Thông lệ quốc tế phổ biến đề ra những nguyên tắc quản trị DNNN như là những điều kiện để đảm bảo quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của DNNN theo nguyên tắc thị trường, gồm: i Nhà nước, v
NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ QUYỀN TỰ CHỦ, TỰ CHỊU TRÁCH NHIỆM CỦA DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC THEO NGUYÊN TẮC THỊ TRƯỜNG VÀ MỘT SỐ KINH NGHIỆM QUỐC TẾ
Những vấn đề cơ bản về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của DNNN
1.1.1 Sự cần thiết bảo đảm quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của DNNN
Doanh nghiệp nhà nước tồn tại ở hầu hết các nền kinh tế với nhiều lý do khác nhau Theo Ngân hàng Thế giới (World Bank) năm 2014, sở hữu nhà nước ở các doanh nghiệp vẫn phổ biến và tiếp tục mở rộng, từ các nước thu nhập cao tới các nền kinh tế thị trường mới nổi và cả nước thu nhập thấp và trung bình Nhiều DNNN được xếp vào nhóm công ty lớn nhất thế giới, là những nhà đầu tư lớn nhất và là chủ thể chi phối trên thị trường vốn toàn cầu Ở nhiều nước, DNNN ở những ngành chiến lược được coi là công cụ thúc đẩy phát triển kinh tế và mở rộng ra toàn cầu.
Tuy nhiên, ngày nay, DNNN có những thách thức riêng Theo OECD
Trong bối cảnh doanh nghiệp nhà nước (DNNN), họ có thể gặp khó khăn khi Nhà nước thực thi quá mức quyền sở hữu và can thiệp sâu vào điều hành với động cơ chính trị, khiến phạm vi trách nhiệm trở nên mờ nhạt, thiếu trách nhiệm giải trình và hiệu quả hoạt động suy giảm Ngược lại, thiếu giám sát do Nhà nước thụ động hoặc thực thi quyền sở hữu từ xa có thể làm suy yếu động lực của DNNN và của đội ngũ cán bộ trong doanh nghiệp trong việc hành động vì lợi ích tốt nhất của doanh nghiệp và của người dân - cổ đông thực sự, đồng thời làm tăng khả năng họ hành động vì lợi ích cá nhân Lãnh đạo DNNN cũng có thể được bảo vệ khỏi hai yếu tố trừng phạt thiết yếu đối với lãnh đạo khu vực tư nhân, đó là nguy cơ bị thâu tóm và nguy cơ phá sản Vấn đề này còn phát sinh khi DNNN phải thực hiện mục tiêu kép, vừa thực hiện hoạt động kinh tế vừa đáp ứng vai trò mục tiêu công.
1 World Bank (2014), Corporate governance of state owned enterprises: A toolkit
2 OECD (2015), OECD Guidelines on Corporate Governance of State owned enterprises, OECD Publishing
Hoạt động kinh tế được hiểu là các hoạt động liên quan đến cung cấp hàng hóa hoặc dịch vụ trên một thị trường nhất định và được thực hiện bởi một đơn vị vận hành tư nhân nhằm mục tiêu thu lợi nhuận Những hoạt động này thường diễn ra trên các thị trường có sự cạnh tranh với các doanh nghiệp khác hoặc có thể cạnh tranh được theo pháp luật và quy định hiện hành Việc tham gia các hoạt động kinh tế đảm bảo tính cạnh tranh lành mạnh và tuân thủ đầy đủ các quy định pháp lý hiện hành, từ đó thúc đẩy sự phát triển kinh tế bền vững.
4 mục tiêu chính sách công là những mục tiêu mang lại lợi ích cho người dân trong phạm vi lãnh thổ của DNNN Những mục tiêu này được thực hiện khi các yêu cầu về hiệu quả cụ thể được áp đặt lên DNNN và/hoặc doanh nghiệp tư nhân, vượt quá mục tiêu tối đa hóa lợi nhuận và giá trị cổ đông Chúng bao gồm cung cấp dịch vụ công và các nghĩa vụ đặc biệt khác vì lợi ích chung của xã hội Trong nhiều trường hợp, mục tiêu chính sách công có thể đạt được theo cách khác thông qua các cơ quan chính phủ.
