên nhiên nói riêng cần sự thống nhất và điều này đòi hỏi một số yêu cầu sau đây:

- Việc quản lý nhà nước về tài nguyên thiên nhiên được thực hiện dưới sự điều hành của một cơ quan thống nhất, bảo đảm sự hợp tác giữa cơ quan quản lý trung ương

với địa phương và giữa các cơ quan quản lý địa phương với nhau

- Các chính sách cũng như quy định của pháp luật về tài nguyên thiên nhiên phải mang tính đồng bộ, chặt chẽ để tránh không bị phân tán, chồng chéo lẫn nhau, thiếu hiệu

quả

3 Chế độ pháp lý về sở hữu tài nguyên thiên nhiên

Thuật ngữ “chế độ” được hiểu chủ yếu theo hai nghĩa: (i) là chỉnh thể chính trị, kinh tế, văn hóa hình thành trong những điều kiện lịch sử nhất định; hoặc (ii) những điều

8

quy định cần tuân theo trong việc nào đó9 Nếu xét trên quan niệm điểm hình thức, chế

độ sở hữu là tổng thể các quy định pháp lý điều chỉnh vấn đề sở hữu của một quốc gia Nếu xét trên quan điểm thực chất, chế độ sở hữu là một chỉnh thể chính trị - pháp lý, trong đó toát lên bản chất của vấn đề như: xác định ai là người chi phối, kiểm soát và phân phối các tài sản, nguồn lực trong xã hội10 Như vậy, chế độ sở hữu về tài nguyên thiên nhiên là tổng thể các quy định pháp lý điều chỉnh quan hệ phát sinh trong xác lập

và vận động của quan hệ sở hữu về tài nguyên thiên nhiên Trên thế giới hiện nay, tồn tại nhiều quan điểm khoa học về chế độ sỡ hữu tài nguyên thiên nhiên, nhưng chủ yếu tập trung hai quan điểm chủ đạo:

Cần phải tư hữu hóa tài nguyên thiên nhiên

Quan điểm này thừa nhận nhiều hình thức sở hữu đối với tài nguyên thiên nhiên, tài nguyên thiên nhiên nếu thuộc sở hữu chung sẽ dẫn đến tận diệt Ngược lại, quyền sở hữu thuộc về một cá nhân sẽ cho phép một cá nhân đó được sử dụng tài sản khi họ thấy tài sản đó thích hợp với mình; đồng thời họ có quyền bán lại tài sản đó Quyền sở hữu khuyến khích các cá nhân sử dụng dưới sự kiểm soát của chính mình một cách hữu hiệu, người sở hữu sẽ quyết định việc sử dụng có lợi nhất của tài nguyên thiên vì người đó có thể giữ lại hay trích một phần lợi nhuận kiếm được từ nguồn tài nguyên đó Vì vậy, động

cơ kiếm được lợi nhuận kết hợp với quyền tư hữu sẽ khuyến khích cá nhân sử dụng nguồn tài nguyên một cách hiệu quả11

Chế độ sở hữu chung đối với tài nguyên thiên nhiên

Theo quan điểm khoa học này, tài nguyên thiên nhiên phải thuộc sở hữu chung của cộng đồng, thành viên trong cộng đồng đều có quyền tiếp cận và sử dụng tài nguyên thiên nhiên, khai thác, sử dụng để phục vụ cho nhu cầu cuộc sống của mình Tuy nhiên, nếu việc sở hữu không được phân định rõ ràng, mọi người đều có quyền khai thác, sử dụng tài nguyên thiên nhiên dẫn đến việc khai thác quá mức hoặc sử dụng lãng phí tài nguyên đó

Chế độ sở hữu toàn dân đối với tài nguyên thiên nhiên tại Việt Nam

9 Từ điển tiếng Việt, http://tratu.soha.vn/dict/vn_vn/Ch%E1%BA%BF_%C4%91%E1%BB%99 , truy cập ngày 16/10/2021

10 Nguyễn Quang Đức, Cơ sở hình thành chế độ sở hữu trong Hiến pháp, Viện nghiên cứu lập pháp, 10/2018, số

19 (371), tr 9-10

11 Trường Đại học Kinh tế Quốc dân, Giáo trình kinh tế và quản lý môi trường, tr.132

9

Tài nguyên thiên nhiên là tài sản quý báu của quốc gia, là một bộ phận quan trọng của môi trường sinh thái Tăng trưởng kinh tế là quy mô sản xuất của nền kinh tế ngày càng lớn hơn, khối lượng sản phẩm tạo ra ở năm sau lớn hơn ở năm trước, muốn được như vậy thì các yếu tố đầu vào của quá trình sản xuất phải có sự gia tăng về số lượng sử dụng Những nguồn tài nguyên quan trọng nhất là đất đai, khoáng sản đặc biệt là dầu