Quản trị doanh nghiệp DNNN đối mặt với thách thức khi bộ máy quản trị trở nên cồng kềnh, thiếu nhạy bén kinh doanh và có sự thiếu độc lập trong đánh giá hiệu quả Hội đồng quản trị có thể gồm quá nhiều thành viên từ cơ quan hành chính nhà nước, làm giảm tính chủ động và gây khó khăn cho trách nhiệm giải trình liên quan đến nhiều tác nhân đại diện như Ban Điều hành, các cơ quan sở hữu, bộ, chính phủ và cơ quan lập pháp Xung đột lợi ích nội tại có thể thúc đẩy những quyết định không phản ánh lợi ích tốt nhất cho doanh nghiệp và cổ đông HĐQT có thể chưa được giao đầy đủ trách nhiệm và bị chỉ đạo bởi lãnh đạo cấp cao hoặc cơ quan sở hữu doanh nghiệp Đảm bảo quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của DNNN giúp tránh can thiệp chính trị quá mức và thúc đẩy DNNN vận hành theo cơ chế thị trường.
Quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của DNNN theo nguyên tắc thị trường luôn là vấn đề tranh luận công khai ở nhiều quốc gia DNNN, đặc biệt bộ máy quản lý DNNN, thường đối mặt với những thách thức như giá điều hành, mục tiêu an sinh xã hội, sự can thiệp của Nhà nước và các hạn chế như không được sa thải lao động hay đóng cửa Vì vậy, đánh giá hiệu quả hoạt động của DNNN và của bộ máy quản lý thường gây nhiều tranh luận Bên cạnh việc cơ cấu và sắp xếp lại DNNN, việc đảm bảo quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm được xem là định hướng đổi mới DNNN ở nhiều quốc gia Theo S Lioukas, D Bourantas và V Papadakis (1993), quyền tự chủ ở một mức độ nhất định nhằm công nhận DNNN là một đơn vị pháp lý độc lập, giúp Chính phủ giảm bớt gánh nặng ra quyết định và rút ngắn thời gian xử lý các vấn đề kỹ thuật và chuyên môn; đưa quyết định kinh doanh ra khỏi các yếu tố mang tính chính trị và hành chính sẽ thúc đẩy hiệu quả Nghiên cứu của Nasir Islam (1993) cũng cho thấy quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm là một điều kiện tiên quyết căn bản, nhưng thường được trao cho DNNN vì lý do hiệu quả hoặc lý do khác Can thiệp phi thể thức của chính phủ vào hoạt động của DNNN thường không được coi là một phần của mục tiêu chính sách công của doanh nghiệp; các mục tiêu chính sách công có thể được theo đuổi riêng hoặc kết hợp với hoạt động kinh tế (OECD, 2015).
5 Mary Shirley và John Nellis (1991), Public enterprise reform: The Lessons of experience, EDI Development Studies, The World Bank
6 S Lioukas, D Bourantas và V Papadakis (1993), Managerial Autonomy of State owned enterprises: Determining factors, Organization Science, Vol 4, No 4, November, 1993
Public enterprise reform that emphasizes managerial autonomy, accountability, and performance contracts improves the operation of state-owned enterprises (DNNN) Nasir Islam (1993) demonstrates that granting managerial autonomy along with clear accountability and performance contracts enhances DNNN performance Sangeetha Gunasekar and Jayati Sarkar (2019) analyze Indian DNNN performance-contract data and reach a similar conclusion: autonomy and accountability in DNNNs are closely linked to higher efficiency and profitability.
1.1.2 Điều kiện đảm bảo quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của DNNN theo nguyên tắc thị trường
Quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của doanh nghiệp nhà nước (DNNN) gắn chặt với quản trị DNNN Theo Ngân hàng Thế giới (2014), quản trị doanh nghiệp là cấu trúc và quy trình điều hành, kiểm soát doanh nghiệp, nhấn mạnh việc phân bổ quyền và trách nhiệm giữa ba chủ thể chính: cổ đông, ban quản trị và bộ máy điều hành, đồng thời liên kết các quy định, quy trình để đưa ra quyết định quản trị Do đó, quản trị doanh nghiệp tạo khung làm việc để đặt ra, thực hiện và kiểm soát các mục tiêu chung của doanh nghiệp và đảm bảo trách nhiệm của từng chủ thể tương ứng Hay nói cách khác, để đảm bảo quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của DNNN theo nguyên tắc thị trường, cần có một khung quản trị doanh nghiệp tốt.
Theo thông lệ quốc tế phổ biến về quản trị DNNN, đặc biệt là hướng dẫn của OECD, để bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của doanh nghiệp nhà nước theo nguyên tắc thị trường, các nội dung sau đây cần được áp dụng: thiết lập hệ thống quản trị minh bạch với giám sát độc lập và các cơ chế kiểm soát rủi ro chặt chẽ; phân định rõ quyền hạn giữa ban lãnh đạo, người đại diện vốn và hội đồng quản trị nhằm tăng tính trách nhiệm và hiệu quả quản lý; xây dựng khung đánh giá hiệu quả dựa trên các chỉ tiêu định lượng và định tính phù hợp với chuẩn OECD; tăng cường công khai báo cáo và chịu trách nhiệm giải trình trước cơ quan nhà nước và cổ đông; đảm bảo cạnh tranh công bằng, kiềm chế ưu đãi đặc quyền và vận hành thị trường theo đúng nguyên tắc cạnh tranh; đồng thời giữ vững quyền tự chủ trong khuôn khổ pháp luật, đảm bảo tính minh bạch, trách nhiệm và hiệu quả tài chính của DNNN.
Thứ nhất, Nhà nước, với tư cách là chủ sở hữu, cần xác định rõ lý do và mục tiêu duy trì sở hữu tại doanh nghiệp và thực hiện công bố công khai những thông tin này Việc công khai giúp tăng tính minh bạch, củng cố niềm tin của cổ đông và xã hội, đồng thời tăng cường trách nhiệm và giám sát đối với vốn nhà nước trong doanh nghiệp.
- Cần xác định rõ lý do, mục tiêu tồn tại của DNNN và cách thức để DNNN thực hiện mục tiêu đó Những lý do, mục tiêu này cần được rà soát định kỳ Tất cả các mục tiêu chính sách công mà từng DNNN hoặc một nhóm DNNN cần đạt được, phải được các cơ quan có thẩm quyền liên quan yêu cầu rõ ràng và phải được công bố công khai
- Nhà nước xây dựng và ban hành "chính sách sở hữu nhà nước" để giúp DNNN, thị trường và người dân có thể hiểu rõ các mục tiêu của Nhà nước với tư cách một chủ sở hữu Chính sách sở hữu nhà nước là một tập hợp các thông tin cụ thể về mục tiêu của Nhà nước tại doanh nghiệp, quyền hạn và trách nhiệm của Nhà nước đối với doanh nghiệp và cách thức mà Nhà nước thực hiện quyền hạn và trách nhiệm đó; nhiệm vụ của cơ quan chủ sở hữu và tất cả các cơ quan nhà nước có liên quan đến DNNN, cũng như thông tin về kế hoạch thoái vốn
Trong nghiên cứu của Sangeetha Gunasekar và Jayati Sarkar (2019) về vai trò của sự tự chủ ở Doanh nghiệp Nhà nước (DNNN) và ảnh hưởng của các hợp đồng hiệu suất, bài viết cho thấy sự liên kết giữa cơ chế và chính sách với hiệu quả hoạt động của DNNN Tuy nhiên, nội dung về sở hữu nhà nước thường bị phân tán ở nhiều văn bản, khiến sự nhất quán về nhận thức và hành động bị ảnh hưởng Vì vậy, các khuyến nghị quản trị DNNN cho rằng nên tập hợp toàn bộ nội dung chính sách sở hữu nhà nước vào một văn bản duy nhất để trở thành tài liệu áp dụng chung Khi có một chính sách sở hữu nhà nước rõ ràng, DNNN và bộ máy quản trị điều hành có thể tự chủ, chủ động trong triển khai thực hiện và đạt được hiệu quả cao hơn trong quản trị và vận hành.
Hai là, Nhà nước cần thực hiện vai trò chủ sở hữu đối với DNNN một cách năng động, có trách nhiệm, minh bạch, chuyên nghiệp và hiệu quả; đồng thời xây dựng khung quản trị hiện đại, giám sát chặt chẽ và thúc đẩy quá trình tái cơ cấu, sắp xếp lại DNNN khi cần thiết để tối ưu hóa hiệu suất và sử dụng vốn nhà nước Mục tiêu là tăng cường hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp nhà nước, nâng cao tính cạnh tranh và đóng góp tích cực vào tăng trưởng kinh tế, đồng thời đẩy mạnh công khai thông tin và trách nhiệm giải trình, xây dựng môi trường đầu tư tin cậy, minh bạch và bền vững.
“không gian” để DNNN và bộ máy quản lý DNNN tự chủ hoạt động và tự chịu trách nhiệm
Nhà nước cần tổ chức các doanh nghiệp Nhà nước (DNNN) dưới hình thức công ty và xây dựng một cơ chế quản trị, điều hành phù hợp để các DNNN hoạt động vì lợi nhuận, với mục tiêu tương đồng với các công ty khu vực tư nhân, từ đó nâng cao hiệu quả quản trị, tăng cường cạnh tranh và đóng góp tích cực vào sự phát triển của nền kinh tế.