mỏ, rừng và nguồn nước Biển Việt Nam đa dạng các chủng loài có chất lượng cao, thêm vào đó trữ lượng cá rất lớn Việt Nam cũng có tới ¾ diện tích là đồi núi, diện tích rừng che phủ hơn 30%, hệ thống sông ngòi chằng chịt Để quản lý, bảo vệ và phát triển tốt nguồn tài nguyên thiên nhiên được thể hiện dưới các văn bản pháp luật và Việt Nam cũng không là ngoại lệ Là quốc gia nằm trong hệ thống các nước xã hội chủ nghĩa, Việt Nam công nhận tài nguyên thiên nhiên là nguồn tư liệu sản xuất thuộc sở hữu chung của toàn xã hội Việt Nam xây dựng chủ nghĩa xã hội dựa trên sự học tập và vận dụng sáng tạo chủ nghĩa Mác – Lênin, do đó việc xác lập chế độ công hữu về tư liệu sản xuất và chế độ sở hữu toàn dân đối với tài nguyên thiên nhiên là phù hợp về phương diện lý luận Đến giai đoạn hiện nay, chế độ sở hữu toàn dân vẫn khẳng định được xu thế tất yếu của nó với sự nghiệp hoàn thiện một nhà nước của dân, do dân, vì dân với một nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, trong đó kinh tế nhà nước giữ vai trò chủ đạo, đòi hỏi phải dựa trên nền tảng chế độ toàn dân đối với tài nguyên thiên nhiên Chế độ sở hữu tài nguyên thiên nhiên được được quy định tại Điều 53 Hiến pháp

2013, theo đó đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các tài sản do Nhà nước đầu tư, quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý Tương tự, Điều 187 BLDS 2015 cũng đã khẳng định một lần nữa là đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân Chế độ sở hữu toàn dân đối với tài nguyên thiên nhiên được hình thành trên sự kết hợp các cơ sở về tư tưởng, chính trị, xã hội, pháp

lý và bản chất đặc thù của tài nguyên thiên nhiên Chủ sở hữu tài nguyên thiên nhiên là toàn thể nhân dân Việt Nam, đây là khái niệm mơ hồ, trừu tượng nên để thức hiện quyền

sở hữu toàn dân đối với tài nguyên thiên nhiên bắt buộc phải thông qua người đại diện

và chủ thể đó không ai khác là Nhà nước Nhà nước thông qua các cơ quan nhà nước để thực hiện vai trò đại diện chủ sở hữu của mình Như vậy, Nhà nước quản lý tài nguyên thiên nhiên với tư cách là đại diện chủ sở hữu lẫn là quyền lực công dẫn đến có những

10

hoạt động quản lý nhằm thực hiện quyền sở hữu và những hoạt động nhằm thực hiện

chức năng quản lý nhà nước nói chung

Tóm lại, xuất phát từ tầm quan trọng của tài nguyên thiên nhiên đối với các lĩnh

vực kinh tế, đời sống xã hội của mỗi quốc gia, đặc trưng lịch sử, chính trị, kinh tế và

quan điểm pháp luật tại Việt Nam đã xác lập chế độ sở hữu toàn dân đối với tài nguyên

thiên nhiên

4 Thẩm quyền quản lý nhà nước về tài nguyên thiên nhiên tại Việt Nam

Xuất phát từ các đặc trưng đã kể trên, hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về tài

nguyên thiên nhiên bao gồm cơ quan có thẩm quyền quản lý chung và cơ quan có thẩm

quyền quản lý riêng Cơ quan có thẩm quyền quản lý chung bao gồm Chính phủ và

UBND các cấp Theo đó, “Chính phủ Thống nhất quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường

trong phạm vi cả nước; ban hành hoặc trình cấp có thẩm quyền ban hành văn bản quy

phạm pháp luật, cơ chế, chính sách về bảo vệ môi trường” (Điều 165 Luật BVMT

2020)12, UBND là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương chịu trách nhiệm trước

Chính phủ trong việc quản lý nhà nước về tài nguyên thiên nhiên theo sự phân cấp13

Quản lý nhà nước về tài nguyên thiên nhiên bao gồm các hoạt động như: (i) lập quy

hoạch, kế hoạch khai thác sử dụng tài nguyên thiên nhiên, (ii) cấp, thu hồi quyền khai

thác, sử dụng tài nguyên thiên nhiên, (iii) giám sát, thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm

pháp luật về tài nguyên thiên nhiên, (iv) hợp tác quốc tế trong lĩnh vực tài nguyên thiên

nhiên

Cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quản lý chuyên biệt được quy định trong văn

bản pháp luật điều chỉnh từng loại tài nguyên thiên nhiên cụ thể Đối với tài nguyên rừng

và thủy sản, Bộ NN&PTNT là cơ quan đầu mối giúp Chính phủ thực hiện quản lý nhà

nước về lâm nghiệp, thủy sản14 Đối với tài nguyên, đất đai, khoáng sản, tài nguyên

nước, đa dạng sinh học, Bộ TN&MT là cơ quan thực hiện quản lý nhà nước về các loại