Một số kinh nghiệm quốc tế và bài học cho Việt Nam
1.2.1 Tổng quan về DNNN trên thế giới
Mặc dù quá trình tư nhân hóa đã được triển khai ở nhiều nước trên thế giới, Nhà nước vẫn là chủ sở hữu của nhiều doanh nghiệp và doanh nghiệp Nhà nước (DNNN) tiếp tục đóng vai trò quan trọng trong nền kinh tế Tổng hợp từ kinh nghiệm của các nước, Ngân hàng Thế giới (World Bank) công bố năm 2014 cho rằng có sáu lý do khiến Nhà nước vẫn đầu tư và duy trì sở hữu tại doanh nghiệp; những lý do này gồm đảm bảo cung cấp các dịch vụ thiết yếu, duy trì ổn định kinh tế vĩ mô, bảo vệ các ngành công nghiệp chiến lược, quản lý nguồn vốn và tài sản quốc gia, hỗ trợ đổi mới công nghệ, và đồng thời điều tiết thị trường để cân bằng lợi ích xã hội.
Một là, DNNN tiếp tục đóng vai trò kinh tế quan trọng, bất kể khu vực địa lý hay mức độ phát triển kinh tế, thể hiện:
Doanh nghiệp nhà nước (DNNN) vẫn chiếm tới 20% tổng vốn đầu tư, khoảng 5% lực lượng lao động toàn cầu và lên tới 40% sản lượng nội địa ở nhiều nước trên thế giới (Robinett, 2006) Những con số này tiếp tục được IFC (2018) nhấn mạnh lại, cho thấy vai trò quan trọng của DNNN trong kinh tế toàn cầu cũng như ở thị trường nội địa các nước.
Theo điều tra của OECD năm 2009, 25 nước OECD có 2.050 DNNN (doanh nghiệp nhà nước) với giá trị tổng cộng 1,2 nghìn tỷ USD, tương đương khoảng 15% GDP Ở các nước đang thực hiện chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường mạnh hơn, giá trị DNNN được ước tính ở mức 20-30% GDP (OECD, 2011).
Ở châu Âu, nhiều quốc gia có tổng tài sản của DNNN vượt quá 20% GDP, điển hình là Ba Lan, Estonia, Bỉ, Slovenia và Phần Lan Ngược lại, Pháp và Italy có tỷ lệ khoảng 10% GDP, trong khi Tây Ban Nha, Bồ Đào Nha, Đức (Cộng hòa Liên bang Đức), Đan Mạch, Áo và Anh có mức dưới 10% GDP.
Ở các nước kém phát triển, doanh nghiệp nhà nước (DNNN) năm 2006 đóng góp 15% GDP ở Châu Phi, 8% ở Châu Á và 6% ở Châu Mỹ Latinh (Robinett, 2006) Ở khu vực Trung Đông và Bắc Phi, DNNN chiếm tới 20-50% giá trị gia tăng và sử dụng gần 30% tổng lao động (OECD, 2012).
10 World Bank (2014), Corporate governance of state owned enterprises: A toolkit
11 IFC (2018), Corporate Governance of state owned enterprises, July 2018 https://www.ifc.org/wps/wcm/connect/0863aaf9-321a-4d10-b60b-
155e5fccbbd5/SOE_Fact_Sheet_July2018.pdf?MOD=AJPERES&CVID=msfCu3u Á, năm 2005, DNNN chiếm đến 50% GDP Tajikistan, Turmenistan, Uzbekistan và 20-40% ở các nước khác (Kikeri and Kolo, 2006)
Ở các nền kinh tế mới nổi như Trung Quốc, Ấn Độ và Liên bang Nga, doanh nghiệp nhà nước (DNNN) vẫn đóng vai trò là động lực kinh tế chủ yếu dù khu vực tư nhân ngày càng phát triển và có tỷ trọng đóng góp vào GDP tăng lên Tại Indonesia, khoảng 150 DNNN đóng góp từ 15% đến 40% GDP, và phần đóng góp này chủ yếu tập trung ở 22 DNNN lớn nhất (Abukakar, 2010).
- Ở các nước sau nội chiến như Iraq, Liberia, Afghanistan, DNNN vẫn được coi là chủ thể quan trọng để thực hiện chuyển đổi sang nền kinh tế bền vững
Doanh nghiệp nhà nước (DNNN) được chú trọng đặc biệt ở các ngành cung cấp dịch vụ thiết yếu cho doanh nghiệp và người tiêu dùng, từ đó DNNN đóng góp trực tiếp vào tăng trưởng kinh tế và giảm nghèo.
Ở nhiều quốc gia, DNNN được sử dụng như công cụ để phát triển các ngành chiến lược nhằm đẩy mạnh cạnh tranh toàn cầu Ước tính có tới 40% tài sản và 43% lực lượng lao động của DNNN tập trung vào các ngành công nghiệp mạng lưới như đường sắt, viễn thông và năng lượng.
Trong nhiều quốc gia, doanh nghiệp nhà nước (DNNN) vẫn đóng vai trò chủ chốt trong cung cấp cơ sở hạ tầng thiết yếu như năng lượng, đường sắt, nước và dịch vụ viễn thông Ở các nước OECD, DNNN ở các lĩnh vực thiết yếu chiếm khoảng 50% giá trị tổng của DNNN, cho thấy vai trò quan trọng của nhà nước trong hạ tầng và dịch vụ công.
Dịch vụ ngân hàng và tài chính cho thấy sự giảm đáng kể của sở hữu nhà nước trong các ngân hàng thương mại: từ 67% tổng tài sản ngân hàng năm 1970 xuống 22% vào năm 2009, theo Ngân hàng Thế giới (2012) Tuy nhiên, sở hữu nhà nước vẫn chiếm vị trí lớn ở nhiều trường hợp Chẳng hạn, năm 2010 có 10 trong số 18 ngân hàng lớn nhất ở các thị trường mới nổi do Nhà nước chi phối (Economist, 15/05/2010).
- Dầu khí: 13 công ty dầu lớn nhất, chi phối đến 75% trữ lượng và sản lượng dầu thế giới do Nhà nước sở hữu
Trong lĩnh vực công nghiệp và dịch vụ, sự tồn tại của DNNN đã giảm đáng kể song vẫn còn một số ngoại lệ Ở Việt Nam, DNNN vẫn giữ vai trò chi phối trong sản xuất một số hàng hóa và dịch vụ, tiêu biểu như phân bón (99%), xi măng (51%), bia (41%), và đường tinh luyện (37%), theo Ngân hàng Thế giới (2011).
Ba là, nhiều DNNN, ở các nền kinh tế phát triển và nền kinh tế thị trường mới nổi lớn, hiện trở thành nhưng “người chơi” toàn cầu
Doanh nghiệp nhà nước (DNNN) là nhóm công ty lớn nhất thế giới, thể hiện vai trò trọng yếu của khu vực này đối với nền kinh tế toàn cầu Năm 2009, có 4 công ty do Nhà nước sở hữu được xếp vào top 25 của danh sách Forbes Global 2000, cho thấy sự hiện diện đáng kể của DNNN trên bảng xếp hạng các tập đoàn hàng đầu thế giới.
Trong xếp hạng Forbes năm 2009, vào năm 2006 có 25% trong số 100 tập đoàn đa quốc gia lớn nhất thế giới đến từ Trung Quốc, Ấn Độ và Nga Những tập đoàn này phần lớn do Nhà nước sở hữu và hoạt động chủ yếu ở các ngành cơ bản như dầu khí và khai khoáng, cùng với hoạt động chế tác kim loại và thép, theo báo cáo của UNCTAD (2007).
DNNN là những nhà đầu tư lớn nhất thế giới, với nhiều tập đoàn quy mô lớn đến từ Brazil, Trung Quốc, Nga và Ấn Độ tích cực đầu tư ra nước ngoài Theo UNCTAD (2013), các tập đoàn kinh tế nhà nước đóng vai trò là những nhà đầu tư quốc tế quan trọng, và dòng vốn FDI từ các tập đoàn này đạt mức đáng kể, cho thấy sự tham gia ngày càng mạnh mẽ của khu vực nhà nước vào thị trường toàn cầu.
145 tỷ USD, chiếm 11% tổng FDI toàn cầu và 70% vốn tập trung vào lĩnh vực dịch vụ, giao thông vận tải, hàng hóa thiết yếu (điện, khí đốt, nước)
DNNN được xem là những 'người chơi' lớn nhất trên thị trường vốn thế giới, chiếm một phần đáng kể của vốn hóa thị trường toàn cầu; theo Economist (2014), thị phần của DNNN ước tính khoảng 13%.