12 Ngoài ra, trong từng văn bản pháp luật cụ thể cũng quy định về thẩm quyền quản lý chung về tài nguyên thiên

nhiên của Chính phủ: Khoản 1 Điều 101 Luật Lâm nghiệp 2017, Khoản 1 Điều 101 Luật Thủy sản 2017, Khoản

1 Điều 80 Luật Khoáng sản 2010, Khoản 1 Điều 23 Luật Đất đai 2014, Khoản 1 Điều 6 Luật Đa dạng sinh học,

Khoản 1 Điều 70 Luật Tài nguyên nước

13 Điều 8 Luật Tổ chức chính quyền địa phương 2015, Điều 168 Luật BVMT 2020

14 Khoản 2 Điều 101 Luật Lâm Nghiệp 2017, Khoản 2 Điều 101 Luật Thủy sản 2017, Khoản 2 Điều 23 Luật Đất

đai 2014, Điều 1 Nghị định 15/2017/NĐ-CP

11

tài nguyên này15 Như vậy, về mặt quản lý chuyên ngành thì cả hai cơ quan Bộ TN&MT

và Bộ NN&PTNT chịu trách nhiệm chính trong việc quản lý tài nguyên thiên nhiên Ngoài các cơ quan đã kể trên, thì còn có sự tham gia phối hợp quản lý của những Bộ,

cơ quan nhà nước khác trong phạm vi quyền hạn, trách nhiệm của mình Ví dụ, đối với đất quốc phòng, an ninh, Bộ Quốc phòng, Bộ Công an có trách nhiệm phối hợp với UBND cấp tỉnh trong quá trình lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh cũng như thực hiện thống kê, kiểm kê đất quốc phòng, an ninh định kỳ hằng năm và 05 năm16 Tổng cục Địa chất và Khoáng sản, Tổng cục Quản lý đất đai, Cục Quản lý tài nguyên nước là cơ quan trực thuộc Bộ TN&MT, thực hiện chức năng tham mưu giúp Bộ trưởng Bộ TN&MT quản lý nhà nước và tổ chức thực thi pháp luật

về địa chất và khoáng sản, đất đai, tài nguyên nước trên phạm vi cả nước Tổng cục Lâm nghiệp, Tổng cục Thủy sản là cơ quan trực thuộc Bộ NN&PTNT thực hiện chức năng tham mưu giúp Bộ trưởng Bộ NN&PTNTquản lý nhà nước và tổ chức thực thi pháp luật

về lâm nghiệp, thủy sản trong phạm vi cả nước Lưu ý rằng, không phải Bộ TN&MT quản lý toàn bộ tài nguyên nước mà trong Bộ NT&PTNT còn có cơ quan Tổng cục Thủy lợi, cơ quan này có thẩm quyền quản lý tài nguyên nước sử dụng trong nông nghiệp

Lý do có tới hai cơ quan nhà nước trong quản lý về tài nguyên thiên nhiên xuất

phát từ lịch sử hình thành và phát triển của hai Bộ này Từ ngày 03/10 đến ngày 28/10/1995, tại kỳ họp thứ 8 của Quốc hội khóa IX đã thông qua Nghị quyết Bộ NN&PTNT được thành lập trên cơ sở hợp nhất 3 Bộ: Bộ Lâm Nghiệp, Bộ Nông nghiệp

và Công nghiệp thực phẩm và Bộ Thủy lợi Đến năm 2007 thì Quốc hội quyết định hợp nhất Bộ Thủy sản vào Bộ NN&PTNT Bộ TN&MT hình thành muộn hơn so với Bộ NN&PTNT, được thành lập ngày 05/08/2002 theo Nghị quyết số 02/2002/QH11 của Quốc hội trên cơ sở hợp nhất Tổng cục Địa chính, Tổng cục Khí tượng Thủy văn và các tổ chức thực hiện chức năng quản lý nhà nước về tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, môi trường thuộc các Bộ: Nông nghiệp và Phát triển nông thôn; Công nghiệp; Khoa học, Công nghệ và Môi trường Thẩm quyền quản lý về tài nguyên thiên nhiên của Bộ TN&MT và Bộ NT&PTNT hiện nay được hình thành từ việc nhận các chức năng quản

lý nhà nước của các Bộ, cơ quan khác bị sáp nhập

15 Khoản 2 Điều 80 Luật Khoáng sản, Khoản 2 Điều 70 Luật Tài Nguyên nước, Khoản 2 Điều 6 Luật Đa dạng sinh học 2008, Điều 1 Nghị định 21/2013/NĐ-CP

16 Điều 35, Điều 42, Điều 138 Luật Đất đai 2013